Milieuhandhavingscollege Arrest MHHC-14/74-VK van 20 oktober 2014 In de zaak van de BVBA [ ] met maatschappelijke zetel te [ ] hierna de verzoekende partij te noemen, tegen het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse Regering, voor wie optreedt mevrouw Sigrid RAEDSCHELDERS, afdelingshoofd van de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer van het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid, hierna de verwerende partij te noemen, ingeschreven in het register van de beroepen op 4 maart 2014 onder nummer 14/MHHC/24-I, MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 1
heeft het Milieuhandhavingscollege het volgende overwogen: 1. Voorwerp van het beroep Het beroep is gericht tegen de beslissing 13/AMMC/33-I/WVM van 23 januari 2014. Met deze beslissing legt de gewestelijke entiteit aan de verzoekende partij een exclusieve bestuurlijke geldboete op van 94 euro, vermeerderd met de opdeciemen die ten tijde van het plegen van de feiten van toepassing waren voor de strafrechtelijke geldboeten, aldus gebracht op 564 euro, dit wegens het niet tijdig indienen van het integrale milieujaarverslag (hierna IMJV). 2. Verloop van de rechtspleging 2.1. Met een brief van 19 juli 2013 bezorgt de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (hierna de OVAM) overeenkomstig artikel 16.3.23 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid (hierna DABM) aan de gewestelijke entiteit het verslag van vaststelling AMB/ADC/KS/VVV00144, gedateerd 12 juli 2013, betreffende een milieu-inbreuk. Met een brief van 17 oktober 2013 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, op te leggen en nodigt zij haar uit om haar verweer mee te delen. Met een brief van 22 oktober 2013 bezorgt de verzoekende partij haar verweer aan de gewestelijke entiteit. Op 23 januari 2014 legt de gewestelijke entiteit de voormelde bestuurlijke geldboete op. De kennisgeving van deze beslissing aan de verzoekende partij gebeurt op 6 februari 2014. 2.2. Met een aangetekende brief van 3 maart 2014 stelt de verzoekende partij beroep in tegen de beboetingsbeslissing. Het verzoekschrift bevat een inventaris van de overtuigingsstukken. De geïnventariseerde stukken zijn er aan toegevoegd. De verwerende partij dient op 20 maart 2014 bij de griffie een dossier in met een kopie van de bestreden beslissing en de stukken op grond waarvan de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. De verwerende partij dient op 25 april 2014 een memorie van antwoord in. 2.3. Bij beschikking 14/MHHC/24-I/B1 van 20 augustus 2014 heeft de kamervoorzitter de behandeling van het beroep vastgesteld op de zitting van 18 september 2014. De verzoekende partij, hoewel regelmatig opgeroepen, is op de zitting niet aanwezig noch vertegenwoordigd. De verwerende partij is vertegenwoordigd door de heer Pieter CALLEBAUT, beleidsmedewerker van de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer van het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid. Bestuursrechter Peter SCHRYVERS brengt verslag uit. De verwerende partij wordt gehoord. De debatten worden gesloten en de zaak wordt voor uitspraak in beraad genomen. MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 2
3. Ontvankelijkheid 3.1. Het beroep, dat op 3 maart 2014 is ingediend met een aangetekende brief, is tijdig. 3.2.1. Uit de samenlezing van artikel 7, 1, 3 en 4 van het besluit van de Vlaamse regering van 27 mei 2011 houdende vaststelling van de rechtspleging voor het Milieuhandhavingscollege (hierna Procedurebesluit) werpt de verwerende partij op dat het beroep onontvankelijk is omdat de in het verzoekschrift vermelde bezwaren niet gericht zouden zijn tegen de bestreden beslissing, maar louter een reactie zouden zijn op een mail van de OVAM. 3.2.2. Luidens artikel 7, 1, 3 en 4 Procedurebesluit vermeldt het verzoekschrift, op straffe van onontvankelijkheid, respectievelijk de bestreden beslissing en een uiteenzetting van de ingeroepen bezwaren. Het Milieuhandhavingscollege stelt vast dat het verzoekschrift aanheft met de vermelding Betreft: beroep boetebeslissing 6/02/2014 en verder, onder de hoofding Ingeroepen bezwaren een uiteenzetting geeft van bezwaren. De uiteenzetting van de bezwaren gebeurt inderdaad onder voortdurende verwijzing