Eburon Weening 02-05-2006 16:14 Pagina 1 jecten waarbij ICT en online diensten worden ingezet om de sociaal-economische ontwikkeling van steden te stimuleren. Maar Smart City projecten worden bij uitstek gekenmerkt door onzekerheid. Allereerst op organisatorisch gebied: er zijn veel verschillende en wisselende actoren bij Smart City projecten betrokken, actoren die bovendien onderling van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast is op technisch gebied sprake van onzekerheid: Smart City projecten kennen veel verschillende technische componenten, waarbij de interdependentie tussen de dominante onderdelen infrastructuur en diensten kenmerkend is, en daarbij komt dat de technologie In dit boek worden drie cases gepresenteerd die laten zien hoe managers van Smart City projecten op verschillende manieren omgaan met onzekerheid en hoe de betreffende managementstijl doorwerkt op het verloop en de uitkomsten van deze projecten. De Nederlandse casus Kenniswijk laat de effecten zien van de keuze om onzekerheid zoveel mogelijk te benutten. De Canadese casus SmartCapital laat het tegenovergestelde zien: wat gebeurt er als onzekerheid zoveel mogelijk wordt beheerst? De Ierse casus Ennis Information Age Town ten slotte toont de effecten van een gemengde strategie waarbij onzekerheid zowel wordt beheerst als benut. Omgaan met onzekerheid zich razendsnel en onvoorspelbaar ontwikkelt. Smart Cities Dit boek gaat over omgaan met onzekerheid in Smart City projecten. Dit zijn pro- Smart Cities: Omgaan met onzekerheid is van belang voor onderzoekers, (publieke) managers en adviseurs die zich bezighouden met projecten die gekenmerkt worden projecten, en voor iedereen die is geïnteresseerd in het totstandkomingsproces van smart cities. Heleen Weening is programmadirecteur van de Stichting OmslagGroep en is gemeenteraadslid in Den Haag. Daarnaast is zij als toegevoegd onderzoeker verbonden aan de faculteit Techniek Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Heleen Weening door organisatorische en technische onzekerheid, zoals PPS- en technisch complexe Smart Cities Omgaan met onzekerheid Heleen Weening
Smart Cities Omgaan met onzekerheid Heleen Weening
ISBN10: 90-5972-123-3 ISBN13: 978-90-5972-123-4 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft Tel.: 015 213 14 84 / Fax: 015 214 68 88 info@eburon.nl / www.eburon.nl Omslagontwerp: Studio Hermkens 2006 H.M. Weening. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n). 2006 H.M. Weening. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise, without the prior permission in writing from the proprietor(s).
Smart Cities Omgaan met onzekerheid Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Delft, op gezag van de Rector Magnificus prof. dr. ir. J.T. Fokkema, voorzitter van het College voor Promoties, in het openbaar te verdedigen op maandag 12 juni 2006 om 10.00 uur door Helene Margot WEENING doctorandus in de bestuurskunde geboren te Groningen
Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotor: Prof. dr. mr. J.A. de Bruijn Samenstelling promotiecommissie: Rector Magnificus, voorzitter Prof. dr. mr. J. A. de Bruijn, Technische Universiteit Delft, promotor Prof. dr. G.P.M.R. Dewulf, Universiteit Twente Prof. mr. J. de Jong, Technische Universiteit Delft Prof. dr. A.B. Ringeling, Erasmus Universiteit Rotterdam Prof. dr. M.J.W. van Twist, Radboud Universiteit Nijmegen Prof. dr. R.W. Wagenaar, Technische Universiteit Delft Dr. W.M. Dicke, Technische Universiteit Delft
In memoriam Ate Berger (1938-2002) Adel verplicht
Inhoud VOORWOORD...XI 1 INLEIDING... 1 1.1 Tussen droom en daad staat onzekerheid...1 1.2 Smart cities...3 1.3 Onzekerheid in smart city projecten...8 1.4 Omgaan met onzekerheid: product en proces...13 1.5 De probleemstelling...15 1.6 Opbouw van het proefschrift en leeswijzer...19 2 THEORETISCH KADER... 21 2.1 Inleiding...21 2.2 Onzekerheid: complexiteit en dynamiek...21 2.2.1 Complexiteit...22 2.2.2 Dynamiek...23 2.3 Omgaan met organisatorische onzekerheid...24 2.3.1 Beheersen: New Public Management...24 2.3.2 Benutten: netwerkbenadering...32 2.4 Omgaan met technisch-inhoudelijke onzekerheid...42 2.4.1 Beheersen: ontwikkelen...46 2.4.2 Benutten: ontwerpen...50 2.5 Samenvatting...54 3 ONDERZOEKSAANPAK... 57 3.1 Inleiding...57 3.2 Analysemodel...57 3.2.1 Omgaan met onzekerheid: keuzes maken...57 3.2.2 Operationalisering competing values op organisatorisch gebied...58 3.2.3 Operationalisering competing values op technisch-inhoudelijk gebied...62 3.2.4 Operationalisering afhankelijke variabele: totstandkomingsproces...64 3.3 Onderzoeksontwerp...69 3.3.1 Methode van onderzoek: case study strategie...69 3.3.2 Selectie van cases...71 3.4 Dataverzameling en analyse...73 3.4.1 Methoden van dataverzameling...73 3.4.2 Methode van analyse...75 Noten bij hoofdstuk 3...76 4 KENNISWIJK: ALLES OF NIETS... 77 4.1 Inleiding...77 4.2 Introductie casus...78 vii
