Evaluatie van de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën

Transcriptie

1 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR Evaluatie van de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management Rutger Valkiers onder leiding van Prof. dr. Gerdie Everaert en Prof. Ruben Schoonackers

2

3 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR Evaluatie van de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management Rutger Valkiers onder leiding van Prof. dr. Gerdie Everaert en Prof. Ruben Schoonackers

4 PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. Rutger Valkiers

5 Woord vooraf Deze masterproef werd geschreven ter afsluiting van de Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management. Het onderzoek dat gevoerd wordt, behandeld de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën. Als student bestuurskunde en publiek management heb ik geprobeerd om dit economische onderwerp vanuit een bestuurskundige invalshoek te benaderen. In dit woord vooraf zou ik graag een aantal mensen bedanken die hebben bijgedragen aan het stand komen van deze masterproef. In de eerste plaats wil ik Prof. Dr. Gerdie Everaert bedanken voor de geboden kans om mijn onderzoek binnen dit onderwerp te mogen verrichten. Prof. Ruben Schoonackers heeft echter de praktische begeleiding op zich genomen, waarvoor ik hem uitvoerig bedank. Verder wil ik ook mijn ouders bedanken, die mij de kans gegeven hebben om verder te studeren na een lange periode aan de hoge school. Ook wil ik mijn medestudenten bedanken voor de morele steun tijdens de moeilijke momenten. Tot slot richt ik een dankwoord richting Joachim Valkiers, Timothy Coppens en Siska De Baere voor het nalezen van mijn masterproef en voor hun onvoorwaardelijke steun. I

6 Inhoudsopgave Woord vooraf... I Inhoudsopgave... II Lijst gebruikte afkortingen... IV Lijst van de tabellen... V Lijst van de grafieken... VI 1. Inleiding Probleemstelling, onderzoeksvraag en methodologie Probleemstelling en onderzoeksvraag Maatschappelijke relevantie Methodologie Omschrijven van de concepten Basisconcepten omtrent de overheidsfinanciën Operationele definities voor het berekenen van budgettair houdbare overheidsfinanciën Backward-looking approaches Forward-looking approaches Projecties voor de lange termijn Synthetic indicatoren Generational accounting Rentesneeuwbaleffect Analyse van de Belgische overheidsfinanciën doorheen de tijd Verdrag van Maastricht en de gevolgen voor de lidstaten op gebied van begrotingsbeleid Het Stabiliteits- en groeipact Retrospectieve analyse van de Belgische overheidsfinanciën Selectie van indicatoren De overheidsschuld Het financieringssaldo van de overheid Het rentesneeuwbaleffect en budgettaire houdbaarheid II

7 4.2.2 Gedetailleerde analyse a.d.h.v. de geselecteerde indicatoren Periode van 1995 tot Periode van 2008 tot Periode Houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën op middellange en lange termijn Berekening van de S1 indicator Berekening van de S2 indicator De vergrijzing van de bevolking en de budgettaire gevolgen hiervan Demografische ontwikkelingen Budgettaire gevolgen Budgettaire gevolgen van de vergrijzing o.b.v. jaarverslag 2014 SCvV Pensioenhervorming regering-michel Wettelijk pensioen Vervroegd pensioen Overlevingspensioen Pensioenbonus Budgettaire gevolgen van de vergrijzing o.b.v. jaarverslag 2015 SCvV De Belgische overheidsfinanciën in een internationale context Gebruik van indicatoren door het IMF Internationale vergelijking Conclusie en aanbevelingen Conclusie Aanbevelingen Lijst van de geraadpleegde werken... VII Bijlagen... XIII III

8 Lijst gebruikte afkortingen a.d.h.v. bbp EC EEG EMS EMU ESR FPB IMF m.a.w. NAW NBB OESO PBT SCvV SWT VUB Aan de hand van Bruto binnenlands product Europese Commissie Europese Economische Gemeenschap Europees Monetair Stelsel Economische en Monetaire Unie Europees Systeem van Rekeningen Federaal Planbureau Internationaal Monetair Fonds Met andere woorden Netto actuele waarde Nationale Bank van België Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Procedure bij buitensporige tekorten Studiecommissie voor de Vergrijzing Statuut van de werkloze met bedrijfstoeslag Vrije Universiteit Brussel IV

9 Lijst van de tabellen Tabel 1: Ontvangsten, uitgaven en saldi van de overheid, uitgedrukt in percentage van bbp Tabel 2: Elementen van de S1 en S2 indicatoren Tabel 3: S1 indicator en de verschillende componenten, in % van het bbp Tabel 4: S2 indicator en de verschillende componenten, in % van het bbp Tabel 5: Jaarlijkse bevolkingsgroei 2004 en 2014 Tabel 6: Jaarlijkse bevolkingsgroei 2004, 2014 en 2060 Tabel 7: Leeftijdsstructuur van de bevolking in percentages voor 2000, 2015, 2030 en 2060 Tabel 8: Budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario SCvV van 2014 in % van het bbp Tabel 9: Wettelijke pensioenleeftijd en minumumloopbaan Tabel 10: Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen en minumumloopbaan volgens de hervorming van de regering-di Rupo Tabel 11: Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen en minumumloopbaan volgens de hervorming van de regering-michel Tabel 12: Budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario SCvV van 2015 in % van het bbp Tabel 13: Verschil tussen verschuivingshypothese en gevoeligheidsanalyse in een scenario zonder hervorming tegen 2060 V

10 Lijst van de grafieken Grafiek 1: Leeftijdspiramide van België op 1 januari 2015 (Bron: Statistics Belgium) Grafiek 2: Leeftijdspiramide van België op 1 januari 2050 (Bron: Statistics Belgium) Grafiek 3: Geconsolideerde brutoschuld in percentage van bbp Grafiek 4: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo Grafiek 5: Nominaal bbp (groei ten opzichte van voorgaande jaar) en impliciete rente op de schuld Grafiek 6: Gerealiseerd en vereist primair saldo Grafiek 7: Geconsolideerde brutoschuld in percentage van bbp Grafiek 8: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo Grafiek 9: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo Grafiek 10: Geconsolideerde brutoschuld in % van het bbp, 2015 Grafiek 11: Overall balance in % van het bbp, 2015 Grafiek 12: Cyclically adjusted balance in % van het bbp, 2015 Grafiek 13: Primary balance in % van het bbp, 2015 VI

11 1. Inleiding December 2007: de Amerikaanse bankensector raakt in de problemen. Omdat veel Amerikaanse huiseigenaren hun hypotheek niet langer konden betalen, krijgen banken die fors in hypotheken geïnvesteerd hebben forse verliezen te incasseren. Ook Europese banken hadden geïnvesteerd op de Amerikaanse hypotheekmarkt, waardoor de problemen al snel overkwamen naar Europa. In verschillende Europese landen werden banken overeind gehouden met behulp van overheidsgeld, een operatie die bijzonder veel geld gekost heeft. In 2009 belandde Europa echter in een recessie, waardoor de problemen verschoven van de bankensector naar de overheidsfinanciën. Landen die zware schulden aangegaan waren om banken te redden van de ondergang, bleven achter met overheidsschulden die explosief gestegen waren (Europese Commissie, 2014). België is één van de landen waar de overheidsschuld sterk is gestegen als gevolg van de financiële en economische crisis. Tussen 2008 en 2014 is de Belgische overheidsschuld in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) onafgebroken toegenomen, tot 106,7%. In 2015 is deze schuldgraad echter opnieuw gedaald, tot 106,5% van het bbp (Nationale Bank van België, 2015). Ondanks deze kleine daling in het vorige jaar, kan er moeilijk gesteld worden dat het goed gaat met de Belgische overheidsfinanciën. Onze schuldgraad ligt immers nog ver boven het gemiddelde in de Eurozone, dat in 2015 naar 94% gedaald was. In deze masterproef wens ik te onderzoeken of de Belgische overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn op lange termijn. In de eerste plaats zal ik een analyse maken van de Belgische overheidsfinanciën doorheen de tijd. Deze analyse zal lopen vanaf 1995 tot en met Vanaf dit jaar werd immers gewerkt volgens het Europees Systeem van Rekeningen (ESR), dat het mogelijk maakt om de economieën van landen met elkaar te vergelijken. Dit systeem werd in het leven geroepen na de ondertekening van het Verdrag van Maastricht in 1992, wat algemeen beschouwd wordt als de oprichting van de Europese Unie (EU). Deze analyse zal een breder beeld schetsen van de huidige staat van de overheidsfinanciën, en ook over de haalbaarheid van de gewenste situatie. In de tweede plaats wordt de problematiek rond de ouder wordende bevolking in het licht gesteld van de overheidsfinanciën. De vergrijzing is een fenomeen dat verschillende oorzaken kent: er is niet alleen de levensverwachting die stijgt, maar ook de vruchtbaarheidsgraad die een lichte daling kent (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). Deze demografische ontwikkelingen worden versterkt door de aanwezigheid van de zogenaamde babyboomers (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2012). Dit is de generatie van mensen die geboren zijn tijdens de naoorlogse babyboom, en die nu een pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Deze demografische ontwikkelingen zullen een zwaar effect 1

12 hebben op de sociale uitgaven van de overheid, en bijgevolg op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De kost van pensioenen en gezondheidszorg zal een aanzienlijke stijging kennen, terwijl dit gedragen zal worden door een werkende bevolking die verhoudingsgewijs kleiner is. Samenhangend met de vergrijzing wordt er dieper ingegaan op de pensioenen, en meer bepaald op de recente hervormingen die doorgevoerd zijn door de huidige regering-michel, en de voorgaande regering-di Rupo. Er wordt onderzocht welke invloed deze hervormingen zullen hebben op de budgettaire kosten van de vergrijzing, op lange termijn. Vervolgens zal de internationale context geschetst worden. Meer bepaald wordt er nagegaan hoe internationale economische organisaties zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) de situatie omtrent houdbare overheidsfinanciën analyseren. Samenhangend hiermee zal een vergelijking gemaakt worden tussen België en andere landen, met als doel te evalueren hoe het met onze overheidsfinanciën gesteld is. Aan het einde van dit onderzoek zullen enkele aanbevelingen en mogelijke alternatieven geformuleerd worden. Er zal nagegaan worden of er op basis van deze informatie mogelijke andere beleidsopties overwogen kunnen of moeten worden, die de toestand van de Belgische overheidsfinanciën zouden kunnen verbeteren. 2

13 2. Probleemstelling, onderzoeksvraag en methodologie 2.1 Probleemstelling en onderzoeksvraag In september 2007 brachten Dries Dury en Luc Van Meensel het artikel De houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing uit (Van Meensel & Dury, 2007). In dit toonaangevende artikel waarschuwden de auteurs reeds negen jaar geleden voor de budgettaire uitdagingen die verbonden zijn aan de vergrijzende bevolking. In verscheidene andere wetenschappelijke artikels en studies werd gewezen op de supplementaire druk die de vergrijzing zou uitoefenen op de overheidsfinanciën bij een ongewijzigd beleid (Nautet & Van Meensel, 2011; Bruggeman & Van Nieuwenhuyze, 2013; Van Aarle & Konings, 2011). Vanuit de federale overheid verschijnt jaarlijks een verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCvV). Dit verslag maakt een raming van de budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing en houdt zowel rekening met de demografische vooruitzichten als met de belangrijkste maatregelen die getroffen worden door de federale regering (Federaal Planbureau, 2015). Sinds de publicatie van het artikel van Dries Dury en Luc Van Meensel zijn er zowel op economisch als op politiek vlak verscheidene ingrijpende gebeurtenissen geweest. De financieel-economische crisis brak uit en heeft de overheidsschuld in het eurogebied, in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Japan fors doen stijgen (Nautet & Van Meensel, 2011). Zo is de Belgische overheidsschuld gestegen van 86,9% van het bbp in 2007 naar 106,5% in Ook politiek was het woelig, met tussen september 2007 en het heden maar liefst zes regeringen, waarvan de huidige regering-michel de zesde is. De vorige regering (Di Rupo) had reeds stappen ondernomen om tegemoet te komen aan de extra kosten die de vergrijzing met zich meebrengt, en in de toekomst nog zal meebrengen. Zo heeft deze regering bijvoorbeeld de leeftijd van vervroegde pensionering en van het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag omhoog getrokken. De huidige regering is vast van plan om dezelfde weg te volgen en verdere maatregelen te nemen (Federale Regering Michel, 2014). Zo worden de voorwaarden voor vervroegd pensioen stelselmatig verstrengd, wordt de wettelijke pensioenleeftijd verhoogd en de pensioenbonus afgeschaft (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Deze verschillende gebeurtenissen hebben uiteraard een invloed gehad op de Belgische overheidsfinanciën. Het primaire doel van deze masterproef is om een analyse te maken van de Belgische overheidsfinanciën. Meer bepaald wordt er onderzocht hoe het met de budgettaire houdbaarheid op lange termijn gesteld is. Bij deze analyse wordt een belangrijke beïnvloedende factor 3

14 in rekening gebracht, namelijk de invloed die de vergrijzing van de bevolking mogelijk zal hebben op de overheidsfinanciën. Samenhangend hiermee wordt ook de invloed van de recente pensioenhervormingen geanalyseerd. Deze hervorming is gestart onder de regering-di Rupo, en is voortgezet onder de huidige regering-michel. Deze probleemstelling heeft geleid tot de volgende onderzoeksvraag: Zijn de financiën van de Belgische overheid budgettair houdbaar op lange termijn? Omdat een onderzoek moeilijk volledig uitgevoerd kan worden door een antwoord te zoeken op één onderzoeksvraag, worden de volgende deelvragen geformuleerd: - Brengt de vergrijzing van de bevolking de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën in gevaar? - Welke invloed zal de recentste pensioenhervorming hebben op de Belgische overheidsfinanciën? - Hoe is het gesteld met de Belgische overheidsfinanciën in een internationale vergelijking? De belangrijkste elementen uit de onderzoeksvraag worden hieronder verduidelijkt. Het gaat hier in de eerste plaats om de financiën van de Belgische overheid, en bijgevolg enkel over nationale rekeningen, zoals deze te vinden zijn bij de Nationale Bank van België (NBB). Deze nationale rekeningen worden opgemaakt volgens internationaal gestandaardiseerde regels. Binnen de EU zijn deze regels uitgewerkt in het ESR, met als meest recente vorm ESR 2010, dat in september 2014 van kracht ging (Nationale Bank van België, 2014). De nationale rekeningen worden opgemaakt vanuit twee invalshoeken: 120 bedrijfstakken (landbouw, chemische industrie, juridische diensten, enz.) en een beperkt aantal sectoren (niet-financiële vennootschappen, financiële instellingen, overheid, huishoudens, enz.). De nationale rekeningen die zijn opgemaakt volgens ESR 2010 geven een volledig en samenhangend beeld van de economie van een land, en maken bijgevolg vergelijkingen tussen regio s, landen en landengroepen mogelijk. In de tweede plaats vraagt het concept budgettaire houdbaarheid een verduidelijking. Men kan dit omschrijven als de toestand waarbij de actuele waarde van de toekomstige overschotten gelijk is aan de waarde van de huidige schuld (Krejdl, 2006). Met andere woorden: de overheidsfinanciën zijn budgettair houdbaar indien de overheid in staat is haar schuld af te lossen, wanneer het beschikbare budget niet kleiner is dan de overheidsschuld. Deze definitie geldt echter enkel voor de korte- en middellange termijn. Voor de lange termijn wordt in deze probleemstelling een definitie gebruikt van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling [OESO], 2009). De OESO gaat 4

15 uit van dezelfde basisdefinitie, en voegt hier enkele vereisten aan toe waaraan overheden moeten voldoen om op lange termijn als budgettair houdbaar beschouwd te worden: 1. De overheidsfinanciën moeten solvabel zijn 2. Er moet economische groei zijn, of minstens een overheid die de groei wil ondersteunen 3. Intergenerationele eerlijkheid: toekomstige generaties moeten over dezelfde financiële voordelen beschikken als de huidige generatie 4. Een stabiel belastingsysteem hebben 5. Rekening houden met demografische veranderingen 6. Rekening houden met klimatologische veranderingen 7. Rekening houden met mogelijke verplichtingen van de overheid Binnen de EU worden evenwel andere criteria gebruikt om te bepalen of er sprake is van budgettair houdbare overheidsfinanciën. De basis voor deze criteria werd gelegd bij de oprichting van de Europese Unie, die zijn grondslag vond in het Verdrag van Maastricht. Op 7 februari 1992 werd dit verdrag, dat officieel het Verdrag betreffende de Europese Unie heet, ondertekend door de twaalf lidstaten van de Europese Gemeenschap (EG). In paragraaf 4.1 zal dieper worden ingegaan op het Verdrag van Maastricht. In het Verdrag van Maastricht werden twee criteria opgenomen die oorspronkelijk de twee voorwaarden waren voor landen om de eenheidsmunt te kunnen invoeren. Deze twee criteria zijn (Europese Commissie, 2015): Vorderingensaldo: drukt het jaarlijkse begrotingsoverschot of tekort van alle overheden uit in een percentage van het bbp. Dit saldo mag maximaal een tekort van 3% van het bbp vertonen. Schuldgraad of schuldsaldo: drukt de totale overheidsschuld uit in een percentage van het bbp. Deze schuldgraad mag in beginsel maximaal 60% van het bbp bedragen. Deze twee criteria kunnen aanzien worden als de langetermijndoelstelling voor houdbare overheidsfinanciën voor lidstaten van de EU. Omdat er echter te weinig controle was op deze criteria, en omdat veel lidstaten hier ook niet aan voldeden voor het invoeren van de eenheidsmunt, beslisten de landen van de EU om het toezicht en de coördinatie hierop te verscherpen. In 1997 werd dit operationeel gemaakt in de vorm van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Dit houdt in dat elke land verplicht is om een stabiliteitsprogramma in te dienen bij de Europese Commissie (EC), waarin de begrotingsdoelstellingen voor middellange termijn worden geformuleerd. Dit stabiliteitsprogramma wordt opgesteld voor een periode van drie jaar. Landen die zich niet aan hun eigen 5

16 stabiliteitsprogramma houden, zullen gewaarschuwd worden, en kunnen uiteindelijk ook beboet worden (Ducatteeuw, 2004). Tenslotte gebruiken Dury en Van Meensel (2007) in hun artikel een definitie voor houdbare overheidsfinanciën die sterk bij die van de OESO aanleunt. Echter geven ze aan deze definitie een operationele wending, en betrekken ze er het begrotingsbeleid bij. Ze definiëren het als volgt: een houdbaar begrotingsbeleid kan in principe onbeperkt in de tijd worden voortgezet, terwijl onhoudbare overheidsfinanciën daarentegen vroeg of laat bijsturingen vergen (Van Meensel & Dury, 2007). 2.2 Maatschappelijke relevantie De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt in het evalueren van de Belgische overheidsfinanciën. De huidige toestand van de overheidsfinanciën is vandaag de dag een zeer relevant onderwerp. Zowel in de media als in de wetenschappelijke wereld is dit een topic dat met de regelmaat van de klok behandeld wordt. Het is evenwel niet duidelijk af te bakenen vanaf wanneer overheidsfinanciën als onhoudbaar beschouwd kunnen worden. Ondanks het feit dat dit moeilijk is, is het wel duidelijk hoe onhoudbaarheid veroorzaakt wordt: wanneer de schuld van een overheid sneller groeit dan de economie van dat land (Labonte, 2012). Als dit gebeurt, zal er steeds een groter deel van het nationale inkomen nodig zijn om de aangegane schulden terug te betalen: zowel voor het aflossen van de geleende bedragen, als voor het betalen van de intresten op de huidige schuld. Een belangrijke vraag die hierbij gesteld kan worden, is wat er zou gebeuren indien blijkt dat de overheidsfinanciën onhoudbaar zouden zijn. In dat geval heeft de overheid twee mogelijke keuzes: de schuld of het tekort zo snel mogelijk verkleinen, of de onhoudbare situatie aanhouden. De eerste mogelijkheid houdt het gevaar in dat de schuld of het tekort te snel verkleind wordt, zodoende dat dit een nefast effect kan hebben op de economie van een land. Enkel landen met een sterke economie en een hoge werkgelegenheidsgraad zijn in staat om de schuld of het tekort snel te verkleinen. Indien de tweede mogelijkheid gehanteerd wordt, bestaat de kans dat de situatie nog verslechtert en de schuld of het tekort nog groter wordt, en zo in een negatieve spiraal terecht komt. De keuze tussen beide mogelijkheden hangt bijgevolg af van twee factoren: het risico dat de situatie nog slechter wordt, en hoe zwaar de mogelijke economische gevolgen zullen zijn (Labonte, 2012). Ook het in rekening brengen van de vergrijzing in deze masterproef duidt op maatschappelijke relevantie, aangezien dit een fenomeen is dat zich nu reeds aan het voltrekken is. Zoals te zien is in onderstaande grafiek 1, heeft België te maken met een bevolkingspiramide die in het midden breder is dan aan de basis (Statistics Belgium, 2015). De meest recente prognose van de Algemene Directie 6

