Vanuit vertrouwen naar voortgang: evaluatie reorganisatie Hilvarenbeek rapport Gemeente Hilvarenbeek BMC september 2011 drs. R. Wever mr.drs. N.M. Lourens Projectnummer: 203030 Correspondentienummer: AD-0609-51191
INHOUD HOOFDSTUK 1 IS HILVARENBEEK OP DE GOEDE WEG IN DE ORGANISATIEONTWIKKELING? 3 1.1 Inleiding 3 1.2 De evaluatie: hoofdvraag en aandachtspunten/deelvragen 3 1.3 Aanpak en criteria 4 1.4 Context en doelen organisatieontwikkeling 5 HOOFDSTUK 2 LANG OP WEG: EVALUATIE ORGANISATIEONTWIKKELING 6 2.1 Het analysemodel voor evaluatie 6 2.2 Bestuursstijl 8 2.3 Strategie 10 2.4 Managementstijl 13 2.5 Personeel 15 2.6 Cultuur 17 2.7 Structuur en systemen 19 2.8 Het proces van de organisatieontwikkeling nader beschouwd 21 2.9 Samenvatting 22 HOOFDSTUK 3 VANUIT VERTROUWEN NAAR VOORTGANG: AANBEVELINGEN DOORONTWIKKELING 24 3.1 Inleiding 24 3.2 Vanuit vertrouwen naar voortgang 24 3.3 Het college: creëren van eenheid en uniforme bestuursstijl en -filosofie 25 3.4 Het management: versterking op inhoud en leiderschap 26 3.5 De gemeenteraad: versterking op kaderstelling en hoofdlijnen 27 3.6 Samenspel raad college organisatie: opstellen besturings- en managementconcept 28 3.7 Strategie: sturen op prioriteiten, beleidsplannen, versterking op ontwikkeling en samenwerking 29 3.8 De organisatie: van proces naar inhoud via projecten en programma s 30 3.9 Cultuur en personeel: pas op de plaats, in maatwerk verder oppakken 32 3.10 Samenvatting 32 1/52
HOOFDSTUK 4 HET RO-PROCES NADER BESCHOUWD: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 34 4.1 Strategie RO 34 4.2 Managementstijl RO 36 4.3 Personeel RO 36 4.4 Cultuur RO 38 4.5 Structuur en systemen RO 39 4.6 Aanbevelingen RO 40 BIJLAGE 1 REFERENTIEKADER ONDERZOEK EVALUATIE ORGANISATIEONTWIKKELING HILVARENBEEK 42 BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN 52 2/52
Hoofdstuk 1 Is Hilvarenbeek op de goede weg in de organisatieontwikkeling? 1.1 Inleiding In opdracht van het college van B&W heeft BMC een onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken van de organisatieontwikkeling in de gemeente Hilvarenbeek. Deze organisatieontwikkeling/reorganisatie is ingezet vanaf 2007 en bestaat uit meerdere onderdelen. Een belangrijk onderdeel is de structuurwijziging die in 2009 is doorgevoerd: van sectorenmodel naar procesmodel. Ook is een uitgebreid cultuurtraject in gang gezet. Meerdere veranderingen zijn inmiddels doorgevoerd; tegelijkertijd is de organisatieontwikkeling nog volop gaande. De structuurwijziging is wellicht het meest zichtbare resultaat. Dit roept de vraag op hoe ver de gemeente is gevorderd met de andere onderliggende doelen van de reorganisatie, zoals bijvoorbeeld op het terrein van houding en gedrag en bestuurlijk-ambtelijk samenspel. De omgeving van Hilvarenbeek heeft bovendien de afgelopen jaren niet stilgestaan. De tweede vraag is derhalve in hoeverre de beoogde organisatieontwikkeling (nog) past bij de huidige context waarin deze functioneert. Doel van dit onderzoek was om vanuit een algemene evaluatie van de organisatieontwikkeling deze twee hoofdvragen te beantwoorden en vanuit dat beeld aanbevelingen te formuleren om niet-gehaalde doelen wel te behalen, of het ontwikkelpad bij te stellen. In deze rapportage worden onze bevindingen geschetst. Hoofdstuk 2 behelst de evaluatie. Aan de hand van zeven elementen van organisatieontwikkeling (bestuursstijl, strategie, managementstijl, personeel, cultuur, structuur en systemen) worden de bevindingen en conclusies overzichtelijk geschetst. In hoofdstuk 3 worden de aanbevelingen gepresenteerd, die zich enerzijds richten op een doorontwikkeling en anderzijds op een bijstelling van het ontwikkelproces. In hoofdstuk 4 wordt ingezoomd op het RO-proces en worden de specifiek voor dit onderdeel geldende conclusies en aanbevelingen beschreven. 1.2 De evaluatie: hoofdvraag en aandachtspunten/deelvragen De hoofdvraag van deze evaluatie is als volgt geformuleerd: In hoeverre zijn de doelstellingen van de reorganisatie op dit moment bereikt en zijn de ingezette activiteiten en instrumenten daartoe doeltreffend? Zijn deze doelen ook nog steeds de juiste, gezien de actuele ontwikkelingen en uitkomsten van het onderzoek en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om nog niet gehaalde doelen te bereiken of het ontwikkelpad eventueel bij te stellen? 3/52
Deelvragen Ter beantwoording hiervan zijn enkele aandachtspunten of deelvragen geformuleerd: In hoeverre is er al sprake van een nieuwe manier van denken en werken die bij klantgerichtheid en publieke dienstverlening past, met name jegens burger en bestuur? Is de gemeenteraad meebewogen met de verandering en hoe is zijn relatie met de organisatie? Hoe tevreden is het college over de bediening vanuit de organisatie en in hoeverre is het college erin geslaagd om de verbinding met zowel raad als organisatie sterker te krijgen? Hoe kan het opdrachtgeverschap tussen bestuur en organisatie worden versterkt? Hoe is de relatie raad bestuur organisatie in zijn algemeenheid te omschrijven en welke rollen dienen vanuit de gewenste doelen vervuld te worden? Welk besturings- en managementconcept past bij de door ons gewenste ontwikkeling? Op welke manier kan de raad specifiek invulling geven aan zijn taken en positie binnen dit gewenste model/concept en wat betekent dat voor zijn ontwikkeling/ opleiding in relatie tot: - het model; - de eigen positie; - de autonome opleidingsbehoefte per lid? (drieluik) In hoeverre sluit het huidige visietraject aan bij de stand van zaken vanuit de organisatieontwikkeling? Is de gekozen koers van de organisatieontwikkeling nog steeds de juiste, of is er een bijstelling gewenst op basis van de uitkomsten? Daarnaast is het gehele RO-proces en -werkwijze aangewezen als een specifiek aandachtspunt binnen de organisatie(ontwikkeling). Dit proces is apart onderzocht. 1.3 Aanpak en criteria Onderzoeksvragen Zowel de hoofdvraag als de deelvragen bevatten een scala aan onderwerpen. De volgende onderzoeksvragen zijn gebruikt om de evaluatie te structuren: Wat zijn de belangrijkste doelstellingen van de reorganisatie? Wat zijn de belangrijkste activiteiten die daartoe zijn ingezet? In welke mate zijn de doelstellingen nu behaald? In hoeverre hebben de activiteiten daartoe bijgedragen (causaliteit)? Op welke punten is de reorganisatie nog niet effectief geweest en welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag? Tot welke problemen leidt dat op dit moment in de organisatie? 4/52
