Consultatienotitie Kadernota Beheer d.d. 1 juni 2016
Verantwoording Titel: Consultatienotitie Kadernota Beheer, Datum: 1 juni 2016 Pagina 2 van 29
Consultatienotitie Kadernota Beheer Inhoud 1 Inleiding... 4 2 Uitgangspunten drie onderhoudsscenario s... 5 2.1 Systeem kwaliteitsbeoordeling beheer... 6 2.2 Visuele onderhoudskwaliteit... 6 2.2.1 Structuurgebieden... 6 2.2.2 Standaardisering visuele kwaliteit... 8 2.2.3 CROW 1 Kwaliteitscatalogus en Roermond... 10 2.3 Technische onderhoudskwaliteit... 12 2.4 Berekeningswijze beheerbudgetten... 13 2.5 Consultatievraag uitgangspunten drie onderhoudsscenario s... 13 3 Burgerparticipatie... 14 3.1 Participatie en beheer... 14 3.1.1 Behoeftepeiling burgerparticipatie binnen beheer... 14 3.1.2 Lopende participatie Roermond... 14 3.2 Voorstellen burgerparticipatie binnen het beheer... 16 3.2.1 Algemeen overleg beheer en onderhoud openbare ruimte Roermond... 16 3.2.2 Projectmatige participatie... 16 3.2.3 Regulier onderhoudswerk... 17 3.2.4 Toekomstige ontwikkelingen participatie... 17 3.3 Aandachtspunten participatie... 17 3.4 Consultatie:... 18 4 Innovatie en duurzaamheid... 19 4.1 Lopende innovaties in Roermond... 19 4.2 Duurzaamheid in beheer en onderhoud... 19 4.3 Beoordelen innovaties... 20 4.4 Consultatie:... 21 5 Het beheer en de begroting... 22 5.1 Beslisdocumenten beheer... 22 5.2 Financiering van het beheer... 23 5.2.1 Vernieuwd BBV... 23 5.2.2 Interne vernieuwing... 23 5.3 Risico of norm gestuurd beheer... 24 5.4 Integraliteit beheerprocessen... 26 5.4.1 Planmatig en operationeel beheer... 27 5.4.2 Doorontwikkeling integraal werken.... 28 5.5 Consultatie:... 29 1 CROW is een kennisorganisatie op het gebied van infrastructuur, openbare ruimte, verkeer en vervoer en werk en veiligheid. CROW werkt met externe professionals in werkgroepen uit verschillende vakgebieden, die samen aanbevelingen en richtlijnen opstellen. Deze aanbevelingen en richtlijnen worden voor een groot deel in CROW-publicaties of op diverse websites gepubliceerd. De naam CROW is een afkorting van Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek. Pagina 3 van 29
1 Inleiding In het proces om te komen tot nieuw beheerbeleid voor onderhoud aan de openbare ruimte, wordt u deze Consultatienotitie Kadernota Beheer voorgelegd. De consultatienotitie bouwt voort op de Startnotitie Kadernota Beheer zoals deze op 27 januari 2016 door de gemeenteraad is vastgesteld (raadsbesluit 2016/001/2). De onderwerpen benoemd in de startnotitie komen terug in deze consultatie. Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte betreft vele met elkaar samenhangende thema s. Ten behoeve van de consultatie zijn de onderwerpen daarom herschikt en geclusterd tot hoofdthema s. Hierbij is per hoofdthema de consultatievraag geformuleerd. De hoofdthema s in de Consultatienotitie Kadernota Beheer zijn: 1. Uitgangspunten drie onderhoudsscenario s (hoofdstuk 2) 2. Burgerparticipatie (hoofdstuk 3) 3. Innovatie en duurzaamheid (hoofdstuk 4) 4. Het beheer en de begroting (hoofdstuk 5) Binnen deze vier hoofdthema s komen de diverse onderwerpen zoals kwaliteitssystematiek en financiering van het beheer aan bod. Voorafgaand aan de consultatievraag worden eerst de diverse onderwerpen binnen een hoofdthema behandeld. Bij de onderwerpen worden de achtergronden gegeven en de richting waarin we hiermee bij de actualisatie van het beheerbeleid willen gaan. Onder meer wordt ingegaan op hoe binnen het huidige beheer met het betreffende onderwerp wordt omgegaan, wat de ervaringen daarmee zijn en in welke richting we dit willen vertalen in de nieuwe Kadernota Beheer. Aan het eind van elk hoofdstuk staat de consultatievraag. Pagina 4 van 29
2 Uitgangspunten drie onderhoudsscenario s Conform de Startnotitie Kadernota Beheer willen we drie onderhoudsscenario s voorleggen aan de Raad betreffende de te kiezen onderhoudskwaliteit: Scenario Aanduiding Omschrijving Nul-kwaliteit 0 Het minimaal nog verantwoorde beheer gelet op zaken zoals veiligheid, voorkomen kapitaalsvernietiging, functionaliteit, ingrijpen bij klachten en minimale visuele eisen. Basiskwaliteit 0,5 Een sober en verantwoord beheer, gericht op het boven de ondergrenzen van normen blijven waardoor mede risico s en klachten worden beperkt. Kwaliteit goed 1 Een verantwoord beheer gericht op een hoge technische en visuele kwaliteit zonder luxe. Alle drie de onderhoudsscenario s voldoen aan het uitgangspunt van het duurzaam in stand houden van de openbare ruimte, het onderscheid ligt in de gestelde visuele en technische kwaliteitseisen. Zoals in de Startnotitie Kadernota Beheer opgenomen wordt ter verduidelijking ook in beeld gebracht wat de risico s en de technische en financiële gevolgen zijn als minder dan verantwoord wordt beheerd (slecht beheer, -1) en daarbij onder de Nul-kwaliteit gedoken zou worden. Het onderhoud van de openbare ruimte is een brede en complexe materie met een grote diversiteit. Deze complexiteit weerspiegelt zich in de opbouw en gegevens achter de onderhoudsscenario s. In dit hoofdstuk wordt weergegeven welke uitgangspunten worden gebruikt in de visuele en technische onderhoudskwaliteit om tot een goede onderbouwing van de berekening van de drie onderhoudsscenario s te komen. Zowel de technische als de visuele aspecten worden per onderhoudsscenario vastgelegd. Vanuit de beschikbare informatie wordt later in de Kadernota Beheer ook per discipline aangegeven wat het huidige kwaliteitsniveau is. In de kadernota worden verder de diverse kwaliteitsniveaus vertaald naar de daarbij behorende onderhoudsbudgetten. 2.1 geeft uitleg over het systeem van kwaliteitsbeoordeling voor het beheer. In 2.2 wordt ingegaan op visuele onderhoudskwaliteit en het gebruik van structuurgebieden daarbij. 2.3 gaat over technische onderhoudskwaliteit. Als laatste wordt de berekeningssystematiek waarmee de benodigde budgetten voor de onderhoudsscenario s wordt bepaald uiteengezet in 2.4 Berekening beheerbudgetten. Pagina 5 van 29
2.1 Systeem kwaliteitsbeoordeling beheer Zoals in de Startnotitie Kadernota Beheer vermeld is onderzocht hoe we de kwaliteitsbeoordeling van het beheer per beheergroep kunnen objectiveren. Dit om zowel de aan het bestuur duidelijke keuzes voor te kunnen leggen, als om de gekozen kwaliteit zo objectief mogelijk te kunnen bewaken, alsook om vergelijking met andere gemeenten eenvoudiger te maken. Logischerwijs wordt hierbij zo mogelijk aansluiting gezocht bij landelijke systemen. Een belangrijk onderscheid is er tussen de inrichtingskwaliteit en de onderhoudskwaliteit van de openbare ruimte. Inrichtingskwaliteit gaat over hoe goed de openbare ruimte is verdeeld tussen groen, spelen, verkeer en dergelijke, welke materialen of beplanting daarbij worden gebruikt en hoe functioneel de inrichting als geheel is. De onderhoudskwaliteit gaat over hoe goed de voorzieningen in stand worden gehouden en tijdig worden gerepareerd of vervangen. Het beheer gaat over de onderhoudskwaliteit. De inrichtingskwaliteit bepaalt hierbij mede hoe en tegen welke kosten, een en ander ook onderhouden kan worden. In het beheer van de openbare ruimte wordt naar twee aspecten van onderhoudskwaliteit gekeken: 1. De visuele kwaliteit. De visuele kwaliteit betreft de zichtbare onderdelen. De belevingswaarde van gebruikers over de kwaliteit van de openbare ruimte wordt vaak bepaald door het onderhoud op deze aspecten (onkruid, vuil, graffiti). Over het algemeen bedragen de kosten van het visueel onderhoud 10 tot 20% van het totaal noodzakelijk budget om voorzieningen duurzaam te onderhouden. 