Aan: de leden van de raad van Achtkarspelen Onderwerp: onderzoek kostentoerekening bij de tariefbepaling leges en heffingen L.s. Rekenkamercommissie Noordoost-Fryslân heeft onderzoek laten doen naar de kostendekkendheid en kostentoerekening van een viertal heffingen en leges, te weten: - afvalstoffenheffing - rioolheffing - leges omgevingsvergunningen - leges burgerzaken Leges en heffingen worden door de gemeente in rekening gebracht voor individueel beschikbaar gestelde diensten. Een belangrijke vraag hierbij is of de tarieven van de leges en heffingen niet te hoog zijn vastgesteld. Betalen burgers en bedrijven niet teveel? Voor de gemeente gaat het om de kostendekkendheid van de tarieven van leges en heffingen. Hierbij gaat het om de vraag in hoeverre de kosten die aan een bepaalde dienst mogen worden toegerekend ook daadwerkelijk zijn doorberekend in het tarief van de betrokken heffing/leges. Een kostendekkendheid van 100% betekent dat precies alle wettelijk toegestane kosten van een bepaalde dienst zijn doorgerekend in het tarief. De burger die van deze dienst gebruik maakt, betaalt dan niet te weinig, maar ook niet teveel. Een kostendekkendheid van méér dan 100% is wettelijk niet toegestaan. De gemeente mag geen winst maken op de levering van individueel beschikbaar gestelde diensten. Bij een kostendekkingsgraad van méér dan 100% zou de burger teveel betalen. Desgewenst mag de raad wel kiezen voor een lagere kostendekkendheid dan 100%. In dat geval wordt slechts een deel van de gemaakte kosten in rekening gebracht bij de aanvragers (of genieters ) van de betrokken dienst en betalen deze eigenlijk te weinig.
De consequentie hiervan is dat het resterende deel van de kosten moet worden gedekt uit een andere bron, zoals de algemene middelen. Een kostendekkendheid van minder dan 100% is nadrukkelijk een politieke keuze over de lastenverdeling waarbij de raad ervoor kiest om de gemeenschap te laten meebetalen aan individueel verstrekte diensten. Cruciaal en nauw samenhangend met de vraag naar de kostendekkendheid is de vraag naar de kostentoerekening. Wettelijk is vastgelegd welke kosten mogen worden toegerekend aan individueel beschikbaar gestelde diensten. Bij een te ruime kostentoerekening kan de kostendekkendheid hoger dan 100% worden. Omdat dit niet is toegestaan en in rechte kan worden aangevochten, loopt de gemeente in dat geval juridisch risico. Als een rechter oordeelt dat een tarief te hoog is vastgesteld, kan dat tot gevolg hebben dat de onderliggende regeling juridisch niet houdbaar is met alle gevolgen van dien (kosten van procedures, schadevergoedingen, inkomstenderving). Kortom: een correcte kostentoerekening is politiek en juridisch relevant. Onderzoeksvragen Het toerekenen van kosten aan leges/heffingen is aan normen gebonden. Deze normen hebben ondermeer betrekking op: - de activiteiten waarvan de kosten mogen worden doorberekend - de categorieën van kosten die mogen worden doorberekend - de berekening van de precieze omvang van de kosten die mag doorberekend - de verdeling van kosten over leges/heffingen als kosten op meerdere manieren verhaald kunnen worden De hoofdvraag van het rekenkameronderzoek luidt als volgt: Zijn de tarieven en de toerekeningssystematiek van de leges/heffingen in 2011 volgens de daarvoor landelijk geldende wettelijke uitgangspunten en de gemeentelijke besluiten vastgesteld c.q. opgesteld en uitgevoerd?
