107483 - De ondersteuningsbehoefte van de leerling rechtvaardigt geen afgifte van een toelaatbaarheidsverklaring-vso. in het geding tussen: mevrouw A, wonende te B, bezwaarde en ADVIES samenwerkingsverband C, gevestigd te D, verweerder gemachtigde: mevrouw mr. drs. A.M. Hoekstra-Borzymowska Landelijke 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Op 24 oktober 2016 heeft bezwaarde bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 4 oktober 2016 tot toekenning van een toelaatbaarheidsverklaring voor E. Verweerder heeft op 22 november 2016 de Commissie verzocht advies uit te brengen over het bezwaarschrift en heeft daarbij een verweerschrift ingediend. De hoorzitting vond plaats op 7 december 2016 te Utrecht. Bezwaarde verscheen in persoon, vergezeld van haar zoon, haar partner, de heer F, en van de heer G. Namens verweerder was ter zitting aanwezig de heer H, directeur, daartoe bijgestaan door de gemachtigde. Namens de belanghebbende, het bevoegd gezag van I, verscheen mevrouw I, directeur, bijgestaan door mevrouw mr. B.M. Dijkstra, gemachtigde. E is aan het begin van de zitting door de Commissie gehoord en heeft daarna de zittingszaal verlaten. 2. DE FEITEN 1. Bezwaarde is de moeder van E. 2. E heeft tot en met schooljaar 2011-2012 onderwijs gevolgd op een reguliere basisschool. Van schooljaar 2012-2013 tot en met schooljaar 2015-2016 heeft hij onderwijs gevolgd op J te D, een school voor speciaal basisonderwijs. 3. J heeft in februari 2016 ten behoeve van het voortgezet onderwijs een schooladvies voor E uitgebracht, te weten vmbo-bbl op een school voor voortgezet speciaal onderwijs (hierna: vso). 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 1 van 7
4. Bezwaarde heeft zich tegen het schooladvies gekeerd voor zover het vso betreft en heeft E aangemeld op I, een school voor regulier voortgezet middelbaar beroepsonderwijs (vmbo). I heeft E niet als leerling toegelaten. Bezwaarde heeft deze beslissing niet voorgelegd aan de Geschillencommissie passend onderwijs of daartegen anderszins rechtsmiddelen aangewend. 5. Na de zomervakantie 2016 heeft I voor E een toelaatbaarheids-verklaring-vso (hierna: tlvvso) aangevraagd bij de Toewijzingscommissie Ondersteuning (hierna: TCO) van het samenwerkingsverband. 6. De TCO heeft de ondersteuningsbehoefte van E als volgt vastgesteld: 1. E heeft een leerkracht nodig die vanuit een positieve relatie begrenzing aan E kan bieden in de impulsieve benadering met andere leerlingen. Hij heeft een leerkracht nodig die E helpt zijn aandeel in het contact met andere leerlingen te zien. 2. E heeft een mentor nodig die meer dan gemiddeld beschikbaar is om directe positieve gedragsverwachtingen als feedback mee te kunnen geven. 3. E heeft een leerkracht nodig die doet wat hij zegt en daarmee stabiliteit en veiligheid voor E creëert. 4. E heeft een leerkracht nodig die E gedurende de hele schooldag kan motiveren om zijn aandacht op zijn taak te blijven richten. 5. E heeft een leerkracht nodig die nieuwe kennis koppelt aan geactiveerde voorkennis bij E. E heeft een leerkracht nodig die model kan zijn om de instructie voor te doen en samen met hem de taak uit te werken. De leerkracht werkt aan het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid/eigenaarschap van E voor zijn leerproces. 6. E heeft een leerkracht nodig die meer dan gemiddeld communicatieve vaardigheden heeft met als doel het onderwijsondersteunende gedrag van de ouders te blijven borgen. 7. E heeft een onderwijsprogramma nodig waarin stap voor stap aan een taakopbouw gewerkt wordt. 8. E heeft een onderwijssetting nodig die voldoende afwisseling biedt tussen inspanning en ontspanning. 