2. De technische kwaliteit De technische kwaliteit betreft het onderhoud noodzakelijk om de veiligheid en functionaliteit van voorzieningen in stand te houden zonder kapitaalsvernietiging. Gemiddeld bedragen de kosten hiervoor circa 80 tot 90% van het totaal noodzakelijk onderhoudsbudget. Er zijn beheergroepen waarbij alleen technische eisen invloed hebben op de onderhoudsscenario s. Dit geldt bijvoorbeeld voor riolering. De zichtbare rioolonderdelen zijn zo beperkt dat deze geen invloed hebben op de onderhoudsscenario s. De technische kwaliteit van de (ondergrondse) riolering is hier bepalend. In het oog gehouden moet worden dat visuele en technische onderhoudskwaliteit in elkaar kunnen overlopen. Een vanwege graffiti niet meer leesbaar verkeersbord kent zowel een slechte visuele als technische onderhoudskwaliteit; behalve dat het verkeersbord er slecht uit ziet, vervult het ook zijn functie niet meer. Veel graffiti op een brug heeft echter geen invloed op zijn technische (constructieve en functionele) kwaliteit. De visuele en technische onderhoudskwaliteiten worden beheermatig apart benaderd en beoordeeld. Omschreven wordt op welke wijze deze twee onderhoudskwaliteiten objectief meetbaar en verifieerbaar worden gemaakt. 2.2 Visuele onderhoudskwaliteit Veel lastiger dan bij technische onderhoudskwaliteit is visuele onderhoudskwaliteit te objectiveren. In 2007 is begonnen met een landelijke systematiek hiertoe die al enkele malen is herzien en geactualiseerd. Beoogd in het nieuwe beheerbeleid is het gebruik van deze systematiek door Roermond verder uit te breiden en te koppelen aan Roermondse structuurgebieden. 2.2.1 Structuurgebieden Conform de Startnotitie Kadernota Beheer is ten behoeve van het beheer van de openbare ruimte het grondgebied van de gemeente Roermond verdeeld in structuurgebieden. Pagina 6 van 29
2.2.1.1 Wat zijn structuurgebieden Structuurgebieden zijn gebieden in de openbare ruimte met gelijke visuele beheerkenmerken vanwege overeenkomsten in bijvoorbeeld inrichting, functie en/of gebruik. Op basis van deze overeenkomsten kan de openbare ruimte van Roermond beheermatig van een duidelijke structuur worden voorzien. 2.2.1.2 De structuurgebieden In hoofdzaak is uitgegaan van drie structuurgebieden voor de openbare ruimte: Binnenstad, Woongebied en Buitengebied. Het Buitengebied is al het gebied dat niet tot een ander structuurgebied behoort. Naast deze hoofdstructuurgebieden zijn nog bijzondere structuurgebieden benoemd. Zo zijn begraafplaatsen en sportvelden aparte structuurgebieden vanwege hun individuele karakter. Ook de belangrijkste bedrijventerreinen en het industriepark Roerstreek zijn apart opgenomen omdat hun karakters sterk afwijken van woongebied. Daarnaast zijn nog enkele bijzondere locaties benoemd, bijvoorbeeld park Hattem. Onderstaand de, vanuit de beheerdisciplines met de belangrijkste visuele beheerkenmerken, gemaakte indeling van de openbare ruimte van Roermond in structuurgebieden. Figuur 1: Overzicht structuurgebieden beheer openbare ruimte Roermond 2.2.1.3 Voordelen gebruik structuurgebieden De structuurgebieden zijn gekoppeld aan het beheer van de visuele onderhoudskwaliteit van de openbare ruimte. De wensen en het verwachtingspatroon van de gebruikers en beslissers over de visuele kwaliteitseisen aan de openbare ruimte zijn vaak per gebied erg verschillend. Pagina 7 van 29
Onze binnenstad krijgt bijvoorbeeld veel bezoekers en is een van de visitekaartjes voor Roermond. Dat kan een reden zijn om hier een hoger visueel kwaliteitsniveau na te streven. Een bedrijventerrein echter kent een veel minder verblijfsmatig gebruik van de openbare ruimte. Dit kan een reden zijn om een ander visueel kwaliteitsniveau te hanteren. Met de beheermatige onderverdeling van de openbare ruimte van Roermond in structuurgebieden kan meer evenwicht, samenhang en structuur worden aangebracht in het kiezen en bewaken van de visuele kwaliteitsniveaus voor de openbare ruimte. Voor de betrokken beheerdisciplines zijn de beheergegevens per structuurgebied gegroepeerd. Hiermee kan snel inzichtelijk worden gemaakt wat een bepaalde keuze in visuele kwaliteit financieel en beheermatig betekent voor deze beheerdisciplines. Het gebruik van structuurgebieden maakt het verder goed mogelijk om per structuurgebied het visuele kwaliteitsniveau af te stemmen op de inrichting, het gebruik en andere kenmerken van het gebied. Juist bij de te verwachten verschillende keuzes voor verschillende structuurgebieden komt dit voordeel naar voren omdat keuzes helder omlijnd en onderbouwd zijn. Het biedt ook voordelen in de communicatie met bewoners en andere belanghebbenden over het beheer van de openbare ruimte. Voor alle deelnemers is helder om welk gebied het gaat en met welke kenmerken en wat de visuele kwaliteitskeuzes inhouden voor het oog en voor de portemonnee. 2.2.2 Standaardisering visuele kwaliteit Om tot een objectieve classificatie en normering van de te bewaken visuele kwaliteit te komen, wordt gebruik gemaakt van de CROW Kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013 (CROW publicatie 323). Deze innovatieve kwaliteitscatalogus bestaat sinds 2007 en vormt geen statisch document, uitwisseling van ervaringen is dus belangrijk om de beoogde voordelen te maximaliseren. Roermond past deze systematiek al toe in onderhoudsbestekken. Nieuw is deze ook te gebruiken in de besluitvorming over de onderhoudsscenario s binnen het beheerbeleid, daar waar het gaat om visuele kwaliteit van de openbare ruimte. De kwaliteitscatalogus is sterk objectgericht. De kwaliteit per object moet dus opgeschaald worden tot een visuele gebiedskwaliteit. Hoe dit voor Roermond wordt gedaan staat in 2.2.3 CROW Kwaliteitscatalogus en Roermond. CROW publicaties worden niet meer alleen als papieren publicaties verstrekt maar ook digitaal via het inlogportaal van de CROW. De Gemeente Roermond is hierop geabonneerd en kan deze catalogus dus vanuit elke locatie via internet benaderen. Dit vergroot het gebruiksgemak en de actualiteit en sluit aan bij de digitalisering van documenten binnen Roermond. Eigen keuzes kunnen worden vastgelegd binnen het portaal. Tabel 1: Standaard onderhoudsniveaus CROW Kwaliteitscatalogus Code Waardering Omschrijving A + Zeer goed Nagenoeg ongeschonden (opleveringskwaliteit) A Goed Mooi en comfortabel B Voldoende Functioneel C Matig Onrustig beeld, discomfort of enige vorm van hinder D Te slecht / achterstallig Kapitaalvernietiging, uitlokking van vernieling, functieverlies, juridische aansprakelijkstelling of sociale onveiligheid Bron: Kwaliteitscatalogus openbare ruimte 2013, landelijke standaard voor visuele onderhoudskwaliteit Pagina 8 van 29
Onderstaand deze CROW normering beeldkwaliteit als schaalbalk. Omdat veel gemeenten deze systematiek ook hanteren maakt dit benchmarken met andere gemeenten in Nederland gemakkelijker. Figuur 2: schaalbalk visuele onderhoudskwaliteit In deze kwaliteitscatalogus worden de onderscheiden niveaus per discipline en onderdeel (object) nader gevisualiseerd en omschreven. Hieronder zijn voorbeelden weergegeven voor onkruid bij beplanting en graffiti op kunstwerken. In de nieuwste catalogus zijn ruim 200 van dit soort schaalbalken opgenomen. Figuur 3: Voorbeeld CROW schaalbalk voor onkruidgroei tussen beplantingen. Figuur 4: Voorbeeld CROW schaalbalk voor graffiti op kunstwerken. Pagina 9 van 29
