Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk

Habi_deel_omslag haffner 15-6-2007 16:32 Pagina 1 Vernieuwend Ruimtegebruik Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk Marietta Haffner Marja Elsinga

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk Marietta Haffner Marja Elsinga Gouda, mei 2007 Dit is een uitgave van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik Habiforum Büchnerweg 1, 2803 GR Gouda Postbus 420, 2800 AK Gouda Telefoon (0182) 540 655 Fax (0182) 540 656 E-mail: info@habiforum.nl Auteursinformatie Marietta Haffner en Marja Elsinga zijn werkzaam bij: Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail: m.e.a.haffner@tudelft.nl Copyright 2007 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the copyrightholder.

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk > Inhoud Woningcorporaties zijn maatschappelijke ondernemers die een bijdrage leveren aan de publieke taak. Een van de opgaven voor woningcorporaties heeft betrekking op de stedelijke vernieuwing. De praktijk leert dat corporaties bij het uitvoeren van stedelijke vernieuwingstaken te maken hebben met een netwerk van betrokken organisaties. Het functioneren van dit netwerk en de perceptie van gerealiseerde prestaties door de partners in het netwerk vormen de kern van dit onderzoeksproject. Zij worden bestudeerd vanuit bestuurskundige invalshoeken over het functioneren in een netwerk en vanuit de praktijk. In dit rapport zijn de lessen samengevat uit vier voorgaande rapporten, waaronder drie rapporten over de uitgevoerde casestudies in Den Haag (stedelijk niveau), Amsterdam-Noord (drie tuindorpen) en Rotterdam-Zuid (Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid). Uit de casestudies blijkt dat de crux van de stedelijke vernieuwing ligt in het op voorhand rekening houden met de bestuurlijke processen in het netwerk. Het is daarbij de kunst om met de netwerkpartners tot een gemeenschappelijke probleemanalyse en bepaling van gewenste prestaties te komen. > Colofon Dit onderzoek kwam tot stand in het kader van het onderzoeksprogramma Corpovenista, waarin wordt samengewerkt door tien grote woningcorporaties (de Alliantie, Haag Wonen, de Key, het Oosten, Stadswonen, Staedion, Vestia, Woonbron, de Woonplaats en Ymere), Aedes (de vereniging van woningcorporaties), Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft en onderzoeksgroepen van de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam (zie: www.corpovenista.nl ). Corpovenista is onderdeel van het wetenschappelijk programma binnen het Habiforum-kennisontwikkelingsprogramma 'Vernieuwend Ruimtegebruik'. Deze publicatie vindt tevens plaats in het kader van het onderzoeksspeerpunt Sustainable Urban Areas van de Technische Universiteit Delft. Dit rapport is digitaal verkrijgbaar via www.corpovenista.nl. Foto kaft: Amelia Oei, Hordijkerveld > Habiforum Dit is een publicatie van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum is een kennisnetwerk dat ruim 2.000 experts verbindt, die samen nieuwe vormen van duurzaam ruimtegebruik ontwikkelen én in de praktijk brengen. Het programma omvat praktijkprojecten en wetenschappelijk onderzoek. Het wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met InnovatieNetwerk en de universiteiten van Delft, Rotterdam, Amsterdam (VU en UvA), Utrecht en Wageningen. Door deze samenwerking ontstaat er synergie tussen wetenschap, praktijk en beleid. Habiforum wordt gefinancierd vanuit Bsik, het kenniseconomieprogramma van de rijksoverheid, en uit bijdragen van publieke en private partijen. Zie ook: www.habiforum.nl. 3

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk Inhoud Voorwoord 1 Inleiding 9 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek 9 1.2 Probleemstelling 9 1.3 Drie cases: aanpak 10 1.4 Leeswijzer 11 2 Theoretisch kader 13 2.1 Inleiding 13 2.2 Kenmerken van complexe netwerken 13 2.3 Tweede generatie sturingsinstrumenten 16 2.4 Drie-stappen-model 19 2.5 Leren in complexe netwerken 21 2.5.1 Inhoudelijk 21 2.5.2 Procesmatig 22 2.5.3 Institutioneel 23 2.6 Conclusies 24 3 De cases in beeld 25 4 Den Haag 29 4.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen 29 4.2 Netwerk 30 4.3 Prestaties 34 4.4 Instrumenten 35 4.5 Samenvatting 37 5 Amsterdam-Noord 39 5.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen 39 5.2 Drie tuindorpen 40 5.3 Netwerk 41 5.4 Gerealiseerde doelen 43 5.5 Waar een wil is, is een weg 43 5.6 Is de uitkomst een goede uitkomst? 45 5.7 Lessen 46 6 Rotterdam-Zuid 49 6.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen 49 6.2 Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid 50 6.3 Complexe netwerken 52 6.4 Leren in de besluitvorming 53 6.4.1 Inhoudelijk 54 6.4.2 Procesmatig 55 6.4.3 Institutioneel 55 6.5 Effect van gebiedsafspraken 56 6.6 Slotbeschouwing 57 7 Conclusies 59 7.1 Inleiding 59 7.2 Vier bestuurskundige invalshoeken 60 7.2.1 De vier benaderingen 60 5

7.2.2 De benaderingen ten opzichte van elkaar 62 7.3 Samenwerking en de cases 63 7.3.1 Netwerk 64 7.3.2 Patstellingen 65 7.3.3 Doorbraken 67 7.3.4 Gemeenschappelijk belang 68 7.4 Complexe stedelijke vernieuwing in een complex netwerk 70 7.5 Slotbeschouwing 71 8 Literatuur 73 6