17 Statistiek (of Statistics Belgium), een onderdeel van FOD Economie, voorspelt dat er tegen 2050 bijna 1,4 miljoen mensen ouder dan 65 meer zullen zijn in vergelijking met het jaar Dit is te zien in grafiek 2 (Statistics Belgium, 2015). De sterkste stijging van deze groep ouderen bevindt zich in de periode tussen 2010 en 2030, de periode waarin we ons nu bevinden. De babyboomers, die geboren zijn tussen 1947 en 1965, zullen op het einde van deze tijdspanne van 20 jaar allemaal een pensioengerechtigde leeftijd bereikt hebben. Grafiek 1: Bevolkingspiramide van België op 1 januari 2015 (Bron: Statistics Belgium) 7

18 Grafiek 2: Bevolkingspiramide van België op 1 januari 2050 (Bron: Statistics Belgium) Deze veranderende samenstelling van de bevolking brengt logischerwijs extra budgettaire kosten met zich mee. Deze probleemstelling baseert zich op de ramingen die gemaakt werden door de SCvV. De studiecommissie voorspelt dat in de periode de extra kosten voor de vergrijzing 2,1% van het bbp zullen bedragen (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). De ramingen voor deze periode zijn echter een stuk positiever dan in het jaarverslag van 2014: hierin werden de extra kosten geraamd op 4,2% van het bbp. Het is duidelijk dat de vergrijzing van de bevolking een grote budgettaire uitdaging met zich meebrengt. Ondanks dat de meest recente prognose iets positiever is, ontstaat er nog steeds een kloof van 2,1% van het bbp dat gedicht zal moeten worden. Hierin ligt de relevantie van dit onderzoek binnen het huidige klimaat van besparingen. Het is dan ook noodzakelijk dat er rond dit thema een constante stroom van nieuw wetenschappelijk onderzoek ontstaat, zodoende dat de juiste beslissingen kunnen genomen worden aan de hand van de juiste cijfers. 8

19 2.3 Methodologie Zoals in de vorige paragraaf reeds vermeld werd, behandelt deze masterproef de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. De extra kosten die de vergrijzing met zich meebrengt, zullen eveneens in rekening gebracht worden. Het doel van dit onderzoek is niet om beleidsmakers te beïnvloeden, maar wel om nieuwe en vooral actuele informatie beschikbaar te stellen rond dit thema. Op basis van de verzamelde informatie zullen enkele aanbevelingen geformuleerd worden omtrent bepaalde beleidskeuzes, en zullen er eventueel andere beleidsalternatieven aangereikt worden. Voor het beantwoorden van de gestelde onderzoeksvraag en deelvragen, wordt geen econometrisch onderzoek uitgevoerd. Er worden bijgevolg geen primaire data verzameld, waardoor dit onderzoek zal gebeuren a.d.h.v. reeds beschikbare gegevens. Op basis van deze secundaire gegevens wordt een beschrijvende analyse gegeven van de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën. Dit beschrijvend onderzoek zal verlopen a.d.h.v. een systematische literatuurstudie of systematic literature review. Op systematische wijze zal literatuur opgezocht worden over dit onderwerp, zodoende dat enkel correcte en betrouwbare informatie gebruikt zal worden. Voordat literatuur systematisch opgezocht kan worden, is het van cruciaal belang om eerst de belangrijkste knelpunten omtrent het onderzoek te inventariseren. Een eerste knelpunt is de relevantie van de cijfers waarmee gewerkt wordt. Binnen dit onderzoeksdomein verschijnen er regelmatig nieuwe gegevens, en het is daarom belangrijk om steeds met de meest recente gegevens te werken. Dit hangt nauw samen met het tweede knelpunt, namelijk dat de gebruikte gegevens ook correct dienen te zijn. Daarom zal in dit onderzoek enkel gewerkt worden met officiële gegevens die worden vrijgegeven door overheidsinstanties of de Nationale Bank van België. Gegevens die uitgegeven worden door andere organisaties (bijvoorbeeld politieke partijen, onderzoeksbureaus, mutualiteiten) zullen in dit onderzoek niet in beschouwing genomen worden. Voor de internationale vergelijking zal gebruikt gemaakt worden van gegevens die worden vrijgegeven door het IMF. Op Europees niveau zijn dit gegevens die beschikbaar worden gesteld door de EC of Eurostat. In een volgende fase wordt er een stappenplan ontwikkeld voor het eigenlijke uitvoeren en verwerken van de systematisch opgezochte literatuur. De opgezochte literatuur houdt steeds een rechtstreeks verband met de centrale onderzoeksvraag: Zijn de financiën van de Belgische overheid budgettair houdbaar op lange termijn? 9

20 De focus van het onderzoek ligt in het onderzoeken van bestaand materiaal, zowel academisch als vanuit de overheid. Academische literatuur wordt in dit geval enkel gebruikt voor het schetsen van een breder kader rond het onderzoek, en zal als dusdanig niet gebruikt worden voor de eigenlijke analyse van de overheidsfinanciën. Die analyse zal gebeuren a.d.h.v. gegevens vrijgegeven door de centrale overheid. Dit varieert van gegevens over de samenstelling van de bevolking, tot economische gegevens en indicatoren. Op internationaal niveau zijn dit gegevens van het IMF, de EC, of andere officiële organisaties. De literatuur kan bijgevolg in 3 categorieën opgedeeld worden: 1. In de eerste plaats artikels en rapporten uit de academische wereld 2. In de tweede plaats documenten en cijfermateriaal die rechtstreeks door de centrale overheid vrijgegeven worden, of door overheidsorganisaties 3. In de derde plaats documenten en cijfermateriaal die door andere instellingen worden vrijgegeven. Voorbeelden zijn de NBB, het IMF, de OESO, Eurostat,... Voor het analyseren van de overheidsfinanciën en de vergrijzing, dienen enkel de meest relevante gegevens gebruikt te worden. Deze zijn te vinden in de documenten en studies die ter beschikking worden gesteld door de centrale overheid, bijvoorbeeld door Statistics Belgium. Dit is het statistische bureau dat als onderdeel van de FOD Economie belast is met het verzamelen van nationale statistieken. Voorts zijn er nog andere diensten en instellingen die soortgelijke gegevens verzamelen en openbaar maken, zoals bijvoorbeeld het Federaal Planbureau (FPB). In tegenstelling tot de academische literatuur, moet deze informatie wel specifiek van toepassing zijn op de federale Belgische overheid. Tenslotte wordt er bijzonder veel informatie aangereikt door grote economische instellingen, zowel op nationaal als op internationaal niveau. Deze organisaties beschikken over grote en publieke databanken, waar elke publicatie gelezen kan worden. Bovendien zijn dit officiële publicaties, die de hele wereld als toonaangevend beschouwd worden. Op nationaal niveau is dit de NBB, en op internationaal niveau het IMF en de EC. Deze rapporten en studies zullen in de eerste plaats worden gebruikt om een analyse te maken van de Belgische overheidsfinanciën, en in de tweede plaats om een vergelijking te maken tussen België en andere landen. 10

21 3. Omschrijven van de concepten 3.1 Basisconcepten omtrent de overheidsfinanciën Alvorens inhoudelijk met het onderzoek kan gestart worden, dienen de belangrijkste concepten uitgelegd te worden. Dit gebeurt a.d.h.v. academische literatuur. In de eerste plaats worden de basisconcepten uitgelegd die nodig zijn voor het begrijpen van de toestand betreffende de overheidsfinanciën. Het belangrijkste concept binnen dit onderzoek is budgettaire houdbaarheid. In paragraaf 2.1 werd dit reeds uitvoerig gedefinieerd, zodoende wordt dit hier niet opnieuw behandeld. De overheidsschuld kan aanzien worden als een sleutelelement in de beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (Van Meensel & Dury, 2007). Deze schuld ontstaat wanneer een land verschillende jaren na elkaar meer uitgaven dan inkomsten heeft. Het begrotingstekort dat hierdoor ontstaat, aangevuld met de rentelasten op de leningen om die tekorten te dichten, vormt de overheidsschuld. De overheidsschuld wordt bijna nooit weergegeven in absolute cijfers, maar wel in verhouding tot het bbp, de zogenaamde schuldgraad. Bovendien bestaan er verschillende vormen van de overheidsschuld: zo is er de bruto en de netto schuld. De brutoschuld omvat alle schulden van de overheid, zonder dat de overheidsbezittingen hiervan afgetrokken worden. Bij de netto schuld worden die echter wel van de totale schulden afgetrokken. Overheidsbezittingen zijn bijvoorbeeld overheidsdeelnemingen in openbare nutsbedrijven, vervoersbedrijven, havenbedrijven, maar ook leningen aan andere overheden. Ook de goud- en geldvoorraad worden tot de bezittingen gerekend. Een ander onderscheid dat gemaakt wordt, is het verschil tussen de geconsolideerde en nietgeconsolideerde schuld. Geconsolideerd komt neer op de gezamenlijke schuld van alle overheden van een land is, terwijl niet-geconsolideerd de schuld van één entiteit binnen een land is (Bruggeman & Van Nieuwenhuyze, 2013). Zowel op nationaal als op internationaal niveau is de geconsolideerde brutoschuld de meest gebruikte vorm. Ten gevolge van het tekort (of deficit) dat de schuld veroorzaakt, moet de overheid geld lenen op binnenlandse of buitenlandse vermogensmarkten. De financieringsbehoefte die hierdoor ontstaat komt tot uitdrukking in het netto te financieren saldo (= overheidsinkomsten-overheidsuitgaven, inclusief de rentelasten). Dit saldo wordt ook vaak het nominaal overheidssaldo of het vorderingensaldo genoemd (De Clercq, 2013). Dit netto te financieren saldo staat evenwel niet volledig gelijk aan de toename van de overheidsschuld. Hiervoor moet er onder meer rekening gehouden worden met de invloed van wisselkoerswijzigingen op de uitstaande buitenlandse schuld, het overnemen van bepaalde schulden 11

22 en eventueel sommige andere gedebutgetteerde verrichtingen (Matthijs, 2015). Wanneer men aan het netto te financieren saldo de reeds afgeloste betalingen op de overheidsschuld toevoegt, verkrijgt men het bruto te financieren saldo. Dit saldo geeft het eigenlijke begrotingstekort weer, of het totale bedrag dat de overheid dat jaar op de vermogensmarkten moet ontlenen (De Clercq, 2013). Een ander saldo aangaande de overheidsfinanciën, is het structureel saldo. Bij dit saldo worden de conjuncturele invloeden (van het nominaal overheidssaldo) weggewerkt, en wordt er ook geen rekening gehouden met tijdelijke of eenmalige maatregelen. Voorbeelden van conjuncturele invloeden zijn verhoogde werkloosheidsuitkeringen en verminderde belastingontvangsten in geval van recessie. Een volgende belangrijk concept is het primair saldo: dit zijn de overheidsinkomsten verminderd met de overheidsuitgaven, exclusief de rentelasten. Met andere woorden: wanneer men de rentelasten toevoegt aan het primair saldo, wordt het netto te financieren saldo bekomen (De Clercq, 2013). Het primair saldo geeft aan hoe hoog het begrotingsresultaat zou zijn indien er geen bestaande overheidsschuld zou zijn. Dit saldo is een ideale indicator om het begrotingsbeleid van een bepaalde regering te beoordelen, aangezien geen rekening gehouden wordt met schulden die aangegaan zijn door voorgaande regeringen. Om een globale indicatie te krijgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, is er ook een begrip nodig van de grootte van de aanpassing die eventueel vereist is om tot een houdbaar beleid te komen. Dit vinden we in een houdbaarheidsindicator die berekend wordt als het verschil tussen het gerealiseerd primair saldo en het primaire saldo dat vereist is om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te garanderen (vereist primair saldo is het primair saldo waarbij de schuldgraad niet zou toenemen). Wanneer het vereist primair saldo hoger is dan het gerealiseerd, zal een budgettaire aanpassing noodzakelijk zijn om de houdbaarheid te garanderen. Er zijn slechts twee aanpassingen mogelijk: ofwel een stijging van de inkomsten, ofwel een vermindering van de uitgaven (Van Meensel & Dury, 2007). 3.2 Operationele definities voor het berekenen van budgettair houdbare overheidsfinanciën Om te bepalen of de overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn op lange termijn, wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve maatstaven of indicatoren. In deze paragraaf worden verschillende van deze indicatoren weergegeven en kort toegelicht. Voor de beschrijving van de indicatoren wordt gebruik gemaakt van 2 artikels. In de eerste plaats wordt er verwezen naar een onderzoek van Geert Langenus, waarin de auteur een overzicht geeft van de operationele definities die gebruikt kunnen worden om de budgettaire houdbaarheid van de 12

23 overheidsfinanciën kwantitatief weer te geven (Langenus, 2006). In de tweede plaats wordt verwezen naar een publicatie van de NBB (2010) waarin het concept rentesneeuwbaleffect op de overheidsschuld wordt uitgelegd. Aan de hand van deze verschillende concepten, kan men een gefundeerd oordeel vellen over de budgettaire houdbaarheid van de overheidsfinanciën van een bepaald land. De operationele definities die gebruikt worden, kunnen in twee categorieën opgedeeld worden: de backward-looking approaches en de forward-looking approaches (Langenus, 2006) Backward-looking approaches De indicatoren die onder deze categorie vallen, hebben gemeen dat ze zich baseren op historische fiscale variabelen. Op basis van deze variabelen kan geëvalueerd worden of het gevoerde beleid een positief of negatief effect heeft gehad op de overheidsfinanciën. Langenus (2006) beschrijft drie verschillende tests die de relatie tussen het gevoerde beleid en fiscale indicatoren nagaan. Deze drie verschillende tests kunnen enkel vaststellen of een bepaalde beleidskeuze succesvol is geweest in het verleden, maar zeggen echter niets over de mogelijke effectiviteit van een gelijkaardig beleid in het heden of in de toekomst. Om deze reden worden de drie verschillende tests niet afzonderlijk besproken in dit onderzoek Forward-looking approaches In tegenstelling tot de backward-looking approach, kan de forward-looking approach ook nuttig zijn voor het evalueren van de overheidsfinanciën in het heden en voor de toekomst, m.a.w. op lange termijn. Dit gebeurt a.d.h.v. een grondige analyse van de informatie die op dat moment beschikbaar is, en van een aantal macro-economische en demografische voorspellingen voor de toekomst. Op basis van deze gegevens en voorspellingen worden cijfermatige prognoses gemaakt over de al dan niet houdbare toestand van de overheidsfinanciën in de toekomst. Onder deze benadering kunnen we drie verschillende categorieën onderscheiden, op basis van de manier waarop de resultaten weergegeven worden (Langenus, 2006) Projecties voor de lange termijn Deze eerste categorie is de eenvoudigste van de drie, waarbij a.d.h.v. de dynamieken van overheidsfinanciën, bijvoorbeeld van de overheidsschuld, projecties worden gemaakt voor een langere periode. Het startpunt van deze projecties zijn de actuele toestand en het huidige gevoerde beleid, waarna men mogelijke toekomstige problemen in rekening gaat brengen, om de projecties zo 13

24 accuraat mogelijk te maken. Een voorbeeld van een toekomstig probleem is het in rekening brengen van de toenemende vergrijzing, op basis van een stijgende levensverwachting en een dalende vruchtbaarheidsgraad. Naast het in rekening brengen van bepaalde demografische variabelen, moeten er ook aannames gemaakt worden m.b.t. macro-economische variabelen. Een voorbeeld hiervan is de rentevoet: wanneer die stijgt, zal de overheid meer rentelasten moeten betalen en zal er minder budgettaire ruimte overblijven voor andere uitgaven (Bruggeman & Van Nieuwenhuyze, 2013). Slechts na het in rekening brengen van de macro-economische variabelen kan een goede schatting gemaakt worden van de budgettaire houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Deze worden als onhoudbaar beschouwd als ze op het einde van de geprojecteerde periode gekenmerkt worden door een hoge en stijgende overheidsschuld (Langenus, 2006) Synthetic indicatoren Deze categorie bevat indicatoren die zich baseren op eerder gemaakte projecties aangaande de overheidsschuld. In de literatuur komen verschillende indicatoren naar voren die trachten te meten welke aanpassingen noodzakelijk zijn om een houdbare schuldgraad te bereiken, gegeven een bepaald punt in de toekomst. Een eerste indicator is de tax-gap indicator (Blanchard & et al, 1990). Deze gaat ervan uit dat overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn indien er een belastingsniveau geheven wordt waarbij de overheidsschuld zich tegen het einde van de geprojecteerde periode op hetzelfde niveau bevindt als bij het begin van de projectie. Een variabele waar rekening mee gehouden moet worden, is de verwachte ontwikkeling van de primaire uitgaven (uitgaven van de overheid exclusief de rentelasten op de overheidsschuld). Wanneer de overheidsschuld op het einde van de onderzochte periode groter is dan in het begin, betekent dit ofwel dat de uitgaven te hoog zijn, ofwel dat het belastingsniveau te laag is. Dit zal meestal resulteren in een stijging van de belastingen (Langenus, 2006). Een tweede synthetic indicator houdt rekening met de bijkomende kosten ten gevolge van de vergrijzing. Delbecque en Bogaert (1994) gebruikten deze indicator om de budgettaire houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën na te gaan. In de eerste plaats moet het minimaal vereist primair saldo berekend worden. Dit is het niveau dat het primair saldo minimaal moet behalen opdat de schuld stabiel zou zijn op de korte termijn. Nadien worden echter de bijkomende kosten van de vergrijzing in rekening gebracht, waardoor het minimaal vereist primair saldo ontoereikend is geworden. Het niveau dat het primair saldo dan dient te bereiken om budgettair houdbaar te zijn op lange termijn, is het 14

25 aanbevolen primair saldo. Het verschil tussen het minimaal vereist en het aanbevolen primair saldo kan gedefinieerd worden als the sustainability gap (Langenus, 2006). The sustainability gap duidt m.a.w. op de minimum aanpassing aan het gerealiseerd primair saldo die nodig is om een situatie van houdbare overheidsfinanciën te bekomen of, indien die situatie zich reeds voordoet, te behouden. Prognoses die the sustainability gap trachten te meten, starten immers met de huidige cijfers omtrent de overheidsfinanciën, en gaan uit van het huidige gevoerde beleid. De EC berekent the sustainability gap jaarlijks a.d.h.v. twee indicatoren: de S1 indicator die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange termijn berekent, en de S2 indicator die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn berekent. Concreet verloopt dit als volgt (Europese Commissie, 2016): S1: deze indicator voor de middellange termijn meet de aanpassing aan het huidige primaire saldo dat vereist is om tegen 2030 een schuldgraad van 60% te bereiken. Deze doelstelling moet bovendien bereikt worden door een primair saldo dat enkel tijdens de eerste 5 jaar een graduele stijging kent, om nadien constant te blijven voor het verdere verloop van de geprojecteerde periode. Tenslotte houdt deze indicator ook rekening met extra toekomstige uitgaven ten gevolge van de vergrijzende bevolking. Deze definitie van de S1 indicator is de standaard definitie die gebruikt wordt door de EC. Het is uiteraard mogelijk om zowel de doelstelling voor het bereiken van de schuldgraad, als het jaartal waarin dat moet bereikt worden, als de periode waarin de aanpassing aan het primair saldo gebeurt, te veranderen. S2: deze indicator voor de lange termijn maakt in tegenstelling tot de S1 indicator geen prognose om tegen een bepaald jaar een bepaalde schuldgraad te behalen. Hij berekent de volledige aanpassing aan het huidige primair saldo dat vereist is om de schuldgraad te stabiliseren, en dit voor een eindeloze tijdshorizon. Nadat het primair saldo de vereiste aanpassing heeft ondergaan, wordt deze permanent constant gehouden. Tenslotte houdt deze indicator ook rekening met extra toekomstige uitgaven ten gevolge van de vergrijzende bevolking. Deze indicator bevat zodoende geen specifieke vereiste die de schuldgraad moet behalen, maar kijkt enkel naar het niveau dat het vereist primair saldo moet bereiken zodat de schuldgraad stabiel blijft. Dit impliceert dat landen hun overheidsschuld kunnen stabiliseren, zelfs als die relatief hoog is. Het berekenen van beide indicatoren leidt niet alleen tot het kennen van de aanpassing die vereist is aan het primair saldo om tot een houdbare schuldgraad te komen, maar maakt het ook mogelijk om een uitspraak te doen over het huidige gevoerde beleid. Wanneer de S1 of S2 indicator een positieve 15

