Ambtenaren in Nederland Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat Dr. F.M. van der Meer Dr. L.J. Roborgh Samsom H.D. Tjeenk Willink - Alphen aan den Rijn 1993
Inhoudsopgave Voorwoord xiii 1 Ambtenaren in Nederland 1 Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat 1 Inleiding 2 2 Bestuurswetenschappen, ambtenaren en bureaucratie 4 3 Het doel van het onderzoek 6 4 De probleemstelling nader uitgewerkt 8 5 Replicatie en actualisering: een spanningsveld 8 6 Een onderzoeksproject, twee onderzoekers 11 2 Ambtenaren, bureaucratie en representativiteit: een begripsdefiniering 17 1 Inleiding 17 1.1 Naar een definiering van het begrip 'ambtelijk apparaat' 18 1.2 Het begrip 'overheid' 18 1.3 Overheidspersoneel: ambtenaren in mime zin 21 1.4 Overheidspersoneel: een verscheidenheid aan functionarissen 22 2 Bureaucratie 27 2.1 Inleiding 27 2.2 Bureaucratie: de ontwikkeling en veelvormigheid van een begrip 28 2.3 De functie van ideaaltypische begrippen 31 2.4 Gezag en bureaucratie 32 2.5 Bureaucratie als bureaukratische Verwaltungsstab 33 3 Persoonskenmerken van ambtenaren en representativiteit van het ambtelijk apparaat 36 3.1 Representativiteit van het ambtelijk apparaat in termen van gelijke kansen en afspiegeling 37 3.2 Het belang van een representatieve bureaucratie 39 3.3 Relativering van het representativiteitsidee 41 4 Het conceptueel model 42 4.1 Drie groepen kenmerken 42 4.2 Relaties tussen de kenmerken 45 5 De materiaalverzameling 47
viii Inhoud 3 De omvang van het ambtelijk apparaat 57 1 Inleiding 57 2 Naar een kwantificering van het overheidspersoneel: het statistisch materiaal 59 3 De omvang van het totale overheidspersoneel 62 4 De omvang van het rijkspersoneel 67 5 De omvang van het gemeentepersoneel 76 5.1 Differentiatie van overheidspersoneel naar gemeentegrootte 80 6 Het personeel van de overige lagere publiekrechtelijke lichamen 87 7 Het rijks- en gemeentepersoneel ingedeeld naar de duur van de arbeidsbetrekking 90 8 Het aantal ambtenaren in engere zin 1899-1988 92 9 Vergelijking van de ontwikkeling van de omvang van het personeel en ambtenaren werkzaam bij rijk, provincie, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen 97 10 Vergelijking van veranderingen in de personeelsomvang van overheid ten opzichte van andere sectoren in de samenleving 102 11 Vergelijking van de in Nederland aangetroffen situatie met die in Groot-Brittannie, Frankrijk, Italie, de Bonds-republiek, Zweden en de VS 107 12 Conclusie 110 4 De functionele indeling van het ambtelijk apparaat 125 1 Inleiding 125 2 Functionele indeling en taaktoedeling 126 3 De functionele ordening van het overheidsapparaat 129 4 De functionele indeling van het rijkspersoneel en de rijksambtenaren 134 5 Functionele indeling van het gemeentepersoneel en -ambtenaren 142 6 Functionele indeling van het gemeentepersoneel en -ambtenaren gedifferentieerd naar grootteklasse van gemeenten 150 7 Functionele indeling van rijks- en gemeente-ambtenaren naar de aard van de bijdrage aan het bestuursproces 151 8 Conclusie 156 5 Bijdrage tot de verklaring van de functionele indeling en de personeelsomvang van rijk en gemeenten 163 1 Inleiding 163 2 Naar een verklaringsmodel 164 3 Politiek-bestuurlijke verklaringsgronden 171 3.1 Politieke kleur en politieke besluitvormingsprocedures 172
Inhoud ix 3.2 Intern bureaucratische factoren: veranderingen in de bestuurscomplexiteit en -technologie en dysfuncties 176 3.3 Bestuurlijk organisatorische vormgeving 180 4 Ontwikkelingen in de samenleving en de omvang van overheidsdiensten 183 4.1 Veranderingen in de bevolkingsomvang 185 4.2 Sociaal-economische factoren 190 5 Een verklaring voor de groei van het overheidspersoneel 193 6 De hierarchische indeling van de ambtelijke apparaten van rijk en gemeenten 203 1 Hierarchische indeling van het ambtelijk apparaat 203 2 Terminologie 204 3 De huidige hierarchische indeling van de ambtelijke apparaten van rijk en gemeenten 210 3.1 De hierarchische indeling van de rijksambtenaren 210 3.2 De spreiding van rijksambtenaren binnen de categorieen van de hierarchische indeling 