<= Samenhangende gebiedskwaliteit => Consultatienotitie Kadernota Beheer, 2.2.3 CROW Kwaliteitscatalogus en Roermond In deze paragraaf wordt de relatie beschreven tussen de schaalbalken uit de CROW Kwaliteitscatalogus en de drie onderhoudsscenario s voor het visueel beheer in Roermond. In de Kadernota Beheer willen we hiervan gebruik gaan maken inclusief een koppeling aan de structuurgebieden. Aan de hand van de beelden uit de CROW kwaliteitscatalogus kunnen duidelijke keuzes worden gemaakt ten aanzien van gewenste visuele kwaliteit. Dit maakt het ook makkelijker om over het huidige en het gewenste onderhoudsniveau te communiceren, zo kunnen de beelden worden gebruikt in overleggen met bewoners en bedrijven. De kwaliteitscatalogus is sterk objectgericht. Om de uitkomsten hiervan eenduidig te kunnen vastleggen en te kunnen monitoren is het van belang een duidelijke relatie te leggen tussen deze CROW methodiek en de te kiezen onderhoudsscenario s. Voor het leggen van deze relatie moeten per scenario, per structuurgebied, per object en per schaalbalk keuzes worden gemaakt die leiden tot een voor het gebied samenhangende visuele onderhoudskwaliteit. Dit vormt dan de basis voor de berekening van de onderhoudskosten. De CROW-kwaliteitssystematiek biedt hierbij de mogelijkheid tot clustering van schaalbalken in zogenaamde ambitiethema s en geeft hierbij voorbeelden. In onderstaande relatietabel is ter illustratie van deze systematiek voor een aantal beheercategorieën al een dergelijke clustering van schaalbalken gegeven gerelateerd aan de onderhoudsscenario s voor Roermond. De letters D tot en met A+ geven de beoogde visuele kwaliteitskeuzes in de CROW kwaliteitscatalogus. De scenario s zijn financieel nog niet doorgerekend. Daarvoor moet eerst ook de keuzes per structuurgebied worden opgenomen. Tabel 2 : Relatietabel CROW Kwaliteitscatalogus en onderhoudsscenario s Roermond Onderhoudsscenario s Goed Basis 0-kwaliteit Slecht + 1 + 0,5 0-1 Beheercategorieën Classificatie CROW kwaliteitscatalogus Beeldkwaliteit Beplanting heesters extensief C C C C Beplanting heesters intensief A A B C Beplanting kruidachtig intensief A+ A A B Bomen A A A C Gazon A B B C Zwerfvuil A+ A B C Afvalbakken A A B C Verhardingen (schoon) 1 A+ A A B Hondenvoorzieningen A B B C Speelvoorzieningen (schoon) A A B C Kunstwerken (schoon) B C C D Verkeer - statische objecten (schoon) B C C D Wegmeubilair (schoon) B C C D Openbare Verlichting (schoon) B C C D Met de relatietabel worden de hoofdkwaliteiten per beheercategorie als richtlijn aangegeven, hierbinnen zijn kleine nuanceringen mogelijk. Ook vanuit de systematiek is niet sprake van een absolute gebiedskwaliteit. 1 Naast schaalbalken die gaan over de visuele kwaliteit van objecten bevat de CROW kwaliteitscatalogus ook schaalbalken die zichtbare technische schade classificeren. Deze laatste soort schaalbalken is niet gebruikt voor dit overzicht, vandaar de vermelding (schoon). Pagina 10 van 29
De gekozen kwaliteitsscore binnen deze systematiek is het kwaliteitsniveau dat bij negentig procent van de metingen wordt gehaald, cumulatief gemeten vanaf niveau A+. Ter verduidelijking van deze meetsystematiek is de volgende tabel opgenomen. De onderstaande tabel laat de uitslag zien van een dit jaar uitgevoerde opname wegmeubilair binnen een woongebied in Roermond gerelateerd aan de classificatie uit de CROW kwaliteitscatalogus. Uit onderstaande tabel volgt dat de heersende beeldkwaliteit B betreft. B is de visuele cumulatieve kwaliteitsscore waarbij de 90% grens wordt gehaald. Tabel 3: Kwaliteitsscore wegmeubilair Gebied 7 (Woongebied) Soort Aantal A B C D Prullenbak 6 5 1 0 0 Containers 3 0 3 0 0 Hondendispenser 5 5 0 0 0 Informatiebord 0 0 0 0 0 Bankje 5 4 0 1 0 Picknickset 0 0 0 0 0 Nietje 0 0 0 0 0 Glasbak 0 0 0 0 0 Totalen 19 14 4 1 0 Percentage 100% 74% 21% 5% 0% Score cumulatief 74% 95% 100% 100% Bron: QuickScan Wegmeubilair, 20 april 2016, Sweco Nederland B.V. Deze via de CROW beeldkwaliteitssystematiek bepaalde score kan worden gebruikt bij de beoordeling van de prestaties van opdrachtnemers van beeldkwaliteitscontracten. Behalve bij het geobjectiveerd vaststellen van de gebiedskwaliteit kan het beheer met de uitslag van dit soort metingen ook goed gericht worden op de zwakke plekken in de kwaliteitsscore. Door zo de aandacht op de juiste objecten te richten wordt ook de visuele gebiedskwaliteit effectief op het vereiste niveau gehouden. Pagina 11 van 29
2.3 Technische onderhoudskwaliteit De technische onderhoudskwaliteit van voorzieningen wordt in hoofdzaak beoordeeld aan de hand van de volgende drie thema s: 1. Veiligheid (Gebreken in de voorziening mogen niet leiden tot gevaar voor de gebruikers). 2. Duurzaamheid (de voorziening moet duurzaam in stand worden gehouden). 3. Functionaliteit (het object moet zijn functionaliteit waarvoor het is aangelegd behouden). Voor deze 3 thema s wordt voor de kwaliteitsmeting en objectieve vastlegging gebruik gemaakt van eveneens landelijk gehanteerde normen. Deze normen zijn gebaseerd op de technische eisen die aan objecten of veiligheid worden gesteld. Onderstaand een korte overzichtstabel met enkele van de belangrijkste technische normen. Tabel 4: Overzicht belangrijkste normen technische onderhoudskwaliteit Beheergroep Belangrijkste technische normen Begraafplaatsen Wet op de lijkbezorging Bomen VTA (veiligheid) Bos & Natuur VTA (veiligheid) Groenvoorzieningen Diverse CROW normen Grondstoffen Alleen visuele normen Havens en Waterpartijen Keur Kunstobjecten Alleen visuele normen Kunstwerken (civieltechnisch) NEN 2767 Openbare Verlichting ROVL-2011, Politiekeurmerk Veilig Wonen Reinigingsplan Alleen visuele normen Riolering NEN 3398 en 3399 Speelvoorzieningen Attractiebesluit (veiligheid) Sportlocaties Normering per sportactiviteit Verhardingen CROW publicatie 147 Wegbeheer Verkeersvoorzieningen Diverse normen Wegmeubilair Diverse CROW normen Technische kwaliteit kent binnen het beheer een veel duidelijkere ondergrens (Nul-kwaliteit) dan visuele kwaliteit. Diverse normeringen verplichten tot ingrijpen bij bepaalde constateringen, vooral met betrekking tot veiligheid. Hier ligt een nadrukkelijke relatie met de verantwoordelijkheden die de gemeente heeft als beheerder van de openbare ruimte en als eigenaar van veel voorzieningen of objecten hierin. Bij niet ingrijpen, kan onder meer op basis van wetgeving de beheerder (gemeente) aansprakelijk gesteld worden. Ook de provincie houdt toezicht op de wijze waarop de gemeente haar voorzieningen beheert. De provincie ziet er onder meer op toe of het onderhoudsniveau van een gemeente niet tot kapitaalvernietiging leidt. De beleidsvrijheid van een gemeente op het gebied van technische onderhoudskwaliteit is ten opzichte van visuele onderhoudskwaliteit dus beperkter. Waar van toepassing gaan we in de onderhoudsscenario s via de aanduidingen in de technische normen aangeven wat de Nul-kwaliteit is en wanneer daaronder of daarboven wordt onderhouden. Pagina 12 van 29
2.4 Berekeningswijze beheerbudgetten Voor de Kadernota Beheer worden de benodigd geachte beheerbudgetten voor de verschillende disciplines en onderhoudsscenario s op gelijke wijze benaderd en berekend. Hierbij wordt gerekend vanuit een nulsituatie waarbij ook onderscheid wordt gemaakt in de benodigde budgetten voor onderhoud vanuit visuele en technische kwaliteiten. Deze berekeningsmethode staat in het kort in de navolgende tabel weergegeven. Tabel 5: Methode berekening benodigde budgetten beheergroepen Stap Omschrijving 1 Vaststellen van omvang en van kwaliteit areaal. 2 Vaststellen verschillen huidige en gewenste kwaliteit areaal. 3 Vaststellen huidige budgetten regulier en investeringen. 4 Berekening theoretisch benodigd regulier budget op basis kengetallen. 5 Berekening theoretisch benodigd investeringsbudget op basis kengetallen vanuit vervangingen op basis leeftijd (afschrijving). 6 Berekening theoretisch benodigd investeringsbudget op basis kengetallen vanuit kwaliteitsachterstand (achterstallig onderhoud). 7 Vaststellen benodigde (onderhouds-)maatregelen aan areaal op basis van beleids- en uitvoeringsbesluiten. 8 Berekening theoretisch benodigd investeringsbudget op basis kengetallen vanuit maatregelen vanuit beleids- en uitvoeringsbesluiten. 9 Vaststellen totaal theoretisch benodigd investeringsbudget op basis combinatie vervanging, achterstallig onderhoud en maatregelen beleids- en uitvoeringsbesluiten. 10 Vergelijking tussen theoretisch benodigde budgetten en bestaande budgetten 11 Verklaring verschillen tussen theoretisch benodigde budgetten en bestaande budgetten 12 Formuleren voorstellen benodigde budgetten op basis van de 3 scenario s; Nul-kwaliteit (0) Basis (+0,5) Goed (+1). 13 Vergelijking benodigde budgetten ten opzichte van beschikbaar/haalbaar budget. 14 Formuleren voorstellen mogelijke gevolgen en maatregelen vanwege geconstateerde afwijkingen. Het op deze wijze vanuit een nul-situatie berekenen van de kosten van het beheer leidt tot onderbouwde voorstellen als basis voor de financiering van het beheer in de komende jaren inclusief keuzemogelijke in de gewenste visuele en technische beheerkwaliteiten. Het budgettaire kader is een belangrijke randvoorwaarde waarbinnen het beheer moet plaatsvinden. In 5.3 Risico of norm gestuurd beheer, wordt nader ingegaan op mogelijke maatregelen die in beleids- of uitvoeringsbesluiten genomen kunnen worden betreffende de financiering van het beheer. 2.5 Consultatievraag uitgangspunten drie onderhoudsscenario s Ter consultatie wordt gevraagd of u zich kunt vinden in de voorgestelde uitgangspunten voor de visuele en technische onderhoudskwaliteiten en de berekeningswijze van drie onderhoudsscenario s in relatie tot de later gevraagde besluitvorming? Pagina 13 van 29