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk Voorwoord Dit rapport is het vijfde en laatste rapport dat voortkomt uit het onderzoek Corpovenista 4.2 dat is getiteld Het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Verkenning in theorie en praktijk. In dit rapport presenteren we conclusies over en lessen uit het toepassen van de bestuurskundige netwerkbenadering, die is gebruikt in de casestudies in Den Haag, Amsterdam-Noord en Rotterdam-Zuid. In de casestudies waarvan we hier verslag doen, wordt het samenwerken in een herstructureringsnetwerk aan de hand van de vier kenmerken van complexe netwerken pluriformiteit, geslotenheid, onderlinge afhankelijkheden en dynamiek gekarakteriseerd. Ook is per case een bepaalde invalshoek gekozen om de prestaties in beeld te brengen. In Den Haag bestudeerden we het effect van sturingsinstrumenten op de voortgang in de vernieuwing op stadsniveau. In de drie tuindorpen in Amsterdam- Noord stonden de percepties van de actoren over de gerealiseerde doelen centraal aan de hand van een drie-stappen-model. In twee herstructureringswijken in Rotterdam-Zuid zijn we ingegaan op de werking van de gebiedsafspraken, een instrument dat specifiek is ontworpen voor de stedelijke vernieuwing. De werking van de gebiedsafspraken is bestudeerd aan de hand van inhoudelijk, procesmatig en institutioneel leren dat plaatsvond in het desbetreffende netwerk. Om een beeld te krijgen van hoe de samenwerking in de bestudeerde lokale netwerken is verlopen en hoe het besluitvormingsproces heeft plaatsgevonden, is per casestudie met ruim twintig betrokkenen gesproken. Langs deze weg bedanken wij alle geïnterviewden nogmaals hartelijk voor hun bijdrage aan dit onderzoek. De begeleidingscommissie van het onderzoek bestond uit Anke Huntjens van Ymere, Leen Mosselman van Vestia, Peter Roelofs van Het Oosten en Wim Reedijk van Aedes vereniging van woningcorporaties. Wij danken hen voor de stimulerende inbreng bij de totstandkoming van dit rapport. Wij danken ook Amelia Oei die aan de Rotterdamse casestudie meewerkte en het slothoofdstuk van dit rapport van commentaar voorzag. Ook bedanken wij Monique Waarts van Woonstichting De Key voor haar inbreng bij de Amsterdamse casestudie. Marietta Haffner, Marja Elsinga Delft, mei 2007 7

8

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk 1 Inleiding Dit rapport is het vijfde en laatste rapport dat voortkomt uit het onderzoek Corpovenista 4.2 dat is getiteld Het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Verkenning in theorie en praktijk. In dit rapport vatten we de eerdere rapporten samen en presenteren we conclusies over en lessen uit het toepassen van de bestuurskundige netwerkbenadering (zie ook Haffner, Elsinga & Wolters, 2005), die is gebruikt in de casestudies: Den Haag (Van Bortel & Elsinga, 2005); Amsterdam (Haffner & Elsinga, 2006) en Rotterdam (Haffner, Oei & Elsinga, 2007). 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek Sinds de Tweede Wereldoorlog speelt de sociale huursector een belangrijke rol in de Nederlandse volkshuisvesting. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog fungeerden de woningcorporaties vooral als uitvoerders van overheidsbeleid; van zelfstandigheid was nauwelijks sprake. Vanaf de tweede helft van de jaren zestig nam de zelfstandigheid langzaam toe. De ingezette beweging werd aanzienlijk versterkt in de jaren negentig. De Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig uit 1989 was een belangrijke aanzet tot een aantal institutionele veranderingen. Verder ontstond in de jaren negentig het inzicht dat corporaties ondertussen over aanzienlijke eigen financiële middelen beschikten. Dit leidde, in combinatie met de brutering, tot een grote mate van financiële zelfstandigheid voor de sociale huursector. In de jaren negentig werd ook de stedelijke vernieuwing als belangrijke nieuwe taak voor een groot deel bij de woningcorporaties neergelegd. Deze ontwikkelingen hadden invloed op de organisatorische vormgeving van woningcorporaties. Onder andere vond professionalisering, schaalvergroting en uitbreiding van de activiteiten plaats. Al met al heeft dit geleid tot een relatief zelfstandige sociale huursector van veelal grote, redelijk vermogende, professionele woningcorporaties die met een groeiend takenpakket (stedelijke vernieuwing, leefbaarheid, wonen en zorg) opereren ergens tussen markt en overheid. Bij aanvang van dit onderzoeksproject stond het presteren van woningcorporaties in deze nieuwe ordening centraal: wanneer doen woningcorporaties het goed in de stedelijke vernieuwing? Na de bestudering van de bestuurskundige literatuur kwamen we tot de conclusie dat wat onder goede prestatie wordt verstaan, bepaald wordt door het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Sinds de financiële verzelfstandiging van de woningcorporaties is er voor gemeenten en corporaties een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaan voor de stedelijke vernieuwing. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid komt tot uitdrukking door de participatie van actoren in een stedelijk vernieuwingsnetwerk. We hebben het functioneren van een dergelijk netwerk toen als primaire doelstelling van dit onderzoek gesteld. We bestudeerden de samenwerking in de stedelijke vernieuwing vanuit het bestuurskundige gedachtegoed, te weten (varianten van de) bestuurskundige netwerkbenadering. Centraal in deze benadering(en) staat het interactief ontwikkelen van plannen. Actoren onderhandelen met elkaar over de gewenste koers van actie. Bij het onderhandelen proberen actoren elkaar te sturen. Sturen gaat over het beïnvloeden van anderen en niet over de maakbaarheid van de uitkomsten. 1.2 Probleemstelling De bestuurskundige netwerkbenadering is gebaseerd op de situatie waarin actoren functioneren binnen een groep van actoren, waarin besluitvorming plaatsvindt. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991: 25) definiëren een netwerk als een geheel van 9