4.2.1 Project...78 4.2.2 Proces...84 4.2.3 Uitkomsten...97 4.3 Onzekerheidsmanagement in Kenniswijk...100 4.3.1 Keuzes op organisatorische dimensies...100 4.3.2 Keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...106 4.3.3 Samenvattend...110 4.4 Concluderende beelden...111 4.5 Samenvattend...116 Noten bij hoofdstuk 4...117 5 SMARTCAPITAL: NIETS MEER, NIETS MINDER...121 5.1 Inleiding...121 5.2 Introductie casus SmartCapital...122 5.2.1 Project SmartCapital algemeen...122 5.2.2 Proces...130 5.2.3 Uitkomsten...138 5.3 Onzekerheidsmanagement...141 5.3.1 Keuzes op organisatorische dimensies...141 5.3.2 Keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...147 5.3.3 Samenvattend...151 5.4 Concluderende beelden...152 5.5 Samenvattend...155 Noten bij hoofdstuk 5...157 6 ENNIS INFORMATION AGE TOWN: (N)IETS NIEUWS VOOR ALLEN...161 6.1 Inleiding...161 6.2 Introductie casus...162 6.2.1 Project Ennis Information Age Town algemeen...162 6.2.2 Proces...168 6.2.3 Uitkomsten...173 6.3 Onzekerheidsmanagement...176 6.3.1 Keuzes op organisatorische dimensies...176 6.3.2 Keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...181 6.3.3 Samenvattend...185 6.4 Concluderende beelden...186 6.5 Samenvattend...190 Noten bij hoofdstuk 6...192 7 VERGELIJKING EN CONCLUSIES...197 7.1 Inleiding...197 7.2 Beantwoording onderzoeksvragen...198 7.2.1 Keuzes ten aanzien van onzekerheid...198 7.2.2 Dynamiek...207 7.2.3 Prikkels voor realisatie en innovatie...213 7.2.4 Implicaties onzekerheidsmanagement...219 7.3 Handelingsperspectief...220 viii
7.3.1 Zuivere strategie is heilloos: tolereer mengvormen...220 7.3.2 Noodzaak tot management van concurrerende waarden...222 NAWOORD: AANBEVELING AAN DE OVERHEID...229 LIJST VAN AFKORTINGEN...231 BIJLAGE...233 SAMENVATTING...239 SUMMARY...251 LITERATUUR...263 CURRICULUM VITAE...275 Overzicht tabellen Tabel 2.1 Varianten van benaderingen van technisch-inhoudelijke onzekerheid...43 Tabel 2.2 Overzicht beheersen en benutten...56 Tabel 3.1 Competing values op organisatorisch gebied...59 Tabel 3.2 Competing values op technisch-inhoudelijk gebied...62 Tabel 3.3 Variabelen en indicatoren realisatie...65 Tabel 3.4 Variabelen en indicatoren innovatie...69 Tabel 4.1 Doelstellingen Kenniswijk...80 Tabel 4.2 Redenen voor selectie Regio Eindhoven...85 Tabel 4.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten Kenniswijk...117 Tabel 5.1 Doelstellingen SmartCapital...125 Tabel 5.2 Selectiecriteria en verklaring waarom SmartCapital daarop uitstekend scoort...132 Tabel 5.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten SmartCapital...157 Tabel 6.1 Doelstellingen EIAT...164 Tabel 6.2 Redenen voor selectie van Ennis...169 Tabel 6.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten EIAT...192 Tabel 7.1 Overzicht keuzes op organisatorische en technisch-inhoudelijke dimensies...199 Tabel 7.2 Vergelijking keuzes op organisatorische dimensies...200 Tabel 7.3 Vergelijking keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...201 Tabel 7.4 Vergelijking keuzes bij start...203 Tabel 7.5 Vergelijking samenhang keuzes organisatorisch en technisch-inhoudelijk...204 Tabel 7.6 Vergelijking samenhang keuzes verschillende coördinerende actoren...206 Tabel 7.7 Vergelijking dynamiek keuzes organisatorisch en technisch-inhoudelijk...208 Tabel 7.8 Vergelijking dynamiek strategie...210 ix
Tabel 7.9 Vergelijking uitkomsten...214 Tabel 7.10 Vergelijking prikkels en belemmeringen voor realisatie en innovatie...217 Overzicht tekstboxen Tekstbox 2.2 Theoretisch onderscheiden variant ontwerpen gericht op beheersing...44 Tekstbox 2.2 Theoretisch onderscheiden variant ontwerpen gericht op beheersing...45 Overzicht figuren Figuur 2.1 Locatie Kenniswijk...79 Figuur 5.1 Locatie SmartCapital: Ottawa Region...122 Figuur 5.2 SmartCapital in breder beleidskader...123 Figuur 5.3 Structuur SmartCapital...127 Figuur 5.4 Overzicht SmartCapital...130 Figuur 6.1 Locatie Ennis...162 Figuur 7.1 Dynamiek strategie in drie cases...210 Figuur 7.2 Paden van realisatie en innovatie in drie cases...215 Figuur 7.3 Strategieën ten aanzien van onzekerheid: vier archetypen...221 Figuur 7.4 Concurrerende waarden in de twee benaderingen van onzekerheid...223 x
