Verantwoord inkopen Onderzoek naar de uitvoering van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid Rekenkameronderzoek Gemeente Stadskanaal 31 oktober 2013
Rekenkamercommissie Gemeente Stadskanaal 31 oktober 2013 Rekenkamercommissie Dhr. H. Haan voorzitter Rekenkamercommissie Stadskanaal Mevr. R.H.L. Broens secretaris Rekenkamercommissie Stadskanaal Mevr. G. Paas Broekman Mevr. A. Kranenborg Dhr. R. Plieger Dhr. K. Pals 1
SAMENVATTING De rekenkamercommissie heeft een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgevoerd. Dit onderwerp stond reeds enkele jaren op de groslijst van de commissie. In het overleg met de fractievoorzitters op 16 maart 2011 is het onderwerp als onderzoekwaardig getypeerd. Ook de inhoud van de verslagen van bevindingen van de accountant met betrekking tot de controle van de jaarrekeningen 2009 en 2010 gaf alle aanleiding een onderzoek te starten. In dit onderzoek staat de volgende vraagstelling centraal: In hoeverre voert de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uit? Door middel van dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie inzicht verkregen in de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid en de wijze waarop informatieverstrekking hieromtrent plaatsvindt. Op basis van de conclusies uit zestien deelvragen (hoofdstuk 4), gebaseerd op het gehanteerde normenkader, blijkt dat er 3 deelvragen voldoen aan de norm, 9 deels voldoen en 4 niet voldoen aan de norm. Op grond hiervan heeft de commissie geconstateerd dat de bestuursorganen van de gemeente onvoldoende grip en zicht hebben op de uitvoering van de inkoop en aanbestedingen binnen de gemeentelijke organisatie. Dit kan leiden tot onvoldoende grip en zicht op de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van inkoop en aanbestedingen. De gemeente leeft hiermee niet alleen het eigen gemeentelijk inkoopbeleid onvoldoende na, maar ook de vigerende nationale en Europese wet- en regelgeving met als mogelijk gevolg het ontstaan van ongewenste risico s. Een effect van de geconstateerde situatie is dat de gemeente onnodige risico s loopt op het gebied van doelmatige besteding van publieke middelen en het handhaven van eerlijke concurrentie in de markt (rechtmatigheid). Ondanks dat over 2009 en 2010 de goedkeurende accountantsverklaringen zijn afgegeven loopt de gemeente, op basis van hetgeen in dit onderzoek is geconstateerd, het risico op het in de nabije toekomst niet verkrijgen van een goedkeurende accountverklaring. Dit in verband met het overschrijden van de tolerantiegrenzen veroorzaakt door onrechtmatige aanbestedingen. Het effect hiervan is altijd imagoschade (gemeente heeft uitgaven publieke middelen/inkoop niet op orde). Ook kan dit leiden tot het niet of niet tijdig aanleveren van de verplichte informatie aan toezichthouder(s), met alle gevolgen van dien. 2
Deze constatering met betrekking tot de uitvoering van de inkoopfunctie door de gemeente baart de rekenkamercommissie zorgen. Wij adviseren u dan ook om direct over te gaan tot verbeteracties voor zowel de (her)formulering van het inkoopbeleid als de uitvoering en naleving daarvan (zoals de inkoopaanpak, de inrichting van het contractbeheer en de werkwijze van de inkoopverantwoordelijken). Tevens dient de informatievoorziening aan de gemeenteraad verbeterd te worden om het noodzakelijke toezicht op de voortgang van inkoopprofessionalisering te kunnen voeren. Wij zijn van mening dat dit advies ook snel kan worden opgepakt omdat er binnen de gemeentelijke organisatie, mede als gevolg van de eerder genoemde accountantsverklaringen en dit rekenkameronderzoek, er reeds op managementniveau en bij verschillende medewerkers het besef is ontstaan dat er zaken verbeterd moeten worden. Wij zijn verheugd dat in dit kader al diverse verbeteringen zijn doorgevoerd en op andere punten acties zijn uitgezet of worden voorbereid. Voor de snelle lezer volgen hieronder de belangrijkste aanbevelingen; deze zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 4: - Actualiseer het Inkoop- en aanbestedingsbeleid, maak daarbij gebruik van toetsbare formuleringen en