naar een mail van de heer Bart Vangilbergen, celhoofd bij de OVAM, die als bijlage bij het verzoekschrift is gevoegd. Deze mail staat in rechtstreeks verband met de bestreden beslissing, in het bijzonder de beboete feiten. Dit blijkt uit de inhoud van de mail in het algemeen, en uit zijn aanhef in het bijzonder: op vraag van de heer Wouter Van Meerssche van de Afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer geef ik hierbij wat meer uitleg over het verzendadres van het Integraal Milieujaarverslag (IMJV) waarvoor er een Verslag van Vaststelling (AMB/ADC/KS/VVV00144) werd opgesteld. Een dergelijke uiteenzetting van de bezwaren is niet strijdig met de bepalingen van artikel 7, 1, 3 en 4, Procedurebesluit. De opgeworpen exceptie is ongegrond. 3.3. Er stellen zich geen problemen met betrekking tot andere aspecten van de ontvankelijkheid van het beroep en de verwerende partij werpt desbetreffend geen verdere excepties op. Het beroep is ontvankelijk. 4. Feiten De feiten die relevant zijn voor de beoordeling van het voorliggende beroep kunnen als volgt worden samengevat. 4.1. De OVAM maakt jaarlijks een selectie van producenten van bedrijfsafvalstoffen met het oog op het verzamelen van afvalstoffengegevens. Deze producenten moeten verslag uitbrengen over de in het vorige kalenderjaar geproduceerde bedrijfsafvalstoffen, door middel van het invullen en indienen van de deelformulieren Identificatiegegevens en Afvalstoffenmelding voor producenten van het IMJV. 4.2. De verzoekende partij exploiteert een bedrijf voor de aanleg en het onderhoud van tuinen en groenzones. Ze is door de OVAM geselecteerd om verslag uit te brengen over de in 2012 geproduceerde bedrijfsafvalstoffen. Op 1 februari 2013 stuurt de Vlaamse overheid een uitnodigingsbrief naar [ ], met de vraag om het IMJV in te vullen en in te dienen voor 15 maart 2013. De verzoekende partij geeft hieraan geen gevolg. Na 15 maart 2013 stuurt de Vlaamse overheid een herinneringsbrief naar hetzelfde adres, met de vraag om het IMJV in te vullen en in te dienen, uiterlijk op 16 april 2012 via het internetloket. Op 17 MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 3
april 2013 stelt een gewestelijke toezichthouder van de OVAM (hierna verbalisant) vast dat de beide deelformulieren nog niet zijn ingediend. Op 19 april 2013 stuurt de OVAM een aanmaningsbrief naar hetzelfde adres, met de vraag om alsnog aan de verslaggevingsplicht te voldoen door bovenstaande ontbrekende deelformulieren voor 3 mei 2013 elektronisch via het internetloket in te dienen. In deze brief wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat in geval van het niet-naleven van de verslaggevingsplicht de OVAM, in haar hoedanigheid van toezichthoudende overheid, kan overgaan tot het opstellen van een verslag van vaststelling en dat dit aanleiding kan geven tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete overeenkomstig artikel 16.4.40 DABM. Op 1 juli 2013 stelt de verbalisant vast dat de verzoekende partij de beide deelformulieren nog steeds niet heeft ingediend; hij stelt daarvoor op 12 juli 2013 een verslag van vaststelling op. 4.3. Op 30 juli 2013 dient de verzoekende partij het IMJV bij de Vlaamse overheid in. 4.4. Uit de stukken die de verzoekende partij bij haar verzoekschrift voegt, in het bijzonder de statuten van de verzoekende partij en hun wijzigingen, blijkt dat: - de BVBA [ ] is opgericht op 30 september 2009, met maatschappelijke zetel te [ ], en met ondernemingsnummer [ ]; - de zaakvoerder op 28 mei 2010 beslist om de maatschappelijke zetel te verplaatsen naar [ ] ; - de zaakvoerder op 23 december 2013 beslist om de maatschappelijke zetel te verplaatsen naar [ ]. Uit de afdrukken uit de Kruispuntbank van Ondernemingen (hierna KBO), die de verwerende partij bij haar memorie van antwoord voegt, blijkt dat: - de verzoekende partij op 4 september 2013 een vestigingseenheid heeft te [ ], met als nummer van de vestigingseenheid [ ] en als naam van deze vestigingseenheid [ ], benaming in het Nederlands, sinds 1 juni 2010 ; - de verzoekende partij op 22 april 2014 een vestigingseenheid heeft te [ ], met als nummer van de vestigingseenheid [ ] en als naam van deze vestigingseenheid [ ], benaming in het Nederlands, sinds 23 december 2013 ; - de BVBA [ ], met ondernemingsnummer [ ], sinds 1 juli 2010 haar maatschappelijke zetel heeft te [ ], en aldaar ook vanaf die datum haar vestigingseenheid heeft, met als naam [ ], benaming in het Nederlands, sinds 1 januari 1984. 