INHOUDSTAFEL Woord vooraf 3 Inleiding Voorwerp en benaderingswijze 15 I. Het voorwerp 15 1. Burger 15 1.1. De burger en zijn diverse rollen 15 1.1.1. Het rolbegrip 16 1.1.2. Burgerrollen 19 1.2. Concepten van burgerschap 33 1.2.1. Het liberaal-individualistische concept 33 1.2.2. Het communautaristische concept 34 1.2.3. Het republikeinse concept 34 1.2.4. Evaluatie 35 1.3. Besluit: een schematische voorstelling 36 2. Bestuur 36 2.1. De betekenissen die schuilgaan achter het begrip bestuur 36 2.2. De nadere invulling van het begrip bestuur vanuit een taalkundige analyse 37 2.2.1. Bestuur als functie 37 2.2.2. Bestuur als orgaan 40 2.3. Het bestuursbegrip valt niet samen met het begrip publieke sector 43 2.4. Een juridische invulling van het begrip bestuur 43 2.4.1. Het begrip administratieve overheid 44 2.4.2. Het begrip bestuursinstantie 52 2.4.3. Het begrip instantie 57 2.4.4. Het begrip bestuursinstelling 59 2.4.5. Het begrip openbare dienst 61 2.4.6. Besluit 69 3. Beleid 70 3.1. De omschrijving van het begrip beleid 70 3.2. De beleidscyclus 72 3.2.1. Beleid gezien als een beleidscyclus 72 3.2.2. Kritiek op het rationeel fasemodel 76 5
II. Een bestuurskundige benadering van de relatie burger en bestuur 77 1. Het politieke systeem 78 2. De maatschappelijke omgeving 79 3. Beleid en bestuur als een dynamische kringloop tussen overheid en omgeving 80 4. De kwaliteit van het openbaar bestuur 82 4.1. Aspecten van kwaliteit 82 4.2. Kwaliteitsniveaus 83 4.2.1. Institutionele organisatie als macroniveau 83 4.2.2. Dienstverlening en beleidsvoering als mesoniveau 85 4.2.3. Interne organisatie en management als microniveau 86 III. Literatuur 88 Hoofdstuk I De legitimiteit van het bestuur en van het bestuurlijk optreden 91 1. Inleiding 91 2. Het begrip legitimiteit 91 2.1. Van filosofisch naar sociaalwetenschappelijk begrip 91 2.2. Legitimiteit volgens Rosenthal 93 2.3. Legitimiteit volgens Beetham en Lord 94 2.4. Legitimiteit volgens Bursens 94 2.4.1. De legitimiteitscriteria 95 2.4.2. De dimensies van legitimiteit 95 2.4.3. De legitimiteitsmodellen 96 2.4.4. Besluit 97 2.5. Legitimiteit volgens Ringeling en Hemerijck 97 2.5.1. Perspectieven en logica s 98 2.5.2. De vier vensters 99 2.6. Poging tot een eigen synthese 101 3. Legitimiteit en bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven 103 3.1. Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven 103 3.2. Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven als spanningsvelden en als aanvullende maatstaven 104 3.3. Openheid als voorbeeld van democratische kwaliteitsmaatstaf 106 4. De democratische rechtsstaat 107 4.1. De rechtsstaat 108 4.1.1. Dimensies van het rechtsstaatbegrip 108 4.1.2. De gelaagdheid van het rechtsstaatbegrip 112 4.2. De democratie 115 4.2.1. Algemene uitgangspunten 115 4.2.2. Vier basismodellen van democratie 120 6
4.2.3. De relatie burgers openbaar bestuur als een proces van democratisering 122 4.3. De democratische rechtsstaat als resultante 126 5. De doelgerichtheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het overheidsoptreden 128 5.1. De doelgerichtheid van het overheidsoptreden 128 5.2. De doeltreffendheid van het bestuur en het bestuurlijk optreden 128 5.3. De doelmatigheid van het bestuur en het bestuurlijke optreden 129 5.4. De integratie van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid 130 6. Legitimiteit en vertrouwen 130 6.1. Determinerende factoren in het spanningsveld burger bestuur 131 6.1.1. De invloed van cyclische factoren op het vertrouwen in het bestuur en de bestuurders 131 6.1.2. Nieuwe factoren die een invloed uitoefenen op het vertrouwen in het bestuur en de bestuurders 133 6.2. Legitieme bestuurders of een legitiem bestuur? 