laat het Inkoop- en aanbestedingsbeleid aansluiten op het gemeentelijk beleid. - Voer jaarlijks een inkoopanalyse uit, zodat adequaat inzicht in de inkoopuitgaven ontstaat. - Stel gerichte inkoopactiviteiten en inkoopstrategieën op naar aanleiding van de inkoopanalyse. - Neem een drempelbedrag op in het Inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarboven een informatieplicht geldt naar de inkoopcoördinator. - Stel uniforme inkoopdocumenten op ter ondersteuning van het proces. - Formuleer afspraken SMART en benoem een eigenaar. - Toets op naleving van de aanbevelingen en de gemaakte afspraken uit de inkoopjaarverslagen. 3
Inhoudsopgave SAMENVATTING... 2 1. INLEIDING... 5 1.1 Aanleiding... 5 1.2 Doelstelling... 5 1.3 Leeswijzer... 5 2. ONDERZOEKSOPZET... 6 2.1 Vraagstelling... 6 2.2 Onderzoeksvragen... 6 2.3 Normenkader... 7 2.4 Methodologie... 7 3. ONDERZOEKSRESULTATEN... 9 4. CONCLUSIES & AANBEVELINGEN... 28 4.1 Conclusies en aanbevelingen op deelvragen... 28 17. BESTUURLIJKE REACTIE... 36 18. NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE... 39 Bijlagen Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV Bijlage V Bijlage VI Bijlage VII Bijlage VIII Normenkader Lijst van geïnterviewden Begrippenlijst Literatuurlijst 25 Meest relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers Dossierchecklist Analyse inkooptrajecten Toelichting op toepassing Europese drempelbedragen 4
1. INLEIDING 1.1 AANLEIDING Binnen gemeenten groeit de aandacht voor inkoop en aanbesteden. Daar zijn een aantal redenen voor te geven die verband houden met rechtmatig handelen, de Wet Implementatie Rechtsbeschermingsrichtlijnen (WIRA), de nieuwe Aanbestedingswet, evenals de nieuwe Europese Richtlijn en uiteraard de toenemende druk op gemeentelijke uitgaven. De aanleiding tot het onderzoek is divers. Dat wil zeggen, de rekenkamercommissie van de Gemeente Stadskanaal heeft een onderzoek naar het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid al enige jaren op haar lijst staan. Daarnaast heeft de accountant in het rapport van bevindingen over de jaarrekeningcontrole van 2010 enkele kritische opmerkingen geplaatst over de naleving van de Europese regelgeving op het terrein van inkoop en aanbesteding. Na overleg met de fractievoorzitters, de gemeentesecretaris en op grond van de resultaten van de accountant en de inkoopverslagen over 2009 en 2010, heeft de rekenkamercommissie (op basis van vooronderzoek) een onderzoek gestart. 1.2 DOELSTELLING De doelstelling van het onderzoek is drieledig te weten: 1) Het vergroten van inzicht in (de doelen van) het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de mogelijkheden voor de raad om het beleid inhoudelijk en financieel te sturen; 2) Het geven van inzicht in de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid in het algemeen en de verschillende inkoop- en aanbestedingsfuncties in het bijzonder; 3) Het doen van bruikbare aanbevelingen met betrekking tot het voeren van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid en de informatievoorziening van het college naar de raad. 1.3 LEESWIJZER De rekenkamercommissie heeft in dit onderzoeksrapport de belangrijkste onderzoeksbevindingen en de daaruit voortvloeiende conclusies en aanbevelingen vastgelegd. Hoofdstuk 2 bevat de onderzoeksopzet. In hoofdstuk 3 staan de onderzoeksresultaten weergegeven. In hoofdstuk 4 zijn de conclusies en de aanbevelingen opgenomen. Hoofdstuk 5 en 6 betreffen respectievelijk de bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamercommissie. 5