9. E heeft een onderwijssetting nodig die de mogelijkheid van een time-out biedt waarbij direct coaching kan worden geboden om zijn gedrag te evalueren en hem ruimte te bieden zich te herstellen om weer aan het onderwijsproces deel te nemen. Deze onderwijsbehoeften van E passen bij een kleine onderwijssetting, die prikkelarm is en waar gestructureerd en meer dan gemiddeld intensief gewerkt kan worden met een vaste leerkracht die begrenst, duidelijke regels en afspraken maakt die inzichtelijk zijn voor zowel E als zijn ouders als belangrijke partners. 7. Verweerder heeft op 4 oktober 2016 een tlv afgegeven. 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 2 van 7
8. E volgt sinds het begin van schooljaar 2015-2016 geen onderwijs. I heeft hem huiswerkbegeleiding aangeboden. Bezwaarde heeft dat aanbod afgewezen. Landelijke 3. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN Bezwaarde Bezwaarde stelt dat er aan het bestreden besluit procedurele gebreken kleven. Daartoe voert zij samengevat en zakelijk weergegeven onder meer het navolgende aan. Het besluit is, zonder dat de leden van de TCO daartoe gemandateerd zijn, feitelijk door de TCO en daarmee onbevoegd genomen. Dat het bestreden besluit is ondertekend door de directeur van het samenwerkingsverband doet daar niet aan af. De TCO heeft niet gehandeld conform de in het ondersteuningsplan beschreven procedure. Het advies van de TCO betreft één adviestekst met twee handtekeningen. Op die manier is het niet inzichtelijk en niet toetsbaar tot welk advies elk van de betrokken deskundigen is gekomen. Het besluit geeft geen inzicht in hoe de belangen van bezwaarde zijn meegewogen. Het verwijst slechts naar het advies van de TCO en is daarmee onvoldoende gemotiveerd. Dat is temeer verwijtbaar nu verweerder er op voorhand mee bekend was dat bezwaarde niet akkoord zou gaan met een tlv. De tlv is gebaseerd op onjuiste informatie. Er circuleerden maar liefst drie verschillende versies van het door de basisschool opgestelde onderwijskundig rapport en het is niet duidelijk op welke versie de tlv is gebaseerd. In een van de versies staat ten onrechte dat E ADHD heeft. In ieder geval heeft bezwaarde geen van de drie versies voor akkoord getekend; één versie heeft zij getekend voor gezien. Het schooladvies van E is vmbo-bbl en dat is leidend. Die vorm van onderwijs kan hij op I volgen. Het plaatsingsadvies (vso) vormt niet meer dan een toelichting op het schooladvies. Een groot nadeel van vso is dat E dan nauwelijks nog in contact komt met normale kinderen. Leerlingen in het vso hebben vaak gedragsproblemen als ADHD of ODD. Een ander nadeel is dat het heel moeilijk is om vanuit het vso terug te keren naar regulier onderwijs. De TCO stelt dat E moeite heeft om zich op taken te concentreren, dat hij moeite heeft om grenzen van andere leerlingen te accepteren en dat hij weinig zelfreflectie en discipline laat zien. Verder stelt de TCO dat E op het vso kan werken aan zijn sociaal-emotionele ontwikkeling en dat hij een kleinschalige onderwijsvoorziening nodig heeft. Dat zijn geen deugdelijke redenen om voor E een tlv af te geven. Bezwaarde vindt dat E ten opzichte van andere leerlingen geen extra ondersteuning nodig heeft. De basisondersteuning die I blijkens het ondersteuningsprofiel van de school biedt, is voor E voldoende. Volgens het ontwikkelingsperspectief moet E in staat zijn zich op de genoemde aandachtspunten te ontwikkelen. De uitgevoerde observatie geeft een vertekend beeld. E was er vooraf van op de hoogte dat hij geobserveerd zou gaan worden; daardoor had hij slecht geslapen en was hij erg zenuwachtig. Bezwaarde is niet ingegaan op het voorstel om aanvullend onderzoek naar E te laten doen, omdat zij niet zelf een deskundige mocht aanwijzen. Daarbij komt dat de informatie waarop de tlv is 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 3 van 7