3 Burgerparticipatie Burgerparticipatie en burgerinitiatieven zijn zowel landelijk als binnen Roermond volop in beeld. De eind 2015 vastgestelde nota Actief Burgerschap geeft hierbij voor Roermond kaders waarbinnen participatie zich kan ontwikkelen. Gelet op deze kaders en de gegeven kaders vanuit de rollen en verantwoordelijkheden van een gemeente voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte willen we in de Kadernota Beheer aangeven hoe met burgerparticipatie en burgerinitiatieven om te gaan. 3.1 Participatie en beheer 3.1.1 Behoeftepeiling burgerparticipatie binnen beheer In het traject naar een Kadernota Beheer is een brede klankbordgroep gevormd waarin alle wijk- en dorpsraden zijn vertegenwoordigd. De Roermondse ondernemers zijn hiervoor benaderd via de OML 2 en het Parkmanagement Midden-Limburg. Daarbij is onder alle deelnemers een enquête gehouden die uitgebreid is toegelicht op de klankbordbijeenkomst van 17 februari 2016. Via de bijeenkomst en enquête zijn de belangstelling en behoefte gepeild om mee te denken of mee uit te voeren in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Vooral van de wijk- en dorpsraden kwam respons binnen op de enquête. Gezien de breedte en complexiteit van het beheer is een voor alle deelnemers duidelijk onderscheid gemaakt tussen de diverse niveaus waarop beheer plaatsvindt. Dit is in onderstaande tabel weergegeven. Tabel 6: Niveaus besluitvorming en uitvoering beheer en onderhoud Strategisch beleid Algemene kaders en financiën beheer. Kadernota Beheer Tactisch beleid Uitvoering beleid Planning en inzet van middelen: Wanneer welk onderhoudswerk uitvoeren? Ontwerp en inrichting openbare ruimte bij reconstructies. Uitvoering onderhoud hoe en door wie? Algemene werkzaamheden beheer. Beheerplannen Projecten Uitvoering onderhoud Communicatie Er is onder de deelnemers een duidelijke behoefte geconstateerd om zowel op strategisch als tactisch niveau mee te denken. Ook het hebben van invloed op het ontwerp en de inrichting van de openbare ruimte wordt belangrijk gevonden. Veel meer gereserveerd staat men tegenover het betrokken worden bij de directe uitvoering van onderhoudswerkzaamheden, daarentegen is er wel veel animo om actiever te willen bijdragen aan het schouwen en melden van onvolkomenheden in de openbare ruimte. 3.1.2 Lopende participatie Roermond Binnen Roermond lopen in het kader van beheer en inrichting van de openbare ruimte diverse participatietrajecten en twee experimenten, een met BIZ Merum over het visueel onderhoud en een met de Dorpsraad Swalmen die over een eigen burgerbegroting beschikt. 3.1.2.1 diverse participatietrajecten Sinds begin 2013 loopt de drie jarige pilot met de mogelijkheid voor groenadoptie door (groepen) bewoners om een strook gemeentelijk groen te gaan onderhouden. Bij getoonde belangstelling wordt bekeken of de betreffende groenstrook zich leent voor adoptie. Zo zijn al diverse adoptieovereenkomsten tot stand gekomen. Al langer bestaat de mogelijkheid tot commerciële adoptie van rotondes ter verhoging van de belevingswaarde en/of de ruimtelijke beeldkwaliteit. Ook hier zijn diverse overeenkomsten voor getekend. Medio 2016 wordt deze pilot geëvalueerd. Ook op het gebied van (zwerf)afval lopen verschillende participatietrajecten. Zo wordt meegedaan aan het provinciale project Schone Maas dat streeft naar schone maasoevers door drijfvuil op te ruimen en te 2 Ontwikkelingsmaatschappij Midden-Limburg BV Pagina 14 van 29
voorkomen. Melden zich belangstellenden voor het schoon houden van een stuk oever in beheer bij de gemeente dan worden zij vanuit de gemeente ondersteund met opruimmaterialen en het ophalen van het verzamelde zwerfafval. Bewoners, scholieren of andere groepen die in hun wijk of buurt een zwerfafvalactie willen houden kunnen bij de gemeente een materialenset lenen en afspraken maken rondom de actie. Deze actie sluit aan bij verschillende landelijke acties op dit gebied. Zeer recent is Roermond ook gestart met de landelijke pilot Schoon Belonen waarbij samen met maatschappelijke organisaties de strijd wordt aangegaan tegen zwerfafval in het algemeen en in lijn daarmee het scheiden afvalstromen op middelbare scholen. 3.1.2.2 Pilot onderhoud bedrijventerrein Merum door BIZ Merum Vanaf 7 april 2015 tot en met 31 december 2015 heeft een pilot onderhoud gelopen op het bedrijventerrein Merum. De doelstelling van deze pilot is het op een hogere beeldkwaliteit onderhouden van de openbare ruimte dan vastgelegd in de gemeentelijke onderhoudscontracten en met een meer directe betrokkenheid van de ondernemers bij de algemene uitstraling van het onderhavige bedrijventerrein. De Raad is via raadsinformatiebriefnr. 851731/2014, d.d. 22 april 2015 over deze pilot geïnformeerd. Bij de tussentijdse evaluatie in september 2015 is vanuit BIZ Merum geconstateerd dat men tevreden was over de beeldkwaliteit maar dat het financieel en organisatorisch was tegengevallen. Ambtelijk heeft de gemeente meer capaciteit moeten investeren dan in regulier onderhoud, vooral in de opstartfase. Daarnaast zijn niet alle zaken conform afspraak verlopen. Om beide partijen een goed beeld te kunnen laten vormen van een dergelijke pilot is voorjaar 2016 de intentie uitgesproken de pilot met een jaar te verlengen. 3.1.2.3 Dorpsplan Swalmen Sinds februari 2014 beschikt de Dorpsraad Swalmen over een eigen Burgerbegroting en ontvangt de gemeente een financiële bijdrage via een subsidie van de Provincie Limburg. Samen met de gemeente heeft de Dorpsraad het Dorpsplan Swalmen opgesteld waarvoor de onderwerpen zijn ingebracht door de bewoners van Swalmen. Op 25 juni 2014 hebben de Dorpsraad Swalmen en de gemeente een samenwerkingsovereenkomst getekend waarin is opgenomen dat de Dorpsraad verantwoordelijk is voor het uitwerken en uitvoeren van het Dorpsplan. Het financiële beheer van de projecten ligt bij de gemeente. Een deel van de onderwerpen uit het Dorpsplan Swalmen raken de openbare ruimte, vooral de inrichting daarvan. Indirect is zo ook het beheer van de openbare ruimte hiermee gemoeid. Daar waar onderwerpen uit het Dorpsplan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte raken, worden voorafgaand aan de uitvoering met de gemeente afspraken gemaakt die in het betreffende projectplan worden opgenomen. Halfjaarlijks rapporteert de Dorpsraad de gemeenteraad over de stand van zaken met het Dorpsplan. 3.1.2.4 Doorontwikkeling wijkgericht werken Een actueel thema binnen Roermond is de doorontwikkeling van wijkgericht werken. Daar waar het beheer en onderhoud zich richt op het duurzaam in stand houden van de openbare ruimte in de gehele gemeente, richt het wijkgericht werken zich op de mensen in een wijk en de leefbaarheid van een wijk. Verbindende schakels hierin zijn onze bewoners, als bewoner van een wijk en als gebruiker van de openbare ruimte, en het thema leefbaarheid, waar het ervaren van de buitenruimte een onderdeel van is. Daar waar raakvlakken zijn is afstemming van wensen, mogelijkheden en verwachtingen van belang. Vanuit het beheer en onderhoud wordt aanhaking gezocht met het wijkgericht werken daar waar de openbare ruimte nadrukkelijk in beeld komt en zaken liggen binnen het taakveld van het beheer. De bestaande samenwerking tussen de verschillende taakvelden op dit vlak zal zich daartoe verder moeten ontwikkelen. Ook voor wat betreft het betrekken van een wijk(organisatie) bij het bewaken van de onderhoudskwaliteit van de openbare ruimte is een verdere ontwikkeling mogelijk, hier wordt in 3.2.3. Regulier onderhoudswerk nader op ingegaan. Pagina 15 van 29