Voorwoord Promoveren is een boeiend proces dat je pas werkelijk waardeert als je het product hebt afgerond. Dat product is er nu, in de vorm van dit boek. Zes jaar geleden begon ik aan mijn promotietraject vanuit het verlangen naar intellectuele uitdaging en vrijheid. In beide ben ik niet teleurgesteld. Het waren waardevolle jaren waarvan ik mij, naast de soms onvermijdelijke frustratie, vooral de euforische momenten van overwinning op mijzelf en de inhoudelijke complexiteit zal herinneren. Promoveren doe je niet alleen. Gedurende mijn promotietraject heb ik de steun en inspiratie van velen ervaren. Allen die op de één of andere manier hebben bijdragen aan de totstandkoming van dit boek dank ik hier dan ook van harte. Een aantal van hen wil ik graag in het bijzonder bedanken. Allereerst dank aan alle respondenten uit de cases die centraal staan in dit boek. Zonder hun bereidheid hun ideeën en ervaringen met mij te delen en antwoord te geven op al mijn vragen, zou ik niet tot het empirisch inzicht zijn gekomen waarop dit proefschrift berust. In het bijzonder dank ik de volgende personen. Jan Wester en zijn wervelende Kenniswijkteam van DGTP die mij in de gelegenheid stelden een aantal maanden met hen mee te lopen en mij op het spoor van Smart Cities brachten. Jeffrey Roy, Chris Wilson en Youssef Berbash van de University of Ottawa en Paul Wilker van OCRI voor hun hartelijke ontvangst, persoonlijke contact en ondersteuning in Ottawa. Michael Byrne en Helen McQuillan van EIAT Ltd. voor de gastvrijheid en ondersteuning, respectievelijk de prettige gesprekken van onderzoekers onder elkaar in Ennis. Mijn promotor Hans de Bruijn en begeleider Willemijn Dicke wil ik danken voor de prettige en leerzame samenwerking. Hans, dank voor je tijd en energie en je coulance ten aanzien van mijn altijd overoptimistische planningen. Ik heb waardering voor jouw helderheid en het vermogen tot het creëren van betekenisvolle beelden en ben blij dat ik daarmee mijn voordeel heb kunnen doen. Willemijn, dank voor je commentaar op mijn stukken, je academische inbreng en de tijd die je altijd nam om even te sparren als ik daaraan behoefte had. Daarnaast wil ik mijn collega s van de sectie Beleidskunde/Organisatie en Management danken voor de bijzonder inspirerende en plezierige omgeving waarin ik de afgelopen jaren heb mogen werken. In het bijzonder dank aan mijn kamergenoot Mark de Bruijne. Mark, ik heb het als bijzonder ervaren om onze ervaringen ten aanzien van het promoveren zo goed met elkaar te kunnen delen. Ook mijn andere peers van TBM wil ik danken voor het delen van ervaringen en voor de vele kritische en vruchtbare discussies die wij hadden. Alexander, Leon, Linda, Maura, Mirjam, Ruben en Sonja, ik vond het prettig, samen met jullie in de boot van het promoveren. Dank aan de twee personen die bereid waren mijn manuscript door te nemen, Kees Hoede en Loes Tromp. Kees, ergens ben ik voor jou één van je laatste promovendi. Jij bent voor mij de eerste die mij interesseerde voor de wetenschap. Ons onderzoek was aanleiding tot mijn wens om te promoveren, ondanks mijn gebrek aan zitvlees. Daarvoor en voor je betrokkenheid bij de totstandkoming van dit proefschrift dank. Loes, dank voor je aanmoediging, je enthousiaste verzoek om een intellectuele uitdaging en je commentaar op mijn hoofdstukken. Hier is dan eindelijk je feestje! xi
Voorwoord Mijn vrienden en familie wil ik danken voor hun bemoediging, afleiding en relativering. Sanne, dank dat je je jaren hebt laten chanteren en mijn paranimf wilt zijn. Ook Thirza, Marrit en Mabel, dank voor jullie afleiding van dit veredeld afstuderen. Quérine, dank voor je verrassendheid en je bewondering, die houdt me scherp. Harm, dank dat je als paranimf deel wilt uitmaken van mijn profane ritueel en voor onze geestverheffende gesprekken door de jaren heen. Mijn ouders zijn eigenlijk de enigen voor wie geldt: zonder jullie was dit proefschrift er nooit geweest. José, dankzij jou werd het promoveren geen taboe. Dat waardeer ik. En ook dat je me steeds weer richt op wat echt belangrijk is. Dank ook voor al die jaren sinterklaasgedichten met harten onder de riem voor die vermeende keren laatste loodjes. André, natuurlijk ben ik mede geworden wat jullie er in hebben gestopt en of het nu een koffie- of een theepot is geworden, is gelukkig om het even. Dank voor jouw trots die mij stimuleert. Keet, ik vind het leuk jou ondanks Feerwerd dichtbij te hebben. Ons contact geeft me energie, de humorvolle en vertrouwde momenten samen hebben me de afgelopen jaren vaak de nodige afleiding van het proefschrift bezorgd. Dank daarvoor. Tot besluit mijn liefste Petra, je doet je naam eer aan. Daarvoor, en voor al het andere: dank. Heleen Weening Den Haag, 1 mei 2006 xii