5. Beoordeling 5.1. De gewestelijke entiteit kwalificeert de vastgestelde feiten als een milieu-inbreuk overeenkomstig artikel 16.1.2, 1, DABM, en meer bepaald een schending van de artikelen 7.1.3, 7.3.1.1., 7.3.1.2 en 7.3.1.3 van het besluit van de Vlaamse Regering van 17 februari 2012 tot vaststelling van het Vlaams reglement betreffende het duurzaam beheer van materiaalkringlopen en afvalstoffen (hierna VLAREMA), met name het niet voldoen aan de verslaggevingsplicht voor bedrijfsafvalstoffen. De schending van deze bepaling wordt door bijlage VIII van het besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van titel XVI van het DABM aangeduid als een milieu-inbreuk. Zij legt met toepassing van de artikelen 16.4.25 tot 16.4.30 en 16.4.40 tot 16.4.44 DABM de voormelde exclusieve bestuurlijke geldboete op. MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 4
5.2. Hoewel het verzoekschrift geen geëxpliciteerd petitum bevat, valt uit het geheel ervan af te leiden dat de verzoekende partij met haar beroep beoogt de middels de bestreden beslissing opgelegde boete te vernietigen, minstens te horen verminderen. Ter ondersteuning van haar beroep voert de verzoekende partij aan dat: - niet zij, maar de BVBA [ ] had moeten voldoen aan de rapporteringsplicht; - zij zelf 100% in orde is en zij, toen hierom werd gevraagd dadelijk een rapport heeft opgemaakt. 5.3.1. In het eerste bezwaar wijst de verzoekende partij er op dat alle brieven en aanmaningen werden verstuurd naar [ ], dat haar naam [ ] bvba is, dat zij nooit gebruik hebben gemaakt van de naam [ ] en dat het haar dus onmogelijk is om brieven geadresseerd aan [ ] af te halen bij de post. Zij geeft aan dat de brieven aan [ ] werden doorgestuurd naar de eigenaar van [ ], huidig gevestigd [ ] te [ ] en dat er niet voor verantwoordelijk kan gesteld worden dat deze persoon geen gevolg geeft aan de brieven. De verzoekende partij geeft toe dat zij haar exploitatiezetel heeft gehad in de [ ], maar meent dat zij niet moet controleren of de firma [ ] al dan niet zijn exploitatiezetel heeft verplaatst. Zij betwist dat zij voorkomt op de OVAM-lijst met de bedrijven die door OVAM werden geselecteerd om voor het jaar 2012 het IMJV in te dienen: wij controleren jaarlijks de lijst betreffende de OVAMsteekproef, ook het jaar waarover de boete loopt. Hierin werd een rapport gevraagd van de firma [ ]. Dus er was niet in de lijst opgenomen [ ]!! Nogmaals, wij hebben een deel van hun activiteiten overgenomen, maar zijn geen eigenaar hiervan. De firma [ ] heeft tot op heden nog steeds zijn eigen activiteiten, dus moeten zij ook voldoen aan de wetgeving en hadden zij een rapport moeten indienen!. 5.3.2. In haar memorie van antwoord wijst de verwerende partij er op dat de OVAM-lijst met geselecteerde bedrijven die een IMJV-aangifte moesten indienen, de voor aangifte weerhouden bedrijven identificeert aan de hand van hun ondernemingsnummer en vestigingseenheidsnummer zoals opgenomen in de KBO. Op de lijst die door OVAM gepubliceerd werd op 31 december 2012 was het ondernemingsnummer van de verzoekende partij ([ ]) opgenomen voor de exploitatiezetel te [ ] (vestigingseenheidsnummer [ ]) ( ) Aan de hand van deze authentieke en unieke gegevens had verzoekende partij derhalve kunnen opmaken dat zij en niet [ ] BVBA met ondernemingsnummer [ ]- IMJV-plichtig was. Onder verwijzing naar de afdrukken uit de KBO, zoals vermeld in randnummer 4.4, voert de verwerende partij aan dat de verzoekende partij wél al gebruik maakte van de benaming [ ] als naam van de vestigingseenheid en dat pas recent, met ingang van 23 december 2013 deze naam werd veranderd naar [ ]. Tot slot meent de verwerende partij dat de verzoekende partij ook niet kan worden gevolgd waar zij stelt dat zij voor 19 juli 2013 geen enkel schrijven van OVAM ontvangen zou hebben. De verwerende partij stelt dat van een bedrijf dat brieven krijgt op haar naam of op naam van haar vestigingseenheid ( ) redelijkerwijs [mag] verwacht worden dat het deze brieven ook opent. 