Welke oplossingen zijn er te formuleren voor mogelijke knelpunten? Zouden er doelstellingen of activiteiten moeten worden aangepast om het gewenste resultaat te bereiken? Welke aanbevelingen kunnen voor een eventuele bijstelling van de koers worden geformuleerd? Stappen en activiteiten van onderzoek De volgende stappen zijn doorlopen in het onderzoek: 1. Verkenning en analyse: deskresearch en eerste analyse van stukken, intakegesprekken met primaire stakeholders en schrijven referentiekader. Resultaat: referentiekader met context, doelen en activiteiten van de reorganisatie en kader voor analyse. 2. Onderzoek: interviews met fractievoorzitters, griffier, wethouders en leden MT, OR en een representatieve vertegenwoordiging uit de organisatie. Opstellen eerste conclusies. Resultaat: een uitgevoerde doorlichting welke inzicht verschaft in de conditie van de organisatie op de belangrijkste doelen van de organisatieontwikkeling. 3. Analyse en rapportage: analyseren en toetsen van de verkregen beelden en informatie binnen het referentiekader, opstellen conceptrapport en eindrapport. Resultaat: een vastgesteld evaluatierapport met een beeld van de organisatieontwikkeling, beantwoording van de onderzoeksvragen en aanbevelingen voor de toekomst. 1.4 Context en doelen organisatieontwikkeling In het referentiekader hebben wij de context en doelen van de organisatieontwikkeling uiteengezet. Hierbij hebben wij aandacht besteed aan de aanleiding, doelen en thema s die zijn vastgesteld, de aanpak en de werkwijzen. Dit referentiekader het woord zegt het al heeft als leidraad gediend voor de evaluatie, als toetssteen of de doelen behaald zijn. We nemen de inhoud van het referentiekader hier niet nogmaals op, maar hebben het als bijlage bijgevoegd (zie Bijlage 1). 5/52
Hoofdstuk 2 Lang op weg: evaluatie organisatieontwikkeling 2.1 Het analysemodel voor evaluatie Bij onze analyse van de gemeentelijke organisatie(ontwikkeling) hebben wij gebruikgemaakt van het ESH-model. 1 De thema s en doelen van de organisatieontwikkeling in Hilvarenbeek laten zich hierin goed ordenen en het model geeft een overzichtelijk handvat om de analyse en de aanbevelingen te presenteren en de vervolgaanpak vorm te geven. Het ESH-model 2 Overeenkomstig dit model gaan wij ervan uit dat bij de verandering en ontwikkeling van organisaties zes aspecten van belang zijn: strategie, managementstijl, systemen, personeel, cultuur en structuur. Deze zes organisatievariabelen vormen het ESH-organisatiemodel en staan met elkaar in verbinding. Het model biedt aldus een integrale blik op de organisatie. Het ESH-model is onderdeel van het DOR-model (Doelen stellen, Organiseren en Realiseren). We gebruiken echter het onderdeel ESH, wat staat voor: Evenwichtig, omdat elk element even(ge)wichtig is. Alle vragen ze tijd, energie en aandacht van het management. Samenhangend, want als je een van die zes elementen verandert, heeft dat gevolgen voor de andere vijf elementen. De organisatievariabelen moeten dan ook continu op elkaar worden afgestemd. Heterogeen, want de invulling van de elementen varieert. Er zijn bijvoorbeeld verschillen tussen formeel en informeel, tussen intern en extern, en naar tijd en plaats. In onderstaande figuur is het ESH-model weergegeven. Bestuursstijl Figuur 1: het ESH-model met de zes organisatieverbalen 1 Zie ook referentiekader. 2 De Caluwé, Kor, Weggeman & Wijnen, Essenties van het organiseren, managen en veranderen, Scriptum, 2005. 6/52
De zes organisatievariabelen laten zich als volgt samenvatten: strategie: de manier waarop, en het geheel van middelen waarmee, vooraf vastgestelde doelen worden nagestreefd; managementstijl: het geheel van kenmerkende gedragspatronen van het management; systemen: de regels en procedures, werkwijzen waarmee het dagelijks functioneren gestuurd wordt; personeel: het geheel van karakteristieken en vaardigheden van medewerkers; cultuur: het geheel van gemeenschappelijke normen en waarden van een groep mensen en hun gedrag als uiting daarvan; structuur: de verdeling en compensatie van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Zoals het plaatje op de vorige pagina laat zien, hebben we hier het onderdeel Bestuursstijl aan toegevoegd. De bestuursstijl vormt namelijk een wezenlijk onderdeel van het functioneren en presteren van een gemeentelijke organisatie. Het beïnvloedt alle zes de andere elementen, vandaar de centrale positionering in het model. Het bestuurlijk-ambtelijk samenspel is tevens een belangrijk thema geweest bij de organisatieontwikkeling van Hilvarenbeek. Met de bestuursstijl doelen we dan ook op de samenwerking binnen en het presteren van het college als orgaan (individueel en collectief) en in relatie met de organisatie en de raad. Deels komt dit tot uiting in harde elementen, zoals structuren en werkwijzen en -processen, maar voor het belangrijkste gedeelte is dit ook zacht van aard, tot uitdrukking komend in de persoonlijke bestuursstijlen (houding en gedrag) van bestuurders. De cultuur van de gemeente en persoonlijke voorkeuren van mensen en hun ervaring spelen hierin ook een rol. bestuursstijl: het geheel van structuren, werkwijzen, houding/gedrag in het college en het samenspel tussen het college, organisatie, management, medewerkers en de raad. In een ontwikkeltraject zoals in Hilvarenbeek moet met al deze aspecten rekening worden gehouden. Die aandacht zien wij (deels) terug in de doelen en thema s die de gemeente zich gesteld heeft. De toegenomen omgevingsdynamiek betekent echter dat organisaties steeds vaker permanent in verandering zijn. Er moet continu een (nieuw) evenwicht gevonden worden tussen de zes aspecten van het ESHmodel. Hoe deze balans er nu uitziet beschrijven wij in dit hoofdstuk, dit is de evaluatie. Per aspect schetsen we de bevindingen, waarbij de vertaalslag wordt gemaakt naar de thema s en doelen zoals die in Hilvarenbeek gesteld zijn. 3 Hoewel we dus een indeling aanhouden, zal duidelijk worden dat de verschillende aspecten sterke onderlinge verbanden tonen. De indeling moet dan ook niet als te strikt worden opgevat. We sluiten elk onderdeel af met een conclusie. Tot slot reflecteren we ook op het proces van de organisatieontwikkeling. 3 Zie hiervoor ook het Referentiekaderonderzoek evaluatie reorganisatie Hilvarenbeek, juni 2011. 7/52