2. ONDERZOEKSOPZET 2.1 VRAAGSTELLING De rekenkamercommissie heeft met behulp van een aantal onderzoeksvragen de benodigde kennis vergaard om een oordeel te geven op de onderstaande centrale vraagstelling. In hoeverre voert de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uit? 2.2 ONDERZOEKSVRAGEN Aan de hand van onderstaande onderzoeksvragen is antwoord gegeven op de centrale vraagstelling en zijn tevens de beoogde doelstellingen van dit onderzoek gerealiseerd. 1. Zijn de beleidsdoelstellingen van het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd? 2. Is dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geformuleerd? 3. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd? Worden de procedures gevolgd? 4. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd? 5. Is er adequaat inzicht in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht en hoe dat over de verschillende inkoopsegmenten is verdeeld? 6. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 7. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 8. Worden er afspraken gemaakt over interne en externe coördinatie van de inkoop en aanbesteding? Worden hulpmiddelen hiertoe beschikbaar gesteld? 9. Bevatten de dossiers die informatie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoopen aanbestedingsproces mogelijk te maken? 10. Worden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vormen de conclusies vervolgens de basis voor wijziging van de beleidregels en/of de uitvoeringsvoorschriften? 11. Worden de betrokken ambtenaren op de hoogte gehouden van de wettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? 12. Wordt de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding vastgesteld? 13. Is er inzicht in de risico's die betrekking hebben op de inkoop en aanbesteding en worden deze door beheersmaatregelen afgedekt? 14. Is het beleid volgens (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? 15. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders daadwerkelijk tot hogere bestuurslasten? 6
16. Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd over inkoop en aanbesteding en de resultaten hiervan? a. Is deze informatie aan de gemeenteraad toetsbaar geformuleerd (bijvoorbeeld SMART)? b. Is de informatievoorziening aan de raad voldoende? 2.3 NORMENKADER Om een oordeel te kunnen geven over de mate waarin de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitvoert, is een normenkader gehanteerd (zie Bijlage I). Hierbij zijn ten behoeve van de meetbaarheid van de antwoorden op de deelvragen de volgende spelregels gehanteerd. Er is rekening gehouden met de volgende aspecten: 1. De normen dienen aan te sluiten bij de vraagstelling en de vraagstelling dient geschikt te zijn voor het formuleren van toetsbare normen; 2. De normen zijn een basis voor een oordeel op een driepunts-schaal; voldoet geheel aan de norm, voldoet deels aan de norm, voldoet niet aan de norm ; 3. De antwoorden op de deelvragen zijn gevolgd door een toetsende verdiepingsvraag, waarmee het antwoord onderbouwd is. Hierbij kan gedacht worden aan vragen zoals Waaruit blijkt?, Hoe is nader ingevuld?. 2.4 METHODOLOGIE Gedurende de periode december 2011 tot juni 2012 is dit onderzoek verricht, waarbij is uitgegaan van de regelgeving rondom de aanbestedingswet en van het gemeentelijke beleid. Dit onderzoek is omvangrijker dan de jaarlijkse accountantscontrole, waarbij op grond van de posten van de jaarrekening deelwaarnemingen worden uitgevoerd. Het referentiekader voor dit onderzoek is de uitgevoerde spendanalyse, documentstudie en interviews, waarbij ook is gekeken naar de daadwerkelijke realisatie van inkoopactiviteiten. Hierbij is gebruik gemaakt van de tijdens het onderzoek voorhanden informatie. Na laatstgenoemde datum is eind 2012/begin 2013, aan de hand van de technische reactie en nagezonden documenten, het rapport op onderdelen aangepast. De definitieve vaststelling vond plaats in de vergadering van de rekenkamercommissie van 29 mei 2013. Het onderzoek is aan de hand van de volgende zes fasen uitgevoerd: Fase 1 Voorbereiden van het onderzoek In deze fase is door de Rekenkamercommissie het normenkader vastgesteld. Het normenkader vormt de meetlat waarlangs de onderzoeksresultaten van het onderzoek zijn gelegd om vervolgens conclusies en aanbevelingen te kunnen doen. 7