Deze vraag is beantwoord voor de afvalstoffenheffing, rioolheffing, leges omgevingsvergunning en leges burgerzaken. Samenvattend ziet het beeld voor deze vier leges/heffingen er in het jaar 2011 als volgt uit: Kostendekkendheid leges/heffingen in 2011 Leges/heffingen Antwoord op de Mate van kostendekkendheid hoofdvraag in 2011 Afvalstoffenheffing ja 95% Rioolheffing ja 83% Leges omgevingsvergunning onbekend circa 38% Leges burgerzaken onbekend naar schatting 48% Toelichting: De systematiek van de kostentoerekening voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing is in 2011 gemoderniseerd en voldoet sindsdien aan de (wettelijke) eisen. Weliswaar kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de toerekening van een aantal kleinere kostenposten. Maar ook als er gecorrigeerd wordt voor deze posten/bedragen zou de kostendekkendheid voor beide heffingen onder 100% blijven. De hoofdvraag kan voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing dus bevestigend worden beantwoord. Aandachtspunten voor de kostentoerekening staan in het bijgaande rapport op pagina 12 (afvalstoffenheffing) en pagina 14 (rioolheffing). In 2011 was voor de leges omgevingsvergunning en de leges burgerzaken de systematiek voor de kostentoerekening nog niet op de schop genomen. Dit is inmiddels wel gebeurd. Uit het onderzoek blijkt, dat de oude systematiek uit 2011 een aantal tekortkomingen vertoont. De belangrijkste zijn het ontbreken van ramingen voor het aantal te verlenen diensten en de bijbehorende opbrengsten en het ontbreken van verdeelsleutels voor de zgn. gemengde kosten.
De oude toerekeningssystematiek die in 2011 is gehanteerd voor de leges omgevingsvergunning en de leges burgerzaken is weinig transparant. Daardoor kan de hoofdvraag voor deze twee leges niet goed worden beantwoord. Hiermee is trouwens niet gezegd, dat de hiervoor vastgestelde tarieven in 2011 niet aan de wet- en regelgeving voldoen. De kostendekkendheid van de leges omgevingsvergunning blijkt in 2011 met circa 38% opvallend laag te zijn. Dit betekent dat de kosten van omgevingsvergunningen maar in beperkte mate in rekening worden gebracht bij de aanvragers. De kostendekkendheid van de leges burgerzaken in 2011 kan door het ontbreken van relevante gegevens niet nauwkeurig worden vastgesteld. Op basis van de beschikbare gegevens is een percentage van 48% berekend, maar hieraan kan weinig waarde worden gehecht. Nevenvragen bij het onderzoek waren: Op welke manier kan de raad in haar controlerende taak meten hoe de kostendekkendheid is toegepast en wordt uitgevoerd? Antwoord in het kort: door voor alle leges en heffingen een transparante systematiek voor de kostentoerekening te laten opstellen waarmee betrouwbare percentages voor de kostendekkendheid kunnen worden berekend. Hoe verhouden de bouwlegestarieven van de gemeente Achtkarspelen zich met de andere gemeenten in Fryslân? De bouwlegestarieven zijn vergeleken voor drie bouwsomcategorieën ( 10.000/ 45.500/ 130.000). Uit de vergelijking blijkt, dat Achtkarspelen voor alle drie categorieën goedkoper is dan de gemiddelde leges in Fryslân. Ook in vergelijking met de buurgemeenten (Dantumadiel, Dongeradeel, Kollumerland c.a.) is Achtkarspelen bijna altijd goedkoper. Zo zijn de leges in Dantumadiel en Dongeradeel hoger in alle drie categorieën en Kollumerland c.a. in twee van de drie categorieën. Voor de precieze verschillen zie de tabel op pagina 20 van het bijgaande rapport.
Hoe verhouden de woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) van huishoudens in Achtkarspelen zich tot die van de andere gemeenten in Fryslân? In het onderzoeksjaar bedroeg, voor meerpersoonshuishoudens, de eigenaren-ozb gemiddeld 241, de afvalstoffenheffing 269 en de rioolheffing 183. De woonlasten voor meerpersoonshuishoudens bedroegen in 2011 in totaal dus 693. Dit is 36 (= 5%) meer dan het provinciale gemiddelde in dat jaar. De afvalstoffenheffing lag 22 (= 9%) boven het provinciale gemiddelde en de eigenaren-ozb 17 (= 8%) boven het provinciale gemiddelde. De rioolheffing lag 3 (= 2%) onder het Friese gemiddelde. Welke conclusies kunnen hieruit worden getrokken over de lokale belastingdruk in de gemeente Achtkarspelen ten opzichte van de andere gemeenten in Fryslân? Het trekken van conclusies op basis van de genoemde informatie over de relatieve belastingdruk is nauwelijks verantwoord. Onduidelijk is immers of tegenover de belasting een vergelijkbare dienstverlening staat. Bovendien zegt de vergelijking tussen gemeenten niets over de rechtmatigheid. Zo kunnen forse verschillen in tarieven volstrekt toelaatbaar zijn, terwijl in sommige gevallen voor gelijke tarieven de wettelijke basis zou kunnen ontbreken doordat te hoge kosten worden doorgerekend. Met in achtneming van deze kanttekening kan het volgende worden vastgesteld over de lokale lastendruk: overall kent de gemeente Achtkarspelen een gemiddelde belastingdruk met gemiddeld relatief hoge woonlasten in combinatie met gemiddelde relatief lage legestarieven. Aanbevelingen De commissie verbindt de volgende aanbevelingen aan het onderzoek: Aanbevelingen in verband met de KADERSTELLING EN TRANSPARANTIE: 1. Stel een beleidsnota vast om de beoogde mate van kostendekkendheid en de daarbij behorende tarieven vast te leggen met inbegrip van een transparante onderbouwing.