215 3.3 De huidige hierarchische indeling van gemeente-ambtenaren 217 3.4 De spreiding van gemeente-ambtenaren binnen de categorieen van de hierarchische indeling 220 3.5 De hierarchische indeling van gemeenten naar organisatie-onderdeel 222 4 Indeling naar leidinggevende en ondergeschikte ambtenaren 224 5 Dynamisch perspectief 226 6 Verklaring voor de veranderingen in de hierarchische opbouw 231 7 Conclusie 234 7 Recrutering en carriere 239 1 Inleiding 239 2 Mobiliteit 242 2.1 Het arbeidsverleden van ambtenaren 244 2.2 Mobiliteit tussen bestuurslagen van ambtenaren 246 2.3 Interdepartementale mobiliteit van ambtenaren 247 2.4 Functie- en schaalmobiliteit van ambtenaren 248 2.5 Mobiliteit ten aanzien van de aard van de functie 253 3 De loopbaan van de ambtenaar 255 3.1 Functies van carrieresystemen 256 3.2 Vormen van ambtelijke loopbanen 257 4 Motivering van ambtenaren om in dienst van de overheid te treden 266
x Inhoud 4.1 Indeling van de ambtenaren naar hun motieven bij de keuze van het ambtenarenschap 267 4.2 Motivering en de indeling van ambtenaren naar inschaling en type functie 270 4.3 Motivering en de indeling naar opleiding van ambtenaren 271 5 Conclusie 273 8 Demografische kenmerken van het ambtelijk apparaat 281 1 Inleiding 281 2 Man/vrouwverdeling 284 2.1 Inleiding 284 2.2 Man/vrouwverdeling binnen het ambtelijk apparaat 286 2.3 Man/vrouwverdeling in de departementen van algemeen bestuur 290 2.4 Het gemeentepersoneel naar man/vrouwverdeling 298 2.5 Tenslotte 300 3 Leeftijdsopbouw 301 3.1 Inleiding 301 3.2 Indeling van rijkspersoneel en -ambtenaren naar leeftijd 301 3.3 Leeftijdsopbouw van het gemeentepersoneel en -ambtenaren 307 3.4 Tenslotte 310 4 Etnische minderheden 311 4.1 Arbeidsmarktsituatie 311 4.2 Etnische minderheden bij de rijksoverheid 313 4.3 Etnische minderheden bij de gemeentelijke overheid 315 4.4 Conclusies minderhedenbeleid 316 9 Opleidingen en sociale herkomst van ambtenaren 321 1 Inleiding 321 2 Opleidingsniveau van de rijks- en gemeente-ambtenaren 322 2.1 Inleiding 322 2.2 Vooropleiding van ambtenaren 322 2.3 De academisch gevormde rijks- en gemeente-ambtenaren 324 2.4 De opleidingsniveaus van de ambtenaren vergeleken over de tijd 326 2.5 Een vergelijking van het opleidingsniveau van rijks- en gemeente-ambtenaren en de Nederlandse beroepsbevolking 328 2.6 Opleiding tijdens de diensttijd van rijks- en gemeenteambtenaren 329 3 Sociale herkomst van rijks- en gemeente-ambtenaren 331 3.1 Inleiding 331 3.2 De sociale herkomst van rijks- en gemeente-ambtenaren 333
Inhoud xi 10 Lidmaatschappen, kerkelijke gezindte en politieke voorkeur van ambtenaren 341 1 Inleiding 341 2 Personeelsverenigingen 343 2.1 Inleiding 343 2.2 Personeelsverenigingen in 1951 343 2.3 Personeelsverenigingen; de huidige stand van zaken 345 2.4 Vergelijking 1951 en 1988 349 3 Vakverenigingen 349 3.1 Inleiding 349 3.2 Organisatiegraad onder ambtenaren 350 3.3 Organisatie in soorten vakverenigingen 352 4 Kerkelijke gezindte binnen het ambtelijk apparaat 354 4.1 Inleiding en vraagstelling 354 4.2 Kerkelijke gezindte binnen het ambtelijk apparaat in kaart gebracht 356 4.3 Ontwikkelingen in de kerkelijke gezindte van ambtenaren in relatie tot de kerkelijke gezindte van de bevolking 363 4.4 De kerkelijke gezindte van de ambtelijke apparaten in de toekomst 367 4.5 De kerkelijke gezindte van de 'Haagse' rijks- en gemeente-ambtenaren 371 4.6 Uitspraken over een 'gelijke kansen'-bureaucratie 375 5 De politieke voorkeur van het ambtelijk apparaat 377 5.1 Inleiding 377 5.2 Het onderzoek naar politieke voorkeur 380 5.3 De politieke voorkeur van gemeente-ambtenaren 401 5.4 Politieke profielen van ambtenaren 409 11 Conclusie 417 1 Inleiding 417 2 Ambtelijk apparaat en bureaucratisering 417 3 De representativiteit van het ambtelijk apparaat 425 4 Bureaucratisering en representativiteit: ontwikkeling over veertigjaar in het perspectief van de negentiger jaren 429 Bijlage: ambtenaren-enquete 1988 435 Lijst van tabellen 445 Lijst van figuren 455 Literatuurlijst 457 Zakenregister 471 Namenregister 475 Zusammenfassung 479 Curriculum Vitae 483