1 Inleiding 1.1 Tussen droom en daad staat onzekerheid Digitale snelwegen zijn de nieuwe handelsrivieren (Eger, 1994:8). Zoals in een vroeger tijdperk steden verrezen langs rivieren, handelswegen, spoorwegen en autowegen, zullen succesvolle steden van de toekomst sterk afhankelijk zijn van een intelligent gebruik van informatiesnelwegen, informatie- en communicatietechnologie en de ontwikkeling van informatieproducten en elektronische diensten. In steden die langs deze nieuwe, postindustriële infrastructuur zijn gelegen, leven mensen ongebonden door plaats en tijd in onderlinge verbondenheid. Stel je voor Je woont in een huis dat is voorzien van informatie- en communicatietechnologie die het dagelijkse leven veraangenaamt. De koelkast communiceert met je winkelwagentje om te waarschuwen dat de melk bijna op is en het vlees de uiterste houdbaarheidsdatum bereikt, of rechtstreeks met de supermarkt waarna je boodschappen aan huis worden bezorgd. De magnetron is op afstand bedienbaar met je mobiele telefoon en de wasmachine selecteert zelf het programma op basis van de kleding die erin zit. Je hoeft niet meer samen met alle anderen in de file naar het werk; werken doe je vanaf huis via de digitale snelweg. Het straatbeeld is daardoor anders, er is minder autoverkeer en de luchtkwaliteit is goed. Voor medische zaken hoef je de deur niet meer uit; via de digitale snelweg kun je de huisarts consulteren en eventueel noodzakelijke regelmatige gezondheidscontroles zijn ook via die weg mogelijk. Alle diensten van de overheid zijn vanaf huis beschikbaar evenals andere zakelijke dienstverlening. Zo kun je je bezighouden met belangrijker zaken. Zoals communiceren met je familie en vrienden, direct deelnemen aan politieke besluitvorming over zaken die je dagelijks leven beïnvloeden, of gewoon een biertje drinken met de buurman op het plein Je bent in een slimme stad, een smart city, beland. Maar niet heus; er zijn in werkelijkheid nog geen steden van een dergelijk kaliber gerealiseerd, ondanks menige poging daartoe. Vanaf de jaren 90 van de vorige eeuw worden er op uiteenlopende locaties in de wereld projecten geïnitieerd om informatie- en communicatietechnologie (ICT) in de dagelijkse leefomgeving te implementeren. Singapore heeft een project geïmplementeerd waarmee het in 2010 een intelligent island wil zijn. Daartoe is s werelds eerste nationale breedbandnetwerk gerealiseerd: SingaporeONE. Japan heeft zijn project Teletopia met 150 gemeenten die zich gaan transformeren tot cyber cities. Maleisië wil in 2020 tot de ICT-voorhoede in de wereld behoren met het plan Vision 2020. Als onderdeel van het project wordt in Kuala Lumpur de Multimedia Super Corridor gerealiseerd met onder andere Cyberjaya. In de Verenigde Staten en Europa bestaan vergelijkbare projecten, zij het met een wat beperktere ambitie. Amerika 1
Hoofdstuk 1 kent Blacksburg Electronic Village die claimt the most wired community in the world te zijn en San Diego, City of the Future. In Europa zijn zeven gemeenschappen het project aangegaan om zich tot Infoville te ontwikkelen. Nederland kent Cyburg in het Amsterdamse stadsdeel Zeeburg, en Kenniswijk in de regio Eindhoven, een project dat als casus in dit proefschrift uitgebreid aan de orde zal komen. Al deze projecten hebben een publiek aspect. Dit komt tot uiting in de motivatie voor het initiëren van smart city projecten: het stimuleren van innovatie op verschillende niveaus en zowel voor de individuele burgers als voor de gemeenschap wordt beschouwd als maatschappelijk belang. Overheden willen innovatie stimuleren door smart cities te realiseren die sociaal-economische ontwikkeling bevorderen. In de praktijk blijkt deze ambitie lastig te verwezenlijken. Ofwel er vindt geen realisatie van de smart city plaats, ofwel de ambitie wordt zo naar beneden toe bijgesteld dat niet meer van innovatie kan worden gesproken. Dit is bijvoorbeeld het geval in Kenniswijk. Dit project kenmerkt zich door een torenhoge ambitie. Lange tijd blijft realisatie echter uit. Pas als de ambitie naar beneden toe wordt bijgesteld, is realisatie mogelijk maar er kan dan niet meer worden gesproken van echte innovatie. Dat realisatie en innovatie lastig te verwezenlijken zijn, is niet zo verwonderlijk gezien de technische intensiteit die dit soort projecten kenmerkt. De techniek is complex, nieuw en dynamisch. De opgave waarvan bij dit type projecten sprake is, is niet eenvoudig en evenmin overzichtelijk. Het gaat vaak om nieuwe technologie in een nieuwe toepassing; smart city projecten hebben vaak een uniek en experimenteel karakter. Onderdelen van het technische systeem, het ICT-netwerk waarover elektronische diensten worden aangeboden, zijn sterk afhankelijk van elkaar. Bovendien verandert de technologie razendsnel. Illustratief is het volgende voorbeeld. Bijna tien jaar geleden al, bevatte een Nintendo spelcomputer evenveel rekenkracht als de supercomputers die vroeger het verdedigingssysteem van Amerika controleerden (Micklethwait en Wooldridge, 1996:111). Algemeen geldt: de technologie van vandaag is morgen misschien verouderd. Dit levert technisch-inhoudelijke onzekerheid op. Daar komt ook nog eens een multi-actor aspect bij: er zijn veel, uiterst verschillende partijen betrokken, wat noodzakelijk is gezien de hoge ambitie en de grote investeringen die met smart city projecten gepaard gaan. Zo zijn er financiers