Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie Aan: Jurrie Oosterhof en Frans van Dijk, AVU Anouk Teuns en Dave Post, Gemeente Utrecht Van: Paul de Bruin en Alexander Pluckel, IPR Normag Datum: 28 oktober 2013 Betreft: Notitie Afweging afvaloverslag in eigen beheer of uitbesteden Inhoud 1 Inleiding... 2 1.1 Achtergrond en doel van de voorliggende notitie... 2 1.2 Overslag als schakel in de afvalketen... 2 2 Afwegingskader en scenario s... 4 2.1 Onderscheid tussen faciliteiten/infrastructuur en exploitatie/management... 4 2.2 Drie relevante scenario s: zelf doen, uitbesteden of een combinatie... 4 2.3 Toetsingskader en afwegingscriteria: waarop een keuze baseren?... 5 3 Analyse en integrale afweging zelf doen of uitbesteden... 7 3.1 Wet- en regelgeving: geen wettelijke verplichting... 7 3.2 Het publiek belang van afvaloverslag in de afval- en grondstofketen... 8 3.3 Beschikbaarheid: biedt de markt (voldoende) alternatieven?... 10 3.4 Continuïteit: waarborgen continuïteit van afvalinzameling in de wijken... 12 3.5 Kosten en bedrijfsmatigheid... 12 4 Samenvatting: voorkeur voor combinatie zelf doen en uitbesteden... 13 Bijlage 1. Gemeentelijk afvalbeheerbeleid... 16 Bijlage 2. Voorbeelden openbare aanbestedingen restafvalverwerking en overslag... 17 Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-1 van 17
1 Inleiding 1.1 Achtergrond en doel van de voorliggende notitie De raad van gemeente Utrecht heeft in de motie Goede besluitvorming over afvaloverlaadstation dd. 20 juni 2013, verzocht om inzicht in de alternatieven voor de organisatie van een afval overlaadstation en de raad hierover uiterlijk in december 2013 te informeren. 1 Aanleiding voor de motie is het onderzoek van de AVU en gemeente Utrecht (naar aanleiding van het besluit van het Algemeen Bestuur van de AVU) naar de mogelijkheid om voor het overladen van huishoudelijk afval afkomstig van gemeenten uit de regio Utrecht met ingang van 1 januari 2019 een overlaadstation beschikbaar te hebben. Het doel van deze notitie is het beschrijven en analyseren van de mogelijkheden met betrekking tot de organisatie van de overslag van afval in de regio Utrecht. Op basis van deze analyse kan een nadere afweging worden gemaakt over de wijze waarop de overslagactiviteiten georganiseerd kunnen worden: in eigen beheer, uitbesteden aan een marktpartij, of een combinatie in de vorm van een publiek-private samenwerking. In het eerste deel van de notitie wordt een nadere duiding van afvaloverslag en de context gegeven. Het tweede deel betreft een beoordeling van mogelijkheden, voor en nadelen van verschillende organisatiemodellen: zelf doen 2, uitbesteden aan de markt of een combinatie. 1.2 Overslag als schakel in de afvalketen Zoals de volgende figuur illustreert is het overslaan van afval een (logistiek) proces waarbij het afval vanuit inzamelvoertuigen wordt overgeladen op een overlaadstation in een groter transportmiddel om vervolgens gebulkt dus efficiënter - naar een afvalverwerker te worden getransporteerd. tabel 1 Logistieke proces afval Inzameling Overslag Verwerking Voortransport Natransport 1 Motie: Goede besluitvorming over afvaloverlaadstation, Motie 2013/M031, 20 juni 2013. 2 Zelf doen betreft zelf doen door de gemeenten van regio Utrecht. Dit wordt in het vervolg nader toegelicht. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-2 van 17
Een korte toelichting op het logistieke proces. Het huishoudelijk afval wordt in de wijken ingezameld met behulp van inzamelvoertuigen. Wanneer een inzamelvoertuig volgeladen is, rijdt het voertuig naar de nabij gelegen afvaloverslag (voortransport) waar alle inkomende en uitgaande ladingen worden gewogen en geregistreerd. De inzamelvoertuigen storten het afval, waarna het afval in containers wordt geperst om in grotere transportmiddelen gebulkt getransporteerd te worden naar de afvalverwerker (natransport). In de huidige situatie hebben gemeenten in de regio Utrecht het inzamelen en transport van huishoudelijk afval naar het afvaloverlaadstation individueel geregeld en zijn zelf verantwoordelijk voor de inzameling van het huishoudelijk afval. In de nabijheid van regio Utrecht is geen (restafval)verwerker gevestigd, waardoor directe aanlevering door inzamelvoertuigen vanuit de gemeenten logistiek en financieel niet haalbaar is. Voor het overslaan van huishoudelijk restafval en GFT heeft de AVU, namens de regio Utrecht gemeenten, een contract met AVR-Van Gansewinkel, tevens de verwerker van het restafval. Het natransport van huishoudelijk restafval vindt plaats over het water naar de afvalverbrandingsinstallatie van AVR Afvalverwerking B.V. in Rozenburg. Het GFT wordt via de weg ( per as ) getransporteerd naar de Veluwse Afval Recycling (VAR) te Wilp waar het GFT eerst wordt vergist en vervolgens verder wordt gecomposteerd. Het huidige contract voor het overslaan van huishoudelijk restafval en GFT afkomstig uit de regio Utrecht loopt af op 31 december 2018 en het contact voor de verwerking loopt (incl. verlenging) op 31 december 2020 af. tabel 2 Kritiek tijdspad Overslag Verw erking Restafval GFT Restafval GFT Grof restafval 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Legenda huidig contract kritieke tijdsmoment contractverlenging De voorgaande figuur toont het kritieke tijdspad voor het overslaan en verwerken per afvalstroom. Het aflopende contract voor de overslag van huishoudelijk restafval en GFT bepaalt het kritieke tijdsmoment (1 januari 2019). De