Startnota: interne controle: 1. Inleiding: De hierna volgende tekst geeft een beknopt overzicht van de technische, organisatorische en financiële aspecten die verbonden zijn aan de invoering en uitbouw van een intern controlesysteem binnen de gemeente Zwijndrecht. 2. Doel: Het invoeren van een intern controlesysteem binnen de gemeente met het oog op een efficiëntieverhoging van de vele en toenemende taken van de organisatie binnen een gestructureerde en geïnformatiseerde werkomgeving om aan de toenemende vraag naar informatie ( intern / extern ) te kunnen voldoen en ervoor te zorgen dat de regelgeving wordt nageleefd en dit op een dynamische manier, rekening houdend met veranderingen in de werkprocessen en procedures. 3. Wat is interne controle: Interne controle is een geheel van maatregelen en procedures die opgebouwd zijn om een "redelijke" zekerheid te verschaffen in een aantal domeinen, meer bepaald: Effectiviteit en efficiëntie van processen en middelen. Het naleven van de processen en de van kracht zijnde wetgeving. Bescherming van de activa. De beschikbaarheid van betrouwbare, financiële beheersinformatie. Interne controle moet ingebouwd worden binnen alle administratieve processen, met andere woorden elk lid van de organisatie is betrokken partij. Het is een dynamisch en continu evoluerend gegeven dat actief, zelfs pro - actief moet kunnen inspelen op elke verandering binnen deze processen en de daaraan verbonden mensen en middelen. Een intern controlesysteem biedt geen absolute zekerheid maar kan door een gestructureerde en dynamische uitbouw van maatregelen wel zo veel mogelijk deze zekerheid benaderen en zodoende de risico's tot een minimum beperken. 4. Waarom een interne controlesysteem: Wettelijk kader: Het opstellen en opstarten van een intern controle systeem is via het gemeentedecreet verankerd (zie afdeling III: Interne controle artikels 99 t/m 101). De artikels luiden als volgt: Artikel 99 De gemeenten staan in voor de interne controle van hun activiteiten. Interne controle is het geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over: 1
1 het bereiken van de doelstellingen; 2 het naleven van wetgeving en procedures; 3 de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie; 4 het efficiënt en economisch gebruik van middelen ; 5 de bescherming van activa; Artikel 100 1. Het interne controlesysteem wordt vastgesteld door de gemeentesecretaris, na overleg met het managementteam. Het is onderworpen aan de goedkeuring van de gemeenteraad. Het interne controlesysteem bepaalt op welke wijze de interne controle wordt georganiseerd, met inbegrip van de te nemen controlemaatregelen en -procedures en de aanwijzing van de personeelsleden die ervoor verantwoordelijk zijn, en de rapporteringverplichtingen van de personeelsleden die bij het systeem van interne controle betrokken zijn. 2. Het interne controlesysteem beantwoordt minstens aan het principe van functiescheiding waar mogelijk en is verenigbaar met de continuïteit van de werking van de gemeentelijke diensten. (Art. 100 datum inwerkingtreding 1.1.2007 cfr. Besl. Vl. Reg. 24.11.2006 - art. 1, 13 en art. 5 - B.S. 30.11.2006) Artikel 101 Onverminderd de opdrachten inzake interne controle die krachtens dit decreet of door de gemeenteraad aan andere organen of personeelsleden worden opgedragen, staat de gemeentesecretaris in voor de organisatie en de werking van het interne controlesysteem. Hij rapporteert daarover jaarlijks aan het college van burgemeester en schepenen en aan de gemeenteraad. De gemeentesecretaris brengt het personeel op de hoogte van het interne controlesysteem, alsook van de wijzigingen ervan. (Art. 101 datum inwerkingtreding 1.1.2007 cfr. Besl. Vl. Reg. 24.11.2006 - art. 1, 13 en art. 5 - B.S. 30.11.2006) Domein 1: effectiviteit en efficiëntie van operaties: Het beheer van alle procedures en de daaraan gekoppelde processen en informatie binnen een gemeentelijk kader is uitermate belangrijk om de efficiëntie van elke activiteit te kunnen garanderen en te verhogen. Elke bedrijfsactiviteit binnen een organisatie kan worden samengevat als: Het verzamelen van informatie. Het verwerken en interpreteren van de informatie. Het aanmaken van nieuwe of bijkomende informatie. Het beheren van informatie Onderling kunnen verschillende activiteiten verbonden zijn door middel van hun informatiestromen. Parallel: activiteiten kunnen gebruik maken van dezelfde informatie ( bijvoorbeeld het decreet Ruimtelijke Ordening ) 2
