Bijlage 1 In het onderzoek betrokken gemeenteonderzoeken gemeente Jaar onderzoek Handhavingsbeleid bestemmingsplannen. Uitvoeringsprogramma Handhaving bestemmingspl. Uitvoering Handhaving bestemmingspl. Ter Aar 2002 ja nee Niet adequaat Alkemade 2004 Ja ja Adequaat Boskoop 2003 nee nee Niet adequaat Giessenlanden 2002 nee nee Niet adequaat Gorinchem 2004 nee nee Deels adequaat Gouda 2004 nee nee Niet adequaat Graafstroom 2003 nee nee Deels adequaat Hardinxveld-Giess. 2003 nee nee Deels adequaat Jacobswoude 2003 ja nee Deels adequaat Leerdam 2004 ja nee Deels adequaat Leiderdorp 2003 ja nee Niet adequaat Leidschendam-Vbg. 2003 nee ja Deels adequaat Liemeer 2002 nee nee Niet adequaat Liesveld 2002 nee nee Niet adequaat Moordrecht 2004 ja nee Adequaat Nieuwerkerk a/d IJs. 2003 nee nee Niet adequaat Nieuwkoop 2004 nee nee Niet adequaat Ouderkerk 2003 nee nee Deels adequaat Reeuwijk 2002 nee nee Niet adequaat Rijnwoude 2001 nee ja Deels adequaat Sliedrecht 2003 nee nee Niet adequaat Vlist 2002 nee nee Niet adequaat Waddinxveen 2002 nee nee Niet adequaat Warmond 2003 nee nee Deels adequaat Zevenhuizen-M. 2003 nee nee Niet adequaat Zoetermeer 2004 ja nee Deels adequaat Voor de overige negen gemeenten is nog een onderzoek gaande of is in de afgelopen jaren alleen een onderzoek naar de bouw en/of milieutaken gedaan. Op grond van de in uitvoering zijnde onderzoeken en het beeld dat met de onderzoeken op de aspecten milieu en bouw bij die gemeenten zijn uitgevoerd wordt niet verwacht dat het totaalbeeld hiermee wezenlijk verandert. Deze resultaten betreffen een momentopname uit het onderzoeksjaar. Inmiddels blijkt uit de reeds uitgevoerde nazorg- en herhalingsonderzoeken en reguliere contacten dat veel gemeenten het toezicht op en de handhaving van bestemmingsplannen serieus op lijken te gaan pakken. 1
Bijlage 2 Overzicht geanalyseerde bestemmingsplannen Opmerking: in een aantal gemeenten zijn ook nog zeer oude bestemmingsplannen van kracht van meer dan 25 jaar oud. Deze zijn in de inhoudelijke beoordeling niet meegenomen. Gemeente, Naam bestemmingsplan Goedkeuring GS Ter Aar Landelijk Gebied 1984 Ter Aar Glastuinbouwgebieden 1993 Ter Aar Buitengebied 2002* nvt Alkemade Landelijk Gebied Oost plus 1998 Alkemade Baan en Sotaweg 2003* nvt Alkemade Landelijk Gebied West 2003 Alphen aan den Rijn Zeegersloot 1981 Alphen aan den Rijn Buitengebied West 1991 Alphen aan den Rijn Steekterweg 1989 Alphen aan den Rijn Zeegersloot Noord 1994 Alphen aan den Rijn Buitengebied 2000 Alphen aan den Rijn Zeegersloot 2003* 2003 Bergambacht Landelijk gebied Stolwijk-Bergambacht 1998 Boskoop Sierteeltgebied 1992 Bodegraven Buitengebied 2004* nvt Giessenlanden Landelijk Gebied 1999 Graafstroom Buitengebied 1992 Hardinxveld-G dam Buitengebied 1990 Jacobswoude Buitengebied Woubrugge 1988 Jacobswoude Buitengebied Leimuiden 1988 Jacobswoude Buitengebied Rijnsaterwoude 1990 Leerdam Landelijk Gebied Kedichem 1996 Leiderdorp Buitengebied Leiderdorp 2002 Leidschendam-Voorburg Landelijk Gebied 2002 Liemeer Buitengebied Nieuwveen 1981 Liemeer Nieuw Amstel-West 2004 * nvt Liesveld Buitengebied 2000 Moordrecht Landelijk Gebied 1997 Nederlek Landelijk gebied 2 e herziening 1998 Nieuwerkerk a/d IJssel Groene Zoom 1987 Nieuwerkerk a/d IJssel s-gravenweg 1995 Nieuwerkerk a/d IJssel Buitengebied 1987 Nieuwkoop Buitengebied 2004* nvt Nieuwkoop Landelijk Gebied Wilnis 1989 Nieuwkoop Landelijk Gebied Nieuwveen 1981 Nieuw Lekkerland Buitengebied 2002 Ouderkerk IJsseldijk West 2001* nvt Reeuwijk Sierteeltgebied Randenburg e.o. 1995 Reeuwijk Landelijk Gebied West 2000 Reeuwijk Lange Ruige Weide 2001 Reeuwijk Plassen, Natuur- en Weidegebied 1998 Reeuwijk Landelijk Gebied Driebruggen 1988 Rijnwoude Buitengebied 2004* nvt Schoonhoven Buitengebied 1992 2