actoren die publiek, semi-publiek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze actoren heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen, die hij tracht te realiseren door instrumenten in te zetten waarmee hij andere actoren tracht te sturen. Kenmerkend voor een netwerk is de situatie waarin de overheid niet (meer) de rol heeft van bovengeschikte actor die alles bepaalt (zoals in de stadsvernieuwing). Daardoor biedt sturing binnen een netwerk van stedelijke vernieuwing andere mogelijkheden en kansen dan vormen van hiërarchische sturing door de overheid via bijvoorbeeld wetten of voorschriften. De wijze waarop actoren met elkaar omgaan wordt daarbij beïnvloed door de kenmerken van een (complex) netwerk: interdependenties tussen actoren, een bepaalde mate van geslotenheid van actoren, pluriformiteit van organisaties en doelen en de dynamiek van veranderende spelregels in en rondom het netwerk. De netwerkbenadering is daarmee een benadering die een beschrijving kan leveren van de wijze waarop de actoren in een netwerk met elkaar omgaan: hoe men zich gedraagt, hoe men reageert op signalen en welke instrumenten men inzet om anderen te sturen of te beïnvloeden. Ook kan met de netwerkbenadering worden bestudeerd hoe in een lokaal stedelijk vernieuwingsnetwerk prestaties worden gespecificeerd. De hoofdvraagstelling voor dit onderzoek is geworden: Welke bijdrage kan de bestuurskundige netwerkbenadering leveren aan het vergroten van het inzicht in de werking van een netwerk van stedelijke vernieuwing en aan de sturing binnen het netwerk? 1.3 Drie cases: aanpak In drie steden in Nederland Den Haag, Amsterdam en Rotterdam zijn casestudies uitgevoerd om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden. Per case zijn onderzoeksvragen geformuleerd die in de respectievelijke hoofdstukken van dit rapport zijn te vinden. In de casestudies zijn semi-gestructureerde interviews gehouden en is gevraagd naar de samenwerking in het lokale netwerk van stedelijke vernieuwing. In totaal zijn er per casestudie ruim twintig betrokkenen geïnterviewd. De conclusies in dit onderzoek zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de al dan niet verschillende beelden van de samenwerking die de geïnterviewden hebben aangedragen. Het gaat zo om een reconstructie van de samenwerking op basis van de percepties van de respondenten. Daarnaast is, waar mogelijk, gebruikgemaakt van relevante documenten. Aan de hand van de vier kenmerken van complexe netwerken is de samenwerking in de herstructureringscases geanalyseerd. Vervolgens is per case nader ingezoomd op de bereikte prestaties. Voor elke case hebben we gebruikgemaakt van een andere theoretische invalshoek uit de bestuurskunde om prestaties in beeld te brengen. In Den Haag is het effect bestudeerd van sturingsinstrumenten op de voortgang in de vernieuwing op stadsniveau (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). In drie tuindorpen in Amsterdam-Noord stonden de percepties van de actoren over de gerealiseerde resultaten centraal aan de hand van het drie-stappen-model van Teisman (1998). In twee herstructureringswijken in Rotterdam-Zuid gingen we specifiek in op de gepercipieerde werking van een instrument dat is ontworpen voor de stedelijke vernieuwing, te weten de gebiedsafspraken. De werking van dat instrument in de herstructurering is bestudeerd aan de hand van inhoudelijk, procesmatig en institutioneel leren dat plaatsvond in het desbetreffende netwerk. 10

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk Den Haag is om verscheidene redenen gekozen als onderzoeksgebied van de eerste casestudie. Den Haag kent in de stedelijke vernieuwing een beperkte complexiteit in vergelijking met Amsterdam en Rotterdam. Er zijn geen deelgemeenten als extra laag in het beleidsproces en er zijn in Den Haag drie woningcorporaties. Daardoor konden we in Den Haag de samenwerking voor de stedelijke vernieuwing op stadsniveau analyseren. In Amsterdam is gekozen voor drie tuindorpen in het stadsdeel Amsterdam-Noord: Disteldorp, Vogeldorp en Tuindorp Oostzaan (alleen de Ring en de Mercuriusbuurt). De drie dorpen werden met sloop bedreigd en bestaan nog steeds. In Rotterdam hebben we de samenwerking voor Hordijkerveld (deelgemeente IJsselmonde; het proces vanaf het derde masterplan) en voor Pendrecht-Zuid (de Transformatiezone, deelgemeente Charlois) bestudeerd. Deze cases zijn gekozen vanwege een faseverschil. In Hordijkerveld werden afspraken gemaakt in de periode dat de fysieke aanpak van wijken in Rotterdam centraal stond. In de periode dat voor Pendrecht de afspraken werden gemaakt, was het besef toegenomen dat een integrale aanpak voor bepaalde problemen noodzakelijk is. Den Haag is overigens de enige case waarin het feitelijk gaat om één case: de samenwerking op stedelijk niveau. In Amsterdam gaat het eigenlijk om twee cases, de Ring/de Mercuriusbuurt in Tuindorp Oostzaan en Disteldorp/Vogeldorp, maar om drie dorpen. Een deel van het transformatietraject van de twee cases (of drie tuindorpen) liep gelijk op. In Rotterdam gaat het om twee casestudies enerzijds een wijk, anderzijds een deel van een wijk die verder niets met elkaar te maken hebben, behalve dat ze beide in Rotterdam-Zuid liggen: Hordijkerveld en Pendrecht- Zuid (de Transformatiezone). 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat een uiteenzetting van de theoretische invalshoeken die ten grondslag liggen aan de analyses. Hoofdstuk 3 bevat foto s van de cases. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 volgen de samenvattingen van de casestudies in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. In hoofdstuk 7 worden conclusies getrokken. 11

12

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk 2 Theoretisch kader 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een uiteenzetting van de theoretische invalshoeken die ten grondslag liggen aan de analyses in deze studie. Het gaat op de eerste plaats om de vier kenmerken van complexe netwerken. Op de tweede plaats volgt een uiteenzetting over tweede generatie sturingsinstrumenten die bijzonder geschikt geacht worden om sturing in netwerken te bewerkstelligen. Ten derde komt het driestappen-model aan de orde om te kunnen bepalen of actoren in een netwerk tevreden zijn met de bereikte uitkomsten. Op de laatste plaats gaat het om de inhoudelijke, procesmatige en institutionele aspecten van de samenwerking en het leren dat plaatsvindt als onzekerheden in de samenwerking worden weggenomen. 2.2 Kenmerken van complexe netwerken 1 Een netwerk kan ook als volgt worden omschreven: een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1999: 32). De vier kenmerken die worden genoemd in deze definitie van (complexe) netwerken hebben gevolgen voor de mogelijkheid om de actoren in een netwerk te sturen/beïnvloeden. Interdependentie Een belangrijk kenmerk van complexe netwerken is de interdependentie de onderlinge afhankelijkheid die bestaat tussen verschillende actoren in een netwerk. Voor een afhankelijke actor wordt het zonder de medewerking van minimaal één andere actor in het netwerk moeilijk bepaalde doelen te realiseren. Dergelijke afhankelijkheden kunnen bestaan tussen hogere en lagere overheden. De gemeente is op het gebied van wonen voor de uitvoering van bijvoorbeeld een stedelijk vernieuwingsplan vaak afhankelijk van een of meer woningcorporaties. Zo hebben gemeenten vaak de grond in hun bezit, terwijl de woningcorporaties de planontwikkeling en de bouw van sociale huurwoningen voor hun rekening nemen. Het aanspreken van één afhankelijke partij binnen het netwerk is dan onvoldoende om de stedelijke vernieuwing van de grond te krijgen. Er zijn vijf belangrijke soorten afhankelijkheidsrelaties te onderscheiden. Deze relaties kunnen op de eerste plaats eenvoudig zijn (één grootheid), maar zijn in netwerken vaak meervoudig. Meervoudige relaties bestaan bijvoorbeeld als men zowel voor het geld, de grond als de goodwill van elkaar afhankelijk is. Complex wordt het ook als relaties tussen actoren niet bilateraal zijn maar multilateraal: meer dan twee partijen zijn onderling afhankelijk. Dit betekent dat bilaterale afspraken niet mogelijk zijn, maar dat twee actoren om te kunnen handelen altijd van een derde of vierde et cetera actor afhankelijk zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gebiedsafspraken die in Rotterdam getekend moeten worden door de gemeente, de betrokken deelgemeente en de betrokken ontwikkelaar (bijvoorbeeld de corporatie). Als de afhankelijkheden op verschillende tijdstippen optreden, is er sprake van asynchrone in plaats van synchrone relaties. Bij sequentiële in plaats van gelijktijdige afhankelijkheden is een handeling van A pas mogelijk als B gehandeld heeft. Afhankelijkheden in een netwerk zullen tot slot eerder dynamisch zijn dan statisch. Veranderende omstandigheden kunnen bijvoorbeeld optreden na verkiezingen, bij een verandering van wetgeving, 1 Grotendeels overgenomen uit Haffner, Oei & Elsinga (2007). Gebaseerd op De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991 en 1999), die het kenmerk dynamiek introduceren in hun publicatie uit 1999. 13