huidige contractpartner voor de overslag en de verwerking van het huishoudelijk restafval en het grof huishoudelijk restafval beschikt over een eigen afvaloverslagstation, waar ook het GFT-afval wordt overgeslagen. Indien ervoor gekozen wordt de verwerking van restafval afzonderlijk van het overslaan aan te besteden kan bij een volgende openbare aanbesteding van de restafvalverwerking de situatie ontstaan dat aanbieders zonder afvaloverslag mogelijkheden in de (directe omgeving van) gemeente Utrecht, een minder concurrerend aanbod kunnen uitbrengen. Onder meer dit besef heeft het Algemeen Bestuur van AVU doen besluiten dat het wenselijk is om voor het overladen van het afval met ingang van 1 januari 2019 een overlaadstation zelf beschikbaar te hebben. Onderzoek naar de vorm waarin en wijze waarop dit georganiseerd Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-3 van 17
zou kunnen worden is nog gaande. Uitkomsten worden in het vierde kwartaal van 2013 verwacht. 2 Afwegingskader en scenario s 2.1 Onderscheid tussen faciliteiten/infrastructuur en exploitatie/management 3 Bij het beoordelen van de scenario s zelf doen of uitbesteden met betrekking tot afvaloverslag, is het relevant om onderscheid te maken tussen de faciliteiten en infrastructuur (de hardware) enerzijds en de exploitatie en management ervan (de software). De exploitatie van een afvaloverslag voor het huishoudelijk restafval en GFT in de regio Utrecht heeft een monopolistisch karakter. Vanwege de omvang van de activiteit (overslag van circa 250 kiloton restafval en GFT per jaar) is sprake van een zeer grote investering in een locatie gebonden activiteit. Afvaloverslagfaciliteiten kennen een afschrijvingsduur van 20 jaar en langer. Dergelijke faciliteiten zijn dus niet zo maar voorhanden in de markt. Het aantal beschikbare alternatieve overslagfaciliteiten in de omgeving, waarmee de grote hoeveelheden restafval en GFT uit Utrecht en de regio kunnen worden verwerkt, is (zeer) beperkt. Er zijn aanzienlijk hoge toetredingsdrempels voor nieuwe overslagfaciliteiten ten opzichte van een reeds aanwezige faciliteit. De exploitant van een eenmaal gevestigde afvaloverslag faciliteit heeft daardoor grote marktmacht. In de afweging van scenario s wordt daarom rekening houden met een variant waarbij de infrastructuur meer direct in overheidshanden wordt gehouden. Wanneer de afvaloverslag faciliteiten in publieke handen zijn en de verantwoordelijkheid voor investeringen in deze infrastructuur bij de eigenaar c.q. gemeente(n) ligt, dan ontstaat direct greep op deze investeringen en de beschikbaarheid van de overslagfaciliteiten. De exploitatie van de overslagfaciliteit kan in eigen beheer worden uitgevoerd dan wel worden uitbesteed aan de markt. Bij aanbesteding van de exploitatie van de afvaloverslag aan de markt kunnen contracten worden afgesloten met een korte looptijd, bijvoorbeeld 5 jaar. Hierdoor wordt meer gebruik gemaakt van marktwerkingsprikkels die aanbesteding genereert. 2.2 Drie relevante scenario s: zelf doen, uitbesteden of een combinatie Het huidige contract voor de overslag van restafval en GFT loopt 31 december 2018 af. Aangezien verlenging niet mogelijk is bepaalt dit het kritieke tijdspad waarvoor de overslag van restafval en GFT afkomstig uit de regio Utrecht gemeenten opnieuw georganiseerd moet zijn. Er zijn drie mogelijke scenario s voor de organisatie van de overslagactiviteiten: 1. in eigen beheer; 3 De exacte invulling van eventuele uitbesteding van het management wordt nader uitgewerkt in het bedrijfsplan. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-4 van 17
2. uitbesteden aan een marktpartij; 3. publiek-private samenwerking. Ad. 1. In het eerste scenario wordt de overslag van huishoudelijk afval volledig in eigen beheer genomen. Het scenario in eigen beheer omvat tegelijkertijd ook samenwerking door de deelnemende gemeenten in regio Utrecht in AVU verband. Hierdoor worden schaalgroottevoordelen bereikt. De wijze waarop de samenwerking vorm en inhoud krijgt is onderwerp van nader onderzoek en verkenning. Als uitgangspunt geldt dat de het restafval en GFT uit de gemeenten in regio Utrecht via de afvaloverslag worden overgeslagen en dat verantwoordelijkheid voor de overslag op evenwichtige wijze door alle gemeenten via AVU wordt gedragen. Dit betekent dat investeringen en exploitatie uiteindelijk voor risico en rekening van de deelnemende gemeenten komen. Ad. 2. In het tweede scenario wordt de overslag van huishoudelijk afval door de AVU, namens de gemeenten in regio Utrecht, uitbesteed aan een marktpartij. De exploitatie en het eigendom van de afvaloverslag ligt bij een private partij. Het overslaan van afval kan in combinatie met de verwerking van restafval en GFT worden aanbesteed Het huidige contract voor de verwerking van restafval en GFT loop ook af op 31 december 2018 (excl. optie 2 jaar verlengen). Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de overslag van afval los te koppelen van de verwerking door de overslagactiviteit apart aan te besteden. Ad. 3. Het derde scenario is een combinatie van beide vorige scenario s in de vorm van een publiek-private samenwerking. De inrichting van deze publiek-private samenwerking kan verschillen en is mede afhankelijk van het belang van de afvaloverslag met betrekking tot het eigendom van de afvaloverslag en de afweging van gezamenlijke dan wel private uitvoering en management van de afval overslagactiviteit. Op basis van de nadere analyse en afwegingen in het vervolg van deze notitie, worden de gemeenten in dit scenario eigenaar van de infrastructuur (de overslag faciliteit), en dragen als opdrachtgever het management ervan op aan een marktpartij. Dit laatste gebeurt door een aanbesteding. 