Sliedrecht Landelijk Gebied 1986 Vlist Landelijk Gebied Haastrecht 1992 Vlist Landelijk Gebied Stolwijk 1998 Waddinxveen Landelijk Gebied Oost 1997 Warmond Buitengebied Warmond 2000 Zederik Buitengebied 1998 Zevenhuizen-Moerkapelle Landelijk Gebied Zevenhuizen 1991 Zoetermeer Noordelijk Plassengebied 2004* nvt Zoeterwoude Landelijk Gebied 1993 * Betreft een voorontwerp-bestemmingsplan 3
Bijlage 3 De handhavingsparagraaf De handhavingsparagraaf in bestemmingsplannen is een vrij nieuw fenomeen dat tot veel verwarring en misverstanden leidt. Vanuit de VROM-Inspectie wordt in het vooroverleg ex. Artikel 10 en de PPC vaak gewezen op het ontbreken van een handhavingsparagraaf. Wat in de handhavingsparagraaf beschreven zal moeten worden is vaak nog onduidelijk. Dit uit zich in de praktijk in uiteenlopende stukken proza in de vastgestelde bestemmingsplannen. Vaak betreft dit het opsommen van bevoegdheden die B&W hebben om handhavend op te treden tot het onderschrijven van het belang van handhaafbare bestemmingsplanvoorschriften. Het zegt vaak weinig over de keuzes die de gemeente zelf maakt met betrekking tot de handhaving van het nieuwe bestemmingsplan. Een veel gehoorde opmerking is dat de gemeente een handhavingsbeleid heeft of in ontwikkeling heeft, en zodoende niet meer expliciet in een handhavingsparagraaf op deze aspecten in hoeft te gaan. Daarin wordt dan aangegeven hoe de gemeente het toezicht op de naleving van bestemmingsplannen in zijn algemeenheid vorm geeft en welke prioriteiten zij bij de handhaving stelt. Dit verhaal nog eens herhalen in een handhavingsparagraaf bij ieder bestemmingsplan zou dan niet zinvol zijn. Het maken van een bestemmingsplan markeert een bijzonder moment in het ruimtelijk beleid voor het plangebied. Op dat moment zal de gemeente moeten beslissen wat zij met de huidige bebouwde en onbebouwde omgeving wil en welke ruimtelijke nieuwe ontwikkelingen zij met het nieuwe bestemmingsplan wil toestaan. Dit betekent tevens dat ook een besluit genomen zal moeten worden over alle bouwwerken en vormen van gebruik die illegaal en in strijd zijn met het vorige bestemmingsplan tot stand zijn gekomen. Biedt de beleidsruimte die met het nieuwe bestemmingsplan wordt geboden voldoende mogelijkheden om de geconstateerde overtredingen van het oude bestemmingsplan te legaliseren? Zijn de geconstateerde afwijkingen van het oude bestemmingsplan al dermate lang aanwezig dat niet meer met succes handhavend opgetreden kan worden? Wordt deze categorie onder voorwaarden gelegaliseerd, of wordt hier op een andere wijze mee omgegaan? Wordt alsnog handhavend opgetreden? Een randvoorwaarde is uiteraard dat alle illegale, met het vorige bestemmingsplan strijdige zaken met een uitgebreide inventarisatie in beeld gebracht zullen moeten worden. Een gemeente die actief toezicht houdt op de naleving van bestemmingsplannen zal een overzicht hebben van de bestaande overtredingen in het betreffende bestemmingsplangebied. Indien de gemeente de gemeente nog niet actief toezicht