3.2 Voorstellen burgerparticipatie binnen het beheer Aansluitend op de gepeilde behoefte aan participatie wordt voor drie concrete behoeftes beschreven hoe we met burgerparticipatie om willen gaan binnen het beheer. Lopende de invulling hiervan kunnen alle partijen ervaren wat werkt. 3.2.1 Algemeen overleg beheer en onderhoud openbare ruimte Roermond Er is een grote behoefte tot participatie op strategisch niveau over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in Roermond geconstateerd. Beheer en onderhoud is een cyclisch proces met ieder jaar een nieuwe afweging waar de aandachtspunten moeten liggen. Van hieruit is het een keuze om eenmaal per jaar, passend in de P&C-cyclus, alle wijkraden en BIZ uit te nodigen voor overleg over de langjarige programmering en inzet van middelen en daaraan gekoppelde kwaliteitsniveaus. Voor een zo goed mogelijke aansluiting op de P&C-cyclus kan dit overleg het beste medio oktober plaatsvinden, als de begroting onderweg is naar de Raad. De onderhoudsvoorstellen binnen de nieuwe begroting zijn dan bekend, de stand van zaken van het lopende jaar is ver duidelijk en ook is er een eerste beeld waar aan gedacht wordt als voorstellen voor de volgende begroting. Deze moeten immers aan het begin van het nieuwe jaar in concept worden aangeleverd. Agendapunten voor dit algemeen overleg over de hoofdlijnen van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in Roermond zijn: 1. Wat is de stand van zaken van lopende projecten in voorbereiding en/of uitvoering. 2. Wat is de stand van zaken van de onderhoudscontracten. 3. Welke projecten/onderhoudswerken zijn voorgesteld in de komende begroting. 4. Welke projecten/onderhoudswerken zijn in beeld op langere termijn. 5. Wat zijn te hanteren kwaliteitsniveaus, algemeen en per werk. De participanten kunnen zo als klankbord hun inbreng hebben op lopend onderhoudswerk, op de langjarige planning ervan en op de daarbij te hanteren kwaliteitsniveaus die wordt meegenomen in de verdere evaluatie van lopend onderhoudswerk en de voorbereiding van nieuwe voorstellen vanuit het beheer. 3.2.2 Projectmatige participatie Ook is een behoefte voor invloed op ontwerp en inrichting van de openbare ruimte geconstateerd. De inrichting van de openbare ruimte komt tot stand in de voorbereiding en uitvoering van projecten, hierbij is al vele jaren een grote verscheidenheid aan ervaringen met participatie opgedaan. Deze ervaringen hebben onder andere geleerd dat het goed is om per project te bekijken welk niveau en welke methode van participatie het meest geschikt zijn. In woongebieden lenen herinrichtingsprojecten (reconstructies) zich bijvoorbeeld voor een vergaande vorm van participatie waarbij tijdens het ontwerpen en plannen directe inbreng door burgers en bedrijven voor alle belanghebbenden zinvol is. Bij rioolrelining 3 is er alleen een direct belang betreffende eventuele overlast tijdens de uitvoering. Vele andere projecten bewegen zich hiertussen in. Ook zijn er ervaringen opgedaan met burgerinitiatieven. Zeer belangrijk bij alle vormen van participatie is goede communicatie en afbakening van een duidelijk kader (speelveld) aan de voorkant van het proces. Door op deze zaken te letten en rekening te houden met de verschillende belangen, kennisniveaus, wensen en verantwoordelijkheden wordt zinvol omgegaan met deze wens tot participatie op de inrichting van de openbare ruimte. In het voorbereidingstraject is tegelijkertijd ook ruimte voor de gewenste inbreng in de 3 Bij rioolrelining wordt in de bestaande rioolbuis een kous aangebracht die constructief en/of hydraulisch de functie van de bestaande buis overneemt. Dit kan uitgevoerd worden zonder op breken van de straat. Pagina 16 van 29
uitvoering van (onderhouds-)werken. Daarbij zijn lopende een uitvoering eerder opgebouwde contacten en onderling vertrouwen zeer nuttig om aandachtspunten snel op tafel te krijgen voor overleg. 3.2.3 Regulier onderhoudswerk Via de meerjarige onderhoudscontracten wordt het regulier (dagelijkse) onderhoud uitgevoerd. Vanuit de behoefteverkenning is een grote belangstelling geconstateerd om actiever bij te dragen aan het schouwen en melden van onvolkomenheden in de openbare ruimte. Binnen de bestaande werkwijzen zijn hiervoor al methoden beschikbaar, zoals de Melding Openbare Ruimte. In het kader van participatie kan gezocht worden naar verbeteringen hierin. In overleg met de wijk- en dorpsraden kan bijvoorbeeld gekeken worden naar een vorm waarin een wijk- of dorpsraad zelf een actievere rol speelt in het verzamelen en/of ordenen van meldingen. Een in aansluiting hierop nader te onderzoeken participatiewijze is hoe een wijk betrokken kan worden in het schouwen (technisch beoordelen resultaten) van de uitvoering van de onderhoudscontracten. Met de verdere invoering van de CROW-systematiek in het contractueel bewaken van beeldkwaliteit is de eerste behoefte dat de eigen mensen van de gemeentelijke dienst hier goed in thuis raken. Door dit deels gezamenlijk op te pakken met betrokken wijkorganisaties kan van elkaar geleerd worden. Enerzijds kan dit voor gemeente en aannemer bepaalde aandachtspunten opleveren binnen het contract, anderzijds kan bij de participanten zo duidelijkheid en mogelijk begrip ontstaan voor hoe het contractonderhoud werkt en de keuzes die hierbij gemaakt worden. 3.2.4 Toekomstige ontwikkelingen participatie Bij voldoende en langdurige belangstelling komen verdergaande manieren van participatie binnen het beheer en onderhoud in beeld. Een participatie bijvoorbeeld waarbij een wijkraad zelf een deel van de taken en verantwoordelijkheden van de uitvoering van het onderhoud op zich neemt. Uit de inventarisatie is hiervoor nu een nog te beperkte belangstelling naar voren gekomen. Bij dergelijke vormen van participatie moet er ook een goed oog zijn voor de wettelijke eisen en verplichtingen van een gemeente als beheerder van en eindverantwoordelijke voor de openbare ruimte, evenals voor het langjarige en cyclische karakter van het beheer en onderhoud. Vanuit de hier voorgestelde participaties in het beheer en onderhoud ontstaat een geregeld direct contact tussen de betrokken wijkraden, BIZ en beheerders. Hierbinnen kunnen in overleg de toekomstige ontwikkelingen in participatie binnen het beheer en onderhoud verder vorm krijgen. Ook kan hierbij gebruik worden gemaakt van de ervaringen met de binnen en buiten Roermond lopende experimenten op dit vlak. 3.3 Aandachtspunten participatie De algemene doelen van participatie vanuit inrichting en beheer openbare ruimte zijn een hogere kwaliteit van (uitvoering van) beleid, meer betrokkenheid bij de eigen omgeving en een groter draagvlak voor besluiten onder meer door een betere belangenafweging. Een vaak gehoorde verwachting ten aanzien van participatie is dat hiermee tegen gelijke of zelfs lagere kosten, een hoger niveau van onderhoudskwaliteit (schoon houden) voor de openbare ruimte bereikt kan worden. Tegen deze verwachting spreken echter vanuit het beheer en onderhoud enkele praktische zaken. Een belangrijk gegeven is dat de onderhoudscontracten van de gemeente veelal een groot volume hebben over meerdere jaren die via Europees openbare aanbestedingen op de markt gezet worden. De omvang en tijdsduur geven geïnteresseerde ondernemingen voldoende ruimte voor een efficiënte, kosteneffectieve aanpak met voldoende terugverdientijd, waarbij de onderlinge concurrentie voor de gemeente gunstig is voor het aangeboden prijspeil. Organisatorisch is verder sprake van een beperkt aantal partijen met een duidelijke vastgelegde rolverdeling in opdrachtgever en opdrachtnemer, benodigd overleg blijft zo beperkt. Bij participatie op dit vlak gaat het om veel kleinere oppervlaktes en volumes die ook op andere wijze vermarkt worden en waarbij meerdere partijen betrokken zijn. Naast de ongunstige invloed op prijzen speelt Pagina 17 van 29