26 waarde aangeeft, is dit een duidelijk signaal dat het huidige gevoerde beleid onhoudbaar is op lange termijn. Er is immers een aanpassing nodig aan het primair saldo om tot houdbare overheidsfinanciën te komen. Ook het behalen van een negatieve waarde betekent niet dat het huidige gevoerde beleid onherroepelijk zal leiden tot houdbare overheidsfinanciën. Dit laatste is enkel van toepassing op de S1 indicator: het is mogelijk dat de schuldgraad een forse stijging zal kennen na het einde van de geprojecteerde periode, waardoor er geen sprake kan zijn van houdbare overheidsfinanciën (Langenus, 2006) Generational accounting De laatste van de forward-looking approaches die besproken wordt, is de generational accounting methode. Deze methode berekent de gemiddelde fiscale last die de ongeboren generaties zullen moeten dragen, gezien een ongewijzigd beleid. Langenus (2006) vermeldt de volgende berekening: in de eerste plaats moet voor elke (reeds geboren) generatie de netto actuele waarde NAW van de toekomstige nettobetalingen aan de overheid bepaald worden. Dit gebeurt op basis van het huidige beleid. Vervolgens kan de gemiddelde fiscale last voor de ongeboren generaties afgeleid worden door de som van de bovenstaande nettobetalingen af te trekken van de huidige netto overheidsschuld. Tenslotte wordt van dat bedrag nog eens de NAW van de geplande overheidsconsumptie en investeringen afgetrokken. Deze methode vertrekt m.a.w. van de huidige netto overheidsschuld, verminderd met de toekomstige nettobetalingen van alle huidige generaties en verminderd met de NAW van de geplande overheidsconsumptie en investeringen. Het bedrag dat overblijft na deze berekening, is de fiscale last die de ongeboren generaties zullen moeten dragen. Deze methode staat ook bekend als de intertemporele budgetbeperking. Indien het bedrag dat na deze berekening overblijft groter is dan het bedrag dat op dezelfde manier berekend wordt voor de huidige jongst levende generatie, zal het huidige beleid als onhoudbaar beschouwd worden. Deze uitkomst betekent immers dat de toekomstige generaties zullen moeten opdraaien voor de uitgaven van de huidige generaties Rentesneeuwbaleffect Zoals reeds aangegeven, is de overheidsschuld een belangrijke indicator voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van een land. Dit zegt echter niet alles aangezien er ook rekening moet gehouden worden met de rentelasten die op deze schuld betaald moeten worden. Wanneer een land steeds nieuwe leningen moet aangaan om het begrotingstekort te dichten, zal de totale rente ook toenemen. Indien de overheidsschuld explosief aandikt door de erop verschuldigde rente, wordt dit doorgaans 16

27 het sneeuwbaleffect van de rentelasten op de overheidsschuld genoemd (Nationale Bank van België, 2010). In verschillende publicaties verwijst de NBB naar het rentesneeuwbaleffect. In het jaarverslag van 2009 besteed de NBB echter veel aandacht aan dit rentesneeuwbaleffect onder de titel Terugkeer van het sneeuwbaleffect van de overheidsfinanciën. De NBB geeft in detail aan in welke omstandigheden het sneeuwbaleffect optreedt. Er zijn twee voorwaarden waaraan voldaan moet worden om van het sneeuwbaleffect te kunnen spreken: 1. De impliciete rente op de overheidsschuld moet hoger zijn dan het groeipercentage van het nominaal bbp. De impliciete rente zijn de rentelasten op de reeds bestaande schuld, het nominaal bbp is het bbp is tegen courante prijzen. Dit wil zeggen dat er rekening gehouden wordt met de invloed van de inflatie. Het reëel bbp daarentegen is tegen vaste prijzen, en dus gecorrigeerd voor inflatie. Wanneer er sprake is van inflatie, zal het nominaal bbp dus hoger liggen dan het reëel bbp. 2. Het gerealiseerd primair saldo moet lager liggen dan het vereist primair saldo, waarbij het vereist primair saldo bekomen wordt door: sp t = d t 1 (i t n t ) (1 + n t ) Het vereist primair saldo (sp t ) is het in procenten van het bbp uitgedrukt primair saldo dat voldoende hoog is om de overheidsschuld te stabiliseren. Dit hangt af van de schuldgraad aan het einde van het vorige jaar (d t 1 ) en van het verschil tussen de impliciete rente op de schuld (i t ) en de groei van het nominaal bbp (n t ). De groei van het nominaal bbp wordt hier gebruikt als indicator voor economische groei. Wanneer het gerealiseerd primair saldo (sp t ) lager uitkomt dan het resultaat van bovenstaande berekening, en dus lager is dan het vereist primair saldo, neemt de schuldratio op endogene wijze toe. De endogene verandering van de schuld kan dus weergegeven worden als: sp t sp t. Een endogene verandering van de schuld wordt veroorzaakt door wijzigingen van endogene factoren. Dit zijn factoren die de schuld kunnen beïnvloeden, maar waar de overheid geen vat op heeft. De endogene factoren zijn het primair saldo, de impliciete rente op de schuld en de groei van het nominaal bbp. De schuldgraad kan echter ook wijzigen door het toedoen van exogene factoren: dit zijn factoren die de schuld kunnen beïnvloeden, en waar de overheid wel vat op heeft. Voorbeelden hiervan zijn de wijzigingen van de financiële vaste activa van de overheid, het verlenen aan of ontvangen van financiële steun van andere lidstaten, het verlenen van financiële steun aan financiële instellingen in moeilijkheden of wanneer financiële instellingen leningen die ze gekregen hebben versneld 17

28 terugbetalen (Van Poeck & Van Gompel, 2007). Het verschil tussen endogeen en exogeen is belangrijk omdat deze niet altijd op dezelfde manier gaan inwerken op de schuldgraad. De endogene factoren kunnen de schuldgraad bijvoorbeeld doen dalen, terwijl de exogene factoren voor een stijging zorgen. De totale wijziging van de schuldgraad is dan gelijk aan de som van de endogene en de exogene verandering. De voorwaarde die hierboven als eerste gesteld werd, kan als essentieel beschouwd worden opdat er sprake kan zijn van een sneeuwbaleffect. Indien aan de eerste voorwaarde niet voldaan wordt, maar het gerealiseerd primair saldo zich wel op een lager niveau bevindt dan het vereist primair saldo, dan kan er geen sprake zijn van een sneeuwbaleffect. In dat geval zal er wel sprake zijn van een schuldstijging, maar omdat de impliciete rente lager is dan de groei van het nominaal bbp, zal deze stijging niet explosief genoemd kunnen worden. Enkel indien beide voorwaarden voldaan zijn, treedt het sneeuwbaleffect op, en is er sprake van een explosieve schuldstijging en van budgettair onhoudbare overheidsfinanciën (Nationale Bank van België, 2010). 18

29 4. Analyse van de Belgische overheidsfinanciën doorheen de tijd Alvorens een duidelijk beeld kan gegeven worden over de huidige staat van de Belgische overheidsfinanciën, wordt een analyse gemaakt van de Belgische overheidsfinanciën in het verleden. Deze evaluatie is aangewezen om de huidige situatie in een bredere context te kunnen begrijpen. Enkel het weergeven van de huidige cijfers zou immers weinig zeggen. Als startpunt in de geschiedenis wordt het jaar 1995 genomen. Vanaf 1995 werden de nationale rekeningen binnen de EU immers volgens het ESR systeem bijgehouden, waardoor elke lidstaat sindsdien op een identieke manier rapporteert aan Eurostat. Dit systeem werd in het leven geroepen om de totale economie van een lidstaat te kunnen toetsen aan de verplichtingen die opgenomen werden in het Verdrag van Maastricht, en nadien in het SGP. Het ondertekenen van het Verdrag van Maastricht wordt algemeen beschouwd als het begin van de Europese Unie, en het bracht bijgevolg grote veranderingen met zich mee voor de lidstaten, vooral op het gebied van het begrotingsbeleid en openbare financiën. In 4.1 wordt dieper ingegaan op het Verdrag van Maastricht en de gevolgen voor de lidstaten. Vanaf 4.2 wordt van start gegaan met de effectieve analyse van de Belgische overheidsfinanciën doorheen de tijd. Tenslotte wordt in 4.3 geanalyseerd of de overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn op middellange en lange termijn. 4.1 Verdrag van Maastricht en de gevolgen voor de lidstaten op gebied van begrotingsbeleid In paragraaf 2.1 werd het Verdrag van Maastricht reeds inleidend besproken. In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op de gevolgen dat het ondertekenen van het verdrag met zich meebrachten voor de betrokken lidstaten. De basis voor het Verdrag van Maastricht lag in de reeds bestaande verdragen aangaande de Europese Economische Gemeenschap (EEG). De EEG was tot stand gekomen door het Verdrag van Rome, dat op 25 maart 1957 ondertekend werd door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland. Het doel van dit verdrag was om de Europese integratie verder uit te breiden, en te komen tot een algemene economische samenwerking tussen deze landen. In de loop der jaren voegden andere Europese landen zich ook bij de EEG: in 1973 Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk, in 1981 Griekenland en in 1986 Spanje en Portugal. De ondertekening van het Verdrag van Maastricht breidde de Europese economische integratie stevig uit. Dit verdrag bevatte niet alleen bepalingen rond het economisch beleid, maar ook rond monetair, buitenlands, veiligheidsen sociaal beleid. Uiteraard is enkel het economisch en monetair beleid van toepassing in deze 19

30 masterproef. Na het in werking treden van het Verdrag volgde de Europese Gemeenschap (EG) de EEG op. In het Verdrag werd ook melding gemaakt van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Het doel van de EMU was om het monetair beleid op Europees niveau te plaatsen, om tenslotte een eenheidsmunt te kunnen invoeren. De invoering van de eenheidsmunt gebeurde via drie etappes: Het creëren van een gemeenschappelijke financiële markt met opheffing van de bijhorende binnengrenzen, vanaf 1 juli De ontwikkeling van een convergentiebeleid waarbij de lidstaten hun economisch en monetair beleid steeds meer op elkaar afstemmen, met als doel om hun economieën geleidelijk op één lijn te krijgen, vanaf 1 januari De oprichting van een Europees Monetair Instituut, wat later zou resulteren in de oprichting van de Europese Centrale Bank, en de vorming van een Monetaire Unie met één Europese munt, uiterlijk vanaf 1 januari Ter realisatie van de tweede etappe, het ontwikkelen van een convergentiebeleid, werden in het Verdrag van Maastricht een aantal convergentiemaatregelen uitgewerkt (Europese Commissie, 2015). Deze maatregelen zijn beter bekend als de Maastricht normen, en bepalen het volgende: Het vorderingensaldo mag maximaal een tekort van 3% van het bbp vertonen. De jaarinflatie max maximaal 1,5% uitstijgen boven het gemiddelde van de drie lidstaten met de laagste inflatiegraden. De schuldgraad mag in beginsel maximaal 60% van het bbp bedragen. De wisselkoers moet de laatste twee jaar binnen de grenzen van het Europees Monetair Stelsel (EMS) blijven. De langetermijnrente mag maximaal twee punten boven de gemiddelde langetermijnrente van de lidstaten met de drie laagste inflatiegraden liggen. Het eerste en derde criterium in bovenstaande lijst waren oorspronkelijk de twee voorwaarden voor landen om de eenheidsmunt te kunnen invoeren. Het Verdrag bevatte echter ook een correctiemechanisme dat na de invoering van de eenheidsmunt moest toezien op de naleving ervan. Dit correctiemechanisme is de zogenaamde procedure bij buitensporige tekorten (PBT), en kan in twee gevallen in werking treden: wanneer het begrotingstekort meer bedraagt dan 3% van het bbp of wanneer de overheidsschuld meer bedraagt dan 60% van het bbp, en wanneer een land er niet in slaagt om de schuld met 1/20 ste te verlagen in de afgelopen drie jaar. Op dat moment kan de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin-Raad), op voorstel van de EC, beslissen dat een tekort 20

31 buitensporig is, en de lidstaat in kwestie aanmanen om maatregelen te nemen om dit tekort terug te dringen. Als de lidstaat geen of onvoldoende maatregelen treft, kan de Ecofin-Raad beslissen om bepaalde sancties te geven, zoals het opleggen van renteloze deposito s of boetes (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015) Het Stabiliteits- en groeipact Ondanks het feit dat er een correctiemechanisme was toegevoegd aan het Verdrag, bestond de vrees dat lidstaten dit niet afschrikkend genoeg vonden, en dat de begrotingsdiscipline zou verzwakken of uiteindelijk zelf zou wegvallen. Reeds in 1995 kwamen de eerste voorstellen om de begrotingsregels te verduidelijken en te versterken. Op de Europese top van Dublin in december 1996 werd hierover een akkoord bereikt en werd ook de definitieve naam vastgelegd: het Stabiliteits- en groeipact (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015). Met de invoering van het SGP beslisten de landen van de EMU om het toezicht op en de coördinatie van hun economisch en begrotingsbeleid te versterken. Het SGP voorzag enerzijds in nieuwe regelgeving die bestond uit een aantal preventieve bepalingen en anderzijds uit een verstrenging van de reeds bestaande regelgeving omtrent de PBT. Zodoende kan het SGP opgedeeld worden in twee delen: het preventieve deel en het corrigerende deel. Het preventieve deel houdt in dat elke lidstaat sinds 1 juli 1998 verplicht is om een stabiliteitsprogramma in te dienen bij de EC. Dit stabiliteitsprogramma is gericht op het bereiken van de doelstelling op middellange termijn, namelijk het realiseren van een begroting die een overschot vertoont of die vrijwel in evenwicht is. Het bevat ook de vereiste begrotingsmaatregelen om die situatie te bereiken (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015). België diende dit de eerste keer in voor de periode Dit stabiliteitsprogramma wordt jaarlijks bijgewerkt, waarbij aanpassingen gebeuren voor het voorbije en het lopende jaar, en ook streefcijfers geformuleerd worden voor de komende drie jaar (Ducatteeuw, 2004). Het stabiliteitsprogramma legt m.a.w. de krachtlijnen en doelstellingen vast voor het budgettair beleid voor een periode van drie jaar. Het laatste rapport dat werd ingediend, was dat voor de periode Tegen uiterlijk 30 april 2016 moet België een nieuw stabiliteitsprogramma indienen bij de EC, voor de periode (Internationaal Perscentrum, 2016). Het corrigerende deel van het pact regelt de reeds bestaande PBT, dat tevens door de invoering van het pact verstrengd werd. Zo werd de definitie van een buitensporig tekort nader omschreven, zodat er minder ruimte voor interpretatie was. Er werden ook strikte procedureregels uitgewerkt, die in 21

32 werking treden op het ogenblik dat een EMU-lidstaat een tekort heeft dat de drempelwaarde van 3% van het bbp overschrijdt. Om de procedure alsnog te vermijden, moet een lidstaat het buitensporig tekort binnen het jaar na de vaststelling corrigeren. Deze verstrengde regels gingen van kracht vanaf 1 januari De nieuwe preventieve regelgeving en de verstrengde corrigerende regelgeving zorgden echter niet voor het gewenste effect, aangezien de meeste lidstaten de begrotingsdiscipline alsnog lieten varen. Omdat sommige lidstaten, zoals Duitsland en Frankrijk de drempelwaarde van 3% van het bbp hadden overschreden, en het er niet naar uitzag dat ze dit binnen het jaar na de vaststelling zouden corrigeren, kwam het pact onder vuur te liggen. Er werd gevraagd om de regelgeving te versoepelen, wat uiteindelijk verankerd werd in de hervorming van het pact in Met de hervorming kwamen er zowel wijzigingen in het preventieve als in het corrigerende deel. In het preventieve gedeelte werd de doelstelling op middellange termijn voortaan uitgedrukt in structurele termen, wat wil zeggen dat er voortaan naar het structurele saldo gekeken zal worden. Verder werden er landspecifieke doelstellingen ingevoerd: landen met een lage schuld en een hoge potentiële groei werd het toegelaten om op middellange termijn een maximaal tekort van 1% van het bbp te boeken. Landen met een hoge schuld en een lage potentiële groei moesten een evenwicht of een overschot trachten te realiseren. Tenslotte moesten lidstaten die hun doelstelling op middellange termijn nog niet bereikt hadden, hun structureel saldo trachten te verbeteren met gemiddeld 0,5 procentpunt per jaar (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015). In het corrigerende deel werd de definitie van de uitzonderlijke omstandigheden waarin een tekort van meer dan 3% van het bbp werd getolereerd, sterk versoepeld. Er kwam ook een verlenging van de termijnen die nageleefd moeten worden binnen de verschillende stappen van de PBT. De hervorming van het pact in 2005 werd gezien als een verzwakking van de bestaande regels. Door de financiële en economische crisis kregen de overheidsfinanciën in Europa echter zware klappen, waardoor de noodzaak ontstond om de regelgeving opnieuw te versterken. Dit gebeurde via twee hervormingen: het sixpack (december 2011) dat bestaat uit zes wetgevende maatregelen, en het twopack (2013) dat bestaat uit twee verordeningen. Door het sixpack werd het schuldcriterium belangrijker dan het begrotingscriterium, en konden automatisch sancties opgelegd worden aan lidstaten bij het overtreden van de bepalingen uit het SGP. Er kwam ook afstemming tussen de nationale hervormings- en stabiliteitsprogramma s, die ingediend moeten worden tijdens een zogenaamd Europees semester. Het twopack tenslotte verstrengde het begrotingstoezicht en de naleving van de gestelde criteria in het SGP (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015). 22