2.2 Bestuursstijl Een heldere en uniforme bestuursstijl zorgt voor een effectief en efficiënt samenspel tussen het college en het MT en de organisatie in haar geheel. Dit samenspel behelst niet alleen het goed afstemmen van vraag en aanbod (goed opdrachtgeverschap) tussen bestuur en organisatie en het niet laten regeren van de waan van de dag, maar ook de gezamenlijke sturing op het collegeprogramma en de collegedoelen en de verbinding van buiten naar binnen. Bestuursstijl gaat daarnaast over de onderlinge samenwerking in het college en de wijze waarop elke wethouder individueel zijn rol en functie invult. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: De bestuursstijl heeft (soms) kenmerken van cliëntelisme. Onder de noemer klant- en burgergerichtheid wordt soms te veel gekeken naar individuele belangen. Burgers shoppen bij collegeleden. Dit schaadt niet alleen de integriteit van de gemeente, maar ook de kwaliteit van dienstverlening. Er worden verwachtingen gewekt die niet altijd waargemaakt kunnen worden. Het feit dat twee wethouders van buiten komen wordt door velen genoemd als een knelpunt. Zij zouden minder feeling hebben met de gemeenschap en de karakteristiek van Hilvarenbeek. Deze opvatting beïnvloedt de beeldvorming omtrent hun functioneren. Zowel de collegeleden zelf als de raad en de ambtelijke organisatie zijn van mening dat het college geen eenheid is. Ze opereren niet als een team en er is geen intercollegiaal bestuur. Dit uit zich bijvoorbeeld in de minderheidsstandpunten. Er wordt niet gezamenlijk gestreefd naar resultaten uit het overeengekomen coalitieprogramma. Er worden te weinig duidelijke afspraken gemaakt en nagekomen. Wethouders handelen soms zelfs buiten hun eigen portefeuille, met zelfs financiële gevolgen. De collegeleden vertrouwen elkaar niet voldoende en hebben hierdoor soms ook te weinig respect voor elkaar. Er is sprake van verschillende bestuursstijlen. Ieder heeft eigen opvattingen over zijn/haar rol en functie en de wijze waarop deze uitgevoerd zou moeten worden en handelt daar ook naar. Dit werkt frustrerend binnen het college en richting de raad en organisatie, maar het geeft ook negatieve beeldvorming naar buiten. De rol van de burgemeester zou meer sturend moeten zijn om eenheid binnen het college te creëren. Dit is geen gemakkelijke opgave, het vereist bestuurlijke ervaring. De bestuurlijke sturing reikt soms tot (te) diep in de organisatie. Dit wordt wellicht deels veroorzaakt door het feit dat wethouders door de nieuwe organisatiestructuur niet goed weten bij wie ze voor wat moeten zijn. Het ontbreekt aan duidelijke aanspreekpunten. 8/52
Het college is niet onverdeeld tevreden over de ambtelijke ondersteuning/ advisering. Hoewel men zeer te spreken is over de bereidheid en loyaliteit van de ambtenaren, zijn de adviezen inhoudelijk nog te weinig strategisch en multidisciplinair/integraal en niet altijd tijdig. Bovendien vinden zij de advisering soms te weinig neutraal en wordt er volgens hen te weinig gezocht naar kansen en mogelijkheden en te veel geredeneerd vanuit beperkingen. Ook zou er meer gebruikgemaakt moeten worden van externe kennis en kunde van (maatschappelijke) partners en gemeenten en meer de samenwerking gezocht moeten worden in de regio. Tegelijkertijd is de organisatie niet tevreden over de bestuurlijke sturing en met name het gebrek aan eenduidigheid en langetermijnvisie spelen daarbij een rol en het niet toetsen van wensen en plannen aan bestaande kaders. Echter, men ervaart ook een gebrek aan vertrouwen. De grilligheid van het bestuur maakt dat medewerkers zich ook minder betrokken voelen en meer afstand ervaren. De themabijeenkomsten hebben wel een verbetering gebracht op bestuurlijke sturing aan het begin van het proces. Zowel door wethouders als door medewerkers worden deze richtinggevende sessies gewaardeerd. Wethouders hechten aan helderheid, controleerbaarheid en transparantie, evenals aan zorgvuldigheid. Zij geven hierin echter zelf niet (altijd) het goede voorbeeld. Het samenspel tussen college en MT functioneert niet goed. Het is nog steeds te veel ad hoc en te weinig strategisch. Het college brengt het MT nog niet in positie. Dit vertaalt zich richting de organisatie, waarvoor het MT te weinig in staat is vanuit het bestuur te dempen. MT en college gezamenlijk zijn te weinig reflectief op deze samenwerking en verwachtingen over en weer worden niet duidelijk uitgesproken. Conclusie bestuursstijl: Omdat het college niet als team functioneert is er geen sprake van een heldere, uniforme en effectieve bestuursstijl. Dit belemmert het samenspel binnen het college, maar vooral ook tussen college en organisatie. Mede om deze reden is de waan van de dag binnen de organisatie nog niet verdwenen en is de gewenste rust ook nog niet gecreëerd. Vraag en aanbod zijn nog niet goed op elkaar afgestemd, waarbij de rol van het MT een cruciale is. De bestuurlijke advisering kan beter (tijdigheid en kwaliteit), verwachtingen daarover dienen beter te worden afgestemd. De aanwezige bestuursstijl draagt derhalve niet optimaal bij aan het bereiken van resultaten uit het collegeprogramma. Daarnaast veroorzaakt het zowel binnen als buiten de organisatie negatieve beeldvorming. 9/52
Kijken we vanuit deze bevindingen naar de doelen van de organisatieontwikkeling op het gebied van bestuurlijk-ambtelijk samenspel: klanttevredenheid : de collegeleden zijn te allen tijde, waar zij ook moeten acteren, ervan overtuigd dat de ambtelijke voorbereiding optimaal is geweest, rust in de organisatie: meer duidelijkheid in opdrachten, afstemming tussen vraag en aanbod om afstand te nemen van waan van de dag, dan moeten we constateren dat deze doelen nog niet bereikt zijn. Ook is het college nog niet in staat gebleken meer verbinding te maken met de organisatie en de raad. Vanuit de organisatie is die afstand wellicht alleen maar groter geworden als gevolg van de bestuursstijl. De bredere doelen van de organisatieontwikkeling zijn nog niet vertaald naar de aanwezige bestuursstijl. Het verbeteren van bestuurlijke sturing aan het begin van het beleidsproces is deels wel geslaagd door het invoeren van de themabijeenkomsten met het college. 