133 6.3. Vertrouwen in het democratische regime 134 7. De relatie tussen de overheid, het openbaar bestuur en de burger in meervoudig perspectief 135 7.1. Het perspectief van de beleidsvoering door de overheid. Een meer kwalitatieve invulling van de democratie 136 7.2. Het perspectief van de dienstverlening door de overheid 137 7.2.1. De dienstverlening door de overheid: het wegwerken van de intellectuele barrières voor een cliënt- of klantgerichte dienstverlening 137 7.2.2. De organisatie van de dienstverlening zelf: de burger vanuit organisatorisch en bedrijfsmatig perspectief en het wegwerken van de bureaucratische, organisatie- en schaalbarrières 138 7.3. Het perspectief van het klachtenmanagement of het ombudsperspectief 140 7.4. Het ethisch perspectief: het tegengaan van het oneigenlijke gebruik van de overheidsvoorzieningen of de burger vanuit ethisch perspectief 141 Hoofdstuk II De relatie tussen bestuur en bestuurde vanuit het communicatiemodel 143 1. Het communicatieschema als analysemodel voor de relatie tussen burger en bestuur 143 1.1. Het communicatieschema 143 7
1.2. De begrippen communicatie, informatie en kennis 146 1.2.1. Het communicatiebegrip 146 1.2.2. De centrale rol van informatie 148 1.3. Verschuivingen in de rol van communicatie t.a.v. het beleid 149 1.4. Het communicatieschema als analysemodel voor de relatie tussen burger en bestuur 152 1.4.1. Het bestuur in het communicatieschema 152 1.4.2. De burger in het communicatieschema 154 2. Overheidscommunicatie 157 2.1. Omschrijving van het begrip 157 2.2. Vormen van informatieverstrekking door de overheid 159 2.2.1. Informatie- en communicatievormen 159 2.2.2. Informatie- en communicatievormen die het overbrengen van objectieve boodschappen beogen 162 2.2.3. Toepassing: soorten en vormen van gemeentelijke informatieverstrekking 164 2.3. Een normenkader voor overheidscommunicatie 166 2.3.1. Normen in het Vlaams openbaarheidsdecreet 167 2.3.2. Het normenkader voor de Vlaamse overheidscommunicatie uitgewerkt door de Expertencommissie voor overheidscommunicatie 174 2.4. De specifieke communicatiediensten en -ambtenaren als spil voor overheidscommunicatie 184 2.4.1. De federale wetgeving als voorbeeld 184 2.4.2. Van informatie- naar voorlichtings- naar communicatieambtenaren in Vlaanderen 185 3. Het spreekrecht van de ambtenaren 187 3.1. Het principe: spreekrecht 187 3.1.1. De erkenning van het spreekrecht 187 3.1.2. Verantwoording voor het spreekrecht 188 3.2. Beperkingen aan het spreekrecht 189 3.3. De loyauteitsplicht als begrenzing van het spreekrecht 192 Hoofdstuk III De herijking van de relatie tussen burger en bestuur vanuit veranderingsprocessen 195 1. Veranderingsprocessen in veelvoud 195 1.1. De maakbare samenleving 195 1.2. De verzorgingsstaat ter discussie 197 1.2.1. Doelgerichtheid 198 1.2.2. Informatie 198 1.2.3. Macht 199 1.2.4. Integratie 199 8