33 Een laatste wijziging kwam er door de ondertekening van het begrotingspact, dat in maart 2012 door 25 EU-lidstaten werd ondertekend, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië. Dit pact vormt het budgettaire onderdeel van het Verdrag voor stabiliteit, coördinatie en governance in de Economische en Monetaire Unie. Dit pact stelt dat de doelstelling op middellange termijn een begroting in evenwicht of met een overschot dient te zijn. Lidstaten waarbij het structureel saldo op het niveau ligt van de landspecifieke doelstelling op middellange termijn, zullen automatisch aan deze regel voldoen. Bovendien moet die doelstelling opgenomen worden in de nationale wetgeving, dit om de naleving ervan te verzekeren (Melyn, Van Meensel, & Van Parys, 2015). Naast het opleggen van bovenstaande begrotingsdoelstellingen op middellange en lange termijn, was er op Europees niveau echter ook nood aan een wettelijk en regulerend kader om die begrotingsdoelstellingen effectief te toetsen. Dit kwam tot stand in de vorm van het ESR Dit is een internationaal vergelijkbaar boekhoudkundig raamwerk dat het mogelijk maakt om op een consistente en betrouwbare manier de economie van EU-lidstaten met elkaar te vergelijken (Ducatteeuw, 2004). In 2014 werd ESR vernieuwd naar ESR 2010, hoewel de grondslagen en de algemene principes dezelfde zijn gebleven. De wijzigingen die werden doorgevoerd lieten ESR beter overeenstemmen met de veranderde economische omgeving. Om deze reden start de analyse doorheen in de tijd in 1995 en niet in 1993, bij de ondertekening van het Verdrag: slechts vanaf het gebruik van ESR 95 zijn gegevens van verschillende lidstaten op dezelfde manier beschikbaar gesteld. Starten in 1993 zou bijgevolg tot een trendbreuk leiden. 4.2 Retrospectieve analyse van de Belgische overheidsfinanciën Selectie van indicatoren Alvorens met de eigenlijke analyse gestart kan worden, moeten indicatoren geselecteerd worden die in staat zijn om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën uit het verleden te beoordelen. Om deze indicatoren te verduidelijken, zal er in deze paragraaf gebruik gemaakt worden van grafische voorstellingen met betrekking tot de gerealiseerde gegevens voor de periode De overheidsschuld De eerste en onvermijdbare indicator die gebruikt wordt, is de overheidsschuld. Meer bepaald gaat de analyse gebeuren a.d.h.v. de geconsolideerde brutoschuld. Deze werd reeds uitgebreid uitgelegd in paragraaf 3.1. Om een beter inzicht te krijgen in de relatieve omvang van de schuld, wordt dit uitgedrukt als een percentage van het bbp. 23

34 Grafiek 3: Geconsolideerde brutoschuld in percentage van bbp (Bron: NBB, Agentschap van de Schuld, 2015) Grafiek 3 geeft aan hoe de geconsolideerde brutoschuld in percentage van het bbp evolueerde in de periode Tussen 1995 en 2007 daalde deze aanzienlijk, tot een minimum van 86,9% van het bbp in Vanaf 2008 is er een sterke stijging van de overheidsschuld merkbaar. De laatste twee jaren bleef de schuld ongeveer op hetzelfde niveau. Er kan dus gesteld worden dat de overheidsschuld op de goeie weg was om onder de 60% van het bbp te duiken, zoals die voorwaarde gesteld is in het Verdrag van Maastricht. Eind 2007 brak in de Verenigde Staten echter een economische crisis uit, die gevolgen heeft gehad over de hele wereld. Deze gevolgen waren in de loop van 2008 ook voelbaar in Europa, wat geleid heeft tot een sterke stijging van de overheidsschuld (Europese Commissie, 2014). De tabel met gegevens voor deze grafiek is beschikbaar in bijlage Het financieringssaldo van de overheid In paragraaf 3.1 werden de verschillende saldi van de overheid reeds verklaard. De verschillende saldi die hier als indicator gebruikt worden, zijn het nominaal, structureel en primair overheidssaldo. Grafiek 4 geeft aan welke evoluties deze drie saldi hebben gemaakt sinds De tabel met gegevens voor deze grafiek is beschikbaar in bijlage 2. 24

35 Grafiek 4: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo (Bron: Agentschap van de Schuld, Europese Commissie: Cyclical adjustment of budget balances, autumn 2015) Bovenstaande grafiek toont aan dat er in België weinig verschil zit tussen het nominaal saldo en het structureel saldo. Dit wil zeggen dat de conjunctuur in de loop der jaren slechts weinig invloed heeft gehad op de toestand van de Belgische overheidsfinanciën. Het primair saldo verschaft inzicht in de overheidsfinanciën, zonder rekening te houden met de rente op de bestaande overheidsschuld. Het valt op dat België van 2009 tot en met 2012 een negatief primair saldo had. Dit duidt op de rentelast van de bestaande overheidsschuld (Van Poeck & Van Gompel, 2007) Het rentesneeuwbaleffect en budgettaire houdbaarheid In paragraaf 3.2 zijn tal van indicatoren aan bod gekomen die nagaan of de overheidsfinanciën van een land als budgettair houdbaar beschouwd kunnen worden. De indicator die de meeste factoren in beschouwing neemt, is het rentesneeuwbaleffect op de overheidsschuld. Deze indicator zal gebruikt worden om de budgettaire houdbaarheid van de overheidsfinanciën te schetsen. Zoals in paragraaf werd uitgelegd, zijn er twee voorwaarden waaraan voldaan moet worden om te kunnen spreken van een rentesneeuwbaleffect. Allereerst moet de impliciete rente op de overheidsschuld hoger zijn dan het groeipercentage van het nominaal bbp. In grafiek 5 wordt deze eerste voorwaarde getoetst en grafisch weergegeven. Deze eerste voorwaarde is, zoals te zien is op onderstaande grafiek, veel meer wel dan niet vervuld geweest. Van 1995 tot en met 2003 lag het nominaal bbp onafgebroken onder de impliciete rente op de overheidsschuld. Vanaf 2003 zijn er drie korte periodes waar het nominaal bbp boven de impliciete rente ligt, namelijk in 2004, en de periodes 25

36 en Enkel tijdens deze drie periodes was er geen gevaar voor een sneeuwbaleffect. De tabel met gegevens voor deze grafiek is beschikbaar in bijlage 3. Grafiek 5: Nominaal bbp (groei ten opzichte van voorgaande jaar) en impliciete rente op de schuld (Bron: Europese Commissie: General Government Revenue, Expenditure, Balances and Gross Debt. PART I) De tweede voorwaarde om te kunnen spreken van een sneeuwbaleffect, luidt dat het gerealiseerd primair saldo lager moet liggen dan het vereist primair saldo. Het gerealiseerd primair saldo is gegeven, en werd reeds gebruikt in grafiek 3. Het vereist primair saldo wordt berekend aan de hand van volgende formule: sp t = d t 1 (i t n t ) (1 + n t ) Deze formule werd reeds ontleed in paragraaf 3.2.3, en wordt hier bijgevolg niet opnieuw besproken. In grafiek 6 wordt deze tweede voorwaarde getoetst en grafisch weergeven. Het valt op dat tijdens een lange periode, van 1997 tot en met 2008, het gerealiseerd primair saldo boven het vereist primair saldo lag. Tijdens deze periode is er sprake van een endogene schulddaling. De laatste jaren is er echter sprake van een endogene schuldstijging. 26

37 Grafiek 6: Gerealiseerd en vereist primair saldo (Bron: Agentschap van de Schuld, vereist primair saldo is eigen berekening a.d.h.v. bovenstaande formule) Om na te gaan of de overheidsfinanciën gedurende een bepaald jaar of een bepaalde periode als budgettair onhoudbaar beschouwd kunnen worden, moet aan beide voorwaarden voldaan zijn. Indien dat niet het geval is, zal men niet kunnen spreken van het sneeuwbaleffect Gedetailleerde analyse a.d.h.v. de geselecteerde indicatoren Nadat in de vorige paragraaf de indicatoren geselecteerd werden, wordt hier verdergegaan met de detailanalyse van de Belgische overheidsfinanciën tussen 1995 en De overheidsschuld, het financieringssaldo van de overheid en de twee voorwaarden om het rentesneeuwbaleffect tot stand te doen komen, werden in de vorige paragraaf grafisch weergegeven. Op basis van die cijfers worden deze indicatoren hier verder besproken. Om praktische redenen en o.b.v. het verloop van deze indicatoren, wordt de bestudeerde periode opgedeeld in drie kleinere periodes. Deze periodes lopen respectievelijk van 1995 tot 2007, van 2008 tot 2013, en van 2014 tot Er wordt voor deze periodes ook gekeken of de doelstellingen voor de middellange termijn, die vooropgesteld werden in de stabiliteitsprogramma s, behaald werden Periode van 1995 tot 2007 Gedurende deze periode werden zes verschillende stabiliteitsprogramma s ingediend. Zoals reeds vermeld, gebeurde dit de eerste keer voor Nadien kwamen er bijgewerkte versies voor de periodes , , , en tenslotte In deze paragraaf zal 27

38 enkel gekeken worden of de doelstellingen die gesteld waren in het laatste stabiliteitsprogramma, de periode , behaald werden. In dit stabiliteitsprogramma werd de doelstelling gesteld om de begroting in evenwicht te houden, en om eventueel een beperkt overschot te boeken. Er werd verwacht dat de economische situatie gunstig zou zijn, waardoor het mogelijk moest zijn om het begrotingsresultaat minder afhankelijk te maken van eenmalige maatregelen, en zo een beperkt overschot van 0,3% van het bbp te bereiken tegen Voor de schuldgraad werd er verwacht dat die in de loop van 2004 onder de 100% zou zakken, om tegen 2007 een schuldgraad van 87% te bereiken (Internationaal Perscentrum, 2003). I. De overheidsschuld Zoals eerder in deze masterproef al gesteld werd, heeft het Verdrag van Maastricht, het SGP en het gebruik van ESR een grote invloed gehad op het begrotingsbeleid van landen in de EMU. Een duidelijke indicator hiervoor is de evolutie van de Belgische overheidsschuld voor In de onderstaande grafiek valt duidelijk op dat 1993 een keerpunt was, nadat de overheidsschuld voordien een aanhoudende stijging kende. Vanaf de invoering van ESR 95 kende de overheidsschuld een nog sterkere daling, die tot in het jaar 2007 (86,9%) onafgebroken doorging. Deze daling is toe te schrijven aan de zware saneringen die werden doorgevoerd, naar aanleiding van de oprichting van de EMU (zie 4.1). Landen die lid wilden worden van de EMU, moesten onder andere beschikken over een schuldgraad die niet meer dan 60% mag bedragen. Indien dit niet het geval was, moest deze schuldgraad een dalende trend volgen, en het opgelegde maximum van 60% naderen (Task Force Duurzame Ontwikkeling, 2013). Grafiek 7: Geconsolideerde brutoschuld in percentage van bbp, (Bron: NBB, Agentschap van de Schuld, 2015) 28

39 De doelstelling die gesteld werd in het stabiliteitsprogramma aangaande de overheidsschuld, was om tegen 2007 een schuldgraad te behalen van 87% van het bbp. Met een effectieve schuldgraad van 86,9% van het bbp op het einde van 2007, voldeed België aan de doelstelling op middellange termijn. II. Het financieringssaldo van de overheid In grafiek 8 is te zien welke bewegingen de verschillende saldi van de overheid maakten in deze periode. Voor de periode van 1995 tot 2005 is te zien dat het nominaal en het structureel overheidssaldo ongeveer gelijk lopen. Voor de jaren 2006 en 2007 lopen deze twee saldi echter verder uit elkaar: het nominaal overheidssaldo ligt beduidend hoger dan het structureel overheidssaldo, met een verschil van 0,8% in 2006 en 1,7% in In het algemeen valt op dat beide grafieken over de hele periode een stijgende trend volgen. Vanaf 1999 komt het nominaal saldo in de buurt van de 0%, wat wijst op een begrotingsevenwicht. Op twee negatieve uitzonderingen na (in 2003 en in 2005), werd dit evenwicht constant gehouden (Heylen, 2014). In 2007 werd er een overschot geboekt van 0,1% van het bbp. Grafiek 8: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo (Bron: Agentschap van de Schuld, Europese Commissie: Cyclical adjustment of budget balances, autumn 2015) Ondanks het feit dat deze saldi een opwaartse trend kenden, kan het gevoerde beleid in deze periode moeilijk succesvol genoemd worden. In het jaar 2000 werd voor het eerst sinds 1950 een begrotingsevenwicht bereikt. De evenwichten die in de eerste jaren van het nieuwe millennium bereikt werden, waren echter voor een deel kunstmatig, omdat ze bereikt werden via het doorschuiven van uitgaven en het aandikken van de inkomsten door eenmalige maatregelen (bijvoorbeeld het verkopen 29

40 van overheidsgebouwen) (De Clercq, 2013). Het effect van deze eenmalige operaties is te zien in het verloop van het structureel overheidssaldo, dat bijgevolg nooit positief geworden is. Ook slaagde de regering er niet in om een begrotingsoverschot op te bouwen, terwijl de tijden hiervoor bijzonder gunstig waren. Het was namelijk zo dat er wereldwijd dalende rentevoeten en bijgevolg ook afnemende rentelasten waren (Heylen, 2014). Dit is te merken aan het primair saldo dat tussen 1995 en 2001 onafgebroken steeg, tot 6,7% van het bbp. De regering opteerde er echter voor om de daling van de rentevoeten te spenderen aan hogere uitgaven, waardoor het reeds opgebouwde primair saldo bijna volledig werd opgesoupeerd in de periode tussen 2002 en 2007 (De Clercq, 2013). In het stabiliteitsprogramma werd de doelstelling gesteld om tegen het einde van 2007 een begrotingsoverschot van 0,3% van het bbp te boeken. Met een uiteindelijk overschot van 0,1% van het bbp, werd deze doelstelling niet gehaald. III. Het rentesneeuwbaleffect op de overheidsschuld Aan de eerste voorwaarde wordt over bijna de hele periode voldaan (zie grafiek 5). Behalve in 2004 en in de periode ligt de impliciete rente lager dan de groei van het nominaal bbp, en is er volgens de eerste voorwaarde geen gevaar voor een rentesneeuwbaleffect. Aan de tweede voorwaarde wordt tijdens de hele periode slechts één keer voldaan, namelijk in de jaren 1995 en 1996 (zie grafiek 6). Enkel in deze twee jaren was er sprake van een endogene schuldstijging. In bijlage 4 is te zien dat het vereist primair saldo in 2004, 2006 en 2007 een negatieve waarde heeft. Dit zijn tevens ook de enige jaren waar de groei van het nominaal bbp groter is dan de impliciete rente op de schuld. Het is dus mogelijk dat de schuld stabiliseert wanneer het primair saldo negatief is, enkel indien de economische groei ver genoeg uitstijgt boven de impliciete rente op de schuld. In deze jaren werd echter een primair saldo gerealiseerd dat voldoende positief is, waardoor de schuldgraad daalde. Er kan geconcludeerd worden dat er in de periode tussen 1995 en 2007 enkel sprake was van een rentesneeuwbaleffect in de jaren 1995 en In deze twee jaren kunnen de overheidsfinanciën als onhoudbaar beschouwd worden. Tijdens de overige jaren van deze bestudeerde periode ligt het gerealiseerd primair saldo voldoende hoog, waardoor er sprake is van budgettair houdbare overheidsfinanciën Periode van 2008 tot 2013 De indiening van stabiliteitsprogramma s tussen 2008 en 2013 verliep enigszins ingewikkeld. België diende in april 2009 een stabiliteitsprogramma in bij de EC, met daarin de doelstelling voor de periode 30

41 Deze doelstelling was om geleidelijk terug te keren naar een begrotingsevenwicht, bij voorkeur vanaf 2013 en ten laatste in Dit stabiliteitsprogramma werd opgesteld met de verwachting dat het bbp in 2009 zou inkrimpen met 1,9% (FOD Financiën, 2009). De ramingen voor de groei van het bbp werden echter in de loop van 2009 herhaaldelijk aangepast: in het najaar werd geraamd dat het bbp met 3,1% zou inkrimpen, i.p.v. met 1,9%. Als gevolg van deze nieuwe vooruitzichten vroeg de EC expliciet aan België om tegen uiterlijk 20 september 2009 een aanvulling op het stabiliteitsprogramma uit april in te dienen. België diende deze aanvulling met aangepaste cijfers in, wat niet betekende dat dit het einde van het verhaal was. Tussen september 2009 en januari 2010 verbeterden de economische vooruitzichten echter weer, waardoor de doelstellingen in de aanvulling van september gebaseerd waren op oude ramingen, en bijgevolg niet ambitieus genoeg waren. Zodoende werd er nog een herziening ingediend, namelijk het stabiliteitsprogramma Dit stelde de volgende doelstellingen op middellange termijn (FOD Financiën, 2010): Een begrotingsevenwicht tegen uiterlijk 2015, conform het stabiliteitsprogramma van april Het terugdringen van het tekort tot maximum 3% van het bbp tegen Een stabilisatie en verlaging van de overheidsschuld tegen 2012, om zo rond een schuldgraad van 100% komen te liggen. I. De overheidsschuld In de inleiding werd reeds melding gemaakt van de financiële en economische crisis in 2008, die in december 2007 begonnen was door problemen op de Amerikaanse hypotheekmarkt. Zowel in grafiek 3 als in grafiek 7 is te zien hoe de overheidsschuld vanaf 2008 opnieuw een stijgende trend kent. Deze evolutie hangt nauw samen met de financiële en economische crisis: de overheid heeft steunmaatregelen genomen ten behoeve van de financiële sector, en de daaropvolgende economische recessie zorgde voor een daling van de ontvangsten (Nautet & Van Meensel, 2011). De steun aan financiële instellingen was echter niet de enige reden voor de stijging van de uitgaven. De crisis zorgde voor een stijging van het aantal werklozen, waardoor er bijgevolg ook hogere uitgaven waren voor werkloosheidsuitkeringen. Een stijging van het aantal werklozen betekent dat er verhoudingsgewijs minder mensen werken, waardoor de belastingontvangsten zullen dalen (Heylen, 2013). Bijgevolg steeg de schuldgraad van 92,4% in 2008 naar 105,1% in 2013 (zie bijlage 1 voor de tabel met gegevens). De doelstelling op middellange termijn betreffende de overheidsschuld werd niet behaald. De schuldgraad bleef stijgen, waardoor er van stabilisatie van de overheidsschuld geen sprake was. 31

42 II. Het financieringssaldo van de overheid In de vorige paragraaf, waar de saldi van de overheid voor de periode tussen 1995 en 2007 geanalyseerd werden, werd reeds vermeld dat de regering er niet in geslaagd was om een begrotingsoverschot op te bouwen, ondanks de gunstige situatie. België bevond zich bij het uitbreken van de crisis bijgevolg in een budgettair zwakke positie, waardoor het nominaal saldo in 2008 zakte naar een tekort van 1,1% van het bbp, in vergelijking met een overschot van 0,1% van het bbp in In sectie werd reeds gemeld dat de begrotingsdoelstellingen niet meer afgetoetst zullen worden aan het nominale overheidssaldo, maar wel aan het structurele overheidssaldo door de hervorming van het SGP in In 2009 zakte dit structurele overheidssaldo naar een tekort van 4,4% van het bbp, waarmee België zich boven de drempelwaarde van 3% bevond. Bijgevolg werd op 2 december 2009 een PBT aangespannen tegen België. De Raad van de Europese Unie vroeg aan België om het begrotingstekort vanaf 2012 op een geloofwaardige en houdbare manier onder de grens van 3 % van het bbp te brengen en om een jaarlijkse structurele begrotingsinspanning te leveren van gemiddeld 0,75 % van het bbp tijdens de periode (FOD Financiën, 2012). De Belgische overheid heeft vanaf dat moment veel maatregelen genomen om de aanbevelingen van de Raad te respecteren. In december 2011 heeft de nieuwe regering-di Rupo de begroting voor het jaar 2012 voorgesteld. Deze begroting had als doelstelling om het tekort terug te brengen tot 2,8% van het bbp. Het gerealiseerde structurele tekort in 2012 lag echter op 3,8% van het bbp. In haar mededeling van 11 januari 2012 was de EC van mening dat België opnieuw effectieve acties had ondernomen om het buitensporige tekort terug te dringen, maar dat bijkomende maatregelen nodig zijn om onder de 3% grens te duiken. Uiteindelijk zal België in het begrotingsjaar 2013 een tekort realiseren van 2,1% van het bbp, waarmee het tekort voor het eerst na het uitbreken van de crisis onder de drempel van de 3% blijft. Op 20 juni 2014 werd er voor België een eind gemaakt aan de PBT (FOD Financiën, 2014). De doelstelling was om het tekort tegen 2012 terug te dringen tot onder de drempelwaarde van 3%. Met een tekort van 3,8% werd dit in 2012 niet bereikt, hoewel het tekort in 2013 wel onder de drempelwaarde kwam te liggen. In het kader van de PBT is België op geen enkel moment gesanctioneerd geweest. Nochtans had België volgens de regelgeving van het sixpack wel een sanctie moeten krijgen, namelijk het verlenen van een niet-rentedragend deposito van 0,2% van het bbp. België was echter al verwikkeld in de PBT van voor de inwerkingtreding van het sixpack in december 2011, waardoor deze sanctie niet op België werd toegepast (Naert, 2013). 32