2.3 Strategie Strategie bepaalt hoe vastgestelde doelen bereikt moeten worden. Een goede strategie draagt bij aan de ontwikkeling van een organisatie of afdeling in de gewenste richting. Het gaat over welke producten en diensten men wil verlenen en aan welke klanten (beleid), maar ook hoe dit te doen (uitvoering). In een gemeentelijke organisatie zijn de rol(vervulling) en taken van de gemeenteraad en het bestuur daarin cruciaal en hoe het apparaat daar invulling aan geeft door visie/missie en organisatie. Strategische aandachtspunten zijn aansluiting vinden bij de omgeving en haar ontwikkelingen (externe gerichtheid) en samenwerking, maar ook de wijze waarop het werk gedaan wordt. In dit onderzoek hebben we het vraagstuk van strategie benaderd vanuit de algemene doelen van de organisatieontwikkeling en de specifieke deelvragen aangaande het functioneren van de gemeenteraad en het in gang gezette visietraject. Het mag duidelijk zijn dat strategie voor een belangrijk deel samenhangt met bestuursstijl, maar daarnaast ook met andere onderdelen van het ESH-model. Onze analyse Het belangrijkste overkoepelende doel van de organisatieontwikkeling was om de gemeentelijke organisatie toe te rusten met betrekking tot de ontwikkeling in de toekomst. Hilvarenbeek moet kunnen anticiperen op een complexe omgeving en vraagstukken vanuit externe gerichtheid en klantgerichtheid. Flexibel en transparant. Belangrijkste bevindingen De afdeling Ontwikkeling functioneert nog niet naar behoren. Men is er nog te veel op uitvoering gericht in plaats van op strategische beleidsvoering en externe oriëntatie. Een voorbeeld van het niet anticiperen op complexe ontwikkelingen is het bestuursakkoord, dat niet als vanzelf wordt opgepakt in de organisatie. De vraag is ook of men een duidelijk beeld heeft van wat er in dit kader van hen verwacht wordt en of men daartoe ook over de randvoorwaarden beschikt in termen van tijd, capaciteit en kwaliteit. Er is nog geen sprake van integrale beleidsvoering. De rol van de procesmanagers is daarin cruciaal, maar wordt op dit moment niet uniform en/of niet naar behoren ingevuld. 10/52
Met de komst van de Regiekamer is op grote projecten wel meer integraliteit bereikt. Het gebrek aan strategisch vermogen blijkt ook uit het feit dat voor strategische projecten kennis vaak moet worden ingehuurd in de vorm van projectmanagers of adviseurs. Het gebrek aan strategisch vermogen hangt samen met het ontbreken van rust in de organisatie en de ad-hocsturing vanuit het bestuur. Echt goede inhoudelijke beleidskaders ontbreken of worden te weinig nageleefd. Met de toekomstvisie wordt daar nu wel invulling aan gegeven, maar de uitdaging ligt in het daadwerkelijk leidend worden van deze kaders en het vertalen naar adequaat beleid waarvoor ook geld beschikbaar komt. Verwachtingen moeten worden nagekomen. De organisatie ervaart te weinig duidelijkheid wat betreft de prioriteiten van de gemeente (waar sturen we op, wat willen we bereiken?). Er is geen visie op samenwerking of het aangaan van slimme allianties in de regio. Er wordt door de organisatie ook te weinig gebruikgemaakt van kennis en kunde van collegagemeenten. De externe gerichtheid van medewerkers laat te wensen over. Nut en noodzaak van samenwerking worden door diverse actoren wel gezien, zeker in het licht van de recente ontwikkelingen van decentralisatie en bezuinigingen. Een realistische blik op wat men aan kennis en kunde nu en in de toekomst in huis heeft en kan hebben, maakt samenwerking volgens velen zeer noodzakelijk. Conclusie strategisch vermogen (toekomstgerichtheid): Het gewenste strategisch vermogen, de toekomstgerichtheid, is op dit moment nog in onvoldoende mate bereikt. Hiermee is Hilvarenbeek nog niet in staat om effectief en tijdig in te springen op alle ontwikkelingen die op de gemeente afkomen. Vraagstukken worden te vaak pas opgepakt als er een vraag komt of een wettelijke noodzakelijkheid ontstaat. Advisering en beleidsvorming vinden te weinig proactief plaats. Het kennen van de omgeving, het volgen van ontwikkelingen (vakkennis) en de klant en het participeren in netwerken spelen hierin een belangrijke rol. De organisatie, maar ook het bestuur, oriënteert zich te weinig op noodzakelijke samenwerking in de regio om strategisch vermogen en uitvoeringskracht te vergroten. De afdeling Ontwikkeling is met name verantwoordelijk voor het strategisch vermogen, maar vervult deze taak nog niet zoals beoogd. De focus ligt vooral nog op de uitvoering en niet op strategische beleidsvorming en samenwerking. De vraag is ook of zij weten wat er in dit kader precies van hen wordt verwacht en of ze dit in de huidige setting wel waar kunnen maken. Als hoogste orgaan van de gemeente vervult de gemeenteraad een belangrijke rol in het uitzetten van de strategie. De vraag is hoe zij hun rol vanuit het dualisme, kaderstellend en controlerend op hoofdlijnen en dicht bij de maatschappij, vervullen. In het kader van deze evaluatie is de vraag gesteld in hoeverre zij meebewogen met de organisatieontwikkeling. 11/52
Belangrijkste bevindingen Hoewel dit wel de bedoeling was, is er geen apart traject geweest voor de raad in het kader van de organisatieontwikkeling. Het is derhalve niet duidelijk welke betekenis de doelen hebben voor de rol en het functioneren van de raad. Zowel de gemeenteraad zelf als het bestuur en de organisatie zijn van mening dat de raad (nog) niet in staat is zijn rol en functie vanuit het dualisme te vervullen: kaderstellend op hoofdlijnen en controlerend en dicht bij de burger. Er wordt te veel gestuurd op details en uitvoering. De raad zelf is zich ook te weinig bewust van die rol en de betekenis daarvan voor het eigen functioneren en dat van de fracties. Bovenstaande hangt samen met het bij een deel van de raadsleden ontbreken aan basiskennis en -opleiding over hun rol, functie, positie en werkwijzen. Zij hebben hiervoor ook geen cursus of iets dergelijks gehad. Dit belemmert hun effectief functioneren. Binnen de raad wordt weinig gezocht naar verbinding en samenwerking tussen partijen. Het integriteitsbewustzijn binnen de raad is te zwak. Op dit terrein zijn de raadsleden onbewust onbekwaam. Het gaat hier over de geleidende schaal van integriteit, waarvan men zich bewust zou moeten zijn. De verbinding tussen raad en organisatie is zwak. De raadsleden zijn ontevreden over het functioneren van de organisatie. Incidenten beïnvloeden dit beeld sterk negatief. De organisatie vindt dat de raad zich onvoldoende positioneert op strategisch niveau. De griffier houdt zich voornamelijk bezig met administratieve en organisatorische ondersteuning van de raad, maar begeeft zich niet tot nauwelijks op strategischinhoudelijk vlak qua ondersteuning. Hieraan is veel behoefte en dit is noodzakelijk om de raad sterker te positioneren. Vooral gezien de spanning binnen het bestuur en tussen coalitie en oppositie is het kunnen spelen van het politieke spel en het leggen van verbindingen cruciaal om goed in de rol te komen. Het functioneren van het presidium is niet altijd zuiver. Zij zouden alleen agendasettend moeten zijn, maar niet zelden wordt er ook politiek-inhoudelijk vergaderd. De raad gaat werken met een nieuwe vergaderstructuur, het zogenoemde BOB-model. Dit is vooral gericht op het vergroten van de transparantie, toegankelijkheid en laagdrempeligheid voor de burger. Alleen een nieuwe structuur zal de raad echter niet sterker positioneren in zijn kaderstellende en controlerende rol. Het toekomstvisietraject en de werkwijze inzake bestemmingsplannen zijn voorbeelden van een nieuwe manier van betrekken van de samenleving bij beleidsvorming. Er is vanuit de raad veel behoefte om meegenomen te worden in de doorontwikkeling van de gemeente als geheel en meer verbinding te krijgen met de organisatie en haar medewerkers. De workshops die ooit gegeven zijn waren daar een goede aanzet toe. 12/52