nodig, dienstenontwikkelaars, internet service providers, infrastructuurbouwers, juristen, bevoegde overheden, et cetera. Deze partijen zijn van elkaar afhankelijk voor het realiseren van hun eigen doelen en de gemeenschappelijke doelstelling. Dat vereist commitment van elk van hen aan het project, evenals onderlinge (publiek-private) samenwerking. Hun onderlinge interactie en besluitvorming worden net als de technologie gekenmerkt door complexiteit, interdependentie en dynamiek, wat vanuit organisatorisch perspectief onzekerheid oplevert. Met deze technisch-inhoudelijke en organisatorische onzekerheid moeten managers van smart city projecten omgaan. Vaak is er niet één manager, maar zijn er meerdere actoren die verantwoordelijkheid voor het project dragen. In dit proefschrift worden deze managers coördinerende actoren genoemd. Daaronder worden die actoren verstaan die formeel zijn belast met de organisatie en het management van het project, dat kan zowel bij de planvorming als bij de uitvoering zijn. De centrale vraag in dit proefschrift is: hoe gaan coördinerende actoren in 2
Inleiding smart city projecten om met deze onzekerheid en welke implicaties heeft dat voor het totstandkomingsproces van deze projecten? In 1.2 wordt het fenomeen smart city nader beschreven. In 1.3 wordt de onzekerheid in smart city projecten geschetst. In 1.4 wordt een eerste indruk gegeven van verschillende manieren van omgaan met deze onzekerheid. Dit gebeurt aan de hand van een schets van twee dominante rationaliteiten die vaak kunnen worden onderscheiden in complexe projecten als smart city projecten. In 1.5 wordt de probleemstelling gepresenteerd. Het hoofdstuk wordt in 1.6 afgesloten met een kort overzicht van de opbouw van het proefschrift dat dient als leeswijzer. 1.2 Smart cities Smart cities, zoals de bovengenoemde projecten, zijn een redelijk nieuw fenomeen. Zij stammen uit het begin van de jaren 90. In de literatuur doemen vanaf het eind van de jaren 80 uiteenlopende metaforen op ter karakterisering van steden in een nieuw tijdperk, waarin ICT een belangrijke rol speelt: teletopia (Piorunski, 1991), de invisible city (Batty, 1989), de Flexicity (Hillman, 1993), telecity (Fathy, 1991), de intelligent city (Latterasse, 1992), de informational city (Castells, 1989), de virtual community (Rheingold, 1994) en Cyberville (Von Schuber, 1994). Dit zijn slechts enkele voorbeelden uit de lijst van metaforen van Graham en Marvin (1996:9). Wat in al deze varianten van de slimme stad centraal staat, is de relatie tussen telecommunicatie en de stad. Hoe deze relatie wordt beoordeeld, hoe deze precies wordt gezien en welke betekenis en waarde eraan wordt gehecht, loopt sterk uiteen en varieert afhankelijk van het perspectief dat men hanteert ten aanzien van deze relatie. Smart city projecten projecten die erop gericht zijn een slimme stad tot stand te brengen door op grote schaal ICT in de stad te implementeren worden vaak geïnitieerd vanuit technologisch deterministisch en utopischfuturistisch perspectief. Vanuit het technologisch deterministisch perspectief wordt er van uit gegaan dat nieuwe telecommunicatietechnologie directe stedelijke veranderingen teweeg brengt. De relatie tussen telecommunicatie en de stad wordt als onproblematisch beschouwd, als een eenvoudige en lineaire verzameling van technologische oorzaken en stedelijke effecten. Zoals Graham en Marvin (1996:80) stellen: Electronic spaces are seen to impact on the physical form and socioeconomic development of urban places. De vergelijking van digitale snelwegen met handelsrivieren uit de eerste alinea van dit hoofdstuk past in dit technologisch deterministisch perspectief. Het utopistisch- futuristisch perspectief gaat een stap verder: in dit perspectief staan niet de huidige effecten van telecommunicatie centraal, maar de toekomstige. De speculaties van dit perspectief neigen een relatief optimistische blik te hebben op de impact van telecommunicatie op steden en het dagelijkse leven in de stad. Graham en Marvin (1996:85) stellen over dit perspectief: The proliferation of electronic spaces and networks are often seen to have very positive effects for both the physical aspects of cities and for urban life more widely. ( ) 3