43 Grafiek 9: Nominaal saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo (Bron: Agentschap van de Schuld, Europese Commissie: Cyclical adjustment of budget balances, autumn 2015) Tenslotte wordt het primair saldo voor deze periode geanalyseerd. Als gevolg van de crisis en de daaropvolgende recessie daalde het primair saldo naar een tekort van 1,6% van het bbp in 2009, in vergelijking met een overschot van 2,9% van het bbp in Het valt op dat het primair saldo nadien stagneerde rond een tekort van 0,5% van het bbp, en er in 2013 weer een primair overschot geboekt werd. Ondanks het feit dat het primair saldo vier jaar na elkaar negatief was, kan er gesteld worden dat België structureel gezien goed werk geleverd heeft inzake begrotingsbeleid. Indien er immers geen rentelasten waren geweest op schulden aangegaan tijdens voorgaande legislaturen, was er een tekort geweest van ongeveer 0,5% van het bbp. Gezien de economische situatie in de nasleep van 2008, is dit een aanvaardbaar niveau voor het primair saldo. De reden dat dit primair saldo op een aanvaardbaar niveau ligt, is te vinden in de maatregelen die genomen zijn in het kader van de PBT. Zo werd er begin 2012 een extra begrotingsinspanning geleverd van 1,8 miljard EUR, en werd beslist de uitgaven te bevriezen voor een bedrag van 1,3 miljard EUR (FOD Financiën, 2012). III. Het rentesneeuwbaleffect op de overheidsschuld Op het einde van de vorige bestudeerde periode werd geconcludeerd dat er budgettair houdbare overheidsfinanciën waren. Er was immers geen gevaar voor een sneeuwbaleffect, en een lange periode van endogene schulddaling had ervoor gezorgd dat de geconsolideerde brutoschuld teruggedrongen was tot 86,9% van het bbp in 2007 (zie grafiek 3). In 2008 zakte het groeipercentage van het nominaal bbp onder de impliciete rente, waardoor er wel gevaar voor een sneeuwbaleffect optrad (zie grafiek 5). Omdat het gerealiseerd primair saldo (dat ook daalde) echter nog voldoende hoog was, werd een sneeuwbaleffect voorkomen (zie grafiek 6) (Nationale Bank van België, 2010). 33

44 In 2009 daarentegen kon de rentesneeuwbal niet afgewend worden. Het groeipercentage van het nominaal bbp daalde met 4,4% in vergelijking met 2008, waardoor het nog verder onder de impliciete rente kwam te liggen. Het gerealiseerd primair saldo daalde met 4,5% in vergelijking met 2008, waardoor een primair tekort van 1,6% van het bbp ontstond. Bijgevolg steeg de waarde die het primair saldo moest bereiken om de schuld te stabiliseren aanzienlijk. Als gevolg hiervan ontstond een rentesneeuwbal, waardoor de schuld endogeen steeg met 7% van het bbp in In dat opzicht was 2010 een positiever jaar. Er werd nog steeds een primair tekort geboekt, maar omdat de groei van het nominaal bbp groter was dan de impliciete rente op de schuld, was het vereist primair saldo voor schuldstabilisatie negatief, en kleiner dan het gerealiseerd primair saldo. Er was dus geen sprake van het sneeuwbaleffect, maar wel van een endogene schulddaling, hoewel het gerealiseerd primair saldo negatief was. Omdat de schuldgraad toch een stijging kende, is deze situatie uitzonderlijk te noemen. De stijging van de schuldgraad is m.a.w. te wijten aan exogene factoren, aangezien de endogene factoren een neerwaarts effect hadden op de schuld. De negatieve waarde van het vereist primair saldo in 2010 is ook uitzonderlijk te noemen, zeker omdat het gerealiseerd primair saldo ook een negatieve waarde vertoont. In 2004, 2006 en 2007 werd eveneens een negatief vereist primair saldo opgetekend, hoewel het gerealiseerd primair saldo daar voldoende positief was. Dit toont aan dat het mogelijk is om de schuld te stabiliseren met een primair tekort, enkel indien dat tekort gecompenseerd wordt door de economische groei die de impliciete rente op de schuld overstijgt (Heylen, 2014). Ook in 2011 was er geen sprake van een sneeuwbaleffect. Aan de eerste voorwaarde werd niet voldaan, aangezien het groeipercentage van het nominaal bbp hoger lag dan de impliciete rente op de schuld (respectievelijk 3,9% en 3,5%). Aan de tweede voorwaarde werd wel voldaan: het gerealiseerd primair saldo (-0,5%) lag lager dan het vereist primair saldo (-0,4%). De eerste voorwaarde is echter essentieel om te kunnen spreken van een sneeuwbaleffect. Voor 2011 kan er bijgevolg gesteld worden dat er een endogene schuldstijging is ten gevolge van de rentelasten, maar dat deze stijging niet explosief is. In de jaren 2012 en 2013 steekt het sneeuwbaleffect opnieuw de kop op: er werd in deze jaren aan beide voorwaarden voldaan. Ondanks het feit dat de impliciete rente bleef dalen (en historisch laag was op dat moment), lag dit nog altijd hoger dan het groeipercentage van het nominaal bbp. Het gerealiseerd primair saldo kende een lichte stijging tijdens deze twee jaren. Door een zwakke conjunctuur was dit gerealiseerd primair saldo evenwel nog altijd ondergeschikt aan het primair saldo dat vereist is voor de stabilisering van de schuldgraad (Bisciari, et al., 2015). 34

45 De overheidsfinanciën tijdens deze periode kunnen voor de jaren 2008, 2010 en 2011 als budgettair houdbaar beschouwd, en voor de jaren 2009, 2012 en 2013 als budgettair onhoudbaar. Er moet evenwel een nuance aangebracht worden bij 2010 en 2011: volgens de gestelde voorwaarden was hier geen sprake van een sneeuwbaleffect, maar er werd wel een primair tekort geboekt. Om de schuld te stabiliseren en vervolgens af te bouwen, zal dit tekort zo snel mogelijk moeten veranderen in een evenwicht of in een overschot, en zal de economische groei bovendien moeten aanhouden Periode Voor de beschrijving van deze laatste periode, zullen de doelstellingen die gesteld zijn in het stabiliteitsprogramma gebruikt worden. In het stabiliteitsprogramma werd de doelstelling geformuleerd om tegen 2015 een begrotingsevenwicht te realiseren. Omdat die doelstelling echter niet gehaald werd, is deze datum in het stabiliteitsprogramma reeds opgeschoven naar Het structurele tekort in 2013 bedroeg 2,1% van het bbp. Het doel is om dit tegen 2014 te verbeteren met 0,5%, in 2015 met 0,7% om in 2016 een evenwicht te realiseren, en in 2017 tenslotte een overschot te realiseren. Volgens dit geschetste traject zal de schuldgraad ook in voldoende mate afnemen, namelijk als het verschil tussen de schuldgraad en de referentiewaarde (60% van het bbp) in de loop van drie jaren met gemiddeld een twintigste per jaar afneemt (FOD Financiën, 2013). I. De overheidsschuld In deze laatste bestudeerde periode volgt de geconsolideerde brutoschuld in percentage van bbp de opwaartse trend die ze sinds 2008 heeft ingezet. In 2014 steeg de schuld naar 106,7% van het bbp, in vergelijking met 105,1% van het bbp in Deze stijging is vooral toe te schrijven aan het verloop van endogene factoren, die in de derde sectie besproken worden. Een klein deel van de stijging is te wijten aan de exogene factoren: deze hebben wel een impact op de schuld, maar niet op het nominaal saldo (Nationale Bank van België, 2015). Nadat de overheidsschuld sinds het uitbreken van de financiële en economische crisis onafgebroken toenam sinds 2008, is deze in 2015 licht gedaald naar 106,5% van het bbp. Deze daling is uitsluitend toe te schrijven aan exogene factoren. De endogene factoren (impliciete rente op de schuld, groei van het nominaal bbp en primair saldo) hadden namelijk een licht opwaarts effect op de schuldgraad. Deze worden in de derde sectie besproken. De exogene factoren die de schuld hebben doen dalen zijn: KBC dat een resterend deel van de financiële steun dat ze had gekregen terugbetaalde aan de Vlaamse Gemeenschap, en Griekenland dat een deel van de leningen afloste dat ze sinds 2012 verworven had (Nationale Bank van België, 2016). 35

46 II. Het financieringssaldo van de overheid Tijdens de laatste jaren van de vorige periode was er een lichte verbetering te zien in de drie bestudeerde saldi (zie grafiek 4). Sinds 2011 was er een gematigde consolidatie ontstaan, waarin de saldi ongeveer op hetzelfde niveau bleven (weliswaar negatief), maar het tekort niet groter werd. In 2014 heeft men deze consolidatie echter niet kunnen doortrekken, en is er een daling merkbaar van de drie saldi. Zowel het nominaal, het primair als het structureel saldo zijn gezakt, een evolutie die het gevolg is van minder ontvangsten (0,7 procentpunt lager ten opzichte van 2013) en van dalende primaire uitgaven, die sneller daalden dan de ontvangsten (zie tabel 1) (Nationale Bank van België, 2015). Tabel 1: Ontvangsten, uitgaven en saldi van de overheid, uitgedrukt in percentage van bbp (Bron: NBB) Ontvangsten 52, ,2 Primaire uitgaven 52, ,2 Rentelasten 3,1 3 2,7 Primair saldo 0,4 0 0 Nominaal saldo -2,9-3,1-2,7 Structureel saldo -2,1-2,5-2,2 Zowel het nominaal als het structureel saldo kenden in 2015 een lichte verbetering. De stijging van het nominaal saldo met 0,4 procentpunt loopt analoog met de daling van de impliciete rente (zie tabel 1), waarmee die verbetering direct verklaard wordt. Omdat de ontvangsten en primaire uitgaven beiden daalden met 0,8 procentpunt, stagneerde het primair saldo op 0, net zoals in Het structureel saldo tenslotte, kende in 2015 een verbetering van 0,3 procentpunt. Deze verbetering komt overeen met de groeivoet van het nominaal bbp (zie bijlage 3) (Nationale Bank van België, 2016). Desondanks de lichte verbetering van het nominaal en het structureel saldo, kan er niet gesteld worden dat de saldi van de overheid een positieve tendens gekend hebben tijdens deze periode. Het primair saldo stagneerde tijdens, maar is evenwel verslechterd in vergelijking met het einde van de vorige bestudeerde periode. Bovendien werd het in het stabiliteitsprogramma gestelde doel niet gehaald, namelijk een verbetering van het structureel saldo met 0,5% in 2014 en een verbetering met 0,7% in Op deze manier wordt de streefdatum voor het behalen van een begrotingsevenwicht stelselmatig uitgesteld: in het meest recente stabiliteitsprogramma, voor , wordt dit uitgesteld naar ten vroegste 2018 (FOD Financiën, 2016). III. Het rentesneeuwbaleffect op de overheidsschuld 36

47 In de eerste sectie werd reeds vermeld dat de stijging van de schuldgraad in 2014 vooral te wijten was aan het verloop van de endogene factoren. De groei van het nominaal bbp in vergelijking met 2013 stagneerde op 1,8%. Ondanks de verdere daling van de impliciete rente op de overheidsschuld, lag het groeipercentage van het nominaal bbp 1,2 procentpunt onder de impliciete rente. Bovendien was er een daling merkbaar van het primair saldo (met 0,4 procentpunt), waardoor dit nog verder onder het vereist primair saldo kwam te liggen. Bijgevolg kon de rentesneeuwbal in 2014 niet gestopt worden (Nationale Bank van België, 2015) was in dat opzicht een beter jaar, hoewel de endogene factoren nog steeds een opwaarts effect hadden op de schuldgraad. De lichte daling van de schuldgraad was m.a.w. toe te schrijven aan louter exogene factoren. Het groeipercentage van het nominaal bbp lag nog steeds onder de impliciete rente, hoewel deze dichter naar elkaar toegegroeid waren. Het gerealiseerd primair saldo stagneerde op 0, maar het vereist primair saldo daalde, als gevolg van een hogere economische groei en een lager impliciete rente. De endogene factoren waren dus positiever dan het jaar voordien, maar nog steeds niet voldoende om de rentesneeuwbal te stoppen (Nationale Bank van België, 2016). Het rentesneeuwbaleffect is m.a.w. nog steeds een feit, hoewel het gevaar hiervoor en de omvang hiervan al drastisch gezakt zijn. Desondanks de afzwakking van het sneeuwbaleffect, worden de overheidsfinanciën van deze periode als budgettair onhoudbaar beschouwd worden. Om weg te geraken uit deze precaire situatie, zal er uiteindelijk een primair overschot geboekt moeten worden en zal de groei van het nominaal bbp hoger moeten zijn dan de impliciete rente op de schuld. Omdat de impliciete rente zich op een historisch laag niveau bevindt, is de schade op de begroting en de overheidsschuld relatief beperkt gebleven. Wanneer deze rente echter opnieuw stijgt, zal dit een ongunstige weerslag hebben, zowel op de begroting als op de overheidsschuld (De Clercq, 2013). Bovendien heeft België te maken met het zogenaamde koekoekseffect, wat een rechtstreeks gevolg is van de rentesneeuwbal. Dit effect zorgt ervoor dat een groot deel van de overheidsgelden wordt aangewend voor het betalen van rentelasten, waardoor andere klassieke uitgaven, zoals publieke dienstverlening of overheidsinvesteringen, verdrongen worden (Heylen, 2014). Dankzij de dalende impliciete rente kennen de totale rentelasten echter ook een daling, wat leidt tot een gunstig klimaat om een primair overschot te boeken, waardoor de rentesneeuwbal en het koekoekseffect gestopt kunnen worden. 37

48 4.3 Houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën op middellange en lange termijn Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange en lange termijn te analyseren, zal gebruik gemaakt worden van twee indicatoren die reeds in werden behandeld. Meer bepaald wordt de S1 indicator gebruikt om na te gaan of België houdbare overheidsfinanciën heeft op middellange termijn. De S2 indicator wordt gebruikt voor een prognose op lange termijn. Door deze analyse wordt tevens een antwoord geformuleerd op de centrale onderzoeksvraag: Zijn de financiën van de Belgische overheid budgettair houdbaar op lange termijn?. Beide indicatoren zijn een afgeleide van de intertemporele budgetbeperking, waarbij de actuele waarde van de overheidsschuld en de toekomstige overheidsuitgaven minstens dienen overeen te stemmen met de actuele waarde van alle toekomstige overheidsinkomsten. Het verschil tussen beide indicatoren is dat S1 een projectie maakt om in een bepaald jaar een bepaalde schuldgraad te bereiken, en de S2 indicator een projectie maakt om voor een onbepaalde periode houdbare overheidsfinanciën te hebben (Europese Commissie, 2016). Beide indicatoren werden in reeds gedefinieerd. In onderstaande tabel 2 worden de belangrijkste elementen uit de definities nogmaals aangehaald. Tabel 2: Elementen van de S1 en S2 indicatoren Sustainability gap Vereiste aanpassing om een Vereiste aanpassing om de schuldgraad van 60% te extra kosten van de vergrijzing bereiken tegen 2030 in rekening te brengen Verschil tussen gerealiseerd Extra aanpassing aan primair Extra aanpassing aan primair S1 primair saldo en vereist primair saldo voor saldo om een schuldgraad van 60% te bereiken tegen saldo om de extra kosten van de vergrijzing in rekening te schuldstabilisatie 2030 brengen Verschil tussen gerealiseerd Extra aanpassing aan primair S2 primair saldo en vereist primair saldo voor Niet van toepassing saldo om de extra kosten van de vergrijzing in rekening te schuldstabilisatie brengen De EC berekent beide indicatoren in het Fiscal Sustainability Report, dat gepubliceerd werd in januari Ze gebruiken hiervoor de gegevens uit een eerdere publicatie, de European Economic Forecast, uit november In dit laatste document worden economische voorspellingen gemaakt voor de EU, voor de komende drie jaar (2015, 2016 en 2017). 38

49 4.3.1 Berekening van de S1 indicator De S1 indicator maakt een projectie omtrent de houdbaarheid van de overheidsfinanciën voor de middellange termijn. Er wordt berekend hoe groot de aanpassing aan het primair saldo moet bedragen om tegen 2030 een schuldgraad van 60% te bereiken. Dit gebeurt volgens het huidige beleid. Het primair saldo mag ook enkel de eerste vijf jaar een stijging kennen, om nadien voor de rest van de periode constant te blijven. Bovendien wordt er ook rekening gehouden met de extra kosten van de vergrijzing. De EC start de projectie op 1 januari 2018, zodoende dat er gewerkt kan worden met de voorspelde gegevens uit de European Economic Forecast. Concreet betekent dit dat de S1 indicator berekend zal worden voor de periode van 2018 tot 2030, en dat het primair saldo enkel gradueel zal stijgen tussen 2018 en 2022 (de eerste vijf jaar van de prognose). Voor België worden de volgende gegevens berekend: Tabel 3: S1 indicator en de verschillende componenten, in % van het bbp S1 Sustainability gap Kost van de graduele stijging van primair saldo Kost om vereiste schuldgraad te bereiken Kosten van de vergrijzing BE 3,8-0,7 0,6 3,6 0,3 De S1 indicator voor België bedraagt 3,8% van het bbp. Dit betekent dat het primair saldo tussen 2018 en 2022 met 3,8% zal moeten stijgen om tegen 2030 een schuldgraad van 30% te bereiken. Omgerekend is dit ongeveer een verbetering van 0,75% per jaar, een doelstelling die bijzonder ambitieus is: tussen 1980 en 2015 heeft slechts 9% van de primaire balansen van de 28 EU-lidstaten dergelijke stijging meegemaakt (Europese Commissie, 2016). De oorzaak van dit zwakke resultaat ligt voornamelijk in het grote verschil tussen de schuldgraad in 2018 en het gestelde doel van 60%. De EC had namelijk geraamd dat de Belgische schuldgraad in ,3% van het bbp zou bedragen. Dit zou gedurende de hele periode een jaarlijkse inspanning vergen in de vorm van een daling van de schuldgraad met 3,6% van het bbp. In mindere mate dragen de extra kosten voor de vergrijzing (0,3%) en de kost om de stijging van het primair saldo te spreiden over vijf jaar (0,6%) bij tot de hoge aanpassing die vereist is. De negatieve waarde van de sustainability gap toont aan dat het gerealiseerd primair saldo bij het begin van de projectie hoog genoeg lag om de schuld te stabiliseren of te doen dalen. Dit heeft dan ook een verzachtend effect uitgeoefend op de S1 39

50 indicator. Op basis van deze indicator kan er gesteld worden dat België een hoog risico loopt om op middellange termijn onhoudbare overheidsfinanciën te hebben Berekening van de S2 indicator De S2 indicator maakt een projectie omtrent de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. In tegenstelling tot de S1 indicator wordt hier geen vereiste schuldgraad aan toegevoegd. Er wordt enkel geraamd hoeveel het primair saldo moet stijgen om een stabiele schuld te bekomen, met het doel om vanaf dat moment zowel het primair saldo als de schuldgraad constant te houden, voor een onbepaalde periode. Net zoals bij de S1 indicator wordt er rekening gehouden met de extra kosten van de vergrijzing, en gebeurt deze projectie volgens het huidige beleid. Omdat er bij de S2 indicator geen tijdshorizon werd opgelegd, start deze projectie wel in Voor België worden de volgende gegevens berekend: Tabel 4: S2 indicator en de verschillende componenten, in % van het bbp Kosten van de vergrijzing S2 Sustainability gap Kosten van de vergrijzing Pensioenen Gezondheids zorg Langdurige zorg Andere BE 2,5 0,5 2,1 1 0,1 1,1-0,1 De S2 indicator voor België bedraagt meer dan 2,5% van het bbp. Hiermee loopt België een middelmatig risico om op lange termijn onhoudbare overheidsfinanciën te hebben. Met een aanpassing van 2,5% van het bbp, kunnen houdbare overheidsfinanciën op lange termijn verzekerd worden. De omvang van deze vereiste aanpassing, is vooral te wijten aan de extra kosten die de vergrijzing met zich meebrengt. De extra uitgaven aan pensioenen en aan langdurige zorg staan in voor 1,2% van het bbp van de vereiste aanpassing. De extra kosten voor gezondheidszorg van 0,1% en de daling van andere sociale uitgaven ook met 0,1% heffen elkaar op. De budgettaire positie bij de start van de projectie (sustainability gap) draagt ook in kleine mate bij tot de vereiste aanpassing. De positieve waarde van de S2 indicator toont aan dat het huidige gevoerde beleid op lange termijn tot onhoudbare overheidsfinanciën zal leiden. Er is immers een aanpassing nodig aan het primair saldo om de schuldgraad te kunnen stabiliseren. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de Belgische overheidsfinanciën niet houdbaar zijn op lange termijn (Europese Commissie, 2016). Hiermee wordt een antwoord geformuleerd op de centrale onderzoeksvraag. Om wel tot houdbare 40

