ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Sirius te Amsterdam 4511036/41716 Utrecht, maart 2015
Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij stichting Sirius te Amsterdam. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4499615 is op 12 februari 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4511036 is op 16 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 1.1 Aanleiding en doel 9 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 1.2.1 Onderzoeksvragen 9 1.2.2 Werkwijze 9 2 OMVANG BUFFER EIND 2016 10 2.1 Onderzoeksvragen 10 2.2 Bevindingen 10 2.2.1 Inleiding 10 2.2.2 De omvang van de buffer 10 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 10 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 3.1 Onderzoeksvragen 12 3.2 Bevindingen 12
Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting Sirius is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. 4.550.000; ca. 21% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5% (circa 1.055.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. 2.742.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. 753.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 15% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft ons de meerjarenbegroting 2015-2018 verstrekt. Hieruit blijk dat 770.000 uit eigen middelen geïnvesteerd zal worden in de kwaliteit van het onderwijs. Na reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer 0,8 mln. (circa 3%). Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% niet meer. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur in de meerjarenbegroting 2015-2018 een risicoinventarisatie opgenomen waarin per risico beheersmaatregelen zijn vermeld met voor zover mogelijk een inschatting van het bijbehorende risicobedrag. Verder heeft het bestuur nog de volgende tekstuele toelichting gegeven: Amsterdam Zuidoost is van zichzelf al een dynamische omgeving en in onze meerjarenbegroting hebben wij aangegeven wat we als risico s zien. De afgelopen
jaren is ons leerlingaantal gedaald en hebben we een aantal kleine scholen onder de opheffingsnorm. Daarnaast hebben we voor meer dan 2 miljoen euro tijdelijke inkomsten/subsidies waarvan we soms pas halverwege een kalenderjaar weten of deze inkomsten gecontinueerd worden. Dit is nog exclusief de 1,5 miljoen euro inkomsten impulsgebieden die aflopen in 2017. Door de overheveling van taken van de stadsdelen naar de centrale stad is er onduidelijkheid over de continuering van tijdelijke inkomsten/subsidies. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 9 van 12
2 OMVANG BUFFER EIND 2016 2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van stichting Sirius. 2013 (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) 10.534.491 49,94 35,00 Transactiefunctie (TF) 2.973.890 14,10 8,80 Financieringsfunctie (FF) 3.014.008 14,29 21,20 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) 4.546.593 21,55 5,00 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2016. Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer 3,27 mln.; ca. 15% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 10 van 12
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2016. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur in de meerjarenbegroting 2015-2018 een risicoinventarisatie opgenomen waarin per risico beheersmaatregelen zijn vermeld met voor zover mogelijk een inschatting van het bijbehorende risicobedrag. Verder heeft het bestuur nog de volgende tekstuele toelichting gegeven: Amsterdam Zuidoost is van zichzelf al een dynamische omgeving en in onze meerjarenbegroting hebben wij aangegeven wat we als risico s zien. De afgelopen jaren is ons leerlingaantal gedaald en hebben we een aantal kleine scholen onder de opheffingsnorm. Daarnaast hebben we voor meer dan 2 miljoen euro tijdelijke inkomsten/subsidies waarvan we soms pas halverwege een kalenderjaar weten of deze inkomsten gecontinueerd worden. Dit is nog exclusief de 1,5 miljoen euro inkomsten impulsgebieden die aflopen in 2017. Door de overheveling van taken van de stadsdelen naar de centrale stad is er onduidelijkheid over de continuering van tijdelijke inkomsten/subsidies. Ons bestuur heeft in de afgelopen jaren duidelijk aangegeven dat het geld dat we hebben ten goede moet komen aan de kwaliteit van het onderwijs. Dit heeft geleid tot het investeren in de kwaliteit van het onderwijs uit eigen middelen met ruim 1 miljoen euro. De realisatie bleek de afgelopen jaren echter positiever te zijn dan begroot waardoor onze buffer niet kleiner werd. Pagina 11 van 12
3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op deze vragen: In de aankomende 4 jaar (zie meerjarenbegroting) zal 770.000 uit eigen middelen geïnvesteerd worden in de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast is er nog geen duidelijkheid over de continuering van de impulsgelden, waardoor we hiervoor geen inkomsten meenemen vanaf augustus 2017, wat neerkomt op een bedrag van bijna 2 miljoen euro minder. Afgelopen jaar hebben we ook een nieuw meerjarenonderhoudsplan (MOP) op laten stellen voor zowel het binnen- als buitenonderhoud. Nu de vergoedingen vanuit het ministerie bekend zijn, blijkt dat we voor de aankomende 10 jaar een tekort hebben op ons onderhoud van zo n 700.000. Na het opstellen van de jaarrekening 2014 zal duidelijk worden wat de stand is van de huidige voorziening MOP. Naar verwachting zal dit 200.000 zijn, waardoor we 500.000 extra ten laste van het resultaat zullen brengen om de voorziening op peil te brengen voor de aankomende 10 jaar. Het resultaat over 2014 zal naar verwachting bijna 1 miljoen euro negatief bedragen. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer 0,8 mln.; ca. 3% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% niet meer. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 12 van 12