bij veranderende coalities enzovoort. Een opeenstapeling van verschillende soorten afhankelijkheidsrelaties leidt tot complexe onderlinge afhankelijkheidsrelaties. Wederzijdse afhankelijkheden kunnen leiden tot een onoverzichtelijk netwerk waarin het, als gevolg van onbedoelde neveneffecten, onduidelijk is hoe bepaalde effecten worden veroorzaakt. Een gevolg hiervan kan zijn dat actoren zich terughoudend opstellen, waardoor de sturingsmogelijkheden niet volledig benut kunnen worden. Ook kan een netwerk met veel onderlinge afhankelijkheden stroperige besluitvorming tot gevolg hebben. Bovendien kunnen complexe interdependenties en geslotenheid elkaar versterken. Resultaten worden dan alleen bereikt middels een proces van besluitvorming dat een lange periode beslaat en ook chaotisch kan worden. Interdependenties hoeven echter niet alleen nadelig uit te pakken bij beïnvloedingspogingen, maar kunnen ook stuurkansen bieden. Als eerste betekent de onderlinge afhankelijkheid dat actoren zich niet extreem gesloten kunnen opstellen. Extreme pluriformiteit is ook niet mogelijk. In dergelijke extreme situaties komt men immers niet tot zaken. Door de onderlinge meer of minder complexe afhankelijkheden moeten partijen met elkaar blijven communiceren. Daarnaast bieden afhankelijke relaties ook vaak ruilmogelijkheden, waardoor de kans op een patstelling kleiner wordt. Er is altijd wel een ruil te vinden waar beide/meer partijen van profiteren, is hier het idee. Kortom: het benutten van onderlinge afhankelijkheden leidt tot sturing. Of er tussen alle actoren op alle punten in het netwerk op een beleidsterrein interdependenties bestaan, mag worden betwijfeld. De term beleidsarena s geeft een meer realistische omschrijving van een netwerk, bijvoorbeeld voor interdependenties op het terrein van wonen. Zo gaat Teisman (1998) ervan uit dat de interactie tussen de relevante actoren met hun eigen doelen en strategieën in een beleidsarena plaatsvindt. Men kan zich voorstellen dat er voor elk besluitvormingsprobleem een andere arena bestaat. Klijn (1996) spreekt van verschillende spelen binnen een netwerk. Volgens deze invalshoek participeren actoren intensiever in een spel naarmate er een groter belang voor hen op het spel staat. Klijn (1996) maakt eveneens een onderscheid naar lokale en landelijke netwerken. Hier komt ook de gedachte terug dat er niet één netwerk bestaat, maar dat, als er al uitgegaan wordt van één netwerk, dit uit verscheidene segmenten/subgroepen bestaat, afhankelijk van het probleem, het besluit of het onderwerp dat op de agenda staat. Stedelijke vernieuwing is hiervan een voorbeeld. De afspraken die ter zake doen, worden in lokale netwerken gemaakt, terwijl ook het Ministerie van VROM, dat niet in de lokale netwerken deelneemt, wensen heeft (bijvoorbeeld de herstructurering moet minder langzaam gaan) of een positie inneemt (VROM-toezicht). Pluriformiteit Pluriformiteit verscheidenheid in een netwerk kan op drie manieren tot uitdrukking komen. Op de eerste plaats kan er verscheidenheid tussen organisaties bestaan (interorganisatorische pluriformiteit). Op het terrein van wonen zijn bijvoorbeeld verschillende partijen te onderkennen: (deel)gemeenten, woningcorporaties en bewonersorganisaties. De belangen en doelen van deze partijen zullen onderling verschillen, evenals hun waarden en organisatorische kenmerken. Ook binnen één sector kan er sprake zijn van pluriformiteit. Zo zijn er bijvoorbeeld in de corporatiesector rijke en arme woningcorporaties, grote en kleine woningcorporaties, lokaal gebonden en landelijk toegelaten woningcorporaties, beherende en ondernemende corporaties. Ook binnen een enkele organisatie kan pluriformiteit optreden. Veel actoren in het netwerk zijn samengesteld uit verschillende afdelingen of onderdelen (intraorganisatorische pluriformiteit). Een gemeente is een goed voorbeeld van een organisatie waar intraorganisatorische pluriformiteit optreedt. Binnen het gemeentelijke 14