gebaseerd, onvoldoende is om de tlv te kunnen dragen; bezwaarde wil verweerder niet helpen aan informatie die mogelijk ten nadele van E uitpakt. Verweerder Verweerder stelt dat de directeur van het samenwerkingsverband op grond van artikel 3, lid 2 van het managementstatuut gemandateerd is om een tlv-besluit te nemen en te ondertekenen. Dat is in dit geval ook gebeurd. De TCO adviseert daartoe de directeur. De besluitvorming inzake een tlv-aanvraag vindt in de voltallige TCO plaats en dient altijd unaniem te zijn. De individuele inbreng van TCO-leden wordt niet afzonderlijk weergegeven in het advies. Verweerder heeft bezwaarde in de gelegenheid gesteld om mondeling en schriftelijk haar zienswijze naar voren te brengen. Deze zienswijze is bij de beoordeling van de tlv-aanvraag meegewogen. De door bezwaarde (voor gezien) getekende versie van het onderwijskundig rapport is betrokken bij de besluitvorming. Een eventuele diagnose over een gedragsstoornis heeft daarbij geen rol gespeeld. Wat E nodig heeft is onder andere: één vaste leerkracht die hem vanuit een positieve relatie begrenzing kan aanleren en hem gedurende de hele schooldag kan motiveren, een onderwijsprogramma waarin stap voor stap aan taakopbouw wordt gewerkt, een onderwijssetting met voldoende afwisseling tussen inspanning en ontspanning en die de mogelijkheid van een time-out biedt. Van de negen punten die de TCO in het kader van de ondersteuningsbehoefte van E heeft geformuleerd, hebben het eerste punt (begrenzing), het vierde punt (motivatie) en het belang van één vaste leerkracht de doorslag gegeven. Daarbij past volgens de TCO een kleine, prikkelarme onderwijssetting, waar gestructureerd en bovengemiddeld intensief wordt gewerkt. Vanwege de gedragsmatige ondersteuningsbehoefte van E zijn didactisch functioneren geeft daarvoor geen aanleiding is vso voor hem de meest geschikte optie. Verweerder heeft nog voorgesteld om aanvullend psychologisch onderzoek naar E te laten doen, maar bezwaarde heeft die optie van de hand gewezen. Eenzelfde lot onderging het voorstel van verweerder om de afgegeven tlv middels een second opinion te laten beoordelen door een commissie van een ander samenwerkingsverband. 4. STANDPUNT BELANGHEBBENDE De directeur van de school heeft ter zitting verklaard dat de directe aanleiding voor het weigeren van E als leerling was gelegen in het schooladvies van J. Hoewel het onderwijskundig rapport helder was, heeft de school in aanvulling daarop nog een observatie laten uitvoeren. Deze observatie is uitgevoerd door de mentor van de klas waarin E geplaatst zou worden indien hij als leerling was aangenomen. De betreffende docent heeft veel ervaring met OPDC-trajecten. Het verslag van de observatie bevestigde de conclusie die de school op grond van het onderwijskundig rapport had getrokken: het ondersteuningsprofiel van de school voorziet niet in de ondersteuningsbehoefte van E. 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 4 van 7
5. PROCEDURE EN CRITERIA VOOR BEOORDELING TLV Landelijke Hoofdstuk 9.4 van het ondersteuningsplan van verweerder beschrijft onder meer de te volgen procedure bij het aanvragen van een tlv en de rol van de TCO daarbij. De beoordelingspunten voor toewijzing van een tlv zijn hierbij: Elke aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) voor een voorziening in de diepteondersteuning wordt behandeld door de TCO. Hierin hebben ook de onafhankelijke deskundigen, i.c. een psycholoog en twee orthopedagogen, zitting wier oordeel voorwaardelijk is voor