2.3 Toetsingskader en afwegingscriteria: waarop een keuze baseren? Van een uitvoerende naar een regisserende overheid Er heeft in de afgelopen jaren een verschuiving plaatsgevonden van een uitvoerende overheid naar een meer regisserende overheid. Dat is de basis (geworden) van de huidige besturingsfilosofie: de lokale overheid in de regierol en minder in de directierol. De gemeente stelt de kaders en laat de uitvoering over (c.q. draagt de uitvoering ervan op) aan andere organisaties. Deze organisaties leggen verantwoording af over de uitvoering en verzorgen informatie die van belang is voor het evalueren van de beleidsdoelstellingen. Beleidskader gemeente Utrecht In het recente verleden is door het Utrechtse gemeentebestuur gekozen voor het op afstand Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-5 van 17
plaatsen van het uitvoeren van bepaalde activiteiten, die voorheen door de gemeente zelf werden uitgevoerd. De redenen die daaraan ten grondslag liggen variëren van het beter over kunnen laten aan de markt daar de markt de activiteit kwalitatief hoogwaardiger, efficiënter of goedkoper kan uitvoeren, het niet meer behoren tot het kerntakenpakket van de lokale overheid tot de schaal van de gemeente is te klein voor het uitvoeren van de activiteiten. 4 De gemeente Utrecht is een regiegemeente, maar daar waar activiteiten de directe uitvoering betreffen, zoals reinigings- en GG en GD zaken, is van uitbesteden geen sprake. 5 Vanuit deze beleidslijn wordt geconstateerd dat afvaloverslag weliswaar geen directe uitvoering (op straat) betreft, maar wel een onderdeel van adequaat afvalbeheer. Eén van de argumenten van de gemeente Utrecht om de afdeling Stadwerken intern te verzelfstandigen en de uitvoering van de werkzaamheden niet uit te besteden of buiten de gemeentelijke organisatie te plaatsen had vooral ook betrekking op de ketenkwaliteit van de openbare ruimte. 6 Het college heeft de ambitie om deze keten scherper en effectiever aan te sturen zodat de burger meer kwaliteit ervaart. Om de keten goed aan te sturen is de borging van directe invloed van belang. Op maat gesneden toetsingskader en afwegingscriteria Zoals vermeldt in de Nota Verbonden Partijen 2009, hanteert de gemeente Utrecht een beslisboom voor gemeentelijke deelneming in organisaties. tabel 3 Beslisboom Nota Verbonden Partijen gemeente Utrecht Organisatie Gemeent Utrecht - Publiek belang Afwegingscriterium/toetsingsvraag - Wet- en regelgeving - Heeft bestuurlijke betrokkenheid meerwaarde of is juist het bestuurlijk op afstand zetten gewenst? Is rechtstreekse gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publiek belang noodzakelijk, dan wel vanwege bestuurlijke, financiële of personele aspecten zeer gewenst? - Kan publiek belang ook voldoende worden behartigt als opdrachtgever? Bronnen: Nota Verbonden partijen gemeente Utrecht (2009) In aansluiting op dit kader zijn de relevante en praktische criteria geformuleerd waarmee de scenario s voor zelf doen, uitbesteden of publiek-private samenwerking met betrekking tot afvaloverslag kunnen worden beoordeeld. 4 Bron: Nota Verbonden partijen 2009, gemeente Utrecht. 5 Bron: Groen, Open en Sociaal, Collegeprogramma 2010 2014, gemeente Utrecht. 6 Bron: Business case Overheids NV Stadswerken, PricewaterhouseCoopers, 2011. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-6 van 17
tabel 4 Nader uitgewerkt beoordelingskader: zelf doen of uitbesteden Afwegingscriterium 1 Wet- en regelgeving/wettelijkeen beleidsvrijheid dan wel gebondenheid 2 Publiek belang (direct of indirect) Is er sprake van een wettelijke zorgplicht m.b.t. tot het overslaan van afval? Heeft een gemeente de vrijheid om te kiezen voor openbare aanbesteding van de activiteit? Is er sprake van een gemeentelijk zorgtaak met betrekking tot het effectief, duurzaam en efficiënt (doen) verwerken van huishoudelijk afval? Zijn er publieke belangen gemoeid met het overslaan van restafval en gft? Waaruit bestaat dit publieke belang? Is sprake van een direct belang (gericht op de activiteit afvaloverslag zelf) dan wel van een indirect belang (afvaloverslag in relatie tot andere gemeentelijke taken, verantwoordelijkheden en/of publieke belangen)? Het waarborgen van publieke belangen met betrekking tot afvaloverslag 3 Beschikbaarheid en toegankelijkheid In welke mate waarborgt het betreffende scenario de beschikbaarheid van een afvaloverslagfaciliteit met de benodigde overslagcapaciteit? Is deze beschikbaarheid gewaarborgd binnen de geografische kaders van het logistiek zwaartepunt van regio Utrecht? 4 Continuïteit In welke mate vormt continuïteit van afvaloverslag een (financieel of logisitiek) risico, en in welke mate draagt het scenario bij aan waarborgen van de continuïteit? 5 Bedrijfsmatigheid en kosten Ten aanzien van de kosten die zijn gemoeid met het investeren in en exploiteren van een afvaloverslag: in welke mate draagt het scenario bij aan het beheersbaar investeren (risico's) in overslagfaciliteiten en het bedrijfsmatig exploiteren ervan? 