dan ook mee dat meer overleg nodig is. In aanleg om de onderlinge taak- en rolverdeling en andere afspraken goed vast te leggen en naderhand gedurende de uitvoering bij het bewaken, controleren en verrekenen van wat is afgesproken. Vanuit de gemeentelijke organisatie betekent dit dus in de regel meer inzet van mensen en uren. De ervaringen met de pilot in Merum brachten dit ook naar voren. Gezocht moet blijven worden naar een goede balans tussen de doelen van participatie zoals een grotere betrokkenheid van bewoners bij hun eigen omgeving en een hogere kwaliteit van de leefomgeving en efficiënt beheer. 3.4 Consultatie: Ter consultatie wordt gevraagd of u zich kunt vinden in de voorgestelde wijze van aanpak om binnen het beheer en onderhoud participatie verder te ontwikkelen? Pagina 18 van 29
4 Innovatie en duurzaamheid Innovatie en duurzaamheid zijn thema s die veelvuldig in het licht staan. Een innovatie is een vernieuwing die zijn winstpotentie moet gaan bewijzen in de toepassing ervan. Niet altijd is dan duidelijk waarop het beste gelet kan worden in de beoordeling van dergelijke aanbiedingen, dit hoofdstuk geeft de richting aan waarin vanuit beheer gekeken gaat worden naar dit soort aanbiedingen. Ook duurzaamheid is een onderwerp waar met regelmaat (extra) aandacht voor is en voor gevraagd wordt, ook bij het ontwikkelen van nieuw beheerbeleid. Aansluiting moet er dus zijn tussen het actualiseren van het beheerbeleid en de nieuwe duurzaamheidsvisie in brede zin die voor Roermond in ontwikkeling is. 4.1 Lopende innovaties in Roermond Binnen Roermond worden met regelmaat innovaties uitgeprobeerd of toegepast. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om werkwijzen, contractvormen. processen of gebruik van materialen. Zo lopen binnen het taakveld beheer diverse experimenten met participatie waar in 3.1.2 Lopende participatie Roermond al op in is gegaan. Daarnaast loopt al langer het toepassen van duurzame technieken voor de openbare verlichting, een ontwikkeling die nog steeds verder gaat. Een recente innovatie op het gebied van materiaaltoepassingen is de wijze waarop de boomstandplaatsen zijn ingericht op singelring-oost. Voor de gehele levensduur van de bomen is ondergronds groeiruimte gecreëerd in combinatie met het funderen van de verharding. Een aparte fundering voor de parkeerplaatsen kon zo achterwege blijven. Ook is hierbij rekening gehouden met het (gescheiden) in stand houden van kabels en leidingen. In de boomspiegels is een nieuw type verharding toegepast dat zowel de boom zelf (lucht en water) als het ruimtegebruik (binnenstad) maximaal moet faciliteren. Samen met de aannemer loopt op de boomvoorzieningen een aparte monitoring om ervaringen voor de toekomst vast te leggen. Ook op het gebied van contracten wordt geïnnoveerd. Voorbeelden hiervan zijn de wijze waarop via de aanbestedingsvoorwaarden en kwaliteitscriteria (veel) meer verantwoordelijkheid bij een uitvoerende partij wordt neergelegd dan gebruikelijk. Dit is onder andere gebeurd bij het groot onderhoud aan de Maastrichterweg, het wijkonderhoud Tegelarijeveld en de aanbestedingen van reconstructies op de singelring (fasen 1, 2 en 4). Ook in de nu lopende onderhoudscontracten is in 2012 op innovatieve wijze een koppeling aangebracht tussen beeldkwaliteit en het werken met open posten. Deze nieuwe contractomschrijvingen zijn naderhand ook buiten Roermond toegepast. Ook voor de nieuwe onderhoudscontracten wordt verder gegaan met innoveren. Het gebruik van beeldkwaliteit wordt verder uitgebreid en zoals in 2.2.2 Standaardisering visuele kwaliteit vermeld wordt de bijbehorende CROW beeldkwaliteitssystematiek ook gebruikt voor de nieuwe Kadernota Beheer. Innovatie binnen contracten kan ook door het geven van voldoende ruimte aan marktpartijen om binnen het gevraagde zelf te komen met innovaties. Ruimte waardoor zij zich binnen de aanbesteding of uitvoering van een contract kunnen onderscheiden binnen de gegeven eisen en randvoorwaarden. In het algemeen gaat het bij innovatie om kwaliteit versus het budget en de winst die hierbinnen te behalen valt. Vooral wat onder kwaliteit wordt verstaan is belangrijk om hierbij te definiëren, bijvoorbeeld waar het gaat om duurzaamheid. 4.2 Duurzaamheid in beheer en onderhoud Vanuit motie 14M29 Duurzaamheid ligt er nadrukkelijk de vraag om duurzaamheid in alle programma s zichtbaar te doen landen, dus ook bij het beheren van de openbare ruimte. Aandacht voor duurzaamheid is niet nieuw en groeit al vanaf het rapport De grenzen aan de groei uit 1972. Sindsdien is er op het gebied van duurzaamheid ook bij veel zaken die met de openbare ruimte te maken hebben vooruitgang geboekt, samen opgaand met een steeds grotere aandacht voor mens en milieu. Een bekend voorbeeld is het sinds Pagina 19 van 29
2001 volledig uit de (onderhouds-)keten halen van teer, nadat het sinds 1990 al niet meer nieuw mocht worden toegepast. Het verwijderen van teer uit de asfaltketen is een van die duurzame keuzes voor de toekomst, asfalt is zo een voor honderd procent herbruikbaar product gebleven. Herbruikbaarheid van materialen is behalve vanuit duurzaamheid ook vanuit kosten vaak een terechte keuze bij de inrichting en het onderhoud van de openbare ruimte. Met de steeds strenger wordende milieueisen is het bij hergebruik van materialen wel van belang ook de (mogelijke) consequenties lange termijn mee te nemen. Behalve teerasfalt zijn er nog andere materialen die vroeger als goed herbruikbaar werden gezien maar tegenwoordig door milieueisen niet zondermeer toepasbaar zijn. Naast zo hoogwaardig mogelijk hergebruik van materialen wordt in het beheer en onderhoud vanuit duurzaamheid ook gelet op zaken zoals energieverbruik, stofontwikkeling, veiligheid voor mens en milieu, transportafstanden en dergelijke. Ook in de contracten (inkoop) worden eisen gesteld op het gebied van duurzaamheid. Vaak worden daarbij via de aanbestedingseisen inschrijvers gemotiveerd om ook op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen een zo goed mogelijke aanbieding te doen. Ook het riool- en waterbeheer ontwikkelen zich naar steeds verdere duurzaamheid. Een belangrijk maatregel hierbij is het behouden van het hemelwater voor het gebied waarin dit valt, via het afkoppelen van hemelwater. Dit heeft vanuit duurzaamheid vele voordelen. Belangrijke voordelen zijn het voorkomen van uitdroging van een gebied waarmee ook bespaard wordt op de noodzaak tot irrigeren en de vermindering van de behoefte aan transport wat het materiaal- en energiegebruik (gemalen) verlaagt. Gelijktijdig wordt zo ook gewerkt aan het voorkomen van wateroverlast en van overstort van vuil rioolwater naar schoon oppervlaktewater. Richtpunten naar een nog meer duurzame toekomst zijn klimaatadaptatie waarbij voldoende ruimte aan het water wordt gegeven en het doorontwikkelen van rioolwater als bron van water, energie en grondstoffen. 4.3 Beoordelen innovaties Het toepassen van innovaties kent grotere onzekerheid en risico s dan het toepassen van werkwijzen of producten die zich al bewezen hebben. Het accepteren van dit grotere risico kan gerechtvaardigd zijn vanuit de te verwachten winst door te innoveren. Belangrijk is dus dat er voor de (algemene) toepassing van een innovatie een goede afweging heeft plaats gevonden. Onderdeel van een dergelijke afweging kan zijn het uitvoeren van pilots om de winstverwachtingen in de praktijk te toetsen of het op zoek gaan naar resultaten van al uitgevoerde proeven. Naast de innovatie zelf is van even groot of zelfs groter belang de implementatie ervan. Innovatie moet immers gedragen en op de goede manier toegepast worden. Het mag vanzelf spreken dat de mensen die ermee moeten werken hierin van doorslaggevend belang kunnen zijn. Van hun handelen met de innovatie hangt immers veelal de te realiseren winst af. Vanuit de aanwezige kennis en ervaring kan zo ook zinvol worden bijdragen aan de beoordeling van innovaties en/of de toepassing daarvan. Vanuit het beheer en onderhoud worden hier als voorbeeld een aantal richtinggevende vragen gegeven bij het beoordelen van de toepasbaarheid van innovaties. Innovatie is een breed begrip dat op veel zaken toegepast kan worden. De op thema s gerangschikte vragen zijn daarom algemeen geformuleerd, per innovatie moet bekeken welke relevant zijn en hoe zwaar ze meewegen. Vragen bij innovaties Toepasbaarheid 1. Wat is het doel van de innovatie. Past dat binnen de eigen doelen? 2. Wat is bekend over de toepasbaarheid van de innovatie binnen de huidige wet- en regelgeving, waaronder ook begrepen (beleids-)richtlijnen van de gemeente zelf? Pagina 20 van 29