Hoofdstuk 1 Often, these commentaries are breathless and excited, offering tantalizing future glimpses of how remarkable advances in new technologies will determine future lifestyles that are incalculably better than those today. Het gedachte-experiment uit de tweede alinea van deze inleiding is een typisch voorbeeld van het ideaal van de electronic cottage (Toffler, 1981) uit dit utopisch-futuristisch perspectief: onze huizen veranderen revolutionair, zij worden de centra van de maatschappij wat een geheel nieuw productiesysteem mogelijk maakt en een golf van revolutionaire veranderingen voor de maatschappij impliceert. Door elektronische huizen met elkaar te verbinden ontstaan slimme steden. En aldus, zo stellen Graham en Marvin (1996:93): ( ) we move from predictions of the smart home to the smart highway and the intelligent city where ( ) electronic spaces are seen to offer the clear, simple and uncontentious answer to any problems that are currently identified. Waar smart city projecten overeenkomen wat betreft de centrale plaats voor de relatie tussen telecommunicatie en de stad en het perspectief op deze relatie van waaruit zij worden geïnitieerd, verschillen zij sterk wat betreft inhoud en focus. In de literatuur zijn twee dominante typen van smart cities te identificeren; die waarin diensten centraal staan en die waarin infrastructuur centraal staat. De eerste categorie bestaat uit projecten gericht op het ontwikkelen van elektronische diensten die via een portal, worden aangeboden aan de inwoners van een stad. Een goed voorbeeld uit deze categorie is de digital city zoals Couclelis (2004:5) die beschrijft: the digital city is a comprehensive, web-based representation, or reproduction of several aspects or functions of a specific real city, open to nonexperts. In de engste en meest directe zin, zo stelt zij (2004:6), is een digital city een zeer grote software applicatie. Deze heeft informatieve en interactieve en participatieve diensten die via een portal, een centrale website, worden aangeboden. Voorbeelden van informatieve diensten die zij noemt, zijn diensten gericht op (real time) informatieverschaffing over bijvoorbeeld een specifiek gebied in de stad (door middel van plattegronden, overzichten van culturele activiteiten, beschikbare hotelkamers, et cetera) of over het weer of vertrektijden van bussen en treinen, e-commerce diensten en online gemeentelijke dienstverlening die mogelijkheden bieden voor het aanvragen van vergunningen en verklaringen. Als voorbeelden van interactieve en participatieve diensten, diensten die zich onderscheiden van informatieve diensten omdat individuen via deze diensten op enigerlei wijze invloed uitoefenen op anderen of gebeurtenissen, noemt zij diensten gericht op sociale contacten en communicatie zoals nieuwsgroepen, discussiefora en mailinglijsten en diensten die zijn gericht op participatieve besluitvorming. Een andere representant van deze eerste categorie van projecten waarin elektronische diensten centraal staan, vormen de community networks van Schuler (1996). Hij omschrijft gemeenschapsnetwerken als computergebaseerde patronen van communicatie en relaties in een gemeenschap (1996:25). Deze gemeenschapsnetwerken hebben volgens hem als doel: ( ) to help revitalize, strengthen, and expand existing peoplebased community networks much in the same way that previous civic innovations have helped communities historically. Hier is het verlangen herkenbaar om het sociale kapitaal dat volgens auteurs als Putnam (2000) in de moderne samenleving zo schrijnend ontbreekt, via elektronische weg een nieuwe impuls te geven. Dat is kenmerkend voor deze categorie projecten: zij zijn gericht op het stimuleren van sociaal-maatschappelijke en culturele ontwikkeling. Zij zijn vaak gericht op het versterken van de relaties tussen mensen in een 4
Inleiding gemeenschap, het bevorderen van emancipatie en empowerment van bepaalde groeperingen en op het bevorderen van participatie van (bepaalde groepen) burgers. Elektronische diensten staan daarbij centraal. Daarnaast is er een categorie projecten gericht op het ontwikkelen van ICT-infrastructuur. Een goede representant van deze categorie vormen de wired cities (Dutton c.s., 1987). Beamish (1995) noemt de volgende kenmerken van wired cities : zij zijn gericht op de stad (als geheel), zij hebben een fysieke component (het gaat om fysieke verbindingen), zij hebben een economisch element (gericht op het bedrijfsleven) en zij zijn geïnitieerd door publiek-private partnerschappen. Vooral de focus op de stad als geheel, de fysieke en de economische component onderscheiden de wired city van het gemeenschapsnetwerk. Hier gaat het om wat Couclelis (2004:10) de intelligent city noemt, een stad die is uitgerust met uitgebreide ICTinfrastructuur. Dit is het fysieke netwerk waarover data worden getransporteerd. De transportmodaliteit varieert van koper (de oorspronkelijke telefoonlijnverbinding) en coax (de televisiekabel), tot glasvezel en kan ook een draadloze techniek, zoals GPRS (General Packet Radio Service) of UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) zijn. De wired city heeft primair als doel om economische ontwikkeling en werkgelegenheid te stimuleren. Bijvoorbeeld door met de gerealiseerde infrastructuur hightech industrie en andere investeerders aan te trekken (à la Silicon Valley). Of ook door bestaande