3 Analyse en integrale afweging zelf doen of uitbesteden 3.1 Wet- en regelgeving: geen wettelijke verplichting Op grond van de Wet Milieubeheer hebben gemeenten een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval in de gemeente. In de kern omvat deze zorgplicht: ervoor zorgen dat de inzameling is georganiseerd en uitgevoerd wordt. Er is geen verplichting op de inzameling zelf uit te voeren, hier heeft de gemeente een keuze: zelf doen, in samenwerking met anderen (intergemeentelijke samenwerking) of uitbesteden aan een marktpartij. Naast deze wettelijke zorgplicht voor (het organiseren van) de inzameling, heeft de gemeente een zorgtaak om bij te dragen aan de (Europese en landelijke) doelstellingen op het gebied van (huishoudelijk) afvalbeheer. De gemeenten hebben een opdracht om bij te dragen aan het bewerkstelligen van de doelstellingen van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) II, de aanvullende Afvalbrief van de Staatssecretaris (65% hergebruik) en aan de totstandkoming van een circulaire economie. De zorg van de gemeente omvat dus meer dan alleen het inzamelen van afval. Het afvalbeheer heeft tot doel om burgers te motiveren en te verleiden tot het gewenst afval aanbiedgedrag. Daarbij krijgt preventie prioriteit, gevolgd door het zo veel mogelijk scheiden van herbruikbare grondstoffen zoals papier, glas, plastic verpakkingen, et cetera. Zie bijlage 1 voor een nadere toelichting. Gemeenten krijgen steeds meer verantwoordelijkheden met betrekking tot adequaat afvalbeheer. Tegelijkertijd worden de financiële belangen voor gemeenten van een adequaat afvalbeheer steeds aanzienlijker. Voorts dienen gemeenten ervoor zorg te dragen dat de ingezamelde afval- en grondstoffen Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-7 van 17
op een milieu hygiënische en nuttige wijze worden verwerkt, bewerkt en/of hergebruikt. De gemeente heeft in toenemende mate de zorg voor het adequaat functioneren van de afvalketen: ketenregie. De producentenverantwoordelijkheid die steeds concretere invulling krijgt, leidt in beperkte mate tot het door producenten zelf organiseren van inzamelstructuren en recycling. Voor de belangrijkste afval- en grondstoffen (in omvang) in het gemeentelijke afvalbeheer vertaalt de producentenverantwoordelijkheid zich primair in een financiële verantwoordelijkheid. De gemeente heeft daarbij de zorg voor het organiseren van de afvalen grondstofketen. De financiële vergoeding die daarvoor door de producenten wordt geboden is in toenemende mate niet meer gebaseerd op de geleverde inzet door de gemeente (de hoeveel ingezamelde afval of grondstoffen) maar op de het daadwerkelijk gerecyclede en hergebruikte hoeveelheid. De gemeente zal de regie op het afvalbeheer (de inrichting van de inzamelstructuur, de exploitatie, én het verwaarden van de grondstoffen) zelf moeten oppakken. Daarbij moet worden samengewerkt met partners in deze keten: recycling bedrijven, afvalverwerkers, transporteurs, et cetera. De gemeente heeft geen wettelijke taak met betrekking tot het overslaan van (huishoudelijk) afval en heeft de vrijheid om te kiezen voor uitbesteden of het zelf uitvoeren ervan. Bij deze keuze moet rekenschap worden genomen van de rol en het (publiek) belang van afvaloverslag in de gehele afval- c.q. grondstofketen. De volgende paragraaf gaat nader in op het publiek belang van afvaloverslag. 3.2 Het publiek belang van afvaloverslag in de afval- en grondstofketen Lagere kosten en beheersing van de milieudruk van afvaltransport Gezien de afstanden vanaf de regio Utrecht gemeenten naar de afvalverwerkingsinstallaties in Nederland, en ervan uitgaande dat er geen nieuwe verwerkingsinstallatie wordt gevestigd in de nabijheid van regio Utrecht in de komende jaren, wordt geconcludeerd dat het overslaan van huishoudelijk afval ook in de toekomst benodigd zal zijn om het afval te kunnen bulken voor transport naar de restafvalverwerker. Afvaloverslag draagt bij aan beheersing van de kosten van het afvalbeheer en de milieudruk van het transport: Door het afval te bulken kunnen de kosten van transport naar de verwerkingsinstallatie worden verlaagd. Het overslaan is een belangrijke schakel in de afvalketen ten aanzien van het bevorderen van duurzaamheid. Door gebulkt transport (grotere belading per transporteenheid) draagt het overslaan van afval bij aan vermindering van de milieudruk 7 (minder vervoersbewegingen en minder CO2 -uitstoot). Voorts kan met afvaloverslag worden gekozen uit meerdere vervoersmodaliteiten: gebulkt transport naar de verwerker of recyclingbedrijf via de weg, per spoor of 7 Uitgaande van de relatief grote transportafstanden tussen regio Utrecht en afval be- en verwerkers. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-8 van 17
over het water. Bij het afzonderlijk openbaar aanbesteden van de verwerking van restafval kan de situatie ontstaan dat aanbieders, zonder afvaloverslag mogelijkheden in de (directe omgeving van) gemeente Utrecht, geen of een minder concurrerend aanbod uitbrengen. Een goede positie bij aanbestedingen afvalverwerking Bij een openbare aanbesteding voor de verwerking van restafval en GFT is het beschikken over een afvaloverlaadstation in of nabij het inzamelgebied van belang. De markt voor afvalverwerking is zeer dynamisch en (technologische) ontwikkelingen volgen elkaar in snel tempo op. Als gevolg van de (landelijke) ambitie voor betere scheiding van grondstoffen en daarmee de reductie van de hoeveelheid huishoudelijk restafval, zal de vraag naar verbrandingscapaciteit in de komende jaren afnemen. Bovendien is een afspraak gemaakt door de Staatsecretaris en de sector om tot 2020 geen nieuwe