5.3.3.1. Het eerste bezwaar roept in wezen een schending in van artikel 16.4.25, eerste lid, DABM. Dit artikel bepaalt: De bestuurlijke geldboete is een sanctie waarbij de gewestelijke entiteit een overtreder verplicht een geldsom te betalen. Noch het DABM, noch enige uitvoeringsbepaling van dit decreet omschrijven ten tijde van het plegen van de feiten en het opleggen van de boete, het begrip overtreder. Voortbouwend op het gebruikelijke taalgebruik moet ervan worden uitgegaan dat de overtreder de persoon is die een gebod of verbod schendt dat zich tot hem richt. In voorliggende zaak werd een bestuurlijke geldboete opgelegd wegens een schending van de IMJVrapporteringsplicht bepaald in artikelen 7.3.1.2 en 7.3.1.3 VLAREMA. Dat de vastgestelde feiten een schending behelzen van deze beide verplichtingen, wordt in casu niet betwist. De vraag die het Milieuhandhavingscollege dient te beantwoorden is of de bestreden beslissing terecht de schending van deze verplichtingen heeft toegerekend aan de verzoekende partij als overtreder. MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 5
5.3.2.2. Dienaangaande stelt het Milieuhandhavingscollege vooreerst vast dat de verzoekende partij door de OVAM werd geselecteerd voor het indienen van het IMJV voor het jaar 2012, en dat de verzoekende partij voorkwam op de OVAM-lijst met geselecteerde bedrijven (stuk 10 van de verwerende partij, toegevoegd bij de memorie van antwoord). Deze lijst bevat, naast het CBB-nummer in de eerste kolom (waarover geen betwisting bestaat), het ondernemingsnummer van de verzoekende partij in de tweede kolom ([ ]), het vestigingseenheidsnummer van de verzoekende partij in de derde kolom ([ ]), de naam van de vestigingseenheid ([ ]) en het adres van deze vestigingseenheid in de volgende kolommen. Het gegeven dat de naam van de vennootschap van de verzoekende partij als dusdanig niet op deze lijst voorkomt, doet geen afbreuk aan het feit dat de gegevens die wel op de OVAM-lijst worden vermeld, leiden tot een eenduidige en unieke aanwijzing van de verzoekende partij als bedrijf, dat voor haar vestigingseenheid in de [ ], moet voldoen aan de IMJV-rapportering. Vervolgens stelt het Milieuhandhavingscollege vast dat in de kwestieuze periode (december 2012 juli 2013, dit is vanaf de publicatie van de OVAM-lijst tot het opstellen van het verslag van vaststelling, met daartussen ook de brieven en aanmaningen) volgens de KBO-gegevens de verzoekende partij te [ ] een vestigingseenheid heeft met als naam [ ]. Daarenboven heeft de verzoekende partij in deze periode ook haar maatschappelijke zetel op dit adres. Daarentegen heeft de andere vennootschap waarvan sprake in dit dossier, met name de BVBA [ ], in deze periode noch haar maatschappelijke zetel, noch een vestigingseenheid op deze locatie: als sinds 1 juli 2010 is de zetel van deze vennootschap verplaatst naar Gooik. Het Milieuhandhavingscollege ziet dan ook geen enkele reden waarom de verzoekende partij de aan [ ] gerichte brieven niet zou hebben ontvangen. De gewestelijke entiteit heeft dan ook terecht de verzoekende partij als overtreder aangeduid. Het bezwaar is ongegrond. 5.4.1. In het tweede bezwaar voert de verzoekende partij aan dat ongeacht deze hele discussie [omtrent de identificatie, zoals vermeld in het eerste bezwaar], zij 100% in orde is met haar afvalverwerking en dat zij, om haar goede wil te tonen, zelfs dadelijk een rapport heeft opgemaakt toen hierom werd gevraagd en dat alles gewoon een misverstand is geweest. 5.4.2. Met uitgebreide citaten van passages uit de bestreden beslissing, repliceert de verwerende partij dat de gewestelijke entiteit bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke geldboete wel degelijk conform artikel 16.4.29 DABM rekening heeft gehouden met de ernst van het milieumisdrijf, de frequentie en de omstandigheden waarin het milieumisdrijf [sic] werd gepleegd of beëindigd en dat de verzoekende partij niet aantoont dat de gewestelijke entiteit kennelijk onredelijk zou hebben gehandeld bij het nemen van de bestreden beslissing. 5.4.3. In de argumenten van het verzoekschrift ontwaart het Milieuhandhavingscollege de schending van artikel 16.4.4 DABM juncto artikel 16.4.29 DABM wat de disproportionaliteit tussen feiten en geldboete betreft. 