Serieel: de resultaten van de ene activiteit vormen de basis voor een andere activiteit. Wanneer al deze activiteiten onvoldoende gestructureerd, gecoördineerd en gecontroleerd worden, kunnen er na verloop van tijd anomalieën ontstaan, zoals: De (werk)processen zijn onvoldoende gekend. De verantwoordelijkheden liggen niet of onvoldoende vast. De gebruikte processen zijn verouderd of van slechte kwaliteit. Verschillende afdelingen voeren gelijkaardige processen, maar los van elkaar. De processen stemmen niet overeen met het wettelijk kader. Het opstellen van een intern controlesysteem en het afstemmen van de processen binnen dit interne controlesysteem kan dit oplossen. Domein 2: Het naleven van de processen en de van kracht zijnde wetgeving: Een gemeentebestuur heeft voor de meeste van zijn werkprocessen rekening te houden met het wettelijk kader. Voor bepaalde zaken stelt zij zelf de regelgeving op maar dikwijls wordt die door de hogere overheid bepaald. Een intern controlesysteem kan er mee voor zorgen dat er fouten worden voorkomen en dat er geen vergissingen plaats vinden zodat elke betrokkene van hetzelfde wettelijk kader kan genieten. Gezien het wettelijke kader continu evolueert, vraagt dit ook een dynamische aanpak en een continue bijsturing van dergelijke processen. Domein 3: Bescherming van de activa: Activa zijn de gezamenlijke baten van een boedel, namelijk: Roerende en onroerende goederen. Geldswaardige papieren. Contanten. Uitstaande posten. Al deze zaken moeten op een afdoende wijze beschermd worden zodat er geen activa verloren gaan. Een intern controlesysteem kan dit op een afdoende wijze ondervangen zodat in de eerste plaats misbruiken of fouten uitgesloten worden en tegelijk de gemeente op elk moment zijn activa kent. Domein 4: De beschikbaarheid van betrouwbare, financiële beheersinformatie: Conform het gemeentedecreet moet elke gemeente een meerjarenplan opmaken dat bestaat uit een strategische nota en een financiële nota. In deze financiële nota wordt toegelicht hoe het financiële evenwicht wordt gehandhaafd en wat de financiële consequenties zijn in functie van de gekozen beleidsopties van de strategische nota. Bijkomend moet een gemeente een budget opmaken dat een beleidsnota omvat waar de financiële toestand van de gemeente beschreven wordt en dat de aansluiting verwoordt met de financiële nota, die ook op te maken is. 3
Deze financiële nota bevat minstens het exploitatiebudget, het investeringsbudget en het liquiditeiten budget. De financiële beheerder moet minstens éénmaal per kwartaal rapporteren aan de gemeenteraad en het College van Burgemeester en Schepenen. Dit rapport omvat: De thesaurietoestand. De liquiditeitsprognose. De beheerscontrole. De evolutie van de budgetten. Dit impliceert dat er op elk moment een betrouwbaar financieel overzicht moet zijn van het gemeentelijke budget. Een intern controlesysteem biedt een grondige controle op dit budget en zijn evoluties. 5. Het COSO model: Meer dan 10 jaar geleden heeft het Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO) een geïntegreerd raamwerk uitgevaardigd om ondernemingen en andere organisaties te helpen bij het verbeteren en bijsturen van hun interne procedures en processen. Dit raamwerk is sindsdien verwerkt tot beleid, wet en regelgeving. Dit geïntegreerd raamwerk wordt het COSO model genoemd. Dit model bestaat uit een aantal componenten: De controle omgeving: dit omvat ondermeer de integriteit, filosofie, missie (doelstellingen) en ethische waarden van een organisatie, de bekwaamheid van haar personeelsleden, de manier waarop bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden toegewezen (deontologische code), de manier waarop werknemers worden begeleid en opgeleid en de aandacht en sturing van de raad van bestuur (voor ons de gemeenteraad). De risicoanalyse: elke organisatie stelt zich bloot aan een veelvoud van zowel externe als interne risico s. Risicoanalyse is het proces dat deze risico s identificeert en evalueert, in relatie tot de objectieven van de organisatie en vormt aldus de basis voor het beheersen van risico s. Controleactiviteiten: de regels en procedures die de organisatie helpen om ervoor te zorgen de controleacties, nodig voor het beheersen van risico s, uit te voeren. Het betreft hier activiteiten op elk niveau