De raad heeft geen goed zelfbeeld, maar is zich wel bewust van het feit dat verandering/ verbetering noodzakelijk is en staat ook open om daarmee aan de slag te gaan. Conclusie positionering raad: Het is eigenlijk niet mogelijk om te beoordelen of de gemeenteraad is meegegroeid met de doelen en werkwijzen van de (beoogde) organisatieontwikkeling, aangezien deze nog niet vertaald zijn naar de rol en het functioneren van de raad. Duidelijk is wel dat de kaderstellende en controlerende rol op hoofdlijnen onvoldoende uit de verf komt in Hilvarenbeek. De raad houdt zich nog te veel bezig met details en uitvoerende zaken. Veel raadsleden zijn ook nog relatief onervaren en hebben daarom opleiding of ondersteuning nodig. Om de raad sterker te positioneren is echter meer ondersteuning op strategisch-inhoudelijk vlak geboden. De verbinding tussen raad college organisatie is te zwak en er is sprake van sterke beeldvorming over en weer. 2.4 Managementstijl Bij managementstijl gaat het om de wijze waarop de gemeentelijke organisatie wordt aangestuurd. Niet alleen formeel, maar vooral ook tot uitdrukking komend in de gedragspatronen van managers. In de organisatieontwikkeling van Hilvarenbeek is dit benoemd in de managementstructuur. Deze moest passen bij het nieuwe organisatiemodel. Gekozen is voor managers met integrale verantwoordelijkheid, die niet meer meewerken in de inhoud maar op hoofdlijnen sturen. Het aantal managers is verminderd ten behoeve van een platte structuur met meer verantwoordelijkheid voor de medewerkers en ontkokering. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: Er wordt door alle partijen breed getwijfeld aan de effectiviteit van de invoering van integraal management. Los van hoe deze functie door de huidige managers wordt ingevuld, is het de vraag of een organisatie van de grootte van Hilvarenbeek kan zonder managers die ook de vakkennis meenemen op dat schaalniveau. Het management is voortvarend aan de slag gegaan met een nieuwe rol en verantwoordelijkheden, maar in de praktijk blijkt dit moeilijk voor hen. Er is volgens het management sprake van meer integraliteit en synergie en de onderlinge verhoudingen zijn goed, maar taakvolwassenheid als randvoorwaarde blijft lastig, zo is gebleken. Opvallend is dat het MT veel positiever over de organisatieontwikkeling en de verbeteringen is dan raad, bestuur en medewerkers. Het management stuurt nog niet op basis van adequate beleidsplannen, begrotingen en (werk)plannen. Hierdoor kunnen consequenties van nieuwe vragen en opgaven niet in beeld worden gebracht; maar ook de huidige werkvoorraad is onvoldoende inzichtelijk. 13/52
De sfeer en de onderlinge verhoudingen binnen het MT zijn goed. Er wordt echter niet altijd voldoende uitgewisseld en/of men voorziet elkaar niet voldoende van advies en ondersteuning. De medewerkers zien het MT nog niet als een eenheid, er worden verschillende opvattingen ervaren. Dat wordt als storend ervaren in het dagelijkse werk. Er is sprake van verschillen tussen managers qua stijl; dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de aanpak van het cultuurtraject. Het management per afdeling wordt dan ook uiteenlopend gewaardeerd door de medewerkers. De communicatie vanuit het MT richting de organisatie kan beter. Er zijn tussenlagen gecreëerd in de vorm van clustercoördinatoren. De rol van senioren binnen de afdelingen is onduidelijk, evenals die van procesmanager (zie ook structuur). Het college vindt het management te weinig strategisch inhoudelijk; zij zijn afhankelijk van medewerkers, vinden zij; men zou zelf het gezicht moeten zijn op vakinhoud. Het management wordt in de praktijk veel in beslag genomen door de dagelijkse bezigheden, mede veroorzaakt door de ad-hocsturing vanuit het bestuur. Hierdoor komen ze te weinig toe aan de processen en aan integraal managen. Het hindert het management dat bestuurders soms diep in de organisatie sturen. Hierdoor kunnen zij niet goed sturen op opdrachtgever-/opdrachtnemerschap. Er is te weinig managementinformatie beschikbaar binnen de organisatie om goed op resultaat te kunnen sturen. Hoewel er slagen zijn gemaakt, is de administratieve organisatie nog niet op orde. Dat belemmert de vereiste integrale managementstijl. Medewerkers ervaren te weinig duidelijkheid en eenduidigheid vanuit het management als het gaat om verdeling van taken en bevoegdheden. Er worden geen duidelijke keuzes gemaakt. Men heeft in dit opzicht soms last van de leidinggevenden. De gemeentesecretaris heeft een moeilijke positie binnen het huidige functioneren van de organisatie. Zij houdt zich (noodgedwongen) te veel bezig met damage control en te weinig met haar rol als algemeen directeur. Ze zou meer verantwoordelijkheid terug mogen leggen bij de managers, meer moeten loslaten. Medewerkers voelen zich niet altijd via de secretaris gesteund in hun adviezen aan het bestuur. Doordat de secretaris zaken probeert te ondervangen is enige controldrift ontstaan, die niet door iedereen als positief wordt ervaren en soms als wantrouwen wordt beschouwd. Secretaris en burgemeester hebben een goede verstandhouding, maar steunen en coachen elkaar nog te weinig in hun beider opgaven richting college en organisatie. Conclusie managementstijl: De beoogde managementstijl horend bij het procesmodel: integraal, bedrijfsmatig, op hoofdlijnen met taakvolwassen medewerkers en laag belegde verantwoordelijkheden, wordt nog niet als zodanig door de afdelingsmanagers uitgeoefend. 14/52