51 overheidsfinanciën te komen, zal in de eerste plaats de sustainability gap gedicht moeten worden. Hiervoor zal het primair saldo aanzienlijk moeten toenemen, wat een beleidsmatige aanpassing vergt. Vervolgens zal een oplossing voorzien moeten worden om de extra kosten van de vergrijzing in te perken. Deze extra kosten werden reeds kort aangehaald in de S1 en S2 indicator. In het volgende hoofdstuk volgt echter een gedetailleerde bespreking van de extra kosten op lange termijn, waarbij ook gekeken wordt naar de reeds genomen inspanningen om dit terug te dringen. 41

52 5. De vergrijzing van de bevolking en de budgettaire gevolgen hiervan In dit hoofdstuk worden de vergrijzing van de Belgische bevolking en de gevolgen die dit met zich zal meebrengen onder de loep gehouden. In de eerste plaats zullen de belangrijkste demografische ontwikkelingen tot het jaar 2060 besproken worden. Vervolgens wordt de budgettaire kost van de vergrijzing berekend, o.b.v. de recentste cijfers die te vinden zijn in het jaarverslag 2015 van de SCvV. Samenhangend wordt er ook een vergelijking gemaakt met de cijfers uit het jaarverslag 2014 van de SCvV, en de impact van de pensioenhervorming. Ten slotte zal een antwoord geformuleerd worden op de tweede en derde deelvraag, namelijk: Brengt de vergrijzing van de bevolking de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën in gevaar? en Welke invloed zal de recentste pensioenhervorming hebben op de Belgische overheidsfinanciën?. 5.1 Demografische ontwikkelingen Alvorens er ramingen kunnen gemaakt worden over de mogelijke budgettaire impact van de vergrijzing, moeten de demografische ontwikkelingen in kaart gebracht worden. Jaarlijks stelt het Federaal Planbureau een rapport op met de bevolkingsvooruitzichten (Federaal Planbureau, 2016). Het is belangrijk om te benadrukken dat dit geen voorspellingen zijn, maar vooruitzichten die gebaseerd zijn op het doortrekken van het huidige beleid. In deze paragraaf wordt eerst gekeken naar de feiten omtrent de demografische ontwikkelingen van de Belgische bevolking. De cijfers van 2015 zijn op het moment dat deze masterproef geschreven wordt nog niet vrijgegeven, waardoor de cijfers van 2014 de meest recente zijn. Vervolgens zullen de vooruitzichten geanalyseerd worden, om na te gaan welke verschuivingen er zullen plaatsvinden bij ongewijzigd beleid. Dit gebeurt a.d.h.v. de Demografische vooruitzichten , gepubliceerd door het Federaal Planbureau. De evolutie van de bevolking hangt af van vier elementen: het geboortecijfer, het sterftecijfer, de immigratie en de emigratie (Statistics Belgium, 2015). In tabel 5 is te zien welke evolutie deze vier cijfers tussen 2004 en 2014 hebben gekend. 42

53 Tabel 5: Jaarlijkse bevolkingsgroei 2004 en 2014 (bron: Statistics Belgium, 2015) Jaarlijkse bevolkingsgroei Jaar Bevolking op 1 januari Natuurlijke evolutie Geboortecijfer Sterftecijfer Natuurlijk saldo Migratie Immigratie Emigratie Migratiesaldo Totale groei Groeipercentage 0,48% 0,52% Bevolking op 31 december Uit bovenstaande tabel is op te maken dat de Belgische bevolking in 2014 met personen is toegenomen, een stijging van 0,52% in vergelijking met het begin van het jaar (Statistics Belgium, 2015). Van 2012 tot en met 2014 was er een gevoelige daling merkbaar van de jaarlijkse groei, maar de migratiecrisis heeft de bevolkingsgroei op het einde van 2014 opnieuw doen aanzwengelen. De jaarlijkse groei is bijgevolg grotendeels te danken aan het migratiesaldo, dat voor van de personen zorgde, of ruim 68% (Federaal Planbureau, 2016). In vergelijking met 2004 kende het geboortecijfer een aanzienlijke stijging, terwijl het sterftecijfer slechts een kleine stijging kende. Daardoor is het natuurlijk saldo sterk gestegen. Zowel de natuurlijke evolutie als het migratiesaldo kenden m.a.w. een stijging, waarmee de bevolking in de loop van 2014 groeide met 0,52%. Met dit cijfer blijft België behoren tot de Europese landen die een sterke demografische groei kennen (Statistics Belgium, 2015). Er zijn slechts enkele landen die aanzienlijk hogere groeicijfers kennen, zoals Luxemburg (2,4%) en Zweden (1,1%), maar er zijn echter een hele reeks landen die een negatieve groei laten optekenen, zoals Portugal, Spanje, Griekenland, Polen en Litouwen (Eurostat, 2015). De vooruitzichten voor het jaar 2060 zijn echter minder positief. De bevolking kent nog steeds een groeiende trend, hoewel deze slechts half zo groot is in vergelijking met de huidige groei. Uit onderstaande tabel is op te maken dat de bevolking tegen 2060 met ongeveer 1,8 miljoen mensen zal toegenomen zijn. In het jaar 2060 zal de bevolkingsgroei maar 0,24% bedragen, een groeipercentage dat maar half zo groot is in vergelijking met Deze tragere groei is te verklaren door een daling van het natuurlijk saldo: het sterftecijfer stijgt sneller dan het geboortecijfer. Desondanks blijft het 43

54 natuurlijk saldo wel positief. Door de daling van het natuurlijk saldo zal het migratiesaldo, bij ongewijzigd beleid, nog steeds de belangrijkste factor zijn voor de aangroei van de bevolking (Federaal Planbureau, 2016). Tabel 6: Jaarlijkse bevolkingsgroei 2004, 2014 en 2060 (bron: Statistics Belgium 2015, Federaal Planbureau 2016) Jaarlijkse bevolkingsgroei Jaar Bevolking op 1 januari Natuurlijke evolutie Geboortecijfer Sterftecijfer Natuurlijk saldo Migratie Immigratie Emigratie Migratiesaldo Totale groei Groeipercentage 0,48% 0,52% 0.24% Bevolking op 31 december De bevolkingsevolutie blijft m.a.w. positief tijdens de periode De grote uitdaging stelt zich echter in de manier waarop de bevolking verdeeld is over de verschillende leeftijdsklassen. In grafiek 1 was reeds te zien dat de Belgische bevolkingspiramide op 1 januari 2015 onderaan smaller was dan in het midden. Grafiek 2, die de bevolkingspiramide op 1 januari 2050 weergeeft, toont aan dat het aandeel van oudere mensen steeds groter wordt. Dit is ook merkbaar in onderstaande tabel 7. Tabel 7: Leeftijdsstructuur van de bevolking in percentages voor , 2030 en 2060 (bron: Federaal Planbureau, 2016) Leeftijdsstructuur van de bevolking op 1 januari Jaar jaar (%) 21,2 20,3 20,3 20, jaar (%) 64,1 63,8 59,9 57, (%) 14,7 15,9 19,8 22, (%) 1,8 2,6 3,1 6 De bevolking die op 1 januari 2015 in België woonde, was reeds aanzienlijk vergrijsd. Het aantal mensen ouder dan 67 jaar lag nooit eerder zo hoog. De leeftijdsklassen van de babyboomgeneratie 44

55 hadden nog steeds een groot aandeel in de categorie tussen 18 en 66 jaar, hoewel hun aandeel reeds was gezakt in vergelijking met het jaar 2000 (Statistics Belgium, 2015). Het overwicht van deze babyboomgeneratie is merkbaar als de cijfers voor 2030 bekeken worden. De categorie tussen 0 en 17 jaar blijft volgens de vooruitzichten ongeveer op hetzelfde niveau. De categorie tussen 18 en 66 jaar zou echter een sterke daling kennen, met 3,9%, terwijl de categorie 67 + zou stijgen met 3,9%. Dit betekent dat tegen 2030, de volledige babyboomgeneratie zal weggevallen zijn uit de werkende bevolking. Er is ook een stijging merkbaar van het aantal mensen 85 +, met 0,5% (Federaal Planbureau, 2016). De trend die reeds merkbaar was in 2015, en die verwacht wordt voor 2030, zal zich ook doorzetten naar Bovendien wordt verwacht dat de vergrijzing zich een stuk sterker zal doorzetten. Er wordt verwacht dat in ,6% van de bevolking ouder zal zijn dan 67 jaar, in vergelijking met 14,7% in het jaar Vooral het aantal hoogbejaarde mensen, die ouder zijn dan 85, zal een explosieve stijging kennen: met een aandeel van 6% in de bevolking is deze leeftijdscategorie bijna verdubbeld in vergelijking met 2030, en meer dan drie keer zo groot in vergelijking met Een logische gevolgtrekking is dat de categorie tussen 18 en 66 jaar verwacht wordt verder in te krimpen, tot een niveau van 57,2%, wat bijna 7% lager is dan in De druk op deze bevolkingscategorie wordt bijgevolg steeds groter. Het aandeel van de bevolking onder 18 jaar blijft ongeveer gelijk. Het is duidelijk dat de ongelijkheid in de structuur van bevolking, die reeds in 2015 zichtbaar was, steeds sterker zal worden. Er wordt verwacht dat dit zal toenemen tot en met 2060, waarna de vergrijzing van de bevolking zou afnemen (Federaal Planbureau, 2016). De omvang van de uitdaging die de vergrijzing stelt, wordt met deze cijfers duidelijk aangetoond. De demografische ontwikkelingen brengen immers grote budgettaire gevolgen met zich mee. Deze worden besproken in paragraaf 5.2. Samenhangend worden ook de recente pensioenhervormingen besproken. 5.2 Budgettaire gevolgen In deze paragraaf worden de budgettaire gevolgen van de vergrijzing behandeld. Dit gebeurt in twee delen: als eerste worden de budgettaire gevolgen behandeld zoals die besproken worden in het jaarverslag 2014 van de SCvV. Het tweede deel behandelt de budgettaire gevolgen zoals besproken in het jaarverslag 2015 van de SCvV. De reden voor deze opsplitsing ligt in de pensioenhervorming van de regering-michel, die op 3 april 2015 werd goedgekeurd in de ministerraad (Internationaal Perscentrum, 2015). Met het vergelijken van de budgettaire vooruitzichten van voor en na de pensioenhervorming, wordt tevens de verwachte impact van die hervorming duidelijk gemaakt. 45

56 5.2.1 Budgettaire gevolgen van de vergrijzing o.b.v. jaarverslag 2014 SCvV Jaarverslagen van de SCvV specialiseren zich in het maken van vooruitzichten van de sociale uitgaven. De geraamde verandering in de sociale uitgaven wordt gezien als de bijkomende kosten die veroorzaakt worden door de vergrijzing. Deze vooruitzichten worden ondersteund door vier verschillende hypothesen: demografische, socio-economische, macro-economische en hypothesen inzake sociaal beleid. Op basis van deze vier hypothesen en de reeds genomen politieke beslissingen, wordt een referentiescenario opgesteld dat de budgettaire kosten van de vergrijzing berekent. In het jaarverslag van 2014 was dit niet anders, en werden de kosten berekend voor de periode (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2014). Het SCvV-referentiescenario van 2014 houdt dus reeds rekening met de pensioenhervorming die doorgevoerd werd door de regering-di Rupo. Eind 2011 goot deze regering de pensioenhervorming in een wet, die van kracht ging op 1 januari De belangrijkste maatregelen worden hieronder opgesomd (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015): De voorwaarden om op vervroegd pensioen te gaan worden strenger. Er wordt van een vervroegd pensioen gesproken als iemand vóór de wettelijke pensioenleeftijd met pensioen gaat. Bovendien wordt de term brugpensioen vervangen door de term statuut van de werkloze met bedrijfstoeslag (SWT). Mensen met een SWT moeten zich beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt en elke passende dienstbetrekking of beroepsopleiding aanvaarden. Ook de minimumleeftijd en de loopbaanvoorwaarden om op wettelijk pensioen te gaan worden geleidelijk opgetrokken. Gelijk gestelde periodes: periodes van vrijwillige werkonderbreking tellen voortaan nog voor maximum 1 jaar mee in de pensioenberekening, bijvoorbeeld vrijwillig deeltijds gaan werken. Bepaalde periodes van onvrijwillige werkonderbreking kunnen nog steeds gelijkgesteld worden, zoals ziekte, arbeidsongeval of een onderneming in moeilijkheden. Aangepaste pensioenregelingen voor mijnwerkers, journalisten, zeevarenden en vliegend personeel. Tenslotte houdt dit referentiescenario rekening met twee later gestemde maatregelen: het afbouwen van de pensioenbonus vanaf 1 januari 2014, en het aanpassen van de toekenningsvoorwaarden voor het krijgen van een overlevingspensioen. Deze laatste maatregel werd beslist door de regering-di Rupo in de wet van 15 mei 2014 en ging van kracht op 1 januari 2015, tijdens de legislatuur van de huidige regering-michel (Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016). Ondanks het feit dat de maatregel nog niet van kracht was gegaan, werd hij toch opgenomen in het jaarverslag

57 Tabel 8: Budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario SCvV van 2014 in % van het bbp (bron: Studiecommissie voor de vergrijzing, 2014) Componenten van de budgettaire kosten van de vergrijzing, scenario 2014 Jaar Pensioenen 10,6 13,7 14,7 Gezondheidszorg 8,2 10,1 10,3 Arbeidsongeschiktheid 1,7 2,0 1,5 Werkloosheid 2,1 1,3 1,2 SWT 1 0,4 0,3 0,3 Kinderbijslag 1,6 1,5 1,2 Overige sociale uitgaven 2 1,6 1,6 1,4 Totaal 26,4 30,5 30,6 Bovenstaande tabel is een uittreksel van het jaarverslag 2014 van de SCvV. Uit deze tabel is op te maken dat de budgettaire kosten van de vergrijzing voor de periode ,2% van het bbp bedragen (30,6% - 26,4%). Deze geschatte stijging wordt veroorzaakt door de stijgende uitgaven op het vlak van pensioenen en gezondheidszorg. Deze twee componenten zorgen respectievelijk voor een stijging van 4,1% en van 2,1% van het bbp tussen 2013 en De overige componenten zorgen er echter voor dat de algemene stijging van de sociale uitgaven minder hoog uitvalt, aangezien deze voor een daling zorgen van 2,0% van het bbp. De evolutie die merkbaar is in tabel 8 strookt met de resultaten in tabel 7: een daling van het aantal mensen in de leeftijdsklassen 0-17 jaar en jaar, en een stijging van het aantal mensen die ouder zijn dan 67 tegen De procentuele daling van het aantal jongeren en mensen op beroepsleeftijd weerspiegelt zich in een daling van de sociale uitgaven in percentage van het bbp die voor deze groepen bestemd zijn: uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, werkloosheid met bedrijfstoeslag, kinderbijslag en de overige sociale uitgaven. De procentuele stijging van het aantal mensen ouder dan 67 jaar resulteert op zijn beurt in een stijging van de sociale uitgaven op vlak van pensioenen en gezondheidszorg. 1 Het vroegere voltijds brugpensioen. Stelsel waarbij ontslagen werknemers van een bepaalde leeftijd recht hebben op een vaste werkloosheidsuitkering en op een aanvullende vergoeding (bedrijfstoeslag), verschuldigd door de vroegere werkgever (FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, 2016). 2 Bijvoorbeeld uitgaven voor arbeidsongevallen, beroepsziekten, tegemoetkomingen voor personen met een handicap en leefloon. 47

58 5.2.2 Pensioenhervorming regering-michel Nadat de voorgaande regering-di Rupo eerder al hervormingen had aangebracht in de pensioenwetgeving, besliste de regering-michel om nog verdere hervormingen door te voeren. Dit gebeurde in de wet van 28 april 2015 en de wet van 10 augustus De concrete hervormingen die deze twee wetten bepalen, worden hieronder besproken Wettelijk pensioen Een eerste grote hervorming was het systematisch verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd. Die bedraagt op dit moment 65 jaar. Deze regeling blijft gelden voor pensioenen die uiterlijk op 1 januari 2025 ingaan. Vanaf 1 februari 2025 wordt de wettelijke pensioenleeftijd verhoogd naar 66 jaar, een regeling die van kracht blijft voor pensioenen die uiterlijk tot 1 januari 2030 ingaan. Vanaf 1 februari 2030 ligt de wettelijke pensioenleeftijd op 67 jaar (Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016). Deze wettelijke pensioenleeftijd staat los van de lengte van de loopbaan dat iemand heeft. Ongeacht de lengte van de loopbaan geldt bovenstaande regeling. Hierbij dient vermeld te worden dat, voor een volwaardig pensioen, de referentieloopbaan 45 jaar is. Ook kan het wettelijk pensioen maar ingaan op de eerste dag die volgt op de maand waarin de persoon de wettelijke pensioenleeftijd heeft bereikt. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Tabel 9: Wettelijke pensioenleeftijd en minumumloopbaan (bron: Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016) Startdatum wettelijk Wettelijke Minumumloopbaan pensioen pensioenleeftijd Tot 1 januari jaar Niet van toepassing Vanaf 1 februari 2025 tot 1 66 jaar Niet van toepassing januari 2030 Vanaf 1 februari jaar Niet van toepassing Vervroegd pensioen In werd reeds vermeld dat de regering-di Rupo de voorwaarden om op vervroegd pensioen te gaan strenger gemaakt heeft. Deze regering besliste om de minimumleeftijd voor een vervroegd pensioen jaarlijks met 6 maanden te verhogen, en dit voor de periode van 2013 tot Ook de 48

59 minumumloopbaan die vereist is om op vervroegd pensioen te gaan, werd gradueel opgetrokken, tot 40 jaar in Vervroegd pensioen op een lagere leeftijd dan de wettelijk vastgelegde bleef tijdens deze periode mogelijk indien er bewijs was van een lange loopbaan (Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016). Schematisch ziet dit er als volgt uit: Tabel 10: Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen en minumumloopbaan volgens de hervorming van de regering-di Rupo (bron: Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016) Startdatum vervroegd pensioen Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen (bij lange loopbaan) Minumumloopbaan (bij lange loopbaan) jaar 35 jaar Van 1 januari 2013 tot 1 januari ,5 jaar (60 jaar) 38 jaar (40 jaar) Van 1 februari 2014 tot 1 januari jaar (60 jaar) 39 jaar (40 jaar) Van 1 februari 2015 tot 1 januari ,5 jaar (60 jaar) 40 jaar (41 jaar) Vanaf 1 februari jaar (61 jaar) (60 jaar) 40 jaar (41 jaar) (42 jaar) Vervroegd pensioen is enkel mogelijk wanneer de persoon in kwestie de vereiste leeftijd en minimumloopbaan bereikt heeft uiterlijk op de laatste dag van de maand voor de aanvang van het vervroegd pensioen. De regering-michel zette deze hervorming verder, en nam enkele maatregelen die in dezelfde lijn lagen als die van de voorgaande. Zo werd beslist om de minimumleeftijd voor vervroegd pensioen na 2016 nog steeds te verhogen met 6 maanden per jaar, tot 63 jaar in Vervolgens werd ook de loopbaanvoorwaarde opgetrokken, naar 41 jaar vanaf 2017 en naar 42 jaar vanaf Schematisch ziet dit er als volgt uit: 49