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk beleidsterrein wonen spelen de wethouders, de gemeenteraad, de afdeling wonen, het grondbedrijf en nog meer onderdelen, bijvoorbeeld de afdelingen financiën, verkeer, welzijn en zorg, een rol. Sommige gemeenten kennen naast het gemeentelijk niveau nog een deelgemeentelijk (Rotterdam) of stadsdeelniveau (Amsterdam). Op dat niveau houden zich ook portefeuillehouders en afdelingen bezig met wonen. Als de manier van denken, de beleidsmatige rationaliteit, binnen en tussen organisaties verschilt, spreken we van beleidsmatige pluriformiteit. De invalshoek kan een juridische, economische, technische of ethische rationaliteit zijn. Soms ontstaan er verschillen in de waarden (concurrerende waarden): moet een (deel)gemeente bijvoorbeeld de openbare ruimte opknappen of het geld voor andere doeleinden gebruiken? In pluriforme netwerken kunnen drie barrières optreden bij sturing. Op de eerste plaats kunnen stuursignalen door verschillende partijen en/of onderdelen van een actor verschillend worden opgepakt, of worden genegeerd. Maatwerk kan een oplossing bieden voor de situatie waarin een (generieke) interventie niet aansluit op de pluriformiteit in het veld. In de praktijk van veel actoren en onderwerpen stuit maatwerk echter al snel op de grenzen van de beheersbaarheid van de sturing. Dit wordt als tweede barrière beschouwd bij de sturing van pluriforme netwerken. Als derde barrière wordt de vervorming en herinterpretatie van de sturing genoemd. Immers, als gevolg van onder andere de hiervoor genoemde concurrerende waarden of verschillende percepties kunnen bepaalde stuursignalen door verschillende actoren verschillend worden opgevat. Pluriformiteit hoeft niet alleen nadelig uit te pakken voor het sturen in netwerken, maar biedt ook kansen. Zo kan pluriformiteit de trefkans verhogen. De kans dat een organisatie of een deel van een organisatie gevoelig is voor een specifiek sturingssignaal, blijkt groter te zijn in een pluriforme omgeving dan in een uniforme omgeving. Zo zal bijvoorbeeld niet iedere woningcorporatie openstaan voor de bouw van een woonzorgcomplex, maar mogelijk wel in ieder geval één. Geslotenheid van actoren Actoren in een netwerk zijn niet altijd gevoelig voor stuursignalen van buiten. Deze geslotenheid kan voortkomen uit de behoefte om de onzekerheid en de complexiteit in de omgeving van de organisatie te verminderen (bounded rationality). Een organisatie kan immers niet volledig openstaan voor alle signalen uit de omgeving. Van enige bestendigheid is dan geen sprake. Het gesloten karakter van een organisatie kan ook een gevolg zijn van het referentiekader of het zogenoemde managementfilter of perceptiefilter dat een organisatie heeft. Het referentiekader wordt mede gevormd door de kernwaarden van een organisatie. Dit zijn waarden die het handelen van een organisatie grotendeels bepalen. Stuursignalen die passen binnen dit referentiekader zullen eerder opgepakt worden dan stuursignalen die er niet binnen passen. Stuursignalen die niet passen kunnen zich op twee wijzen manifesteren. Op de eerste plaats kan het stuursignaal geen betrekking hebben op het referentiekader van de betreffende actor. Negeren van het signaal is dan mogelijk. Op de tweede plaats kan het stuursignaal strijdig zijn met het referentiekader van de actor, waardoor de actor juist gestimuleerd kan worden om zich tegen het stuursignaal te verzetten. Het streven van toenmalig staatssecretaris Remkes naar de grootschalige verkoop van huurwoningen is een voorbeeld uit het woonbeleid van stuursignalen die als strijdig beschouwd kunnen worden met het referentiekader van de woningcorporaties. De geformuleerde ambities kregen geen weerklank bij woningcorporaties en werden grotendeels genegeerd. 15

Geslotenheid van te sturen actoren biedt ook kansen voor sturing. Als een krachtige autonome organisatie, die niet op willekeurig elk sturingssignaal ingaat, uiteindelijk steun verleent aan een bepaald stuursignaal, heeft de sturende actor een bondgenoot verworven. Dynamiek Omdat netwerken altijd in beweging zijn, veranderen de posities van actoren in een netwerk, hun geslotenheid en hun referentiekader voortdurend. Daardoor zijn de wederzijdse afhankelijkheden aan veranderingen onderhevig, evenals de pluriformiteit van en in het netwerk. De samenstelling van het netwerk wordt eveneens beïnvloed door toetreding en uittreding van actoren. Netwerken kunnen ook uiteenvallen. Een veranderende omgeving van het netwerk zal ook (delen van) het netwerk beïnvloeden: kansen en bedreigingen voor het netwerk zullen veranderen. 2.3 Tweede generatie sturingsinstrumenten 2 Volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) is in complexe netwerken zuiver imperatieve sturing, meestal met juridische instrumenten, niet mogelijk. Bij pluriformiteit, geslotenheid en interdependenties binnen een netwerk ontkomt men volgens hen niet aan een bepaalde mate van vrijwillige medewerking van de te sturen actoren. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) duiden deze manier van sturing aan met de begrippen vrijwillige sturing of voluntaire sturing. Zij spreken ook van tweede generatie sturingsinstrumenten ter onderscheiding van eerste generatie sturingsinstrumenten die de traditionele geboden en verboden via wet- en regelgeving omvatten. Het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) is het wettelijke kader voor woningcorporaties, en de eraan gekoppelde instrumenten van VROM-toezicht en toezicht van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) kunnen als eerste generatie sturingsinstrumenten worden beschouwd (Haffner, Elsinga & Wolters, 2005). Het BBSH bepaalt het speelveld met als doel om te sturen op rechtmatigheid en volkshuisvestelijke prestaties. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) onderscheiden vijf categorieën tweede generatie sturingsinstrumenten.3 Ze worden hierna beschreven. Meerzijdige instrumenten Meerzijdige instrumenten worden meestal overeenkomsten, convenanten of herenakkoorden genoemd. Uitgangspunt is dat de verschillende gelijkwaardige en onderling van elkaar afhankelijke actoren zich na onderhandeling onderling verbinden aan bepaalde afspraken. De afspraken kunnen inhoudelijk zijn, maar ook procedureel van aard. Er kunnen ook kaders voor een afspraak geschapen worden, bijvoorbeeld als raamovereenkomst voor toekomstige samenwerking. Inspannings- of resultaatverplichtingen kunnen beide onderwerp van de afspraak zijn. De afspraken kunnen zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard zijn. Binnen de volkshuisvesting vallen de prestatieafspraken tussen woningcorporaties en gemeenten in de categorie van meerzijdige instrumenten. Een projectontwikkelingsovereenkomst tussen een gemeente en een projectontwikkelaar over bepaalde bouw- 2 Overgenomen uit Haffner, Elsinga & Wolters (2005), uit De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991). 3 De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) gaan er veelal van uit dat de overheid de sturende actor is. In deze teksten wordt verondersteld dat elke actor in een netwerk kan proberen te sturen, zij het dat de overheid vaak wel een bijzondere positie heeft. De overheid is immers de actor die incentives zou kunnen aanbieden, of ervoor zou kunnen kiezen om imperatieve sturing toe te passen. Deze keuzen hebben andere actoren niet of in mindere mate. 16