capaciteit bij te bouwen. De volgende figuur geeft een overzicht van alle restafvalverwerkingsinstallaties 8 (en bijbehorende duurzaamheid) in Nederland. De rode markering (met nummer 11) in de kaart is de afvalverwerkingsinstallatie van AVR te Rozenburg waar het huishoudelijk restafval afkomstig vanuit de regio Utrecht gemeenten op dit moment wordt verwerkt. tabel 5 Restafvalverwerkingsinstallaties in Nederland 2 1 3 9 4 11 13 12 10 8 6 7 5 Installatie Afstand (km) vanaf Utrecht 1. E.ON, Delfzijl 232 2. Omrin, REC Harlingen 155 3. Attero, Wijster 159 4. Sita, EVI Coevorden 152 5. Twence, Hengelo 141 6. ARN, Nijmegen 90 7. AVR, Duiven 76,9 8. AEB, Amsterdam 47,2 9. HVC, Alkmaar 73,7 10. HVC, Dordrecht 59,8 11. AVR, Rozenburg 81,5 12. Attero, (AEC) Moerdijk 84,6 13. Sita, ReEnergie Roosendaal 97,1 Bron: Afvalverwerking in Nederland (2010, 28-11-2011). Bewerking: IPR Normag Door het kunnen beschikken over een overslagfaciliteit kan een betere onderhandelingspositie worden bewerkstelligd en is sprake van meer flexibiliteit bij het aanbesteden van een 8 Niet in het overzicht opgenomen is de AVI van Bavin in Veendam vanwege de beperkte verwerkingscapaciteit van 26 kiloton per jaar. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-9 van 17
nieuw verwerkingscontract. Bij een openbare aanbesteding worden door optimale marktwerking zodoende meer aanbieders in staat gesteld een concurrerend aanbod te doen wat leidt tot lage(re) verwerkingstarieven (en uiteindelijk een lagere afvalstoffenheffing). Zie voor een nadere toelichting bijlage 2. 3.3 Beschikbaarheid: biedt de markt (voldoende) alternatieven? Locatie specifiek Een specifiek kenmerk van het overslaan van afval is de lokale en regionale gebondenheid van het overlaadstation. Bij het overslaan van afval is het van belang dat het afvaloverlaadstation nabij het logistiek zwaartepunt van het verzorgingsgebied ligt zodat het afval zo vroeg als mogelijk in het logistieke proces gebulkt kan worden 9. Voor Utrecht en de gemeenten in de regio is van belang dat een afvaloverslag op of rond het logistiek zwaartepunt wordt gevestigd. Het logistiek zwaartepunt voor de regio Utrecht gemeenten is in 2009 bepaald in het kader van de aanbesteding van het huishoudelijk restafval. Indien de afvaloverslag buiten dit gebied wordt gevestigd worden de aan- en afrijtijden van de inzamelvoertuigen over het geheel langer de kosten hoger. Infrastructuur: geen (vrije) beschikbaarheid overslagcapaciteit in de markt Er is op dit moment met uitzondering van de huidige overslag van AVR - geen feitelijk beschikbaar aanbod (actieve markt) voor het overslaan van de grote hoeveelheden huishoudelijk afval in of nabij het logistiek zwaartepunt. Binnen het zoekgebied zijn er drie à vier private partijen 10 die mogelijkerwijs belangstelling zouden kunnen hebben om hun overslag faciliteiten uit te breiden of vrij te spelen voor de grote hoeveelheid restafval en GFT uit regio Utrecht. Deze inschatting is gemaakt op basis van bedrijfsprofielen en huidige -activiteiten (waarbinnen de overslagactiviteit van afval zou kunnen passen). Voor het bouwen van een overlaadstation met de benodigde capaciteit moet een significante investering 11, bij benadering tussen de 10 en 20 miljoen euro, worden gedaan (toetredingsdrempel markt voor afvaloverslag). Een vereiste voor het investeren in een overlaad- 9 De inzamelvoertuigen kunnen na het ledigen bij de afvaloverslag weer vlot retour naar de wijken om het afval in te zamelen. De productiviteit van de relatieve dure inzamelvoertuigen met hun chauffeur en beladers wordt hierdoor vergroot. 10 Bijvoorbeeld AVR (voorheen AVR -Van Gansewinkel), Sita, Van Vliet (Shanks) en Theo Pouw Groep. 11 In het bedrijfsplan worden de investerings- exploitatiekosten van de afvaloverslag verder uitgewerkt en berekend. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-10 van 17
station door een private partij is een (continuïteits) garantie voor het overslaan van het huishoudelijk afval voor een aanzienlijke termijn. Deze termijn geldt dan automatisch ook voor het management van de afvaloverslag. Voor een marktpartij geldt dat een dergelijke investering alleen zal worden gerealiseerd met meerjarige garanties ter borging van de continuïteit. Hierbij moet men denken aan een termijn van 20 jaar of meer (minimale afschrijvingstermijn van het overlaadstation). De gemeente zal daarom een zeer lange contractrelatie moeten aangaan met de aanbiedende marktpartij voor zowel het in standhouden van de infrastructuur als de exploitatie ervan. Ondanks de contractuele relatie en afspraken die gemaakt worden, krijgt de uitbesteding van afvaloverslag voor het huishoudelijk restafval en GFT in regio Utrecht een monopolistisch karakter. Als na het aflopen van het contract opnieuw moet worden aanbesteed, dan is sprake van een aanzienlijke toetredingsdrempel voor nieuwe partijen. Er is dus een kans dat de gemeente(n) op langere termijn slachtoffer worden van een monopolistische regionale marktstructuur. Management: voldoende markt alternatieven De uitvoering en het management van de afvaloverslag activiteit is niet organisatie specifiek. Er zijn naar verwachting voldoende (professionele, geschikte) marktpartijen geïnteresseerd om deze activiteiten uit te voeren. Voldoende betekent in dit verband dat kan worden aangesloten bij de vigerende aanbestedingsregels van de AVU en de aanwezigheid van tenminste drie marktpartijen die de werkzaamheden op zich kunnen