houdt, biedt de herziening van het bestemmingsplan een goede mogelijkheid om in het betreffende bestemmingsplangebied schoon schip te maken en een goede basis voor de handhaving van het bestemmingsplan te bieden. Voor de inhoud van de handhavingsparagraaf betekent dit dat de gemeente in ieder geval inzichtelijk maakt welke (categorieën van) overtredingen van het vorige bestemmingsplan zij met het nieuwe bestemmingsplan legaliseert en op basis van welke overwegingen deze beslissing is genomen. Verder zal dan ook inzichtelijk gemaakt moeten worden welke gevallen de gemeente onder het overgangsrecht heeft gebracht. Voor zaken die (vooralsnog) niet gelegaliseerd kunnen worden zal de gemeente aan moeten geven op hoe zij deze overtedingen van het oude en nieuwe bestemmingsplan gaat aanpakken. Bijgaand voorbeeld van de gemeente Rijnwoude geeft een goed voorbeeld hoe zo n handhavingsparagraaf er uit kan zien. De gemeente is ingegaan op de uitgebreide inventarisatie van overtredingen van het oude bestemmingsplan, die zij voorafgaand aan de vaststelling van het ontwerp bestemmingsplan heeft gemaakt. (veel gemeenten blijken in het verleden uit kostenoverwegingen niet een dergelijke inventarisatie gemaakt te hebben). Op basis van het 4
verruimde ruimtelijke beleid konden veel oude overtredingen met het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied worden gelegaliseerd. 1 De overige overtredingen die niet passen binnen het nieuwe ruimtelijke beleid zijn allen gewraakt. Op basis van een nieuw op te stellen handhavingsbeleid wordt bepaald welke overtredingen alsnog gelegaliseerd kunnen worden en tegen welke handhavend opgetreden zal worden. 2 Al deze overtredingen zijn gewraakt en expliciet uitgesloten van het overgangsrecht, zodat de gemeente juridisch nog de mogelijkheid open houdt om handhavend op te treden. Op basis van het handhavingsbeleid kan zo van geval tot geval bekeken worden welke actie (legalisering of handhaving) ingezet zal worden. Relatie met overgangsbepalingen Uiteraard is het niet altijd mogelijk om nog voordat het nieuwe bestemmingsplan rechtskracht krijgt alle gevallen van strijdig gebruik en illegale bouw aan te pakken. Met name bij herzieningen van grote bestemmingsplannen, zoals voor het buitengebied, kan dat het geval zijn. Bij de gevallen van strijdig gebruik en illegale bouw die niet met in nieuwe bestemmingsplan van een positieve bestemming kunnen worden voorzien, zal de gemeente bij de totstandkoming van het nieuwe bestemmingsplan in ieder geval de optie open moeten houden om later handhavend op te kunnen treden, dan wel in een later stadium op basis van een vrijstelling alsnog te legaliseren. Dit betekent dat in de voorschriften expliciet uitgesloten moet worden dat deze illegale gevallen mogen worden voortgezet en uitgebreid. 1 Onder meer de nieuwe mogelijkheden voor hergebruik van voormalige agrarische bedrijfsgebouwen. 2 Dit beleid is in april 2005 vastgesteld. 5