3. Is de innovatie veilig? 4. Is de innovatie zelfstandig functioneel toepasbaar of alleen als onderdeel van een groter samenhangend geheel? In zover de innovatie alleen toepasbaar is binnen een groter samenhangend geheel; hoe is de aansluiting daarop? Zijn er specifieke aanpassingen nodig binnen het grotere geheel? Voor of na het toepassen van de innovatie? 5. Als de innovatie een bestaand iets vervangt, moet dan alles vervangen worden of kan de innovatie (in aanvang) beperkt blijven tot geplande vervangingen en/of vernieuwingen? 6. Wat is het risico als de innovatie niet voldoet aan de verwachtingen? Winstverwachting 7. Op welk gebied of combinatie daarvan wordt winst of verlies verwacht? Bij winst of verlies kan gedacht worden aan; tijd, geld, veiligheid, duurzaamheid, esthetisch, afhankelijkheid van andere of processen. 8. Op welk kostengebied wordt winst of verlies verwacht? Kostengebieden kunnen zijn: aanschaf, implementatie, uitvoering, energie, materiaalverbruik, beheer, onderhoud of bij vervanging. 9. Op welke termijn wordt winst of verlies verwacht? Overige aandachtspunten 10. Hoe scoort de innovatie op het gebied van duurzaamheid? 11. Hoe scoort de innovatie esthetisch? Het doel van de beantwoording van de vragen is de beoordeling van de bruikbaarheid van de innovatie. 4.4 Consultatie: Ter consultatie wordt gevraagd of u zich herkent in de benadering om innovaties op bruikbaarheid te beoordelen en duurzaamheid verder vorm te geven in het beheer en onderhoud? Pagina 21 van 29
5 Het beheer en de begroting Een belangrijk gegeven van het beheer is de plaats ervan binnen de begroting. Niet alleen moeten alle beheerkosten passen binnen en betaald worden uit de begroting, ook wordt een belangrijk deel van de verantwoording, voortgang en kaderstellende besluitvorming over het beheer via de jaarlijkse Planning &Control cyclus voorgelegd aan de gemeenteraad. 5.1 Beslisdocumenten beheer Via diverse documenten wordt vanuit het beheer besluitvorming aan het bestuur van de gemeente gevraagd. Deze documenten kennen een hiërarchische en volgordelijke verhouding. In onderstaand schema zijn deze verhoudingen weergeven. Schema 1: Volgorde beslisdocumenten beheer Onderdeel Beleidsplan => Beheerplan => Begroting => Projecten (werken) Aard Strategisch => Tactisch => Kaderstellend => Operationeel Marge tot 4 ±40% => ±25% => ±10-25% => ±10% <===== Communicatie / gegevensuitwisseling =====> Voorbeelden van beleidsplannen binnen het beheer zijn het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) of het Speelruimteplan. Daarnaast zijn ook andere beleidsplannen van meer of mindere invloed op het beheer zoals het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan of de nota Actief Burgerschap. In onderstaand schema wordt per beheerdocumenten verder ingezoomd op hun rol en betekenis binnen de besluitvorming. Schema 2: Beslisdocumenten beheer Document Soort beleid Financieel Marge Inhoud Beheer Besluit Beleidsnota Strategisch Visie en bepaling benodigde middelen Grof Kaderstellend Kadernota beheer Raad Beheerplan Tactisch Vaststellen inzet middelen Matig Richtinggevend Beheerplannen Raad Begroting Operationeel Bepaling beschikking Middelen Matig Kaderstellend Begroting Raad Project Operationeel Uitgave van middelen Fijn Planmatig Onderhoudscontracten B&W De door de Raad vastgestelde beleidsplannen met een visie voor de lange termijn worden beheermatig vertaald in beheerplannen met in het algemeen een horizon van 10 jaar voor wat betreft de planning en kosten van het beheer en onderhoud. Alle beheergroepen kennen hun eigen beheerplan. De Kadernota Beheer is daarbij het overkoepelend beleidsdocument voor het beheer. Beleidsvorming en beheer zijn daarbij geen statische aangelegenheden. Beheer zelf is een sterk cyclisch gebeuren. Voor zover tijdens voorbereiding van besluitvorming, beleids- of projectmatig, tevens op andere (beleids-)velden nieuwe ontwikkelingen zijn, wordt via overleg en afstemming de laatste stand van zaken meegenomen in de bestuurlijke voorstellen. Zoals blijkt uit bovenstaand schema beslist de Raad hierbij over de kaders, waaronder de financiering van het beheer. Vanuit de gestelde kaders kan het college besluiten over de uitvoering van de beheer- en onderhoudsmaatregelen. 4 Marge tot geeft indicatief weer de onzekerheidsmarge in (technische) gegevens, planning, financiën en dergelijke. Pagina 22 van 29
Het cyclische karakter van het beheer en de financiële besluitvorming is ook terug te vinden in de onderlinge verwevenheid van de diverse documenten en hoe deze elkaar beïnvloeden. Tijdige actualisatie van plannen is daarbij van belang. Waar beleidsplannen van invloed zijn op de beheerplannen, zijn de beheerplannen weer noodzakelijk om vanuit het beheer met de juiste voorstellen via de jaarlijkse P&C cyclus de begroting te voeden. Na het vaststellen van de begroting moeten de besluiten daarin weer doorvertaald worden naar concrete projecten en ook organisatorisch in de afdelingsplannen. Het navolgende schema geeft het procesmatig overzicht van de onderlinge relaties, verbanden en horizonten van de diverse plannen waarbij de pijlen in het schema de belangrijkste relaties aangeven. Schema 3: Horizon en relatie beleid- en beheerplannen met de begroting (P&C cyclus) Plannen Horizon en relatie Actualisatie Beleidsplan 5 ~ 80 jaar afhankelijk beleidsplan Beheerplan 10 jaar minimaal 1x per 5 jaar Investeringsplannin 4 jaar Begroting 1 jaar jaarlijks Projectplan 1 ~ 10 jaar binnen project Afdelingsplan 1 jaar jaarlijks 5.2 Financiering van het beheer Vastgesteld is dat het beheer en de begroting een directe en zich jaarlijks vernieuwende relatie kennen. De complexiteit van het beheer weerspiegelt zich in zijn plaats in de begrotingssystematiek. Enkele jaren terug zijn al vereenvoudigingen aangebracht in hoe het beheer is opgenomen in de begrotingssystematiek. Zo is het aantal kostenplaatsen en grootboekcodes in gebruik voor het beheer teruggebracht, een en ander passend binnen BBV. 5.2.1 Vernieuwd BBV Een belangrijk doel van het BBV is de begroting voor niet financieel specialisten meer toegankelijk te maken ten einde een goede discussie hierover mogelijk te maken met meer aandacht voor de maatschappelijke effecten van programma s, voor beleidsuitgangspunten van beheermatige aspecten en voor de financiële positie van provincie en gemeente. Met de op 17 maart 2016 gepubliceerde laatste wijziging van het BBV (Staatsblad nr. 2016, 101) is het opnieuw noodzakelijk naar de wijze waarop het beheer is opgenomen in de begroting te bekijken. Onder andere het onderscheid tussen investeringen met een economisch of maatschappelijk nut is vervallen voor wat betreft afschrijving. In aanvulling op het gewijzigde BBV zijn en worden nog ministeriële regelingen gepubliceerd. De laatste publicatie in dit verband is de Regeling taakvelden en Iv-3 5 van 18 april 2016. De voorgeschreven taakvelden vervangen vanaf de begroting 2017 de functies in de Iv-3 aanlevering, een verdere overgang naar de nieuwe systematiek is voorzien voor de begroting 2018 en daarna. 5.2.2 Interne vernieuwing Los van de vernieuwing vanuit het BBV is ook intern verder gekeken naar meer eenduidigheid bij de financiering van de diverse beheergroepen. Een te hanteren uitgangspunt daarbij is dat binnen de begroting alle beheergroepen op gelijke wijze worden opgenomen met per beheergroep een regulier budget en een investeringsbudget. Vanuit het BBV wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen klein en groot onderhoud 5 Iv3 staat voor Informatie voor Derden, het informatiesysteem BBV betreffende welke financiële informatie op welke wijze verstrekt moet worden. Afnemers van deze informatie zijn onder meer de financiële toezichthouder, de Europese Unie, het ministerie van BZK en het CBS. Pagina 23 van 29