afgeven van een tlv voor het VSO. De TCO hanteert geen strakke criteria in de zin van afvinklijstjes om te bepalen of een leerling in aanmerking komt voor diepteondersteuning. De focus ligt op het bepalen van hoe het best voorzien kan worden in de ondersteuningsbehoeften van de leerling. Een en ander is nader uitgewerkt in Bijlage 6 bij het ondersteuningsplan. Voor zover relevant vermeldt deze bijlage het volgende: 1. Het dossier wordt formeel beoordeeld (handtekening, compleet) en inhoudelijk beoordeeld (didactisch profiel, intelligentie profiel, sociaal-emotionele ontwikkeling, interventies en resultaten, onderwijs- en ondersteuningsbehoeften). 2. Indien het dossier onvolledig is, ontvangt de aanmelder per e-mail een verzoek tot aanvulling. 3. De digitale aanmelding bestaat in ieder geval uit Formulier TCO aanvraag toelaatbaarheidsverklaring. Ontwikkelingsperspectief (OPP) opgesteld door de school met zorgplicht. Platformformulier PO-VO West-Friesland. Indien ouders en school geen overeenstemming over het OPP hebben bereikt, voegt de school een apart blad met de zienswijze van de ouders toe. 4. Tijdens het werkoverleg formuleert de TCO verschillende handelingsalternatieven. 5. Leerling, ouders, school met zorgplicht en school van herkomst of beoogde plaatsing worden in principe uitgenodigd voor bespreking met een delegatie van de TCO. 6. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE Het samenwerkingsverband is aangesloten bij de Commissie en heeft haar verzocht op grond van artikel 17a lid 13 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) advies uit te brengen over het bezwaarschrift. Bezwaarde is de gezaghebbende ouder van E en derhalve belanghebbende. Het bezwaarschrift is binnen zes weken na verzending van de toelaatbaarheidsverklaring, derhalve tijdig, ingediend. Aldus is de Commissie bevoegd kennis te nemen van het bezwaar en is bezwaarde ontvankelijk in haar bezwaar. 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 5 van 7
Uit het dossier en tijdens de mondelinge behandeling van het bezwaar is duidelijk geworden op grond van welke overwegingen het samenwerkingsverband de tlv ten behoeve van E heeft afgegeven. In het aan de tlv ten grondslag gelegde deskundigenadvies heeft de TCO de ondersteuningsbehoefte van E vervat in een negen punten tellende opsomming. De TCO heeft zich daarbij zo is ter zitting duidelijk geworden gebaseerd op het onderwijskundig rapport van E en op het verslag van een observatie door een medewerker van de beoogde school. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de punten van begrenzing en motivatie alsmede het belang van één vaste leerkracht van doorslaggevende betekenis zijn geweest. De Commissie is van oordeel dat het onderwijskundig rapport en het observatieverslag in didactisch opzicht geen aanleiding geven voor verwijzing naar het vso. Dit heeft verweerder ter zitting ook erkend. Gedragsmatig is duidelijk dat E de nodige begeleiding behoeft, maar die begeleiding is naar het oordeel van de Commissie op basis van de aan haar gepresenteerde ondersteuningsbehoefte niet zodanig intensief dat thans verwijzing naar het vso aangewezen is. Het onderwijskundig rapport laat zien dat E ten aanzien van het pedagogisch functioneren ondersteuning behoeft, die hoofdzakelijk lijkt te zijn ingegeven door zijn impulsiviteit, aandachttekort, onzekerheid en behoefte aan sturing en begeleiding. Deze gegevens, gelezen in samenhang met zijn didactisch en sociaal functioneren, geven echter niet een zodanig totaalbeeld van het functioneren van E dat een reguliere vmbo-school en, gelet op het ondersteuningsprofiel van de school, in het bijzonder thans I niet zou kunnen voorzien