Voorbeeld handhavingsparagraaf Bijgaande tekst is door de gemeente Rijnwoude opgenomen in het bestemmingsplan Buitengebied dat in december 2004 door GS is goedgekeurd. Het geeft een goed weer op welke wijze een gemeente om kan gaan met overtredingen van het oude bestemmingsplan en op welke wijze dit in een handhavingsparagraaf weergegeven kan worden. Handhaving In het collegeprogramma 1998-2002 is de handhaving van regelgeving als speerpunt van beleid aangemerkt. Ter realisering van dit voornemen is in de begroting 1999 en later ondermeer een budget opgenomen ter intensivering van de handhaving van bestemmingsplannen, bouwregelgeving en openbare orde ten behoeve van interne juridische deskundigheid en buitentoezicht. Op 23 mei 2000 is het Plan van Aanpak voor het opstellen en uitvoeren van het handhavingsbeleid en de Beleidsnota Handhaving vastgesteld. Op basis van het "Uitvoeringsprogramma Handhaving" dat op 27 september 2001 door de gemeenteraad is vastgesteld en deel uit maakt van het Plan van Aanpak is begin 2003 het buitengebied dat deel uit maakt van het bestemmingsplan Buitengebied volledig en systematisch geïnventariseerd. Doel van deze inventarisatie was dat voor elk perceel met name is nagegaan of het bestaande gebruik van de gronden en de gebouwen in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voorts is nagegaan of er gebouwd is zonder of in afwijking van de bouwvergunning. Tijdens de systematische inventarisatie van het buitengebied is een groot aantal afwijkingen met het ter plaatse geldende bestemmingsplan geconstateerd. Alle geconstateerde overtredingen in de vorm van bouwen zonder vergunning, bouwen in afwijking van de vergunning en met name het gebruik van gronden en gebouwen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zijn gerubriceerd, waarbij aansluiting is gezocht bij de zone-indeling van het bestemmingsplan Buitengebied. Vervolgens heeft een afweging plaatsgevonden, welke afwijkingen/overtredingen wel en welke niet in dit bestemmingsplan Buitengebied in aanmerking kunnen komen voor legalisatie. Hierbij is gebruikgemaakt van een planologisch afwegingskader, dat hieronder is weergegeven. Voor de overtredingen die niet kunnen worden gelegaliseerd, geldt dat afgewogen moet worden of handhavend zal worden opgetreden. Een belangrijk uitgangspunt voor de handhaving in het buitengebied is dat de illegale bouwwerken en tegelijkertijd het illegale gebruik waar mogelijk zijn gewraakt. Dit vooruitlopend op de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan Buitengebied per 30 december 2003. Dit om wettelijke legalisering ervan via de overgangsbepalingen van dit bestemmingsplan te voorkomen. Deze legalisering is niet gewenst. Planologisch afwegingskader voor legalisatie Het planologisch afwegingskader wordt vooral gevormd door het bepaalde in het hoofdstuk III "Bestemmingen op gebiedsniveau" van het bestemmingsplan Buitengebied. De artikelen 13, 14, 15, 16 en 17 maken deel uit van hoofdstuk III. In de artikelen 13, 14 en 15 van de voorschriften is per deelgebied/zone (noordelijk veenweidegebied, zuidelijk veenweidegebied en droogmakerij) aangegeven welke functies en welk gebruik toelaatbaar zijn en welke niet. In artikel 16 is in relatie tot de bestemmingen en 6
bouwmogelijkheden voor de deelgebieden aangegeven, welke nevenfuncties na vrijstelling op bouwvlakken passend en toelaatbaar zijn. In artikel 17 is in relatie tot de bestemmingen en bouwmogelijkheden voor de deelgebieden aangegeven, welke vervolgfuncties na planwijziging op bouwvlakken passend/toelaatbaar zijn. Alleen het gebruik dat, of de functie die ingevolge de hiervoor genoemde artikelen toelaatbaar is (zo nodig na vrijstelling of planwijziging) komt in beginsel voor legalisatie in aanmerking. Bij geconstateerde overtredingen ter plaatse van bouwvlakken is ook getoetst aan het bepaalde