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk activiteiten binnen een bestemmingsplan valt ook onder de meerzijdige instrumenten, evenals afspraken in een zogenoemd basis- of bestuursakkoord. Als nadelen van meerzijdige afspraken kunnen beschouwd worden het mogelijk niet eenduidige rechtskarakter van de afspraken (p.82) en de mogelijk onduidelijke rechtsgevolgen van dergelijke afspraken. Ook kan de gelijke behandeling van actoren in gevaar komen, als het meerzijdige instrument wordt ingezet om finetuning in de sturing te bereiken. Mogelijk ontstaan er onoverzichtelijke situaties en onvoorspelbare effecten. Bij het gebruik van meerzijdige instrumenten kunnen eenzijdige instrumenten een rol spelen als stok achter de deur of als sanctie. In het bijzonder als de onderhandelingen niet willen vlotten of als de te sturen actoren zich te weinig gebonden voelen aan een meerzijdig instrument, kan een gebod of een verbod een oplossing bieden. De overheid kan dan als enige, dus niet helemaal (meer) gelijkwaardige, partij in een netwerk een eenzijdig instrument inzetten. De behartiging van het algemeen belang zou kunnen worden opgevoerd als rechtvaardiging voor een dergelijke bijzondere positie van de overheid in het netwerk. Persoonsgerichte instrumenten De persoonsgerichte instrumenten kunnen de vorm hebben van een persoon die in een organisatie wordt geplaatst om op deze manier sturing uit te oefenen. Een veiligheidsinspecteur of een regeringswaarnemer zijn voorbeelden van een persoonsgericht instrument. Deze persoon fungeert dan zelf als instrument. Ook is het mogelijk bepaalde instrumenten specifiek op een persoon in de organisatie te richten. Veelal gaat het dan om regulerende instrumenten, een sturingsinstrument van de eerste generatie, bijvoorbeeld de anti-misbruikwetgeving. In het geval dat een persoon als instrument linking pin, verbindingsschakel of sturingsagent wordt aangewezen (of vrijwillig deze rol vervult), verandert de samenstelling van het netwerk, vermindert de pluriformiteit in het netwerk en vermindert de geslotenheid van de actor die de linking pin inzet. Een mogelijke uitwerking op het terrein van wonen van de persoon als instrument, die thans niet is toegestaan, is de aanstelling van een overheidscommissaris in de raad van commissarissen van een woningcorporatie. Gedacht kan worden aan zowel een gemeentelijke commissaris als een rijkscommissaris. Opties die thans zijn toegestaan, zijn de twee leden in de raad van toezicht bij woningcorporaties die op voordracht van de huurders worden benoemd, en de externe toezichthouder die het Ministerie van VROM kan benoemen ingeval van problemen bij een corporatie. Als het gaat om een zogenoemde horizontale relatie, waarbij de agent de loyaliteit gelijkelijk verdeelt tussen de sturende actor en de te sturen actor, zal de sturingsagent meer aan informatie-uitwisseling en coördinatie kunnen doen dan aan sturing. Te denken valt aan activiteiten als het bouwen van bruggen door informatie aan te dragen en, zo nodig, wantrouwen weg te nemen. De informatievoorziening verbetert, omdat de informatielijnen aan weerskanten van de sturingsagent korter zijn dan in de situatie zonder sturingsagent. Bij een meer verticale relatie gaat de rol van sturingsagent meer in de richting van een controleur. Als nadeel van een persoonsgericht instrument kan het dubbele referentiekader van de sturingsagent worden beschouwd. Het gevaar bestaat dat er op termijn een ongewenst socialisatieproces optreedt, waardoor de loyaliteit verschuift van de sturende naar de te sturen actor. Incentives Met positieve incentives (subsidies) en negatieve incentives (heffingen, boetes) kan de overheid actoren prikkelen om hun gedrag aan te passen, bijvoorbeeld iets te leveren wat men zonder de incentive de prikkel niet zou doen. Bij de inzet van 17

prikkels gaat het om voluntaire sturing, omdat actoren er ook voor kunnen kiezen hun gedrag tegen een bepaalde prijs niet aan te passen. De zelfstandigheid komt zo niet in gevaar. Incentives bieden verder de mogelijkheid tot fine-tuning (maatwerk). Sterker nog, bij prikkels kan fine-tuning gewenst zijn, omdat per geval een bepaald gedrag gestimuleerd of ontmoedigd kan worden. Dit geldt uiteraard alleen in een situatie waarin de te sturen actor een alternatief kan kiezen. Verder kan de overheid proberen om door de inzet van prikkels de wederzijdse afhankelijkheden tussen de actoren van een complex netwerk te versterken of te verzwakken. De werking van de prikkels hangt af van de rol die de overheid (of het uitvoerende onderdeel) vervult. Bij een loketfunctie van de desbetreffende overheid zal de sturende werking minder zijn dan bij een servicefunctie. Incentives hebben daarnaast vaak een trial-anderrorkarakter, waardoor het succes versterkt kan worden als men gebruik kan maken van gunstige omstandigheden (serendipitisme). De werking van prikkels kan worden verstoord als partijen in een netwerk geen alternatieve gedragsmogelijkheden hebben. Soms kunnen prikkels ook worden afgewenteld, zoals wanneer een heffing doorberekend wordt aan de afnemers. In deze gevallen gaat er van een prikkel nauwelijks een sturende werking uit. Kengetallen Bij kengetallen deelt de overheid volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991: 129) mee of komt de overheid overeen de prestatie van de actor op een of enkele variabelen kwantitatief te meten. Aan het kengetal kunnen vervolgens meer of minder verstrekkende gevolgen verbonden worden: eenzijdige beloning of sanctie, of een onderhandelde variant daarvan. De overheid richt haar aandacht op de afgesproken resultaten, die zowel op het niveau van de input als op het niveau van de output afgesproken kunnen worden, en ze richt haar aandacht niet op de manier waarop de resultaten tot stand komen. De te sturen actor blijft daarmee een black box voor de overheid die op deze manier op afstand stuurt. De te sturen actor heeft een belangrijke eigen verantwoordelijkheid gekregen. Om aan de pluriformiteit van een complex netwerk tegemoet te komen, zouden er per actor voor de eigen situatie passende kengetallen afgesproken kunnen worden. Om het zelf-organiserend vermogen (p.135) van een bedrijfstak aan te spreken, noemen De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) de mogelijkheid om een bepaald kengetal op te leggen aan de gehele bedrijfstak, die er vervolgens zelf uit zou moeten proberen te komen. Als prestatieafspraken in de sociale huursector in de vorm van kengetallen kwantitatief vorm worden gegeven, bijvoorbeeld het aantal te bouwen eenheden voor 65-plussers, is er sprake van sturing via onderhandelde kengetallen. Het concept van benchmarken dat het laatste decennium in allerlei vormen zijn intrede doet (Aedex), is een voorbeeld van het op een bepaalde manier gebruiken van kengetallen, namelijk het vergelijken van kengetallen tussen landen, branches, organisaties et cetera om te constateren hoe de actoren in verhouding tot elkaar presteren. Sturing met kengetallen blijkt op het terrein van wonen meestal niet vanuit de overheid te komen, maar meer vanuit de zelfregulering van de bedrijfstak (Haffner, Elsinga & Wolters, 2005; Van Bortel & Elsinga, 2005). Men denke aan instrumenten als het eerder genoemde benchmarken, de visitatie, de certificering en de kwaliteitszorg, de Aedescode en het Nationaal Akkoord Wonen. Communicatieve instrumenten Bij de communicatieve instrumenten staat de informatieoverdracht, het voorlichten van actoren in het netwerk, centraal. Deze voorlichting behoeft niet altijd eenzijdig te zijn, maar kan ook meerzijdig zijn. Men kan een communicatief instrument actief inzetten om de kennis die aanwezig is bij de te sturen actor te vergroten. De deskundigheidsadviezen van het Ministerie van Economische Zaken zijn hiervan een voorbeeld. Fine-tuning is mogelijk door verschillende partijen (of afdelingen van 18