nemen. Geschikte marktpartijen zijn ondernemingen transport- en logistieksector met adequate kennis en kunde voor het managen van grootschalige logistieke operaties. Door in de aansturing en verrekensystematiek afspraken te maken over de te leveren prestaties, wordt het management gestimuleerd gevraagde prestaties te bewerkstelligen. Relevante prestatieafspraken hebben niet alleen betrekking op de kosten voor geleverde diensten, maar ook het waarborgen van de continuïteit. In geval van incidenten moet de aanbiedende partij voldoende achtervang kunnen bieden. Ervaringen elders Uit bijlage 2 blijkt dat gemeenten bij grote hoeveelheden restafval in de praktijk eerder kiezen voor afvaloverslag in eigen beheer. De vier aanbestedende organisaties met de grootste hoeveelheid restafval hebben, met uitzondering van de regio Utrecht, de afvaloverslag in eigen beheer of in samenwerking met een private partij (publiek private samenwerking). Voor dergelijke substantiële hoeveelheden afval is het lastiger is om de verwerking en de benodigde afvaloverslag aan te besteden, tenzij de duur van het contract voor de aanbiedende partij voldoende garanties biedt om investeringen in overslagfaciliteiten met minstens een normaal rendement terug te kunnen verdienen. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-11 van 17
3.4 Continuïteit: waarborgen continuïteit van afvalinzameling in de wijken De exploitatie van de afvaloverslag betreft het management van grootschalige logistieke processen, waarmee grote hoeveelheden restafval en GFT op adequate wijze worden gebundeld, getransporteerd en aangeleverde bij restafval- en GFT-verwerkers. Als de overslagfaciliteit stokt bestaat het risico dat de inzamelvoertuigen hun ingezameld afval niet kunnen lossen (continuïteitsrisico). Er zijn alternatieven zoals het direct rijden naar de afvalverwerker (dit kost tijd en is een aanslag op de beschikbare inzamelcapaciteit die dit transport moeten verzorgen). Ook kan naar een alternatieve locatie worden uitgeweken, hoewel de beschikbaarheid van alternatieven in het licht van de grote omvang van de te verwerken afvalstroom beperkt is. De beschikbaarheid van de benodigde infrastructuur en faciliteiten raakt het publieke belang direct. Het management van de afvaloverslag kan in beide scenario s goed georganiseerd worden. Echter in het geval van storingen van de overslagfaciliteit zal een marktpartij beter in staat zijn om het continuïteitsrisico te mitigeren gezien de beperking van de gemeente met betrekking tot de beschikbaarheid van aanvullend materieel. Met het oog op deze continuïteit lijkt het onderbrengen van de verantwoordelijkheid van de exploitatie bij een deskundige marktpartij, die bovendien beschikt over een robuuste achtervang op het gebied van containers en transportmiddelen, wenselijk. In geval van storingen of calamiteiten kan hierop worden teruggevallen, en is de continuïteit van de (gemeentelijke) afvalprocessen beter gewaarborgd. Het uitbesteden van het management van een afvaloverslag biedt daarom een goed perspectief. Met prestatieafspraken over de gewenste dan wel gegarandeerde continuïteit kunnen effectieve prikkels worden geboden om de continuïteit en efficiëntie te waarborgen. Hiernaast is het afwegingscriterium van continuïteit met betrekking tot de investering/infrastructuur beoordeeld. Door het in eigen beheer investeren in de infrastructuur is er beter grip te houden op vervangingsinvesteringen. Tevens is er flexibeler in te spelen op ontwikkelingen/innovaties in de markt en in het landelijk afvalbeheerbeleid. Dit kan ook contractueel worden vastgelegd. Maar dan is er echter sprake van minder flexibiliteit en grip in vergelijking met de situatie wanneer de infrastructuur in eigen beheer is. 3.5 Kosten en bedrijfsmatigheid Infrastructuur De investeringsopgave (grond, gebouwen, faciliteiten) is in de diverse scenario s identiek. De financieringscondities kunnen verschillen, waarbij investeringen in eigen beheer naar verwachting iets voordeliger kunnen zijn. Dit betreft voornamelijk een wat lagere rente door het financieren met eigen beschikbare middelen. Dan wel door de waarborgen die aan externe financiers kunnen worden verstrekt. Exploitatie Voor een vergelijking tussen de exploitatie in eigen beheer en uitbesteden zijn structurele Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-12 van 17
verschillen in de kostenstructuur en de mogelijkheden voor bedrijfsmatig handelen door het management van belang. Bij een overheidsorganisatie (in eigen beheer) is sprake van hogere arbeidskosten door cao verschillen. Bij uitbesteding aan de markt is in principe - sprake van een winstopslag. De bedrijfsmatigheid van het management in een marktorganisatie wordt over het algemeen groter geacht dan in een overheidsorganisatie. Het aantal vrijheidsgraden van het management en de beloningsstructuur (incentives) zijn daaraan debet. Echter ook in een overheidsorganisatie kan de bedrijfsmatigheid onder meer door verzelfstandiging en het waarborgen van de kwaliteit van het management zelf op een vergelijkbaar hoog peil worden gebracht. Voorts is bij exploitatie in eigen beheer sprake van een kostprijs zonder winstmarge. Een marktpartij biedt een marktprijs die in een aanbesteding door vraag en aanbod wordt gevormd. De uiteindelijke prijs is dus afhankelijk van de marktsituatie. Totaal Verwacht wordt dat de kosten van het overladen van het afval in beide scenario s (in eigen beheer dan wel bij