Zij sturen niet altijd op hoofdlijnen, het ontbreekt soms aan richting en keuzes en men is niet altijd in staat het opdrachtgever-/opdrachtnemerschap met het college goed in te vullen. Randvoorwaarden voor de beoogde managementstijl zijn in onvoldoende mate aanwezig, in termen van informatie, bedrijfsvoeringsprocessen (basis op orde) en capaciteiten van medewerkers. Los van het feit hoe het ingevuld wordt, is het sterk de vraag of een dergelijke wijze van aansturing wel past bij de schaalgrootte en kenmerken van de gemeentelijke organisatie in Hilvarenbeek. Het losknippen van management en inhoud levert diverse knelpunten op binnen de organisatie. Er is geen inhoudelijke sparringpartner meer op hoog niveau voor bestuur en medewerkers. De gemeentesecretaris neemt te veel taken over van het management, waardoor zij de rol van algemeen directeur en adviseur van het college minder effectief kan vervullen. Kijkend naar de doelen van de organisatieontwikkelingen moeten we constateren dat met de nieuwe managementstructuur wel minder lagen en hiërarchie gerealiseerd zijn, maar dat de wijze waarop daar in de praktijk invulling aan wordt gegeven nog onvoldoende bijdraagt aan de primaire doelen van meer klantgerichtheid en betere dienstverlening en resultaatgericht werken met taakvolwassen medewerkers. Ook de ontkokering is niet geheel gerealiseerd, doordat er extra lagen zijn gecreëerd, maar ook omdat door de onzekerheid op sommige terreinen men juist veel meer op de eigen afdeling is gefocust. 2.5 Personeel Personeel is geen apart thema geweest binnen de organisatieontwikkeling, maar maakte deel uit van het thema cultuur. Daarin is benoemd wat van het personeel verwacht werd. Ook is er veel aandacht geweest voor competenties en behoeften van het personeel vanuit het gehele reorganisatie en plaatsingstraject. Kijken we naar karakteristieken en capaciteiten van het personeel, dan zien we dat er gestreefd wordt naar taakvolwassen medewerkers, die proactief zijn en integraal denken en (samen)werken. Zij dienen klant- en taakgericht te werken en, niet in de laatste plaats, met plezier. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: Er is sprake van een grote loyaliteit en betrokkenheid van de medewerkers. Hoewel er de afgelopen jaren een stevig beroep op hen is gedaan, tonen zij bereidheid tot ontwikkeling. Men is wel sceptisch aan het worden over de organisatieontwikkeling. Er is geen onverdeeld vertrouwen dat het op een goede manier wordt afgemaakt. Medewerkers tonen zich nog niet altijd taakvolwassen. Zij pakken verantwoordelijkheden nog onvoldoende (proactief) op in zelfstandigheid. Individueel is dit beter dan collectief. Hoewel er meer samengewerkt en integraal gewerkt wordt binnen de organisatie, gebeurt dit volgens velen nog te weinig. Onzekerheid over structuur, taken en werkzaamheden maakt dat men weer eerder in de eigen koker duikt om zekerheid te krijgen. 15/52
Bovenstaande punten hangen samen met de constatering dat medewerkers vanuit hun leidinggevende te weinig sturing, visie en keuzes ervaren op sommige punten (waar gaan we voor?). Ook geven zij aan een inhoudelijke sparringpartner te missen. De rol van de leidinggevenden en de behoeften/houding van het personeel sluiten niet op elkaar aan. De gemeente Hilvarenbeek heeft er gezien haar omvang moeite mee om voldoende kwaliteit en talent aan te trekken en te behouden om op het gewenste niveau te presteren. Er wordt getwijfeld of er overal wel voldoende kwaliteit binnen de organisatie aanwezig is in termen van kennis en competenties, zoals externe oriëntatie en strategisch vermogen. Medewerkers weten deels niet wat er van hen verwacht wordt aan competenties en kwaliteiten. Tevens missen zij soms de randvoorwaarden om daaraan te voldoen. Men voelt zich niet altijd veilig binnen de organisatie, al verschilt dit per afdeling. Dit heeft te maken met angst om te worden afgerekend op fouten of voorstellen. Hoewel in het cultuurtraject competenties of kernwaarden zijn benoemd, worden deze niet duurzaam geborgd in persoonlijke ontwikkelingsplannen. Medewerkers zijn vooral uitvoeringsgericht bezig, minder strategisch. Dat geldt ook voor de afdeling Ontwikkeling. Dit hangt samen met de sturing op ad-hocopdrachten. Er is behoefte aan een medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) om de tevredenheid in de nieuwe situatie te meten. Er is te weinig aandacht voor talentontwikkeling. Er is sprake van lang dienstverband. Hierdoor heeft het personeel meer historisch besef dan het management en het bestuur, maar is het voor veel medewerkers moeilijk om met een open blik naar de organisatie te kijken en om daadwerkelijk te veranderen. De ervaren werkdruk is hoog. Oorzaken worden gezocht in de aanwezige bestuurs- en managementstijl. Er is te weinig managementinformatie aanwezig om daadwerkelijk te kunnen toetsen op werkvoorraden van medewerkers. Conclusie personeel: De behoeften, werkwijzen, kennis en competenties van het personeel sluiten (nog) niet geheel aan bij hetgeen van hen verwacht wordt in het nieuwe organisatiemodel en de nieuwe manier van aansturen. Hoewel er wel verbetering op dit vlak is waar te nemen, is men nog onvoldoende samenwerkingsgericht en integraal werkend, proactief en zelfstandig. Dat geldt ook voor externe gerichtheid en strategisch vermogen. De vraag is of de medewerkers allemaal over de competenties en kennis beschikken om dit profiel waar te maken. Dit zou kritisch bekeken moeten worden. Tegelijkertijd is het de vraag of medewerkers voldoende in staat worden gesteld om de doorontwikkeling te maken. Onduidelijkheid over verwachtingen over en weer, maar bijvoorbeeld ook in de structuur, maakt dat medewerkers minder plezier in hun werk hebben dan voorheen. 16/52
2.6 Cultuur De plannen van de organisatieontwikkeling besteden veel aandacht aan cultuur(verandering). Het geheel van normen en waarden van een groep mensen en hun houding en gedrag als uiting daarvan, wordt als primaire omslag gezien in de organisatieontwikkeling. Om daaraan uitdrukking te geven zijn zowel kernwaarden als een missie opgesteld: KLOPT. Vervolgens zijn er vier concrete cultuurdoelen geformuleerd om daaraan uitdrukking te geven. De vraag of de gewenste cultuuromslag is bereikt is moeilijk te beantwoorden, aangezien cultuur vrijwel niet te meten is. Toch kan er wel een beeld gegeven worden van de effecten van het cultuurtraject en hoe daarover geoordeeld wordt door de verschillende partijen. Waar het competenties van medewerkers betreft is dat reeds gedaan. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: Klant- en vraaggerichtheid en verbetering van dienstverlening zijn de belangrijkste pijlers van het cultuurtraject geweest. Volgens alle betrokkenen zijn beide doelen nog onvoldoende bereikt. De burger merkt weinig verschil, zo is de opvatting. Door de nieuwe structuur is het zelfs onduidelijker geworden voor welk product of welke vraag men waar moet zijn (aanspreekpunten); dat komt de klantgerichtheid niet ten goede. Betrouwbaarheid en transparantie van de organisatie worden geschaad door de bestuursstijl en de onzekerheid en onduidelijkheid die er binnen de organisatie heerst. Verwachtingen kunnen niet altijd worden waargemaakt. Er is sprake van veel wantrouwen tussen de politiek, het bestuur en de organisatie. De organisatie is niet enthousiast over het cultuurtraject, al zijn er verschillen per afdeling waarneembaar omdat het verschillend is uitgevoerd. De meerwaarde is velen niet duidelijk, zeker nu de cultuur aan de start niet als slecht is beoordeeld. Men vindt de invulling van het cultuurtraject ook niet op alle terreinen herkenbaar. De doelen, de kernwaarden en de missie zijn niet echt bekend of worden niet doorleefd. Geconstateerd moet worden dat er ook sprake is van veel doelen, thema s en kernwaarden, die voor een deel ook betrekking hebben op competenties. De hoeveelheid en overlap werkt niet bevorderend voor de focus in dit traject. De verschillende invulling per afdeling draagt daaraan ook niet bij. De cultuur binnen het cluster JZ dient als goed voorbeeld en wordt door medewerkers gewaardeerd. De cultuur op RO-terrein wordt als slecht gezien. Men is zeer negatief en heeft geen vertrouwen over en weer. Er zijn kenmerken van een verliezersmentaliteit waarneembaar. Dit wordt gevoed door de druk vanuit bestuur en politiek (in hoofdstuk 4 wordt dieper ingezoomd op het RO-proces). Een onderdeel dat gewaardeerd wordt is het onderling aanspreken, en daar ziet men ook verbetering. Politiek en bestuur vinden echter dat medewerkers nog steeds te weinig worden aangesproken op prestaties en de consequenties daarvan. 17/52
Men vindt de aandacht voor cultuur onevenredig groot in vergelijking met wat er nog aan problemen moet worden opgelost op andere terreinen, zoals structuur, bedrijfsvoering en bestuursstijl. In dat opzicht wordt cultuur als belerend beschouwd. Cultuurveranderingen zijn zeer gebaat bij voorbeeldgedrag. Managers, bestuur en politiek geven echter niet het goede voorbeeld op de kernwaarden. De cultuur kenmerkte zich door een sterke loyaliteit en betrokkenheid; dit is nog steeds wel aanwezig, maar medewerkers ervaren dat het hele traject daar eerder afbreuk dan goed aan heeft gedaan. Men vindt de sfeer verhard. Er is sprake van cultuurmoeheid (de term cultureluurs heeft daar trouwens ook geen goed aan gedaan). Daar waar nog nodig moet cultuur volgens betrokkenen op afdelingsniveau of persoonlijk niveau verder worden opgepakt. Successen worden niet uitgedragen. Dat geeft negatieve beeldvorming meer kans. Conclusie cultuur: Met de cultuuraanpak werd door de gemeente beoogd een daadwerkelijk andere manier van werken en houding en gedrag te realiseren, die aansluit bij de kernwaarden van de organisatie. Op basis van de bevindingen onder personeel en cultuur moeten we concluderen dat dit nog niet gerealiseerd is. Hoewel er wel verbeteringen waarneembaar zijn op het gebied van integraliteit, elkaar aanspreken en bestuurlijk bewustzijn, komt samenwerking en integraal denken en doen nog te weinig tot uiting in de organisatie. Er is zelfs weer sprake van teruggang in de nieuwe kokers, zo lijkt het. Belangrijke pijler voor de gehele cultuur is de taakvolwassenheid van medewerkers, waarvan wij onder personeel concludeerden dat deze nog vergroot moet worden aan de kant van de medewerkers, maar dat ook gezorgd moet worden voor de juiste randvoorwaarden om ervoor te zorgen dat door hen hieraan uiting kan worden gegeven. Zowel bestuurders als leidinggevenden geven qua cultuur niet altijd het goede voorbeeld. Weten wat er speelt en handelen vanuit kansen en mogelijkheden blijkt ook nog steeds moeizaam, zoals wij eerder bespraken in verband met strategisch vermogen en externe gerichtheid en samenwerking in de regio. Qua openheid en transparantie is ook nog veel te winnen. Zowel de burger als de eigen collega s weten lang nog niet altijd waar zij aan toe zijn. Dit heeft te maken met bijvoorbeeld de schaalvergroting van de gemeentewinkel, maar ook de bestuurcultuur die soms onterecht verwachtingen schept jegens de burgers. De klantvraag staat om diverse redenen niet altijd centraal in de organisatie. Tot slot constateren we dat het behouden van het goede in de organisatie, namelijk de betrokkenheid en loyaliteit, onder druk staat. De reorganisatie rondom de structuur heeft veel van medewerkers gevraagd en nog steeds wordt er veel onduidelijkheid en onzekerheid ervaren. Het doet afbreuk aan hun werkplezier. Ondanks dat is men nog steeds wel bereid om mee te denken en te doen in de doorontwikkeling. 18/52
2.7 Structuur en systemen Een wijziging van de structuur werd aan het begin van het proces niet gezien als de primaire verandering. Vanuit het besef dat een structuur ondersteunend moet zijn aan de ambities, taken, werkzaamheden en gewenste cultuur van de gemeente is echter toch voor een drastische structuurwijziging gekozen. Vergaand, omdat men niet voor een tussenmodel of halve oplossing wilde kiezen. Vanuit een programma van wensen uit de organisatieontwikkeling is Hilvarenbeek gekanteld van een traditioneel sectorenmodel met beleidsinhoudelijke afdelingen naar een procesmodel of -organisatie. Procesgerichtheid en klantgerichtheid zijn hierin het uitgangspunt, met weinig hiërarchische lagen en integraal management met taakvolwassen medewerkers. Ook projectmatig werken is een belangrijke pijler in dit model. In juni 2009 is de nieuwe organisatie gestart. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: Ondanks dat de structuurwijziging in 2009 officieel is geëffectueerd, zijn nog niet alle onderdelen ingevuld. Dit geeft onduidelijkheid, onzekerheid en frustratie in de organisatie. Alle partijen vinden het zeer onwenselijk dat de vervolmaking van de structuur zo veel tijd in beslag neemt. Medewerkers verwachten visie en actie van het management over het tijdsbestek van de vervolmaking van de structuur en vormgeving. Er zijn nog steeds vragen over de verdeling van taken en werkzaamheden; deze hebben vooral betrekking op de scheiding tussen beleid en uitvoering. Onduidelijk is vaak nog wat op welke afdeling moet worden opgepakt. De afdelingsmanagers maken hierin geen eenduidige keuzes. De uitsplitsing naar taken per afdeling en per cluster en medewerker is nog niet afgerond (met name Milieu is nog een aandachtspunt) en/of zou eens opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden binnen de clusters. De functie en rol van de procesmanager is onduidelijk. Er zijn procesmanagers aangesteld onder voorbehoud van functioneren, wat op dit moment nader wordt beschouwd. Het is de organisatie niet duidelijk wat er van de procesmanagers verwacht mag worden: sturen zij op het proces, of zijn zij juist primair inhoudelijk verantwoordelijk? Dit werkt zeer belemmerend in de nieuwe structuur, aangezien zij daarin een cruciale rol vervullen. Het geeft ook spanning tussen de procesmanagers en beleidsadviseurs ten aanzien van hun rol. De positie van de senioren is ook nog niet duidelijk. Er is een extra laag ingevoegd in de vorm van clustercoördinatoren om leidinggevenden te ondersteunen; hiermee is echter geen rekening gehouden in de formatie. Er moeten nog functies ingevuld worden op het cluster Milieu. Er is inmiddels een geactualiseerd functieboek opgesteld. De inhoud daarvan lijkt echter niet geheel aan te sluiten bij de (aanvankelijke) uitgangspunten van het organisatiemodel. De OR twijfelt of verantwoordelijkheden en bevoegdheden inderdaad lager in de organisatie moeten worden belegd. 19/52