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk actoren) te voorzien van de voor hen relevante informatie. De Belastingtelefoon is hier een voorbeeld van. Men zou communicatieve instrumenten kunnen omschrijven als zachte instrumenten, aangezien deze de actoren niet tot een bepaald gedrag dwingen, alleen uitnodigen. Een voorbeeld hiervan is het publiceren van best of worst practices. Communicatieve instrumenten zijn behept met een paradox. Enerzijds zijn zij geschikt om de geslotenheid van actoren te doorbreken. Anderzijds moet de actor openstaan voor de boodschap. Onder bepaalde voorwaarden zijn actoren beter ontvankelijk voor de informatie, onder meer als de omgeving dynamisch is, de actoren specifieke kennis nodig hebben of de actoren willen veranderen. 2.4 Drie-stappen-model 4 Als het gaat om de evaluatie van het beleid en de besluitvorming formuleren Klijn & Koppenjan (2000) in navolging van Teisman (1992/1995) een aantal criteria. Uitgangspunt is daarbij dat het in een netwerksetting volgens hen niet mogelijk is om van boven af (top-down) en ex ante doelstellingen op basis van het algemeen belang volgens de democratisch gekozen overheid op te leggen aan de actoren (zie ook Klijn, 1996). Immers, in beginsel is er geen boven het netwerk staande actor die dat voor elkaar kan boksen. Daarnaast heeft elke actor volgens hen eigen doelstellingen, die ook nog eens kunnen veranderen in het netwerkspel als gevolg van de interactie met anderen. Zo trekt Teisman (1998) de conclusie dat een ex-antebegindoelstelling wel een functie kan hebben aan het begin van het proces in het bereiken van een gemeenschappelijk doel. Vanuit een dergelijke a-prioribegindoelstelling kunnen actoren hun eigen definitieve a-posterioridoelstelling ontwikkelen binnen een mogelijk gemeenschappelijke belang. Het geheel van oordelen over de bereikte doelen en besluitvorming vormt volgens Teisman (1998: 78) het gemeenschappelijke belang. Om de kwaliteit van het gemeenschappelijke belang te kunnen toetsen, hanteert Teisman (1998) een drie-stappen-model. Doel van dit model is te kunnen vaststellen of het beleid dat door de interactie van de actoren in een netwerk tot stand is gekomen, een voor de actoren bevredigend resultaat heeft opgeleverd. Stap één is het inventariseren van de oordelen die de betrokken actoren achteraf hebben over het beleid. In stap twee worden de oorspronkelijke doelen van de actoren gereconstrueerd om deze te vergelijken met het beleidsresultaat. Mocht zich de situatie voordoen dat de oorspronkelijke doelen niet zijn behaald, dan nog was het besluitvormingsproces in zekere mate effectief, meent Teisman (1998: 79), als de resultaten van besluitvorming bevredigend zijn, ongeacht of deze verwacht en gewild, dan wel onverwacht en niet bewust nagestreefd zijn. In stap drie wordt de rol van het besluitvormingsproces in de besluitvorming bekeken aan de hand van drie dimensies: 1 inhoudelijke dimensie: het vervlechten van doelen; 2 managementdimensie: het leggen van koppelingen tussen actoren; 3 structuurdimensie: het arrangeren van onderlinge interactie. In alle gevallen gaat het om het vermogen van de actoren om de genoemde dimensie in de praktijk om te zetten. Bij het vervlechten van doelen (ad 1) gaat het om de vraag of de interactie meerwaarde heeft opgeleverd in de vorm van nieuwe doelen (p.80). Bij het leggen van koppelingen tussen actoren (ad 2) gaat het om het vermogen om contacten te leggen en te onderhouden. Uitgangspunt is dat als deze goed zijn, het management van de besluitvorming naar tevredenheid verloopt. Om doelen te 4 Grotendeels overgenomen uit Haffner & Elsinga (2006). 19