economische activiteiten te ondersteunen door lokale ondernemers te voorzien van aansluiting op het netwerk en andere ICT-faciliteiten. Meer algemeen, zo stelt Gold (1990:22), kan de economie door de aanleg van ICT-infrastructuur floreren omdat kosten kunnen worden gereduceerd en beter gebruik kan worden gemaakt van de totale beroepsbevolking (inclusief degenen die vanwege familie redenen of een handicap anders niet aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemen). Dit laat zien dat er geen scherpe grens is tussen sociaal-maatschappelijke en economische doelen. Het gaat er om waar de nadruk op wordt gelegd. Bij projecten die zich richten op de infrastructuur ligt de nadruk primair op economische ontwikkeling. In dit proefschrift gaat de interesse specifiek uit naar projecten die als doel hebben sociaaleconomische ontwikkeling te stimuleren door zowel ICT-infrastructuur als elektronische diensten te ontwikkelen. Voor deze projecten is in dit proefschrift de term smart city project gereserveerd. In dit proefschrift wordt de volgende definitie gehanteerd: een smart city project is een project waarbij een stad wordt voorzien van ICT-infrastructuur en elektronische diensten om sociaaleconomische ontwikkeling te bevorderen. In het onderstaande worden de begrippen uit deze definitie kort toegelicht. Allereerst is sprake van een stad. De reden voor de aanhalingstekens is dat het bij een smart city niet per definitie om een stad in de enge zin van het woord gaat. Een smart city is een vaak geografisch afgebakend gebied dat verschillende vormen kan hebben: het kan gaan om een wijk, een stadsdeel, een stad of dorp, een provincie of een heel land. Bovendien hoeft het geografisch afgebakende gebied niet overeen te komen met bestuurlijke grenzen; het kan ook gaan om een regio die bestuurlijke grenzen overschrijdt. Wel gaat het per definitie om een fysiek, plaatsgebonden, gebied waar mensen wonen, werken en recreëren. Dat gebied varieert in schaalgrootte. Een tweede element in de definitie dat kort toelichting behoeft, is ICT-infrastructuur. Hieronder wordt het fysieke netwerk verstaan waarover datatransport plaatsvindt. Zoals 5
Hoofdstuk 1 gezegd, kan dit netwerk worden gevormd door (een combinatie van) verschillende toegangstechnologieën: koperdraad, coaxkabel, glasvezel en draadloze technologie. Het belangrijkste verschil tussen deze modaliteiten is hun bandbreedte. Die komt tot uiting in de snelheid waarmee informatie over de infrastructuur kan worden getransporteerd en wordt weergegeven in aantallen Megabits (Mb) per seconde. De ene toegangstechnologie is breedbandiger dan de andere. Breedband is een betwist (contested) en gepolitiseerd begrip. Men hanteert verschillende minimum aantallen Megabits die per seconde over de modaliteit moeten kunnen worden getransporteerd voordat over breedband kan worden gesproken. Bovendien is de definitie van breedband onder druk van de zittende telecomaanbieders lange tijd zo geformuleerd dat (coax)kabel buiten de definitie viel. Tegenwoordig is het gangbaar om te spreken van smalband, midband en breedband (Burgmeijer, 2005). Smalband heeft een capaciteit van maximaal 128 Kbps en daaronder vallen de gewone oude telefoonkabel (POTS, Plain Old Telephone System) en ISDN (Integrated Services Digital Network). Midband heeft een capaciteit van 128 Kbps tot 10 Mbps. Hieronder vallen de huidige ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) en bestaande kabelnetwerken (Hybrid Fibre Coax). Breedband heeft een capaciteit van meer dan 10 Mbps. Toegangstechnologieën die deze bandbreedte leveren zijn VDSL (Very high-bit rate Digital Subscriber Line) en ADSL2+ (beide zijn snellere varianten van ADSL), ethernet via de kabel (een techniek die grote snelheden via de kabel mogelijk maakt) en glasvezel. Momenteel voorziet alleen Fibre to the Home (FttH), een glasverbinding inclusief de zogenaamde last mile tot in het huis (vanuit de gebruiker geredeneerd ook wel first mile genoemd), in een bandbreedte van 1 Gigabit (Gb) per seconde. Naast deze vormen van vaste infrastructuur, zijn er ook verschillende generaties mobiele infrastructuur zoals GPRS, satelliettechnologie, UMTS en meer recent WiFi (Wireless Fidelity). In dit proefschrift wordt echter in het bijzonder gekeken naar smart cities waarin vaste ICTinfrastructuur wordt gerealiseerd. Daarbij dient te worden opgemerkt dat ten tijde van het empirisch onderzoek vooral werd ingezet op vaste infrastructuur, en glas in het bijzonder, als zijnde breedband. Tegenwoordig is dit steeds minder het geval omdat opgewaardeerde kabel en ADSL en nieuwe draadloze technieken als WiFi steeds breedbandiger internettoegang bieden. Dat laat onverlet dat deze technieken de bandbreedte die glasvezel biedt bij lange na niet kunnen evenaren. Overigens, de bovenstaande