en investeringen. Dit onderscheid is gebaseerd op het levensduurverlengend karakter van de ingreep. Klein en groot onderhoud vallen beiden onder het regulier budget en mogen dus niet worden geactiveerd. Het alledaags gebruik van de termen klein en groot onderhoud sluit vaak niet aan met de definitie in het BBV, hier moet bij rapportages op gelet worden, in het beheerbeleid wordt uitgegaan van het BBV. Voor vrijwel alle beheergroepen past het klein en groot onderhoud binnen een jaarlijks regulier budget. Een uitzondering betreft baggerwerk dat onder groot onderhoud valt. Dit eens in de 5 tot 10 jaar uit te voeren onderhoud, kan gezien het areaal (havens en waterpartijen) niet worden gefinancierd uit een gelijkblijvend jaarlijks regulier budget. Het BBV biedt voor dit soort situatie de mogelijkheid onder voorwaarden een voorziening te vormen. Hier wordt in de Kadernota Beheer en het betreffende beheerplan op teruggekomen. 5.3 Risico of norm gestuurd beheer In de huidige berekening van de theoretisch benodigde beheerbudgetten wordt de technisch gehanteerde norm als eerste uitgangspunt gebruikt. Is bijvoorbeeld bij wegen een schade aanwezig dan volgt hier een bijpassende maatregel uit. In deze planningssystematiek wordt geen onderscheid gemaakt naar de risico s die uitstel van een maatregel kunnen geven op het vlak van functionaliteit, veiligheid, beeldkwaliteit en dergelijke. Er wordt vanuit gegaan dat de voorzieningen duurzaam in stand worden gehouden door in te grijpen zodra de norm dit aangeeft. De systematiek waarmee de kosten van de onderhoudsscenario s worden berekend is uiteengezet in 2.4 Berekening beheerbudgetten. In de Kadernota Beheer wordt weergegeven welke (theoretische) budgetten noodzakelijk zijn om alle in de gemeente Roermond aanwezige voorzieningen duurzaam te kunnen onderhouden. Daarnaast wordt weergegeven welke budgetten noodzakelijk zijn om een gewenst visueel kwaliteitsniveau te kunnen bereiken. Op basis hiervan kan echter blijken dat hierbij meer budget noodzakelijk is dan op dit moment is voorzien. In dat geval zijn een aantal keuzes mogelijk. Hieronder staan een aantal mogelijkheden: 1. Verhogen budget. 2. Verlagen visuele kwaliteit 3. Schuiven met budgetten over de disciplines (bijvoorbeeld van groen naar wegen). Vanuit het duurzaam in stand houden is hierbij al gehanteerd dat in de technische kwaliteit geen concessies meer mogelijk zijn. Het kan blijken dat deze keuzes niet mogelijk zijn of onvoldoende effect hebben. In dat geval zijn er nog een aantal andere keuzeopties. Vaak zijn dit niet de opties die het meest voor de hand liggen. Echter daar waar de gegeven opties 1 tot en met 3 niet voldoen, kunnen deze opties worden overwogen. Hierbij kan worden gedacht aan: 4. Omvormen voorzieningen. 5. Afstoten voorzieningen 6. Van norm naar risico gestuurd beheer. Bij de opties 4 en 5 moet ermee rekening worden gehouden dat deze ingrepen zelf ook weer geld kunnen kosten of bij uitzondering eenmalig geld binnenbrengen, naast andere niet financieel-technische afwegingen over de wenselijkheid van het omvormen of afstoten van voorzieningen. Bij het omvormen of afstoten van voorzieningen spelen mee de vragen naar het nut en de noodzaak van een voorziening. Deze vragen zijn onderdeel van een goed beheerproces om te bereiken dat de inrichting van de openbare ruimte bij onderhoudsmaatregelen wordt geoptimaliseerd en blijft afgestemd op het hedendaagse gebruik. Ook het vanuit dat gezichtsveld samen opgaan met andere beleidswensen en financiering (bijvoorbeeld via subsidie) kan een heel bruikbare manier zijn om op uitvoeringsniveau verschillen in beschikbare budgetten en onderhoudsbehoefte sluitend te krijgen. Pagina 24 van 29
De zesde benoemde innovatieve besparingsoptie is om van norm gestuurd naar risico gestuurd beheer te gaan. Zoals hiervoor vermeld zijn de theoretische budgetten gebaseerd op normonderhoud. Bij risico gestuurd beheer worden onderhoudsmaatregelen niet uitgevoerd omdat een norm is bereikt, eerst wordt ook nagegaan welke risico s het niet voldoen aan de norm geeft. Mede op basis van deze aanvullende risicoanalyse wordt bepaald of een uitvoeringsmaatregel is gewenst. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat een bepaalde schade in gebieden waar veel intensief verkeer is wel wordt hersteld maar dat bij deze schade in extensief gebruikte gebieden met lage risico s, niet wordt ingegrepen. Het effect hiervan is dat op de thema s veiligheid en mogelijk functionaliteit een aantal concessies wordt gedaan zonder dat dat tot onevenredig hoge risico s hoeft te leiden. In de Kadernota Beheer wordt meer in detail omschreven wat risico gestuurd beheer inhoudt, op welke thema s en disciplines wordt afgeweken van de norm en wat de voor- en nadelen hiervan kunnen zijn. Alle hierboven benoemde keuzemogelijkheden worden in de Kadernota Beheer verder uitgewerkt. In de uitvoering van het beheer en onderhoud wordt al deels met dergelijke keuzes gewerkt. Door deze mogelijkheden deel te laten uit maken van de Kadernota Beheer geeft dit de gemeenteraad informatie en mogelijkheden om hier vroegtijdig keuzes in te kunnen maken. Het effect van de onder 1 tot en met 3 weergegeven onderdelen wordt nauwkeurig in beeld gebracht. De effecten van de onder 4 tot en met 6 weergegeven keuzes worden meer globaal bepaald. Hierbij wordt gebruik gemaakt van verwachtingen die samen met beheerders worden bepaald. Dit wordt zo nodig aangevuld met landelijke ervaringscijfers en aanbevelingen over te maken keuzes. Pagina 25 van 29
5.4 Integraliteit beheerprocessen Integraliteit van beheerprocessen betreft zowel de onderlinge integraliteit tussen de verschillende beheergroepen binnen het beheer, als de integraliteit van het beheren met andere processen binnen en buiten de gemeente en de relatie met de begroting en jaarlijkse actualisatie en rapportage. Zo is de afstemming zoals beschreven in 3.1.2.4 Doorontwikkeling wijkgericht werken, een voorbeeld van een integrale werkwijze tussen het beheer en een ander taakveld. Als eerste wordt hier echter de aandacht gelegd op de doorontwikkeling binnen het beheer, alvorens naar de relatie met andere processen te kijken. Een belangrijk onderdeel van het beheer is hoe beheerprocessen worden doorlopen. Naar beheerprocessen kan op verschillende manieren gekeken worden. Zoals eerder vermeld is een belangrijk gegeven dat beheren een cyclisch proces is. Dit cyclische proces is via onderstaand figuur gevisualiseerd waarbij de beheercyclus met de klok mee wordt doorlopen. Figuur 5: Beheercyclus als klok Iedere stap in deze beheercyclus is weer een proces op zich en waarbij de beheercyclus zelf ook weer deel uitmaakt van andere processen. In het kader van de doorontwikkeling van integraal beheer is bekeken welke processen daarbij het meeste aandacht verdienen. Als eerste is daarbij de procesmatige verbinding tussen het beheer en de begroting in beeld gekomen. Dit proces en de belangrijkste actoren en documenten daarbinnen zijn al toegelicht in 5.1 Beslisdocumenten beheer. In de verdere analyse van het doorontwikkelen van integraal beheer is geconstateerd dat dit geen eenmalige actie is en ook niet alles in een keer op orde gemaakt kan of hoeft te worden. Belangrijk is blijvende aandacht in het verbeteren van processen. Voor het vervolgtraject is het belangrijk eerst een onderscheid te maken tussen diverse soorten aan processen binnen het beheer. Op basis van dit hoofdonderscheid kunnen beheerprocessen dan gerubriceerd worden en kan nauwkeuriger bepaald worden welke processen wanneer aandacht verdienen. Als eerste wordt daarom ingegaan op het gekozen hoofdonderscheid, dat tussen planmatig en operationeel beheer. Pagina 26 van 29