60 Tabel 11: Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen en minumumloopbaan volgens de hervorming van de regering-michel (bron: Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016) Startdatum vervroegd pensioen Van 1 februari 2016 tot 1 januari 2017 Van 1 februari 2017 tot 1 januari 2018 Van 1 februari 2018 tot 1 januari 2019 Vanaf 1 februari 2019 Wettelijke leeftijd vervroegd pensioen (bij lange loopbaan) 62 jaar (61 jaar) (60 jaar) 62,5 jaar (61 jaar) (60 jaar) 63 jaar (61 jaar) (60 jaar) 63 jaar (61 jaar) (60 jaar) Minumumloopbaan (bij lange loopbaan) 40 jaar (41 jaar) (42 jaar) 41 jaar (42 jaar) (43 jaar) 41 jaar (42 jaar) (43 jaar) 42 jaar (43 jaar) (44 jaar) Bovendien voorzag de regering-michel nog in enkele overgangsmaatregelen. Zo krijgen mensen die ontslagen werden na 31 december 2014, maar de voorwaarden voor vervroegd pensioen voor die datum behaalden, automatisch de vrijstelling van elke beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. Een andere overgangsmaatregel is dat mensen die in 2016 minstens 59 jaar oud zijn en, volgens de oude regeling op maximum drie jaar van hun vervroegd pensioen staan, vanaf 2017 nog op vervroegd pensioen kunnen aan de voorwaarden gesteld volgens de oude regeling, verhoogd met één jaar Overlevingspensioen Het overlevingspensioen is een uitkering die de langstlevende echtgenoot kan genieten, indien de overleden echtgenoot een ouderdomspensioen kreeg, of hier recht op had (Belgium.be, 2016). De voorwaarden om dit te krijgen werden reeds verstrengd door de regering-di Rupo, maar deze maatregel ging pas van kracht op 1 januari Op dat ogenblik was er echter een nieuwe legislatuur, en een andere regering. De belangrijkste wijziging door de regering-di Rupo was de leeftijdsvereiste: deze werd vanaf 2016 stapsgewijs verhoogd met 6 maanden per kalenderjaar, tot 50 jaar in De regering-michel zette deze beleidskeuze verder en besliste met de wet van 10 augustus 2015 om de stapsgewijze leeftijdsverhoging door te trekken tot in Concreet gebeurt dit met één jaar per 50

61 kalenderjaar, tot 55 jaar in Deze wet bevat ook een regeling voor mensen die niet aan de voorwaarden voldoen. Deze mensen kunnen genieten van een overgangsuitkering: een bedrag identiek aan het overlevingspensioen, maar beperkt tot 12 maanden vanaf de eerste dag van de maand na het overlijden. Als de langstlevende partner na deze 12 maanden geen job heeft, krijgt hij/zij recht op een werkloosheidsuitkering (Agentschap Informatie Vlaanderen, 2016) Pensioenbonus De pensioenbonus werd in 2007 in het leven geroepen met als doel meer mensen aan het werk te houden op het einde van hun loopbaan (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). In werd reeds vermeld dat de regering-di Rupo deze bonus heeft afgebouwd vanaf 1 januari De nieuwe regering ging nog een stap verder door te beslissen deze regeling vanaf 1 januari 2015 te laten uitdoven. Vanaf dat ogenblik worden er geen nieuwe bonussen meer opgebouwd. De bestaande bonussen zullen evenwel verder opgebouwd worden, weliswaar volgens de berekening zoals die door de regering-di Rupo is vastgelegd, namelijk die van 1 januari Budgettaire gevolgen van de vergrijzing o.b.v. jaarverslag 2015 SCvV Het referentiescenario dat gehanteerd wordt in het jaarverslag 2015 integreert de bovenstaande pensioenhervorming. Bovendien wordt ook rekening gehouden met een aantal andere maatregelen, op vlak van gezondheidszorg, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). De budgettaire kosten van de vergrijzing worden geraamd op 2,1% van het bbp (27,4% - 25,3%) tussen 2014 en In het jaarverslag van 2014 werden deze nog geraamd op 4,2% van het bbp, waardoor er een vermindering van 2,1% van het bbp wordt waargemaakt. Dit is te zien in de rechter kolom van onderstaande tabel 12. De stijging van de sociale uitgaven van 2,1% is opnieuw te wijten aan een stijging van de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg, met respectievelijk 2,2% en 1,9% van het bbp. De andere sociale uitgaven dalen met ongeveer 2% van het bbp. In het referentiescenario van 2014 werd geraamd dat de sociale uitgaven in ,6% van het bbp zouden innemen (zie tabel 5). In het referentiescenario van 2015 wordt dit echter teruggebracht naar 27,3%, wat een daling van 3,3% van het bbp inhoudt. 51

62 Tabel 12: Budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario SCvV van 2015 in % van het bbp (bron: Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015) Componenten van de budgettaire kosten van de vergrijzing, scenario 2015 Verschil met de resultaten van 2014 Jaar Pensioenen 10,4 11,6 12,6-1,9 Gezondheidszorg 8,0 9,4 9,9 0,0 Arbeidsongeschiktheid 1,7 2,0 1,6 0,2 Werkloosheid (inclusief SWT) 2,3 1,2 1,0-0,3 Kinderbijslag 1,5 1,3 1,1-0,1 Overige sociale uitgaven 1,3 1,3 1,2 0,1 Totaal 25,3 26,8 27,4-2,1 Zoals in de tabel te zien is, stijgen de uitgaven voor pensioenen met 2,2% van het bbp tussen 2014 en In het vorige referentiescenario stegen deze echter met 4,2% van het bbp, wat betekent dat het aandeel van de pensioenen 1,9% van het bbp lager ligt. Dit verschil op vlak van pensioenen verklaart ook grotendeels het totale verschil van 2,1% in vergelijking met het vorige referentiescenario. De andere sociale uitgaven en de gezondheidszorg zorgen voor het overige verschil van 0,2% van het bbp (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). Deze cijfers bewijzen dat de genomen maatregelen in het kader van de pensioenhervorming een gunstig effect zullen hebben op de verwachte budgettaire kosten van de vergrijzing. Belangrijk is dat bovenstaande gegevens op vlak van pensionering berekend werden a.d.h.v. het meest gunstige scenario, de zogenaamde verschuivingshypothese. Deze hypothese stelt dat wanneer de wettelijke pensioenleeftijd met twee jaar wordt opgetrokken, dit resulteert in een pensioneringsuitstel van gemiddeld twee jaar. Het is echter niet met zekerheid te zeggen dat de maatregelen dergelijke impact zullen hebben, waardoor er twee gevoeligheidsanalyses uitgevoerd werden: een scenario die uitgaat van een minimumuitstel van de pensioneringen, en een scenario dat het midden houdt tussen de twee andere scenario s (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). In tabel 13 worden de drie scenario s grafisch weergegeven in verhouding tot een scenario waarbij er geen pensioenhervorming zou geweest zijn. 52

63 Tabel 13: Verschil tussen verschuivingshypothese en gevoeligheidsanalyse in een scenario zonder hervorming tegen 2060 (bron: Studiecommissie voor de Vergrijzing, 2015) Verschuivingshypothese Tussenscenario Scenario van minimumuitstel Aantal pensioengerechtigden Aantal niet-werkzoekende werklozen met bedrijfstoeslag Beroepsbevolking Werkenden Werklozen (inclusief met bedrijfstoeslag) Andere sociale uitkeringsgerechtigden (behalve pensioen) Volgens de verschuivingshypothese neemt het aantal pensioengerechtigden af met mensen tegen 2060, in vergelijking met een scenario zonder hervorming. In de twee andere scenario s ligt dit aantal gevoelig lager, met respectievelijk een daling van en Het aantal nietwerkzoekende werklozen met bedrijfstoeslag daalt in alle drie de scenario s met personen. Dit is voor alle drie de scenario s hetzelfde aantal, aangezien deze personen voldoen aan de vereisten om met vervroegd pensioen te gaan en niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Dit aantal hangt bijgevolg niet af van een scenario, en wordt geraamd louter o.b.v. het aantal mensen die in 2060 zullen voldoen aan de vereisten om met vervroegd pensioen te gaan. Als gevolg van het optrekken van de pensioenleeftijd, stijgt de beroepsbevolking in elk scenario. De dalingen van het aantal pensioengerechtigden en het aantal niet-werkzoekende werklozen met bedrijfstoeslag leiden echter tot een stijging van andere sociale uitkeringsgerechtigden, in alle drie de scenario s (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). Tenslotte wordt voor elk scenario berekend welke extra budgettaire kosten de vergrijzing van de bevolking met zich mee zou brengen. Voor het referentiescenario (verschuivingshypothese) was dit reeds bekend, en zou dit 2,1% van het bbp bedragen tussen 2014 en Voor het tussenscenario werd dit geraamd op 2,5% van het bbp tussen 2014 en Als laatste bedragen de budgettaire kosten voor de vergrijzing in het scenario van minimumuitstel 2,9% van het bbp tussen 2014 en Zodoende is er een verschil op te merken van 0,8% van het bbp tussen het ideale scenario en het minimumscenario (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2015). Afhankelijk van welk scenario zich in 53

64 de realiteit zal afspelen, zullen de budgettaire kosten van de vergrijzing schommelen tussen 2,1% en 2,9% van het bbp. Dit betekent dat er een zware inspanning geleverd zal moeten worden, hoewel deze raming reeds een stuk positiever is dan de raming die in 2014 gemaakt werd. In het vorige hoofdstuk werd bij het berekenen van de S2 indicator reeds rekening gehouden met de extra kosten van de vergrijzing. De Europese Commissie raamde deze kosten op 2,1% van het bbp, net zoals de SCvV dat deed. Dit is echter volgens het meest gunstige scenario; volgens het minimumscenario bedragen de extra kosten 2,9% van het bbp. Ongeacht welk scenario zich in de realiteit zal voltrekken, kan er gesteld worden dat de vergrijzing van de bevolking de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën in gevaar brengt. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de eerste deelvraag. Volgens de raming van 2015 vergeleken met die van 2014 (4,2%-2,1%9 bracht de pensioenhervorming van de regering-michel bracht een positief verschil van 2,1% van het bbp met zich mee. Dit is echter volgens het meest gunstige scenario; volgens het minimumscenario zal deze hervorming een positief verschil van 1,3% van het bbp opbrengen (4,2% - 2,9%). Toch kan er gesteld worden dat deze pensioenhervorming een gunstige invloed zal hebben op de Belgische overheidsfinanciën. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de tweede deelvraag. De impact van de hervorming is evenwel volgens geen enkel van de drie scenario s sterk genoeg om de volledige kosten van de vergrijzing te dekken. 54

65 6. De Belgische overheidsfinanciën in een internationale context Nadat de analyse van de Belgische overheidsfinanciën doorheen de tijd en de berekening van de extra budgettaire kosten van de vergrijzing, wordt in dit hoofdstuk een internationale vergelijking gemaakt. Er wordt nagegaan welke cijfers andere landen, zowel binnen als buiten Europa, laten optekenen aangaande hun overheidsschuld en de financieringssaldi van de overheid. Op die manier kunnen de cijfers die voor België gevonden zijn in een breder perspectief geplaatst worden. Deze vergelijking zal gebeuren a.d.h.v. de Fiscal Monitor, een publicatie van het IMF van april Tenslotte zal er een antwoord geformuleerd worden op de derde deelvraag, namelijk Hoe is het gesteld met de Belgische overheidsfinanciën in een internationale vergelijking?. In dit rapport van het IMF worden de landen opgedeeld in drie grote groepen: 35 landen met een sterk ontwikkelde markt en een geavanceerde economie, 40 landen met een opkomende markt, een gemiddeld inkomen en een economie die aan het groeien is en tenslotte 40 landen met een gemiddeld laag inkomen en een markt die in volle ontwikkeling is (Internationaal Monetair Fonds, 2016). België bevindt zich in de eerste categorie, en zal bijgevolg enkel vergeleken worden met andere landen uit deze categorie. Dit omvat de volgende landen: Alle landen uit het eurogebied: Oostenrijk, Cyprus, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Portugal, Slovakije, Slovenië en Spanje. Andere Europese landen: Denemarken, Noorwegen, Zweden, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. Niet-Europese landen: Australië, Canada, Japan, Israël en de Verenigde Staten van Amerika. De Belgische overheidsfinanciën zullen dus vergeleken worden met die van de 28 bovenstaande landen. Een vergelijking met alle lidstaten van de EU is niet mogelijk, omdat niet elk van de lidstaten zich bevindt in de categorie van de geavanceerde economieën. Alvorens deze landen met elkaar vergeleken gaan worden, wordt eerst gekeken naar de indicatoren die het IMF in deze publicatie hanteert, en of deze overeenstemmen met degene die reeds gebruikt werden in dit onderzoek. 6.1 Gebruik van indicatoren door het IMF Een eerste indicator die gebruikt wordt door het IMF, is de general government gross debt. Op hun website definiëren ze dit als: alle verplichtingen, zowel op korte als op lange termijn, van de algemene overheid die een betaling vereisen aan de schuldeiser, op een bepaalde datum (eigen vertaling). Met de algemene overheid wordt bedoeld dat het alle niveaus van de overheid omvat. Deze definitie stemt 55

66 overeen met die van de geconsolideerde brutoschuld, waardoor deze indicator gebruikt zal worden om de overheidsschulden van de geselecteerd landen te vergelijken. Vervolgens geeft het IMF ook gegevens voor de general government overall balance. In de Fiscal Monitor wordt volgende definitie gebruikt voor deze indicator: bedrag dat netto geleend of ontleend kan worden, bekomen door het verschil tussen de totale inkomsten en uitgaven (eigen vertaling). Deze indicator meet hetzelfde als het nominaal overheidssaldo, dat bekomen wordt door de overheidsinkomsten te verminderen met de overheidsuitgaven, inclusief de rentelasten. De general government overall balance zal bijgevolg ook gebruikt worden in de internationale vergelijking. Een volgende indicator die door het IMF gebruikt wordt, is de general government primary balance. Dit wordt gedefinieerd als het nominaal overheidssaldo exclusief interestbetalingen. Dit omvat zowel kosten als opbrengsten door interest (eigen vertaling). Deze indicator loopt analoog met het primair overheidssaldo, waardoor deze indicator eveneens overgenomen wordt in de internationale vergelijking. Tenslotte gebruikt het IMF nog een andere indicator, namelijk de general government cyclically adjusted balance. Dit wordt gedefinieerd als het verschil tussen het nominaal overheidssaldo en de conjuncturele invloeden (eigen vertaling). Deze definitie lijkt sterk op die van het structureel overheidssaldo, hoewel hier nog steeds rekening gehouden wordt met tijdelijke maatregelen. Het IMF definieert hier wel degelijk een indicator voor, namelijk de structural fiscal balance, hoewel ze geen data weergeven voor deze indicator. Omdat het verschil tussen het structureel overheidssaldo en de cyclically adjusted balance echter klein is, zal deze laatste ook gebruikt worden in de internationale vergelijking. Deze geeft namelijk een betrouwbare raming van het nominaal overheidssaldo indien de bereikte output niet afwijkt van het verwachte potentieel. De gebruikte indicator zal evenwel niet opgeschoond zijn van eenmalige maatregelen, waardoor het niet volledig overeenstemt met het structureel saldo zoals dit reeds gebruikt werd in dit onderzoek (Internationaal Monetair Fonds, 2016). 6.2 Internationale vergelijking Zoals hierboven reeds aangehaald werd, zullen de geselecteerd landen vergeleken worden a.d.h.v. vier verschillende indicatoren: de geconsolideerde brutoschuld, het nominaal overheidssaldo, het primair overheidssaldo en de cyclically adjusted balance. Eerst wordt de geconsolideerde brutoschuld of de general government gross debt vergeleken. De resultaten voor 2015 zijn voor de 29 landen te zien in onderstaande grafiek 10 (de tabel met gegevens is beschikbaar in bijlage 5): 56

67 Grafiek 10: Geconsolideerde brutoschuld in % van het bbp, 2015 (bron: Internationaal Monetair Fonds) Van de geselecteerde landen zijn er slechts vijf landen die een hogere geconsolideerde brutoschuld hebben dan België, in verhouding tot het bbp. Japan voert de lijst aan, met een overheidsschuld die maar liefst 248,1% van het bbp bedraagt. Het hoge niveau van de Japanse schuldgraad is onder meer het gevolg van de financiële crisis en de daaropvolgende economische recessie. De schuld werd echter ook de hoogte ingejaagd door de groei die twee decennia lang trager was dan verwacht, aanhoudende deflatie en overheidstekorten die niet teruggedrongen werden (Boeckx, Butzen, Cordemans, & Ide, 2015). Na Japan volgen vijf Europese landen, waarvan Griekenland de hoogste schuld heeft, met ongeveer 178,4% van het bbp. Ook Italië, Portugal en Cyprus hebben een schuldgraad die hoger is dan de Belgische. De gemiddelde schuldgraad van deze 29 landen is ongeveer 80,7% van het bbp. België zit hier met een schuldgraad van 106,5% ruimschoots boven. Er kan gesteld worden dat België in vergelijking met deze gelijkaardige landen een hoge schuldgraad heeft. Er zijn evenwel veel landen die een stuk beter scoren en een lagere schuldgraad hebben. Zo is op bovenstaande grafiek te zien dat verschillende lidstaten van de EU onder de grens van 60% duiken, de voorwaarde die gesteld werd in het Verdrag van Maastricht. Deze landen zijn: Estland, Luxemburg, Letland, Litouwen, Zweden, Denemarken en Slovakije. Met uitzondering van Frankrijk, dat een schuldgraad van 96,8% heeft, scoren alle buurlanden van België relatief goed. In West-Europa is België dan ook het land dat het slechtste scoort qua geconsolideerde brutoschuld. 57

68 Vervolgens worden de landen vergeleken volgens de general government overall balance of het nominaal overheidssaldo. De resultaten voor 2015 zijn voor de 29 landen te zien in onderstaande grafiek 11 (de tabel met gegevens is beschikbaar in bijlage 6): Grafiek 11: Overall balance in % van het bbp, 2015 (bron: Internationaal Monetair Fonds) Het is opvallend dat slechts 4 van de 29 geselecteerde landen een positieve overall balance hebben, wat wijst op een begrotingsoverschot. Deze landen zijn Noorwegen met 5,40%, Luxemburg met 1%, Duitsland met 0,60% en Estland met 0,50%. De andere landen realiseerden allemaal een begrotingstekort. Het is opnieuw Japan dat het zwakst scoort, met een tekort van 5,20% van het bbp. België bevindt zich met een achttiende plaats ongeveer in het midden van de grafiek, hoewel een tekort van 2,80% van het bbp aanzienlijk onder het gemiddelde ligt, dat ongeveer 2% bedraagt. Naast Japan scoren ook alle andere niet-europese landen bijzonder slecht. Canada zit met een tekort van 1,70% van het bbp nog net boven het algemene gemiddelde, terwijl Australië, Israël en de Verenigde Staten met respectievelijke tekorten van 2,80%, 3% en 3,70% ver onder dit gemiddelde zitten. Voor de 19 landen van het eurogebied bedraagt het gemiddelde voor 2015 een tekort van 2,09%, terwijl dit in 2014 nog een tekort van 2,6% van het bbp was (Nationale Bank van België, 2016). Finland, Slovenië, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Spanje hadden op het einde van 2015 allemaal een tekort dat de grens van 3% overschreden had. Met uitzondering van Finland waren al deze landen op het einde van 2015 in een PBT verwikkeld. Hoewel het tekort van Ierland en Cyprus in 2015 kleiner was dan 3% van het bbp, waren deze landen ook in een PBT verwikkeld. Cyprus staat onder toezicht van deze procedure sinds mei 2004, Ierland sinds april 2009 (Europese Commissie, 2010). 58