beschrijving van toegangstechnologieën is uiteraard een sterk versimpelde weergave van de werkelijkheid. Voor technische details wordt verwezen naar diverse publicaties in IEEE Communications Magazine (zoals Kwok, 1997; Velez en Correia, 2002; Ohmori c.s., 2000). Ten derde wordt in de definitie van smart city projecten gesproken van elektronische diensten. Daaronder worden tal van diensten verstaan die via het fysieke netwerk worden aangeboden aan bewoners van de smart city. Welke feitelijke diensten worden aangeboden varieert van systeem tot systeem, maar er is wel een aantal typen elektronische diensten te onderscheiden. In de literatuur komen verschillende typologieën van elektronische, of telecommunicatiediensten voor (Tiggelaar, 1999; Kwok, 1995; Velez en Correia, 2002; Couclelis, 2004). Een indeling die in de literatuur dominant is, is een indeling op basis van functies van elektronische diensten. Ook de indeling van Couclelis (2004) uit het voorgaande is hiervan een voorbeeld. In de kern bestaat deze standaardindeling uit de volgende categorieën: informatie-, interactie- en transactiediensten. Informatiediensten zijn gericht op het centraal aanbieden van informatie via elektronische weg. Via het internet kunnen bezoekers zich 6
Inleiding bijvoorbeeld laten informeren over nieuws, achtergronden, inhoudelijke zaken, et cetera. Via portals van organisaties kunnen bezoekers informatie verzamelen over de diensten en producten van de betreffende bedrijven of instanties. Er zijn vele voorbeelden van informatiediensten te geven variërend van elektronische encyclopedie tot zoekmachines en van commerciële onroerend-goedsites tot de gemeentelijke informatiedienst met online informatie over de vuilophaaltijden. Ook de talrijke internet- of nieuwsgroepen zijn voorbeelden van informatiediensten. Interactiediensten zijn gericht op het tot stand brengen van interactie tussen (groepen) mensen en organisaties onderling of met elkaar. In de literatuur worden deze diensten ook wel contactdiensten (Tiggelaar, 1999) of communicatiediensten (Aichholzer c.s., 1998) genoemd. Voorbeelden van interactiediensten zijn e-mail, discussiefora, bulletinboards, et cetera. Transactiediensten ten slotte, zijn gericht op het totstandkomen van overeenkomsten tussen gebruikers (particulieren en organisaties onderling en met elkaar). Transactiediensten maken het mogelijk via elektronische weg zaken te doen op een manier die we uit het normale (real-life) handelsverkeer kennen. Het verrichten van betalingen is hiervan een belangrijk onderdeel. Transactiediensten maken het bijvoorbeeld mogelijk om elektronische cursussen te volgen, online te beleggen, een boek te bestellen, je stem uit te brengen voor het gemeentelijke referendum, of bijvoorbeeld via het internet een reis te boeken. Het laatste element uit de definitie is sociaal-economische ontwikkeling. Hieronder wordt de combinatie van sociaal-maatschappelijke en economische ontwikkeling verstaan zoals al kort besproken in het bovenstaande. Kort gezegd gaat het bij het sociale element om het stimuleren van emancipatie of empowerment, sociale cohesie en integratie en participatie. Bij het economische element gaat het om het stimuleren van aantrekkingskracht van de locatie op investeerders, werkgelegenheid en internationale uitstraling ter versterking van de (inter)nationale concurrentiepositie. Deze focus op de combinatie van sociale en economische ontwikkeling en de combinatie van infrastructuur- en dienstenontwikkeling staat centraal in de definitie van smart city projecten zoals in dit proefschrift wordt gehanteerd. Met name de combinatie van diensten en infrastructuur is wat smart city projecten onderscheidt van projecten die erop gericht zijn digitale steden, netwerkgemeenschappen, wired cities of slimme steden met andere veelbelovende namen te realiseren. Binnen de bovenstaande definitie is echter nog steeds een grote variëteit mogelijk. Smart cities verschillen bijvoorbeeld wat betreft de locatie waar zij tot stand gebracht worden, het type diensten dat wordt ontwikkeld, de toegankelijkheid van deze diensten (zijn de diensten alleen toegankelijk voor bewoners vanaf hun computer thuis, of ook op locaties in de stad), het type infrastructuur dat wordt ontwikkeld, de schaal van het fysieke netwerk, et cetera. Deze verschillen zijn interessant; zij illustreren de mate waarin doelen van het smart city project zijn gerealiseerd en er kan worden gesproken van innovatie. Als zodanig worden zij geacht gerelateerd te zijn aan onzekerheid die smart city projecten kenmerkt en aan de wijze waarop sturende actoren in smart city projecten met deze onzekerheid omgaan. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op deze onzekerheid, om daarna in 1.4 in te gaan op verschillende manieren van omgaan met onzekerheid. 7