in de artikelen 16 en 17 waarin de toegestane nevenfuncties en vervolgfuncties zijn opgesomd. Een (inventarisatie)overzicht van aanpassingen van de voorontwerpbestemmingsplankaarten is verwerkt in de "Nota inspraak en overleg" d.d. 13 november 2003. Deze aanpassingen zijn meegenomen in het ontwerpbestemmingsplan Buitengebied. Deze aanpassingen zijn planologisch aanvaardbaar. Nota Handhaving Buitengebied Gewerkt wordt aan het opstellen van de Nota Handhaving Buitengebied. Aan de hand van de gehouden inventarisatie wordt het handhavingsbeleid voor het buitengebied definitief opgesteld. In deze Nota wordt aangegeven op basis van welke prioriteiten en overwegingen er wordt gehandhaafd. Voor het bepalen van de voor de gemeente Rijnwoude gewenste situatie moet onderscheid worden gemaakt tussen een korte en middellange termijn. Niet alles kan immers in één keer aangepakt worden. Er zullen prioriteiten gesteld moeten worden. In principe moet bij iedere illegale bebouwing en ieder illegaal gebruik van gronden worden gehandhaafd. Dit geldt met name in het buitengebied, omdat daarbij het uitstralingseffect groter is. Bij illegale situaties moet onderscheid worden gemaakt tussen situaties met een lage prioriteit en een hoge prioriteit. De prioriteit wordt voor een belangrijk deel bepaald door het effect dat de overtreding heeft op de omgeving, het leefmilieu, maar vooral de inbreuk op het planologische regime. Ook de duur van de overtreding moet daarbij in acht worden genomen. Belangrijke risico's die hierbij ook een rol spelen zijn het gevaar voor de veiligheid en gezondheid. Daarnaast is de eventuele precedentwerking van belang. Voorop staat dat iedere illegale situatie zorgvuldig onderzocht moet worden. 7
Bijlage 4 Toelichting op de overgangsbepalingen Met een nieuw bestemmingsplan kan een gemeente bestemmingen wijzigen, vooruitlopend op een nieuwe ontwikkeling. Voor bijvoorbeeld het ontwikkelen van een nieuwe woonwijk kan op een gebied alvast de woonbestemming worden gelegd, terwijl in dat gebied bij de vaststelling van het bestemmingsplan bijvoorbeeld nog een bedrijf aanwezig is. De nog bestaande bebouwing wijkt dan qua afmetingen, situering en gebruik sterk af van de nieuw gelegde woonbestemming. Deze bestemmingswijziging is alleen mogelijk als de gemeente ook kan aantonen dat binnen de bestemmingsplanperiode van 10 jaar, het bedrijf is uitgekocht en de gebouwen worden afgebroken. In de praktijk kan het enige jaren duren voordat het zover is, en zal het bedrijf nog enkele jaren willen en kunnen blijven functioneren. Normaal gesproken zal dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan dan niet meer mogelijk zijn, daar de opstallen en het gebruik als bedrijf niet meer passen binnen de voorschriften van het bestemmingsplan. Om dit soort strijdigheden met het bestemmingsplan (tijdelijk) op te heffen, worden in bestemmingsplannen overgangsbepalingen opgenomen. Voor bebouwing en voor gebruik van gronden en opstallen worden in de voorschriften van het bestemmingsplan doorgaans apart voorschriften opgenomen, welke als overgangsbepalingen bekend staan. De standaard formulering van deze voorschriften is dan als volgt; Het bestaand gebruik of de bestaande bebouwing die bij de vaststelling van het bestemmingsplan afwijkt van de bestemmingsplanvoorschriften mag worden voortgezet. In de voorschriften wordt dan geregeld dat de bebouwing