69 Volgens de bovenstaande gegevens kan er gesteld worden dat er in het eurogebied een positief begrotingsbeleid gevoerd werd, aangezien het gemiddelde tekort daalde. Deze daling is echter niet toe te schrijven aan een positief begrotingsbeleid, maar wel aan de lage rentelasten en vooral aan de positieve invloed van de hogere economische groei in sommige landen (Nationale Bank van België, 2016). Dit is te zien in onderstaande grafiek 12, die de cyclically adjusted balance weergeeft, of het nominaal overheidssaldo opgeschoond voor conjuncturele invloeden. Grafiek 12: Cyclically adjusted balance in % van het bbp, 2015 (bron: Internationaal Monetair Fonds) Estland, Duitsland en Luxemburg hebben net als bij de overall balance nog steeds een overschot, wat betekent dat de conjunctuur bijna geen invloed heeft gehad op het geboekte overschot. Noorwegen daarentegen heeft de hoogste overall balance, en tegelijkertijd de laagste cyclically adjusted balance. Dit wil zeggen dat Noorwegen ondanks een tegenvallende conjunctuur toch een hoog resultaat heeft kunnen boeken. Er dient evenwel vermeld te worden dat er bij de cyclically adjusted balance van Noorwegen geen rekening gehouden wordt met inkomsten en uitgaven gerelateerd aan de olieproductie (Norges Bank, 2016). Non-oil indicatoren worden in olieproducerende landen vaak gebruikt naast de conventionele indicatoren, omdat die beter in staat zijn om de impact van fiscaal beleid te meten (Medas & Zakharova, 2009). De twee landen die de grootste negatieve conjuncturele invloed ondervinden, zijn Spanje en Portugal. Deze landen hadden een overall balance van respectievelijk -4,5% en -4,4% van het bbp, terwijl hun cyclically adjusted balance respectievelijk -2,4% en -2,9% bedraagt. Zonder conjuncturele invloeden hadden deze landen een kleiner tekort geboekt. België bevindt zich met een zeventiende plaats ongeveer op hetzelfde niveau als voor de overall balance, hoewel de conjunctuur een negatief effect 59

70 heeft gehad. De cyclically adjusted balance ligt immers hoger dan de overall balance, een gevolg van de economische groei die trager is als verwacht (Nationale Bank van België, 2016). Een laatste indicator die vergeleken wordt, is de primary balance of het primair overheidssaldo. De resultaten voor 2015 zijn voor de 29 landen te zien in onderstaande grafiek 13 (de tabel met gegevens is beschikbaar in bijlage 8): Grafiek 13: Primary balance in % van het bbp, 2015 (bron: Internationaal Monetair Fonds) De resultaten qua primary balance leveren enorm veel informatie op wanneer die vergeleken worden met de overall balance. Op basis van deze twee indicatoren kunnen de geselecteerde landen in twee groepen opgedeeld worden: de landen van wie het primair saldo groter is dan het nominaal saldo, en landen van wie het primair saldo kleiner is dan het nominaal saldo. Dit is een belangrijk onderscheid, omdat het aantoont welke landen rentelasten hebben, en welke landen renteopbrengsten. Er zijn vier landen waarvan het primair saldo kleiner is dan het nominaal saldo: Zweden, Estland, Luxemburg en Noorwegen. Concreet betekent dit dat deze landen renteopbrengsten hebben, aangezien deze niet bij het primair saldo worden bijgerekend, en dit bijgevolg kleiner is dan het nominaal. Deze landen hebben geen rentelasten maar wel renteopbrengsten, wat een positieve invloed heeft op hun begrotingsresultaat. Bij de andere 25 landen is het primair saldo groter dan het nominaal saldo: dit betekent dat er rentelasten zijn, wat een negatieve invloed heeft op het begrotingsresultaat. 60

71 Verder kan nagegaan worden welke landen een negatief nominaal saldo hebben, maar wel een positief primair saldo. Op deze manier wordt het duidelijk welke landen een overschot of tenminste een evenwicht zouden realiseren, indien er geen rentelasten betaald moesten worden. Cyprus, Italië, Litouwen, Ierland, Malta, Oostenrijk en Letland hebben allen een positief primair saldo, maar een negatief nominaal saldo: indien deze landen geen rentelasten zouden moeten betalen, zouden ze een overschot realiseren. België en Zwitserland hebben een primair saldo van nul alsook een negatief nominaal saldo. Deze twee landen zouden een evenwicht realiseren indien er geen rentelasten betaald moesten worden. Er kan geconcludeerd worden dat de Belgische overheidsfinanciën zich in vergelijking met de 28 andere landen in een slechte staat bevinden: België maakt deel uit van de groep van zeven landen die zowel een begrotingstekort als een schuldgraad van boven de 100% van het bbp hebben. In Europa is België het enige land dat, na de zuiderse landen Griekenland, Portugal, Italië en Cyprus, hiermee te kampen heeft. Internationaal gezien scoort vooral Japan enorm slecht, terwijl de Verenigde Staten zich ongeveer op het niveau van België bevindt. Canada, Israël en Australië laten betere cijfers optekenen, hoewel deze landen hun begroting een tekort vertoont. Dit is echter niet dramatisch, aangezien deze landen een schuldgraad hebben die onder 100% van het bbp ligt. De Belgische overheidsfinanciën bevinden zich internationaal gezien in een slechte staat, aangezien enkel de landen in crisis slechter scoren. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de derde deelvraag. 61

72 7. Conclusie en aanbevelingen 7.1 Conclusie In deze masterproef werd nagegaan of de Belgische overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn op lange termijn. Een beïnvloedende factor die in rekening gebracht werd, waren de budgettaire kosten die de vergrijzing van de bevolking met zich zal meebrengen. Er werd ook onderzocht welke invloed de recentste pensioenhervoming zou hebben op de overheidsfinanciën. Tenslotte werd een internationale vergelijking gemaakt met de resultaten van België en 28 andere landen. Alvorens een uitspraak gedaan kon worden over de al dan niet houdbare toestand van de Belgische overheidsfinanciën, werd in het vierde hoofdstuk een retrospectieve analyse uitgevoerd. Hierin werden de overheidsschuld, de financieringssaldi en het rentesneeuwbaleffect doorheen de tijd geanalyseerd. Het theoretische raamwerk voor deze analyse werd in het derde hoofdstuk gelegd. Uit de resultaten van de analyse bleek dat de overheidsfinanciën tussen 1995 en 2007 sterk verbeterd waren, zowel op het gebied van de overheidsschuld als van de financieringssaldi. Waar de rentesneeuwbal in wel nog aanwezig was, werd die in 1997 gestopt en tot en met 2007 afgewend. Het uitbreken van de financiële crisis eind 2007 begin 2008 en de daaropvolgende economische recessie hadden echter zware gevolgen voor de overheidsfinanciën over heel de wereld. De Belgische schuldgraad begon opnieuw te stijgen, en sinds 2008 was geen enkele begroting meer in evenwicht. De rentesneeuwbal is sinds 2009, met een uitzondering van 2010 en 2011, opnieuw opgetreden, en was ook in 2015 nog steeds een feit. Nadat deze analyse gebeurd was, werd onderzocht of de Belgische overheidsfinanciën budgettair houdbaar zijn op lange termijn. Dit verliep a.d.h.v. de S1 en S2 indicator, die ook in het derde hoofdstuk theoretisch gekaderd werden. De S1 indicator gaf een waarde van 3,8% van het bbp, wat betekent dat België op middellange termijn een hoog risico loopt om budgettair onhoudbare overheidsfinanciën te hebben. De S2 indicator gaf een waarde van 2,5% van het bbp, wat een gemiddeld hoog risico inhoudt om onhoudbare overheidsfinanciën te hebben op lange termijn. Hieruit volgt de logische conclusie dat de Belgische overheidsfinanciën budgettair onhoudbaar zijn op lange termijn, gezien het huidige beleid. De extra budgettaire kosten die de vergrijzing met zich zal meebrengen, werd in het vijfde hoofdstuk behandeld. Volgens een raming voor de periode van de SCvV uit 2015 zou dit 2,1% van het bbp bedragen, een daling van 2,1% van het bbp in vergelijking met de raming die dezelfde commissie in 2014 maakte (toen 4,1% van het bbp). Deze daling is te wijten aan de pensioenhervorming van de 62

73 regering-michel, waarvan de impact in het meest gunstige scenario op 2,1% van het bbp geschat wordt. De extra budgettaire kost van de vergrijzing wordt m.a.w. stevig ingeperkt door de pensioenhervorming, hoewel deze nog niet volledig gedekt is, gezien de resterende kloof van 2,1% van het bbp die nog steeds gedicht moet worden. In het zesde hoofdstuk werd tenslotte een vergelijking gemaakt tussen de overheidsfinanciën van België en 28 andere landen. Dit gebeurde volgens dezelfde indicatoren waarmee de retrospectieve analyse gevoerd werd, gebaseerd op cijfers van het IMF. De resultaten tonen aan dat België in een internationale context slecht scoort: er zijn slechts een aantal landen die slechter scoren, terwijl dit landen zijn die zich midden in of aan de rand van een crisis bevinden. Tegelijkertijd zijn er veel landen die een stuk beter scoren, waaronder de Belgische buurlanden, met uitzondering van Frankrijk. Als slotconclusie kan er gesteld worden dat de Belgische overheidsfinanciën budgettair onhoudbaar zijn, zowel op dit ogenblik als op lange termijn. De hoogte van de schuldgraad en het tekort op de begroting zorgen voor een ongunstige startpositie in een periode waar de kosten van de vergrijzing voelbaar worden. Er werden reeds maatregelen genomen die een positieve invloed hebben, in de vorm van een pensioenhervorming, maar deze zijn echter onvoldoende. Gezien de positie van de Belgische overheidsfinanciën in een internationale context, kan er geconcludeerd worden dat België een bijzondere zware opdracht wacht om houdbare overheidsfinanciën te creëren. 7.2 Aanbevelingen Gezien de onderzoeksresultaten zijn er enkele beleidsmatige aanbevelingen die geformuleerd kunnen worden. De vergrijzingskost blijkt de factor te zijn die het zwaarst doorweegt op de overheidsfinanciën op lange termijn. De huidige migratiestroom kan echter een positieve invloed uitoefenen op de extra kosten van de vergrijzing. Hiervoor is op Europees niveau een zware inspanning nodig, zodat nieuwkomers goed geïntegreerd worden en zich met succes op de arbeidsmarkt kunnen begeven. Op deze manier zal de huidige stroom van migranten op lange termijn de economische groei in heel Europa kunnen ondersteunen, en zullen de uiteindelijke opbrengen de kosten op korte termijn overstijgen (Nationale Bank van België, 2016). Een tweede beleidsmatige aanbeveling is specifiek van toepassing op België. Volgens de literatuur zijn saneringen o.b.v. een vermindering van de langetermijnuitgaven efficiënter dan saneringen d.m.v. het verhogen van de overheidsontvangsten. Dit geldt alleen als er niet bespaard wordt op uitgaven voor investeringen, onderwijs, onderzoek en innovatie en andere uitgaven die bijdragen tot de duurzame ontwikkeling van de economie of tot participatie op de arbeidsmarkt (Nautet, Schoonackers, 63

74 Stinglhamber, & Van Meensel, 2014). Toch is er de laatste jaren wel bespaard op productieve uitgaven. Vooral op overheidsinvesteringen werd zwaar bespaard: in 1970 bedroegen de overheidsinvesteringen nog 5,5% van het bbp terwijl dit in 2015 maar 2,5% meer was (Nationale Bank van België, 2016). Ook op het gebied van onderwijs is de laatste jaren veel bespaard, onder andere door de nieuwe Vlaamse regering. Daarom volgt de aanbeveling om niet te besparen op overheidsinvesteringen of onderwijs, maar om in tegenstelling een extra inspanning te leveren op deze domeinen. Op deze manier zal het potentiële bbp stijgen waardoor de economische groei sterker zal aanzwengelen, wat uiteindelijk tot meer budgettaire ruimte zal leiden (Nautet & Van Meensel, 2011). 64

75 Lijst van de geraadpleegde werken Agentschap Informatie Vlaanderen. (2016). Historiek/evolutie pensioenwetgeving. Opgehaald van Agentschap van de Schuld. (2015, augustus 27). Openbare financiën. Opgehaald van Belgium.be. (2016). Overlevingspensioen. Opgehaald van pensioen Bisciari, P., Eugène, B., Melyn, W., Schoonackers, R., Stinglhamber, P., Van Meensel, L., & Van Parys, S. (2015). Analyse van het beleid tot sanering van de Belgische overheidsfinanciën. Economisch tijdschrift, Juni 2015, Blanchard, O., & et al. (1990). The sustainability of fiscal policy: new answers to an old question. OECD Economic studies, 15, Boeckx, J., Butzen, P., Cordemans, N., & Ide, S. (2015). Deflatie in Japan, Abenomics en lessen voor het eurogebied. Economisch tijdschrift, Juni 2015, Bruggeman, A., & Van Nieuwenhuyze, C. (2013). Omvang en dynamiek van de schuldposities in belgië en in het Eurogebied. Economisch tijdschrift, Juni 2013, Centraal Bureau voor de Statistiek. (2012). Babyboomers. Den Haag: CBS. Opgehaald van De Braekeleer, F. (2006). Publiek-private samenwerking en ESR95 neutraliteit. Brussel: FOD Financiën. Opgehaald van De Clercq, M. (2013). In Economie Toegelicht (pp ). Antwerpen: Intersentia. Delbecque, B., & Bogaert, H. (1994). Weerslag van de overheidsschuld en de vergrijzing van de bevolking op het begrotingsbeleid: een theoretische studie toegepast op België. Federaal Planbureau, Planning Paper n 70, VII

76 Ducatteeuw, S. (2004). Publiek-private samenwerking en ESR neutraliteit. Brussel: Vlaams Kenniscentrum PPS. Opgehaald van Europese Commissie. (2010, juni 15). Press Release: Lopende buitensporigtekortprocedures. Opgehaald van Europese Commissie. (2014, april 15). Wat is de oorzaak van de crisis? Opgehaald van id_the_crisis_happen/index_nl.htm Europese Commissie. (2015, Juli 30). Het Stabiliteits- en groeipact. Opgehaald van Europese Commissie. (2016). Fiscal Sustainability Report Luxemburg: Publications Office of the European Union. Eurostat. (2015, juli 9). Demographic balance, Opgehaald van Federaal Planbureau. (2016). Demografische vooruitzichten Brussel: FOD Economie. Opgehaald van Federale Regering Michel. (2014). Regeerakkoord. Brussel: Federale Regering. Opgehaald van _Regeerakkoord.pdf FOD Financiën. (2009). Het stabiliteitsprogramma van België ( ). Opgehaald van cien_ _nl.pdf FOD Financiën. (2010). Het stabiliteitsprogramma van België ( ). Opgehaald van cien_ _nl.pdf FOD Financiën. (2012). Het stabiliteitsprogramma van België ( ). Opgehaald van VIII

77 FOD Financiën. (2013). Het stabiliteitsprogramma van België ( ). Opgehaald van FOD Financiën. (2014). Advies 'Recente budgettaire evoluties en evaluatie ten opzichte van de doelstellingen': synthese. Opgehaald van e.pdf FOD Financiën. (2016). Het stabiliteitsprogramma van België ( ). Opgehaald van FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg. (2016). Stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag. Opgehaald van Heylen, F. (2013). Schuldafbouw door groei en werkgelegenheid. Samenleving en Politiek, 20 (5), Heylen, F. (2014). Hoofdstuk 6: De overheid in de macro-economie: enkele uitdiepingen. In Macroeconomie (pp ). Antwerpen: Uitgeverij Maklu. Internationaal Monetair Fonds. (2016). Fiscal Monitor: Acting Now, Acting Together. Washington. Internationaal Perscentrum. (2003, november 28). Nieuw stabiliteitsprogramma goedgekeurd. Opgehaald van Internationaal Perscentrum. (2015, april 3). Pensioenhervorming. Opgehaald van Internationaal Perscentrum. (2016, januari 29). Begrotingskalender voorjaar Opgehaald van Krejdl, A. (2006). Fiscal sustainability Definition, Indicators and Assessment of Czech Public. Czech national Bank. Labonte, M. (2012). The Sustainability of the Federal Budget Deficit: Market Confidence and Economic Effects. Washington DC: Congressional Research Service. IX

78 Langenus, G. (2006, Oktober). Fiscal sustainability indicators and policy design in the face of ageing. Working paper research n 102, pp Matthijs, H. (2015). Overheidsbegrotingen: Federale staat, gemeenschappen en gewesten en bijzondere begrotingsstelsels. Brugge: die Keure. Medas, P., & Zakharova, D. (2009). A Primer on Fiscal Analysis in Oil-producing Countries. IMF Working Paper, 09 (56). Melyn, W., Van Meensel, L., & Van Parys, S. (2015). Europees governancekader inzake overheidsfinanciën : toelichting en evaluatie. Economisch tijdschrift, September 2015, Naert, F. (2013, mei 31). Welke boete? Opgehaald van boete.html Nationale Bank van België. (2010). Verslag 2009: Economische en financiële ontwikkeling. Brussel: Nationale Bank van België. Nationale Bank van België. (2011). Verslag 2010: Economische en financiële ontwikkeling. Brussel: Nationale Bank van België. Nationale Bank van België. (2014). Informatiefiche: Nationale rekeningen. Brussel: Nationale Bank van België. Nationale Bank van België. (2015). Verslag 2014: Economische en financiële ontwikkelingen. Brussel: Nationale Bank van België. Nationale Bank van België. (2016). Verslag 2015: Economische en financiële ontwikkelingen. Brussel: Nationale Bank van België. Nautet, L., Schoonackers, R., Stinglhamber, P., & Van Meensel, L. (2014). Zijn de overheidsuitgaven de sleutel voor een succesvolle sanering? Economisch tijdschrift, Juni 2014, Nautet, M., & Van Meensel, L. (2011). Economische impact van de overheidsschuld. Economisch tijdschrift, September 2011, Norges Bank. (2016). Monetary Policy Report with financial stability assessment. Oslo: Norges Bank. X

79 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling [OESO]. (2009). The Benefits of Longterm Fiscal Projections. Opgehaald van Rijksdienst voor Pensioenen. (2015, juli 30). De pensioenbonus. Opgehaald van Rijksdienst voor Pensioenen. (2015, Maart 19). Pensioenhervorming Di Rupo. Opgehaald van Statistics Belgium. (2015). Bevolking - Bevolking op 1 januari en per leeftijd Opgehaald van _op_1_januari_ jsp Statistics Belgium. (2015). Kerncijfers. Statistisch overzicht van België. Brussel: FOD Economie. Opgehaald van Studiecommissie voor de vergrijzing. (2014). Jaarlijks verslag. Brussel: Hoge Raad van Financiën. Opgehaald van Studiecommissie voor de vergrijzing. (2015). Jaarlijks verslag. Brussel: Hoge Raad van Financiën. Opgehaald van Task Force Duurzame Ontwikkeling. (2013). Geconsolideerde brutoschuld in de zin van het Verdrag van Maastricht, in procent van het bbp. Opgehaald van 3 Van Aarle, B., & Konings, J. (2011). The impact of Ageing and Financial Sector Support on the Sustainability of Belgian Public Finances. Leuven: KU Leuven VIVES. Van Meensel, L., & Dury, D. (2007). De houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing. Economisch tijdschrift, September 2007, Van Poeck, A., & Van Gompel, J. (2007). Economische politiek: Principes en ervaringen. Antwerpen: Garant. XI

80 Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten. (1997). Publicatieblad Nr. L 209 van 02/08/1997 blz XII

81 Bijlagen Bijlage 1 Gegevens grafiek 3: totale overheidsschuld in % bbp Bron: Agentschap van de Schuld. (2015, augustus 27). Openbare financiën. Opgehaald van XIII

82 Bijlage 2 Gegevens grafiek 4: Lopend saldo, structureel saldo, primair overheidssaldo als % van bbp Bron: Agentschap van de Schuld. (2015, augustus 27). Openbare financiën. Opgehaald van Europese Commissie. (2015). Cyclical adjustment of budget balances. Autumn Opgehaald van: autumn_en.pdf XIV