De afdeling Ontwikkeling is nog te veel een projectenbureau in plaats van een strategische ontwikkelunit. Men is nog te veel bezig met uitvoering. Het nog niet vervullen van de beoogde rol en functie van de afdeling als geheel en de procesmanagers beïnvloedt de gehele structuur. Nog niet alle processen zijn beschreven naar en/of aangepast aan de nieuwe situatie. De verbindingen tussen de afdelingen zijn nog niet optimaal, met name die tussen Ontwikkeling, Beheer en Realisatie en de Gemeentewinkel. Men kan elkaar nog onvoldoende vinden en dat belemmert integraal werken. Deze afstemming is ook niet georganiseerd in systemen en/of processen tussen fronten backoffice. Voor dergelijke systemen voor informatiestromen is de organisatie wellicht ook te klein. De invoering van integraal management lijkt niet de meest effectieve keuze gezien de omvang van de organisatie in Hilvarenbeek. Op dit moment functioneert het model op dat punt in ieder geval niet (zie ook managementstijl). Het huidige management staat niet onverdeeld achter de gekozen structuur en de uitgangspunten daarvan. Dit heeft tot gevolg dat elementen van de structuur anders worden ingevuld dan voorheen beschreven of beoogd. Dit schaadt het vertrouwen van medewerkers in de huidige structuur en het draagvlak, waardoor men zich openlijk afvraagt of het procesmodel wel het juiste model is voor Hilvarenbeek. Vanuit politiek en bestuur is er wel draagvlak voor de nieuwe structuur. Dit komt echter eerder voort uit de angst voor een nieuwe grootschalige (en dure) reorganisatie dan uit het feit dat men ziet dat de nieuwe structuur werkt. De organisatie is in de huidige vorm niet transparant. Bestuur en medewerkers weten vaak niet wie het eerste aanspreekpunt is en hoe werkzaamheden georganiseerd zijn. Alle partijen zijn onverdeeld positief over de afdeling Bedrijfsvoering. De afdeling RO staat echter onder zeer grote druk (zie ook hoofdstuk 4 over het RO-proces). Zoals ook bij Cultuur is geconcludeerd lijkt door de kanteling naar procesmodel de verkokering niet afgenomen, evenmin als de afstand tot de burger. Men verschuilt zich achter dat wat wel zeker is, dus louter de eigen taken en werkzaamheden. Procesgerichtheid staat soms in de weg van klantgerichtheid. De uitgangspunten van het procesmodel worden ondersteund door een projectmatige wijze van werken. De training daarvoor is echter pas recent gestart. Er wordt binnen de organisatie dus nog niet projectmatig gewerkt. Conclusie structuur en systemen: De gekozen structuur zoals die in de huidige vorm is uitgewerkt heeft niet de verbeteringen gebracht zoals die werden beoogd met de organisatieontwikkeling. Het was immers de bedoeling om ondersteunend te zijn aan de kernwaarden van de organisatie en de gewenste cultuur. Uit onze bevindingen blijkt echter dat dit op aangewezen doelen door de nieuwe structuur niet substantieel gebeurd is, op onderdelen is er door de nieuwe structuur zelfs afbreuk aan gedaan. Dit laatste hangt echter ook voor een groot deel samen met het feit dat de structuur op belangrijke elementen nog niet vervolmaakt is en de onzekerheid en onduidelijkheid over functies, taken en werkzaamheden onbedoelde neveneffecten heeft. 20/52
Hier zitten dus nog kansen voor doorontwikkeling. Sterker: op alle genoemde punten in de bevindingen zal de structuur vervolmaakt moeten worden om deze te laten functioneren. De vraag is echter of het gekozen procesmodel (ook in de geheel uitgewerkte vorm) de beste structuur is voor de schaalgrootte, opgaven en aanwezige capaciteit en kwaliteit van de gemeente Hilvarenbeek. De knip tussen beleid en uitvoering blijkt in de relatief kleine organisatie een ernstig knelpunt en de focus op processen leidt af van de primaire gerichtheid op dienstverlening, klantgerichtheid en integraliteit van werken. Deze kanttekening geldt ook voor de integrale wijze van aansturing door het management. 2.8 Het proces van de organisatieontwikkeling nader beschouwd Het voorgaande schetst de bevindingen wat betreft de verschillende inhoudelijke elementen. Om het beeld van de organisatieontwikkeling te complementeren, maar ook om een deel van de uitkomsten van de evaluatie te verklaren, is het belangrijk om te kijken naar het proces. De wijze waarop de organisatieontwikkeling in elkaar is gezet en hoe dit proces eruitzag heeft immers belangrijke invloed op de effecten. Onze analyse Belangrijkste bevindingen: De aanleiding van de organisatieontwikkeling was in wezen neutraal, dat wil zeggen: niet zozeer gebaseerd op echt grote knelpunten in de organisatie. Dat wordt in stukken meerdere malen benoemd. Nu kan organisatieontwikkeling altijd plaatsvinden vanuit de gedachte goed kan altijd beter, maar het heeft wel in belangrijke mate de te weinig ervaren sense of urgency tot doorontwikkeling bij medewerkers beïnvloed. De organisatieontwikkeling is een erfenis van de vorige gemeentesecretaris. Sindsdien is het gehele MT vernieuwd, is er een nieuw college en een nieuwe raad gekomen en is er een andere burgemeester aangetreden. Hierdoor is er ten eerste weinig gemeenschappelijk geheugen bij de leiding van de organisatie. Ten tweede kan worden geconstateerd dat men niet altijd voor honderd procent achter de gemaakte keuzes staat maar er wel mee moet werken. Doordat het management nu soms een andere invulling geeft aan de organisatie, wordt het draagvlak van het traject verminderd en ontstaat er veel onduidelijkheid binnen de organisatie. De voorstellen in Sturen is vooruitzien zijn niet gebaseerd op een gegronde analyse van de problematiek. Knelpunten zijn te weinig beschreven in het rapport, waarbij men ook vraagtekens kan stellen bij de voorgestelde oplossingen. De ratio is niet altijd duidelijk en de echte problematiek is niet blootgelegd. In de voorstellen is te weinig rekening gehouden met de haalbaarheid en wenselijkheid van deze veranderingen op de schaalgrootte en de aanwezige kwaliteit en capaciteit van de gemeente Hilvarenbeek. 21/52