5.4.3.1. Luidens artikel 16.4.4 DABM moet de gewestelijke entiteit er bij het opleggen van een bestuurlijke geldboete voor zorgen dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke geldboete ten grondslag liggen en de boete die op grond van die feiten worden opgelegd. Artikel 16.4.29 DABM bepaalt dat wanneer de gewestelijke entiteit een bestuurlijke geldboete oplegt de hoogte ervan wordt afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk en dat tevens rekening wordt gehouden met de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder de milieu-inbreuk heeft gepleegd of beëindigd. Van een mogelijke schending van de artikelen 16.4.4 juncto 16.4.29 DABM kan alleen dan sprake zijn indien de gewestelijke entiteit op kennelijk onevenredige of onredelijke wijze toepassing heeft gemaakt van de waarderingscriteria die in deze artikelen zijn bepaald. MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 6
5.4.3.2. Uit de bestreden beslissing blijkt dat bij het bepalen van het boetebedrag de ernst van de feiten, de factor frequentie en de omstandigheden waarin de feiten zijn gepleegd en beëindigd in aanmerking zijn genomen. Echter, in de mate dat dit bezwaar de kennelijke onevenredigheid inroept tussen de vastgestelde feiten en de hoogte van de opgelegde exclusieve bestuurlijke geldboete is het gegrond. Niettegenstaande het Milieuhandhavingscollege de overwegingen van de bestreden beslissing die verband houden met het belang van de verslaggevingsverplichting onderschrijft, kan het niet omheen de vaststelling dat de weerhouden milieu-inbreuk, uitsluitend bestaande uit de schending van een administratieve verplichting, geen rechtstreekse weerslag heeft op de gezondheid van de mens of op het leefmilieu en er slechts onrechtstreeks een erg geringe impact op vertoont. Deze vaststelling klemt des te meer nu de aangifte hooguit twee weken na de verzending van het verslag van vaststelling werd ingediend, zodat het voor de OVAM alsnog mogelijk moest zijn om aan haar rapporteringsverplichtingen te voldoen en met de ingediende gegevens rekening te houden bij het bepalen van haar afvalstoffenbeleid. Het Milieuhandhavingscollege stelt dienvolgens vast dat de gewestelijke entiteit, om de hoogte van de opgelegde geldboete te verantwoorden, de ernst van de milieu-inbreuk onredelijk zwaar heeft beoordeeld, waardoor zij de proportionaliteitsverplichting, voorgeschreven door artikel 16.4.4 DABM, heeft geschonden. De opgelegde exclusieve bestuurlijke geldboete moet dan ook in substantiële mate, zoals bepaald in het dictum van onderhavig arrest, worden verminderd. Het in rekening brengen van het indienen van het IMJV op 30 juli 2013, als boetemilderende omstandigheid, vermag het niet om aan deze vaststelling tegemoet te komen. Het tweede bezwaar is gegrond. 5.5. De behandeling van het beroep door het Milieuhandhavingscollege heeft geen kosten met zich gebracht, zodat een beslissing over de kosten van het geding zonder voorwerp is. MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 7
Om deze redenen beslist het Milieuhandhavingscollege: 1. Het door de verzoekende partij ingestelde beroep is ontvankelijk en in de aangegeven mate gegrond. 2. De beslissing 13/AMMC/33-I/WVM van 23 januari 2014 van de gewestelijke entiteit wordt vernietigd in zoverre zij een exclusieve bestuurlijke geldboete oplegt van 94 euro, vermeerderd met de opdeciemen die ten tijde van de feiten van toepassing waren voor de strafrechtelijke geldboeten, aldus gebracht op 564 euro. 3. De exclusieve bestuurlijke geldboete wordt verminderd tot 50 euro, vermeerderd met de opdeciemen die ten tijde van het plegen van de feiten van toepassing waren voor de strafrechtelijke geldboeten, aldus gebracht op 300 euro. Dit arrest is uitgesproken in Brussel op de openbare zitting van 20 oktober 2014 door het Milieuhandhavingscollege, dat samengesteld is uit: Luk JOLY Carole M. BILLIET Ludo DE JAGER Josef NIJS Peter SCHRYVERS Linda VAN GEYSTELEN voorzitter, kamervoorzitter ondervoorzitter bestuursrechter bestuursrechter bestuursrechter plaatsvervangend bestuursrechter, wettig verhinderd bij de uitspraak bijgestaan door Xavier VERCAEMER griffier. De griffier, De voorzitter, Xavier VERCAEMER Luk JOLY MHHC-14/74-VK 20 oktober 2014 8