1.3. De noodzaak van veranderingsprocessen op grond van de Public Choice en de Principal-Agent -benaderingen van het politiek-bestuurlijk bestel 200 1.4. Veranderingsstrategieën 204 1.4.1. De versoberingsstaat 205 1.4.2. Kwaliteitszorg en prestatiegerichtheid 206 1.4.3. Politieke en bestuurlijke vernieuwingen 208 2. Bestuurlijke vernieuwingen in de relatie tussen burger en bestuur 209 2.1. De afbouw van traditionele overheidsprivileges en nieuwe verplichtingen 209 2.2. Nieuwe vormen van sturing 211 Hoofdstuk IV De transparantie van het bestuur en van het bestuurlijk optreden 215 1. Het begrip transparantie 215 2. De formele motiveringsverplichting 223 2.1. Het motiveringsbeginsel geplaatst binnen een ruimere maatschappelijke en juridische context 223 2.2. Doelstellingen 224 2.3. De motiveringsplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en als grondrecht 226 2.3.1. De motiveringsplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur 226 2.3.2. De motiveringsplicht als grondrecht? 228 2.4. De motiveringsverplichting volgens de wet van 29 juli 1991 230 2.4.1. Personeel toepassingsgebied: administratieve overheid 230 2.4.2. Materieel toepassingsgebied: bestuurshandelingen 231 2.4.3. De begunstigde van de motiveringsverplichting: de bestuurde of een ander bestuur 232 2.4.4. Uitzonderingen 232 2.4.5. De vereiste draagwijdte van de motivering 233 2.4.6. De formele motivering van beslissingen die bij geheime stemming zijn genomen 235 2.4.7. De formele motiveringswet als minimumvereiste 237 2.4.8. De motiveringsplicht als substantiële vormvereiste 237 3. Openbaarheid van bestuur 239 3.1. Openbaarheid van bestuur: situering in het recht, in een bestuurskundige en in de politieke context 239 3.1.1. Openbaarheid: lange tijd een afwezige in het bestuur 239 9
3.1.2. Openbaarheid van bestuur als juridisch verschijnsel 242 3.1.3. De introductie van een algemene openbaarheidswetgeving in het Belgische recht 252 3.1.4. Een bestuurskundige situering 267 3.2. De grondwettelijke verankering van een recht van publieke toegang tot bestuursdocumenten en tot milieu-informatie 272 3.2.1. Artikel 32 van de Grondwet 272 3.2.2. Artikel 23, 4 van de Grondwet: indirecte grondslag voor een recht van toegang tot milieu-informatie 284 3.3. Gemeenschappelijke kenmerken van de Belgische openbaarheidswetgeving 288 3.3.1. Inhoud van het recht verbonden aan de openbaarheid van bestuur: recht op inzage, recht op uitleg, recht op kopie 289 3.3.2. De explicitering van het materieel toepassingsgebied: bestuursdocument milieu-informatie 291 3.3.3. De explicitering van het personeel toepassingsgebied 295 3.3.4. Een uitbreiding met actieve openbaarheid en een correctierecht 298 3.3.5. De explicitering van procedureregels 305 3.3.6. De explicitering van beperkingen op het fundamenteel recht van toegang 310 3.3.7. Een recht waaraan beroepsmogelijkheden zijn verbonden 315 3.3.8. Het verbod op commerciële verspreiding en commercieel gebruik van bestuursdocumenten 316 3.4. Beroepsmogelijkheden in de openbaarheidsregelgeving 317 3.4.1. Verschillende modellen van administratief beroep 317 3.4.2. De jurisdictionele beroepsprocedure 322 3.5. De rol van de ombudsmannen op het vlak van de openbaarheidsregelgeving 324 Hoofdstuk V Kwaliteitsnormen voor het overheidsoptreden 325 1. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur 325 1.1. Inleiding 325 1.2. Definitie 326 1.3. Plaats in de normenhiërarchie 326 1.4. Kenmerken 326 1.5. Indeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 327 10
1.6. Processuele beginselen 328 1.6.1. De hoorplicht 328 1.6.2. De onpartijdigheid 329 1.6.3. Fair play 329 1.6.4. Zorgvuldigheid en behoorlijke belangenafweging 330 1.7. Inhoudelijke beginselen 330 1.7.1. Het gelijkheidsbeginsel 330 1.7.2. Rechtszekerheid en gewekte verwachtingen 331 1.7.3. Het redelijkheidsbeginsel 332 2. Beginselen van goed bestuur 332 2.1. Algemeen 332 2.2. Europese ontwikkelingen met betrekking tot de normen voor bestuurlijk handelen 333 2.2.1. De Code van goed administratief bestuur van de Europese Unie 333 