in de ondersteuningsbehoefte van E, bijvoorbeeld door middel van het reeds bestaande arrangement Onderwijs op Maat of door middel van leerwegondersteuning. De door de TCO beschreven ondersteuningsbehoefte (de lijst met negen punten) is naar het oordeel van de Commissie zodanig algemeen geformuleerd dat deze de Commissie niet overtuigt van de noodzaak om E nu reeds op het vso te plaatsen. Ook ter zitting heeft verweerder desgevraagd de betekenis voor E van de genoemde punten niet duidelijk kunnen maken en deze onvoldoende inzichtelijk kunnen koppelen aan objectiveerbare gegevens over E. Zo kon bijvoorbeeld niet overtuigend worden toegelicht waarom E aangewezen zou zijn op slechts één leerkracht, en niet overweg zou kunnen met meerdere capabele docenten. Het observatieverslag wat daar verder van zij legt tegen deze achtergrond onvoldoende gewicht in de schaal. Het onderwijskundig rapport, waarvan de drie overgelegde versies inhoudelijk niet van elkaar verschillen, en het observatieverslag wijzen derhalve thans niet op vso. Er resteren vooralsnog andere, minder zware begeleidingsmogelijkheden via extra ondersteuning. Dat deze voor E niet toereikend zouden (kunnen) zijn is niet aannemelijk geworden. Aangezien het deskundigenadvies louter is gebaseerd op het onderwijskundig rapport en het observatieverslag verweerder heeft ter zitting verklaard dat er geen andere informatie is gebruikt, is de Commissie van oordeel dat het bestreden besluit inhoudelijk onvoldoende draagkrachtig is. Zij ziet in de beschikbare gegevens ook geen andere aanknopingspunten op grond waarvan tot toelaatbaarheid voor vso kan worden geconcludeerd. 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 6 van 7
Resumerend: het onderwijskundig totaalbeeld geeft thans geen aanleiding voor de conclusie dat vso voor E thans aangewezen is. Ook het bestaan van andere omstandigheden die wijzen op de noodzaak van een tlv zijn niet gebleken. Aldus is onvoldoende gebleken dat E in aanmerking komt voor een tlv-vso. Gelet hierop kunnen de overige stellingen van partijen verder onbesproken blijven, aangezien dit niet zal leiden tot een ander advies. In dat kader merkt de Commissie nog op dat de door bezwaarde aangevoerde formele bezwaren onvoldoende zelfstandig gewicht hebben, in die zin dat toelaatbaarheid voor vso daarvan uiteindelijk niet afhankelijk is. Van enig fataal formeel gebrek, zoals het ontbreken van mandaat voor het nemen van het bestreden besluit, is niet gebleken. De Commissie ziet bij de huidige stand van zaken geen aanleiding om in haar advies verder op deze door bezwaarde wel aangevoerde formele punten in te gaan, nu zij op inhoudelijke gronden tot het oordeel komt dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Ter voorlichting merkt de Commissie op dat zij in eerdere adviezen algemene lijnen heeft uitgezet over de formele vereisten waaraan een tlv dient te voldoen, onder meer over de motivering van een tlv-beschikking en de inrichting van een deskundigenadvies (onder andere zaaknummers 107279 en 107302, te raadplegen via www.onderwijsgeschillen.nl). Een en ander leidt tot de slotsom dat de Commissie verweerder zal adviseren om het bestreden besluit niet te handhaven maar in te trekken en de gevraagde tlv alsnog te weigeren. 7. ADVIES De Commissie adviseert verweerder het bestreden besluit in te trekken en de gevraagde tlv te weigeren. Vastgesteld te Utrecht op 10 januari 2017 door mr. J.M. Willems, voorzitter, drs. A.H.T. Gieling, drs. A.M. van der Hoek en drs. A. Sikkema, leden, in aanwezigheid van mr. J.J. van Beek, secretaris. mr. J.M. Willems voorzitter mr. J.J. van Beek secretaris 107483 / advies d.d. 10 januari 2017 pagina 7 van 7