geheel of gedeeltelijk mag worden vernieuwd en dat ook het gebruik mag wijzigen mits de afwijking van het bestemmingsplan hiermee niet wordt vergroot. Met deze standaard formulering worden met de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan echter niet alleen bewust situaties als hiervoor beschreven onder de werking van het overgangsrecht gebracht. Ook illegaal opgerichte gebouwen en vormen van illegaal gebruik van gronden en opstallen, die niet pasten binnen het vorige bestemmingsplan worden hiermee onbedoeld en onbewust van een legale status voorzien. Tegen deze zaken kan de gemeente dan niet meer handhavend optreden. Om te voorkomen dat gemeenten niet meer handhavend op kunnen treden tegen vormen van illegale bouw en illegaal gebruik is het noodzakelijk dat in de voorschriften aanvullende bepalingen opgenomen worden. In deze aanvullende bepalingen kunnen gebouwen en vormen van strijdig gebruik met het vorige bestemmingsplan die niet legaal tot stand zijn gekomen uitgesloten worden van het overgangsrecht zoals geformuleerd in de overgangsbepalingen. Verwarring over het uit kunnen sluiten van illegaal tot stand gekomen bouwwerken en vormen van strijdig gebruik Enkele uitspraken van de Kroon 3 uit het verleden hebben verwarring gezaaid over het al dan niet uit kunnen sluiten van het overgangsrecht van vormen van illegaal tot stand gekomen bouwwerken en strijdig gebruik. De Kroon was van destijds van mening dat vormen van langdurig strijdig gebruik waartegen de gemeente nimmer is opgetreden niet zonder meer met een uitsluitingsclausule van het overgangsrecht uitgesloten konden worden. De Kroon was 3 KB van 7 juni 1983, No 30 Oosterhout,KB van 6 januari 1992, No. 1076, Roermond en VZ. ARRS van 21 december 1993, Arcen en Velden 8
van mening dat door een zo ingrijpende beperking van het overgangsrecht een niet gerechtvaardigde inbeuk gemaakt wordt op gevestigde belangen. Het zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Door deze uitspraken werd de indruk gewekt dat het in het geheel niet mogelijk was om de uitsluitingsclausule te gebruiken. Er zijn ook gemeenten die met inachtneming van deze uitspraken aan de uitsluitingsclausule de zinsnede en waartegen nog handhavend opgetreden kan worden hebben toegevoegd. Dit werd wel geaccepteerd. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) heeft in 1996 in een uitspraak 4 inzake een geschil omtrent bestuursdwang tegen een illegaal gevestigd onderhoudsbedrijf voor auto s, fietsen, bromfietsen en naaimachines in een schuur in Etten- Leur wel een uitsluitingsclausule geaccepteerd waarin niet de toevoeging en waartegen nog kan worden opgetreden was opgenomen. De ABRS acht de uitsluitingsclausule niet (meer) in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De ABRS heeft in 2004 in een uitspraak over een weigering van de gemeente Valkenswaard voor het geven van een bouwvergunning vernieuwing opslagruimte deze lijn bevestigd 5. Het betrof een bestaand bouwwerk dat zonder bouwvergunning was gebouwd en in de bestemmingsplanvoorschriften was uitgesloten van het overgangsrecht. Op grond hiervan kan geconcludeerd worden dat ook de rechter de uitsluitingsclausule voor illegaal tot stand gekomen bouwwerken en vormen van strijdig gebruik uit te sluiten van het overgangsrecht accepteert. 4 ABRS, 15 april 1996, No. R03.91.4039 5 ABRS, 23 juni 2004, No. 200308304/1 Mr. P. van Dijk 9