2.2.2. Beginselen van goed bestuur in de Europese rechtspraak 336 2.2.3. De Aanbeveling CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration van de Raad van Europa 336 2.3. De Nederlandse Code voor goed openbaar bestuur 337 3. De ombudsnormen 339 3.1. Inleiding 339 3.2. De evolutie in de kwaliteitscriteria voor het beoordelen van het bestuurlijke handelen en de bestuurlijke werking door de ombudsdiensten zelf 341 3.2.1. Inleiding 341 3.2.2. De kwaliteitscriteria ontwikkeld door het college van de federale ombudsmannen 342 3.2.3. De kwaliteitscriteria ontwikkeld door de Vlaamse Ombudsdienst 361 3.2.4. De toetsingscriteria van de ombudsvrouw van de stad Gent 376 3.3. Een vergelijking van de beoordelingsnormen van de federale en de Vlaamse Ombudsdienst 378 3.3.1. Gemeenschappelijke kenmerken 379 3.3.2. De rol van de billijkheid als voornaamste verschilpunt in het verleden 384 3.4. Het belang van de ombudsnormen 387 Hoofdstuk VI Klachtenmanagement binnen het bestuur en de ombudsfunctie 389 1. Klachten en de behandeling ervan door de overheid 389 1.1. Het begrip klacht 389 1.1.1. De taalkundige betekenis van het woord klacht 389 11
12 1.1.2. De klacht als signaal 390 1.1.3. Een klacht als signaal binnen een bestuurlijke context 391 1.1.4. Het begrip klacht binnen het administratief toezicht 393 1.1.5. Het begrip klacht binnen de context van controlediensten 393 1.1.6. Het begrip klacht binnen het strafrecht 393 1.2. De klacht als signaal naast andere signalen 394 1.3. De noodzaak van een klachtenbehandeling 395 1.4. Het concept van lijnen in de klachtenbehandeling 396 1.4.1. De lijnen in kaart gebracht 397 1.4.2. Kritische bedenkingen bij het lijndenken 398 1.5. Het Vlaamse klachtendecreet 399 1.5.1. De kenmerken van de klachtenregeling 400 1.5.2. Het toepassingsgebied 402 1.5.3. Opdracht 403 1.5.4. De behandeling van de klacht 403 1.6. Een klachtenordonnantie voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 405 1.6.1. Situering 405 1.6.2. De uitgangspunten van de ordonnantie 407 1.6.3. Het toepassingsgebied van de ordonnantie 408 1.6.4. De organisatie van het klachtrecht 410 1.6.5. De interne behandeling van de klachten 413 1.6.6. De bewaring van de klachten en de evaluatieverplichting 417 1.6.7. De invloed van de klachtenprocedure op andere klachtenprocedures en op beroepsprocedures 418 2. De Ombudsfunctie 419 2.1. De traditionele vormen van bescherming tegen onrechtmatig en onbehoorlijk bestuur 419 2.1.1. Politieke controle 419 2.1.2. Bestuurlijke maatregelen 420 2.1.3. Jurisdictionele controle 421 2.1.4. Leemten in de geboden bescherming 422 2.2. Het ombudsinstituut in het algemeen 423 2.2.1. Oorsprong van deze instelling 423 2.2.2. Doelstellingen en vereisten 425 2.2.3. Bevoegdheden 426 2.2.4. Rolopvattingen 427 2.2.5. Typologie van ombudsdiensten 430 2.2.6. Ombudsdiensten en politiek dienstbetoon 430 2.2.7. Een ombudsman voor justitie 432
2.3. De publieke ombudsdiensten in België 432 2.3.1. De ombud op federaal en gewestniveau 433 2.3.2. De ombud bij de autonome overheidsbedrijven 442 2.3.3. De ombudsdienst pensioenen 444 2.4. Een vergelijkende analyse 445 2.4.1. Gemeenschappelijke kenmerken 446 2.4.2. Differentiatie 450 2.5. De meerwaarde van de ombudsfunctie 459 2.5.1. Kwaliteitscriteria 460 2.5.2. Klachtrecht. Preventieve werking. Follow-up 461 2.6. Knelpunten 464 2.6.1. De ombudsinstelling als tweedelijnsklachteninstantie 464 2.6.2. Het werkgebied van de ombudsinstanties 465 2.6.3. De burgers in hun relatie tot de ombudsmannen en -diensten 469 2.7. Slotbeschouwingen 471 13