uitbesteding) aan elkaar niet veel zullen ontlopen. Daarbij geldt bij uitbesteding de voorwaarde dat sprake is van een evenwichtige verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zodat een sprake is van een reële vergoeding met een normale winstopslag. Nota bene Wanneer de (lange termijn) verantwoordelijkheid voor (investeringen in) infrastructuur voor afvaloverslag in publieke handen is, kan het management van de afvaloverslag periodiek bijvoorbeeld elke 5 jaar - worden aanbesteed. Dit in tegenstelling tot het aanbesteden van de gehele afvaloverslag activiteit, omdat de contractduur vele malen langer zal moeten zijn vanwege de grote investeringen in infrastructuur. Door het periodiek aanbesteden van het management wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van marktwerkingsprikkels die aanbesteding genereert. Naast dit voordeel van behoud van concurrentiemogelijkheden zorgen contracten met een korte looptijd ook voor een reguleringsvoordeel. Als in de loop van de tijd de kosten- en vraagcondities wijzigen kan hierop bij een nieuwe aanbesteding op worden ingespeeld. 4 Samenvatting: voorkeur voor combinatie zelf doen en uitbesteden Het publiek belang van afvaloverslag Hoewel het overslaan van afval niet direct als wettelijke zorgplicht van gemeenten wordt aangemerkt, is afvaloverslag wel een cruciale schakel in de afvalketen. De gemeente draagt daarbij de zorg voor een optimaal functionerende afvalketen. Het overslaan is een belangrijke schakel in de afvalketen ten aanzien van onder andere het beperken van transport- en verwerkingskosten en het bevorderen van duurzaamheid (min- Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-13 van 17
der vervoersbewegingen en minder CO2 -uitstoot). Voorts wordt met het beschikken over een afvaloverslag - de positie van de gemeente(n) versterkt bij het aanbesteden van restafval- en GFT verwerking. Het aantal beschikbare alternatieven om het afval adequaat, efficiënte (kosten) en duurzaam te laten verwerken wordt erdoor vergroot. Afvaloverslag heeft een strategisch belang voor een effectief en efficiënt afvalbeheer in het publieke domein. Een zorgtaak voor de gemeente(n). Een goede balans tussen overheidsbetrokkenheid en de markt Voor het overslaan van restafval en GFT zijn verschillende scenario s mogelijk: in eigen beheer (gemeente alleen of met andere gemeenten), uitbesteden aan de markt of een combinatie. Op basis van de beoordeling aan de hand van de diverse criteria, en door onderscheid te maken tussen de hardware (overslagfaciliteiten, infrastructuur) en de software (exploitatie en management), lijkt het combinatie van in eigen beheer met uitbesteden aan de markt' het beste perspectief te bieden. Het is van belang om grip te hebben op de hardware en de benodigde faciliteiten in eigendom te nemen. Op deze wijze wordt de beschikbaarheid van afvaloverslag op lange termijn gewaarborgd. Met het oog op de omvangrijke hoeveelheden restafval en GFT die in de komende jaren nog moeten worden verwerkt, vorm een afvaloverslag een cruciale schakel in de keten. Hier biedt het scenario zelf doen dus goede perspectieven. De exploitatie van een afvaloverslag omvat het management en de uitvoering van de overslagactiviteiten. Het betreft het management van grootschalige logistieke processen, waarmee grote hoeveelheden restafval en GFT op adequate wijze worden gebundeld, getransporteerd en aangeleverde bij restafval en GFT verwerkers. Een kritische succesfactor betreft de continuïteit. De continuïteit van de inzameling van het huishoudelijk afval in de gemeente(n) kan nagenoeg uitsluitend worden gewaarborgd indien het restafval en GFT bij de afvaloverslag kan worden gelost, waarna dit wordt afgevoerd naar de verwerkers. Met het oog op deze continuïteit lijkt het onderbrengen van de verantwoordelijkheid van de exploitatie bij een deskundige partij, die bovendien beschikt over een robuuste achtervang op het gebied van containers en transportmiddelen, In geval van storingen of calamiteiten kan hierop worden teruggevallen, en de continuïteit van de (gemeentelijke) afvalprocessen beter gewaarborgd. Het uitbesteden van het management van een afvaloverslag biedt daarom een goed perspectief. Met prestatieafspraken over de gewenste dan wel gegarandeerde continuïteit kunnen effectieve prikkels worden geboden om de continuïteit en efficiëntie te waarborgen. De volgende tabel vat deze ongewogen analyse en beoordeling kort samen. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-14 van 17
tabel 6 Samenvatting Investering/infrastructuur Management/exploitatie Afwegingscriterium Zelf doen Uitbesteden Zelf doen Uitbesteden 1 Wet- en regelgeving/wettelijkeen beleidsvrijheid dan wel gebondenheid voor de gemeente Er is geen wettelijke zorgplicht voor het overslaan van afval. Wel draagt de gemeente de zorg voor een optimaal functionerende afvalketen. 