kunnen vervlechten, moeten er relaties (koppelingen) gelegd zijn tussen actoren. Deze moeten worden onderhouden. Als verschillende onmisbare actoren koppelingen leggen met elkaar, is er sprake van adequaat management van complexe besluitvorming. Besluitvorming vereist koppeling tussen alle actoren op meer niveaus (p.81). De personen die de relaties leggen en onderhouden zijn de koppelaars die de geslotenheid van andere actoren weten te doorbreken en die interdependenties tussen actoren kunnen omzetten in een constructieve voortgang van de samenwerking. In de termen van Teisman (1998: 83) moet de koppelaar een soort superman zijn: de grote communicator en bestrijder van slechte zaken. Koppelaars spelen volgens Teisman altijd een dubbele rol in de besluitvorming, omdat zij moeten proberen de belangen van de eigen organisatie in overeenstemming te brengen met de belangen van de andere actoren, zodat er een samenwerking kan groeien. Willen koppelaars succesvol zijn, dan is door hun optreden de interactie veranderd, stelt Teisman (1998). Daartoe moeten koppelaars in staat zijn om taalbarrières te doorbreken en moeten de koppelaars worden geaccepteerd door de actoren. Volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1999) leiden samenwerkingsverbanden als gevolg van interdependenties tussen actoren tot besluitvorming als er winwinsituaties gecreëerd worden. Dat gebeurt met package deals (p.61). Dat betekent dat het pakket van besluitvorming over het algemeen meerwaarde oplevert voor alle actoren. Echter, zij stellen dat er niet alleen win-winspelen gespeeld kunnen worden, omdat er altijd actoren zijn waarvoor geen positieve uitkomst gerealiseerd kan worden. Dit kan zowel gebeuren voor actoren in het netwerk, als voor actoren die om de een of andere reden niet (meer) deel uitmaken van het netwerk. De winnaars zullen dus ook altijd in win-losespelen moeten participeren. Dit om te voorkomen dat de verliezers alsnog de win-winstrategie gaan blokkeren. De strategie is dan om een confrontatie tussen winnaars en verliezers zo veel mogelijk te voorkomen en eventueel op andere onderwerpen of in andere beleidsarena s compensatie te bieden. Als derde dimensie van de netwerkbesluitvorming gaat het om de structuur (het arrangement; ad 3) van de interactie. Aangezien er niet altijd spelregels en overlegorganen zijn, worden keuzen voor bepaalde arrangementen van samenwerking of tegenwerking gezien als indicatie voor de wil van actoren om structuur te geven aan de interactie. Dat betekent niet per definitie succes, maar men is bereid om het succes een handje te helpen door zich positief op te stellen voor een bepaald arrangement, bijvoorbeeld door zitting te nemen in een stuurgroep. Effectieve besluitvorming Op basis van het voorgaande moeten we concluderen dat er bezwaren te formuleren zijn tegen het gebruik van doelstellingen die zijn gebaseerd op het algemeen belang dan wel het eigen belang van actoren. Een gemeenschappelijke doelstelling is het gevolg van onderhandelingen tussen actoren in een netwerk. Bij een beleidsevaluatie wordt er nagegaan of de actoren tevreden zijn met de bereikte gemeenschappelijke doelen. Als dat zo is en als er is voldaan aan de procesvoorwaarden, dan moet het besluitvormingsproces in zekere mate effectief zijn geweest. Het al dan niet doelgericht zijn van deze besluitvorming wordt gebaseerd op de bereikte gemeenschappelijke doelen, die wel of niet in de loop van het proces zijn aangepast en ontstaan uit de doelstellingen gebaseerd op het eigen belang van de betrokken actoren of het gepercipieerde algemeen belang. Uitgegaan wordt zo van het maximaal haalbare onder bepaalde omstandigheden, zoals de gegeven onderlinge afhankelijkheden. Men kan zich afvragen of een dergelijk proces in alle gevallen leidt tot nutsmaximalisatie van de betrokkenen (hoe dan ook gemeten) of dat betrokkenen een minimaal niveau voor zichzelf vastleggen waarmee men tevreden is. Dit gedrag wordt aangeduid met satisficing behaviour (Clarkson & LeRoy Miller, 1983). Verder 20

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk kan men zich afvragen in hoeverre actoren beslissingen achteraf proberen te rechtvaardigen (theorie van de cognitieve dissonantie (reductie); Kotler, 1980: 166). In ieder geval levert het drie-stappen-model van Teisman een indicatie of de doelen van actoren zijn vervlochten bij het vaststellen van een algemeen belang en of er sprake is van een win-winsituatie bij het nemen van een besluit. 2.5 Leren in complexe netwerken 5 Koppenjan & Klijn (2004) argumenteren dat de onzekerheid in een maatschappij groter wordt doordat de maatschappij steeds vaker opereert in netwerken. Deze onzekerheid kan aan een aantal karakteristieken van een network society worden ontleend (p.3). Op de eerste plaats is er door een toename van de dynamiek van kennis en producten een verdergaande specialisatie vereist. Onderlinge afhankelijkheden tussen actoren nemen toe door deze fragmentatie van kennis. Daarnaast leidt de ontwikkeling van kennis en technologieën tot nieuwe onzekerheden en risico s in plaats van een reductie daarvan. Onzekerheden worden verder veroorzaakt doordat organisaties in turbulente omgevingen moeten opereren en niet alleen de eigen doelen kunnen nastreven. De maatschappelijke druk heeft daardoor meer grip op organisaties gekregen dan in het verleden. Verder veroorzaakt het opereren in netwerken dat horizontal relations replace loyalties and authoritative relations (p.5). Vormen van hiërarchische sturing worden (groten)deels verdrongen door sturing via onderhandeling en coöperatie met onzekere uitkomsten tot gevolg. Tot slot leidt ook een grotere beleidsmatige pluriformiteit tot een toename van onzekerheid. Een uniforme waardenhiërarchie en het algemeen belang bestaan niet meer. Een toename van onder meer de fragmentatie van kennis, onderlinge afhankelijkheden en waardenpluriformiteit betekent dat consensus over het probleem (de inhoud en de oorzaken), over de relevante beoordelingscriteria en over de oplossing niet altijd voor de hand ligt. Onzekerheden over de inhoud (substantive uncertainty), het proces (strategic uncertainty) en het institutioneel kader (institutional uncertainty) kunnen zich voordoen. Er zijn bewuste managementinspanningen nodig om oplossingen te kunnen vinden voor deze wicked problems, menen Koppenjan & Klijn (2004: 9). Deze oplossingen leiden tot het op een bepaalde manier reduceren van de inhoudelijke onzekerheid, de procesmatige onzekerheid en de institutionele onzekerheid van de beslissing. Als deze bewuste managementinspanning achterwege blijft, is de kans groot dat actoren verzeild raken in standaardreacties, waardoor een oplossing niet gecreëerd zal worden. Als de inspanning succesvol is, zijn cognitieve, strategische (het proces betreffend) en institutionele leereffecten opgetreden (p.125): the sustainable increase in shared knowledge, insights and methods of working between parties. 2.5.1 Inhoudelijk Inhoudelijke onzekerheid ontstaat als gevolg van het ontbreken van de benodigde informatie of kennis (over de toekomst), de complexiteit van de problemen, de onzekerheid over de interpretatie van de kennis (het technisch probleem) en over de beoordelingscriteria en de probleemformulering (het maatschappelijk probleem). Het verschillend interpreteren en percipiëren van de beschikbare informatie of kennis is het gevolg van verschillende frames of references van actoren. Dit zijn de op basis van eerdere ervaringen en percepties, geïnternaliseerde ideeën of feiten, interesses, normen en waarden over de realiteit en de eigen positie daarin. Referentiekaders zijn dan ook niet van de ene op de andere dag aan te passen, waardoor actoren gesloten kunnen zijn voor probleemformuleringen die niet binnen hun referentiekader passen (cognitieve fixatie). Als er geen gemeenschappelijke probleemformulering gevonden 5 Grotendeels overgenomen uit Haffner, Oei & Elsinga (2007). Gebaseerd op Koppenjan & Klijn (2004). 21