Toelichting: Geef vooraf aan op welk percentage van kostendekkendheid voor de leges, rechten en heffingen moet worden ingezet. Doe dit binnen de randvoorwaarde, dat de geraamde baten niet hoger mogen zijn dan de geraamde lasten per cluster van diensten, te weten: - de omgevingsvergunningen ( Wabo-kolom ); - de samenhangende diensten die onder de Europese dienstenrichtlijn vallen; - de overige leges (titel 1 van de tarieventabel bij de legesverordening). Voor een transparante besluitvorming is het zaak om deze materie op een heldere en samenhangende wijze te laten voorbereiden. Zorg er daarom voor, dat er volstrekte duidelijkheid bestaat over de kostenopbouw en toedeling, over onder meer de toerekeningssystematiek, de verdeelmaatstaven en -percentages die hierbij worden toegepast en over het voorgestelde kostenverhaal in relatie tot de wettelijke (on)mogelijkheden terzake. Leg ook de onderbouwing van de verdeelsleutels en percentages schriftelijk vast. Eén en ander zal vooral voor de Wabo-leges (bouwgerelateerde leges) en de leges burgerzaken goed moeten uitgewerkt, aangezien deze nog niet in het Tarievenboek zijn opgenomen. Aanbevelingen in verband met de VASTSTELLING VAN VERHAALBARE KOSTEN: 2. Baseer de tarieven c.q. de beoogde mate van kostendekkendheid op een adequate begroting van de verwachte lasten en baten van de betrokken diensten mede in het licht van de ontwikkelingen in het voorgaande jaar. Dit is met name relevant voor de Wabo-leges en de leges burgerzaken. 3. Maak een afzonderlijke raming van de kosten van bedrijfsafval en zorg voor een juiste en transparante toerekening van kosten aan de afvalstoffenheffing dan wel aan het reinigingsrecht.
4. Overweeg om bij de raming van de opbrengsten van afvalstoffen niet uit te gaan van het uitgekeerde dividend, maar van het deel van de geraamde winst van Afvalsturing Friesland NV/ Fryslân Miljeu BV dat in het betrokken jaar aan Achtkarspelen kan worden toegerekend. 5. Overweeg om een deel van de perceptiekosten toe te rekenen aan de forensenbelasting. Toerekening kan bijvoorbeeld plaatsvinden naar rato van het aantal belastingaanslagen. Nawoord bij de bestuurlijke reactie van het college van Achtkarspelen De reactie van het college van burgemeester en wethouders op onze aanbevelingen hebben wij integraal bij deze aanbiedingsbrief gevoegd. Wij hebben er met waardering kennis van genomen dat het college de belangrijkste aanbevelingen die wij aan het onderzoek verbinden (de aanbevelingen 1 en 2) onderschrijft. Hoewel aanbeveling 3 ook naar de mening van het college een terecht punt is, wijst het college erop dat toepassing hiervan in de praktijk niet doelmatig is. Wij kunnen ons bij nader inzien in dit standpunt vinden. In onze aanbevelingen 4 en 5 vragen wij expliciet om een tweetal punten te overwegen. Uit de reactie blijkt, dat het college dit ook nadrukkelijk heeft gedaan. Wij hebben begrip voor de afwegingen die het college hierin heeft gemaakt. Met vriendelijke groeten, E.A. Martens, voorzitter