2 Publiek belang (direct of indirect) van afvaloverslag in regio Utrecht Het waarborgen van publieke belangen met betrekking tot afvaloverslag 3 Beschikbaarheid en toegankelijkheid Afvaloverslag is een belangrijke schakel in de afvalketen: a. beheersing van transport- en ander logistieke kosten; b. vermindering druk op het milieu; c. betere uitkomst bij aanbesteding restafval, gft, et cetera d. beschikbaarheid van afvaloverslag is randvoorwaarde voor continuïteit van (dagelijkse) afvalinzameling in de gemeente OO - O O 4 Continuïteit OO O O ¹ OO 5 Bedrijfsmatigheid en kosten OO OO OO OO Totaal afweging OO O O OO Legenda - Voldoet niet aan het gestelde criterium O Voldoet aan het gestelde criterium OO Voldoet beter aan het gestelde criterium Optimum ¹ De continuïteit van de afvaloverslag (en daarmee de continuïteit van de dagelijkse inzamelprocessen in de gemeente) kan ook in geval van storingen of incidenten beter worden gewaarborgd bij uitbesteding van het management aan een onderneming die zelf actief is in het werkveld transport en logistiek. Omdat de benodigde afvoer een aanzienlijke hoeveelheid restafval en gft per dag betreft, zal op korte termijn voldoende rollendmaterieel en containers beschikbaar moeten zijn. Bij het aanbesteden dient het bieden van deze continuïteitswaarborg als criterium meegenomen te worden. Contractueel kunnen hieromtrent prestatieafspraken worden gemaakt. -0-0-0- Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-15 van 17
Bijlage 1. Gemeentelijk afvalbeheerbeleid Een adequaat gemeentelijk afvalbeheer omvat een optimale balans tussen onderling samenhangende beleidsinstrumenten; de inzamelstructuur, de uitvoering van de inzameling, het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), marketing en voorlichting (communicatie), de handhaving en de registratie. Voorts kan door middel van ketenregie een optimale sturing van het verwerken en verwaarden van afval- c.q. grondstoffen worden bewerkstelligd. De volgende figuur toont de samenhang in de horizontale (technische) afvalketen en de beleidscyclus waarmee het functioneren en presteren in deze keten wordt begeleid en gefaciliteerd. tabel 7 Afvalketen en beleidscyclus 4 Communicatie Marketing Voorlichting 7 Meldingen Burger (ontdoener) 8 5 inzamelen Handhaven Toezicht en controle Repressie, beboeten 11 Toezicht uitvoering 9 Overslag en transport 6 Materiaal en prod. hergebruik Registreren / monitoren Afvalregistratie Management-/beleidsinformatie Inning / perceptie 10 Energie uit afval 3 Acceptatiebeleid Tarievenbeleid (gratis/betaald) Beschikbaarheidbeleid 2 Inrichting inzamelstructuur Haal- en brengfaciliteiten Containermanagement 1 Doelstellingen / afvalbeheerbeleid LAP II (preventie, hergebruik) Eigen door gemeente gestelde doelen Belangrijke beleidsuitgangspunten voor gemeenten zijn vermindering van de afvalhoeveelheden restafval door preventie en betere afvalscheiding en hergebruik van grondstoffen, goed toegankelijke voorzieningen en een goede service ter bevordering van afvalscheiding bron tegen een adequate kostendekkende afvalstoffenheffing. Hiernaast verdiept de zorg van het afvalbeheer voor gemeenten en worden de financiële belangen gemoeid met afvalbeheerbeleid steeds groter. Hierdoor neemt het belang van regie op de gehele afvalketen toe en ontstaan er voor gemeenten meer mogelijkheden met betrekking tot de be- en verwerking van afval- en grondstoffen (voor- en nascheiden). Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-16 van 17
Bijlage 2. Voorbeelden openbare aanbestedingen restafvalverwerking en overslag De volgende figuur toont een overzicht van een aantal openbare aanbestedingen voor het verwerken van restafval in de periode 2009 tot 2012. tabel 8 Openbare aanbesteding restafval en afvaloverlaadstations 2009-2012 12 Gemeente/regio Den Haag Zoetermeer Avalex-gemeenten, Midden Delfland, Schiedam en Vlaardingen (Irado) Regio Arnhem Regio Utrecht Regio Amersfoort Regio Veenendaal Voorst Regio Achterhoek Midden- Holland en Rijnstreek Hoeveelheid afval (Kton) 160 40 130 85 231 97 30 5 58 85 Prijs per ton ( ) 70 89,35 69,95 67 49 49 49 56,1 63,45 Ingangsdatum 1-1-2010 1-1-2010 1-1-2010 1-1-2010 1-1-2011 1-1-2011 1-1-2011 1-1-2011 1-1-2012 1-1-2012 Duur contract 10 3 4+4 of 6+6 10 8+2 8+2 8+2 55 maanden + 4 jaar + optie 5 + optie 2x optie 2x4 2x 3 1 Overlaadstation AVR en HMS* Zoetermeer Avalex Sita AVR ROVA/AVU ACV/AVU Cyclus Materiaal Restafval/ Restafval/ Restafval/ Restafval/ Restafval/ Restafval Restafval GFT GFT GFT GFT GFT Restafval samenwerking Uitvoering sverband PPSconstructie aanbesteed eigen beheer aanbesteed aanbesteed eigen beheer eigen beheer aanbesteed aanbesteed eigen beheer *= Haagse Milieu Services (HMS) is een publiek private samenwerking (PPS) tussen afvaldienstverlener Van Gansewinkel en de gemeente Den Haag. HMS is eigendom van de gemeente Den Haag en AVR-Van Gansewinkel voert het management Uit dit overzicht blijkt dat aanbestedende partijen kiezen voor het uitbesteden van de afvaloverslag of deze in eigen beheer uitvoeren. Opmerkelijk is dat het gemiddelde verwerkingstarief bijna 8,50 lager ligt voor de aanbestedende organisaties (gem. circa 58,-) met een afvaloverlaadstation in eigen beheer ten opzichte van diegene die ook het overslaan van afval hebben aanbesteed (gem. circa 66,-). Tevens blijkt uit het overzicht dat de regio Utrecht gemeenten (in ieder geval tot 2020) het meeste huishoudelijk restafval hebben in vergelijking met enige andere aanbestedende organisatie uit het overzicht. Met name bij grote hoeveelheden restafval wordt in de praktijk eerder gekozen voor afvaloverslag in eigen beheer. De vier aanbestedende organisaties met de grootste hoeveelheid restafval hebben, met uitzondering van de regio Utrecht, de afvaloverslag in eigen beheer of in samenwerking met een private partij (publiek private samenwerking). 12 Bron: Jaarboek Afval! 2012. IPR Normag met betrekking tot informaties over afvaloverlaadstations. Afweging afvaloverslag in eigen beheer, uitbesteden of een combinatie - definitief 28 oktober 2013-17 van 17