van de organisatie en zij kunnen bestaan uit goedkeuringen, vastleggen van bevoegdheden, verificaties, evaluaties van (operationele) prestaties (zijn de doelstellingen wel gehaald zonder te grote budgettaire of organisatorische impact), bewaking van activa en scheiding van functies. Informatie en communicatie: het gaat hier zowel over operationele - als financiële informatie inclusief de informatie die voortvloeit uit één van beide. Doel is als organisatie over voldoende informatie te beschikken, zowel extern als intern, om de activiteiten van de organisatie uit te voeren en te controleren. Belangrijk is ook dat er mechanismen bestaan om belangrijke informatie te 4
laten doorstromen naar alle betrokkenen in de eerste plaats de gemeenteraad, College van Burgemeester en Schepenen, MT, Bewaking of monitoring : dit is het proces dat evalueert of het interne controlesysteem goed werkt. Het bestaat enerzijds uit de permanente bewaking, de normale supervisie van de operationele managementverantwoordelijken (de diensthoofden) en anderzijds uit aparte evaluaties. De nood aan aparte evaluaties (zowel qua inhoud als qua duur) is afhankelijk van de resultaten van de risicoanalyse en de permanente bewakingsactiviteiten in functie van hun mogelijke impact (criticiteit). Het is op basis van dit COSO model dat een uitgekiend Interne controlesysteem kan opgezet worden. 6. Het stappenplan voor de invoering van een intern controlesysteem: Voor het invoeren van een intern controlesysteem binnen de gemeente kan men volgende stappen onderscheiden: Afbakening van het domein en de technische bewustmaking. Het zoeken van steun binnen de organisatie. Analyse van de functionele behoeften. Systeem evaluatie. Fysische implementatie van het interne controlesysteem. Na de implementatiefase begint er de eigenlijke invoer van alle processen en de continue bijsturing van het systeem. 7. Concrete invulling van het invoeren van een Intern controlesysteem in de gemeente Zwijndrecht: Aard Tijdsas Voorziene einde Afbakening van het domein en de 01/01/2006 01/09/2007 01/09/2007 technische bewustmaking. Het zoeken van steun binnen de organisatie. 01/01/2006 01/09/2007 01/09/2007 Analyse van de functionele 01/01/2007 01/06/2007 01/06/2007 behoeften. Systeem evaluatie. 01/06/2007 01/09/2007 01/09/2007 Fysische implementatie van het interne controlesysteem. Inventarisatie van de werkprocessen 01/07/2007 01/10/2007 01/10/2007 01/10/2007 01/12/2009 01/12/2009 Tabel 1: tijdskader invoeren intern controlesysteem 8. Tijdsanalyse: 5
Er zal gefaseerd gewerkt worden, per dienst wordt ongeveer één tot anderhalve maand voorzien voor de volledige doorlichting afhankelijk van de grootte van dienst en van het aantal processen. De tijdsas begint te rekenen na fysische implementatie van het interene controlesysteem en dus met de feitelijke doorlichting van de verschillende procedures en processen. Fase Betrokken diensten Tijdsas 1 Financiële dienst Rampenplanning 01/10/2007 01/02/2008 2 Burgerzaken 01/02/2008 01/04/2008 3 Welzijnszaken (Cultuur Jeugd Sport Sociale Zaken kinderopvang Bibliotheek) 4 Stafdiensten (Secretariaat Projectmanagement Contractbeheer ICT Communicatie Personeel - Middenstand) 5 Grondgebiedszaken ( Ruimtelijke Ordening Openbare Werken - Milieu 9. Budgetten: Tabel 2: tijdskader inventarisatie van de processen 01/04/2008 01/10/2008 01/10/2008 01/05/2009 01/05/2009 01/12/2009 Aard Prijs Onderhoud Processen 5400 1100 1 QPR procesguide (1 licentie) 2500 500 2 Opleiding QPR (10 15 personen) 1500 / ASP (viewers) 2750 / Opleiding viewers 1250 3 / Totaal BTW exclusief, in euro 13400 1600 BTW 21 % 2814 336 TOTAAL (BTW inclusief) in EURO 16214 1936 Tabel 3: budgetten 10. Prioriteiten: Gezien de complexiteit en de noodzakelijke tijd om alle processen op een coherente manier in kaart te brengen is het zo goed als onmogelijk om alle diensten op hetzelfde moment te laten starten. Daarom zal er gefaseerd gewerkt worden met inachtneming van prioriteiten. Momenteel worden volgende prioriteiten vastgelegd: De financiële dienst. Rampenplanning (momenteel onderdeel bij Burgerzaken). 1 :Prijs van dit onderhoud is vanaf het tweede jaar en omvat ook de nieuwe aangemaakte processen. 2 Prijs van dit onderhoud is vanaf het tweede jaar. 3 Prijs van 125 Euro voor een halve dag opleiding pers per persoon volgens TTT principe. Dit zal pas in een latere fase plaatsvinden. 6
7