Fase 2 Documentstudie In deze fase is een studie uitgevoerd naar de relevante beleidsdocumenten. In Bijlage IV is een overzicht van de bestudeerde beleidsdocumenten opgenomen. Fase 3 Inkoopanalyse Met behulp van alle crediteurgegevens over boekjaar 2010 is een inkoopanalyse uitgevoerd. Dat wil zeggen dat een analyse is gemaakt van de gemeentelijke uitgaven, onder andere verdeeld naar leveranciers en productgroepen. De resultaten zijn afgestemd met de inkoopcoördinator van de gemeente. Het boekjaar 2010 is geanalyseerd, omdat dit bij aanvang van het onderzoek een afgesloten en gecontroleerd boekjaar betrof. Op basis van ervaring met inkoopanalyses zijn de resultaten van de inkoopanalyse van 2010 representatief voor de gemeentelijke uitgaven over 2011. De resultaten van de inkoopanalyse zijn gebruikt als indicator voor het vervolgonderzoek naar relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers. Ook boden de resultaten handvatten voor het opstellen van gerichte interviewvragen. Fase 4 Dossieranalyse In deze fase zijn de 25 meest relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers beoordeeld (zie bijlage V). Ten behoeve van voldoende spreiding van productgroepen is bij de selectie een verdeling gemaakt naar diensten, leveringen en werken. Aangezien de steekproef een deelwaarneming betreft van de belangrijkste dossiers op basis van de politieke impact en de financiële factuurwaarde, zoals beschreven in de methodologie conform hoofdstuk 2 van het plan van aanpak d.d. 28 november 2011, kunnen de uitkomsten gebruikt worden om conclusies met betrekking tot rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te onderbouwen. De dossieranalyse is uitgevoerd met behulp van een checklist (zie bijlage VI). De checklist is opgesteld op basis van de door de gemeente voorgeschreven tabbladen voor dossieropbouw. Fase 5 Diepte-interviews De meest relevante medewerkers voor dit onderzoek zijn geïnterviewd aan de hand van een gestructureerde vragenlijst. De vragenlijst komt voort uit het normenkader, de relevante bevindingen uit de inkoopanalyse, de dossieranalyse alsmede de documentstudie. Van elk interview is, ten behoeve van de zorgvuldigheid en de transparantie, het verslag ter verifiëring aan de betrokkene voorgelegd. Fase 6 Rapportage De bevindingen uit de vorige fasen zijn getoetst aan het normenkader. De bevindingen die hieruit voortvloeien zijn verwerkt in dit onderzoeksrapport. 8
3. ONDERZOEKSRESULTATEN 1. Zijn de beleidsdoelstellingen van het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd? Het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd in het Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2011. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd in de vorm van een collegebesluit. Beleidsambities voor het uitvoeren van de gemeentelijke inkooptaken heeft de gemeente benoemd op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid, objectiviteit, kostenbesparing, transparantie en kwaliteitsverbetering. Ook zijn er beleidsdoelstellingen opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, deze hebben betrekking op: Bedrijfseconomische doelstellingen: hieronder wordt verstaan de procedures, selectie- en gunningcriteria die nodig zijn om een juiste prijs / kwaliteit verhouding te bereiken; Organisatorische doelstellingen: hieronder wordt verstaan dat de gemeente zich opstelt als een betrokken, betrouwbare en professionele opdrachtgever zowel extern ten aanzien van leveranciers en buurgemeenten (de regio) als ook intern voor wat betreft de invulling van de inkoopfunctie binnen de gemeente; Maatschappelijke doelstellingen: één van de inkoopdoelstellingen is het ondersteunen van de primaire beleidsdoelstellingen van de gemeente op de terreinen van onder meer economie, arbeidsmarktbeleid, milieu, en integriteit. Dit met de uitdrukkelijke inachtneming van de weten regelgeving die op het gebied van inkoop geldt. De beleidskaders worden mede gevormd door de juridische kaders. Ten aanzien van de juridische kaders is in het inkoop- en aanbestedingsbeleid opgenomen dat voldaan dient te worden aan de EG richtlijnen, Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO) en Wet implementatie rechtsbeschermingsrichtlijn aanbesteden (Wira). 2. Is dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geformuleerd? Beleidskaders, beleidsambities en beleidsdoelstellingen zijn vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Uit de documentstudie blijkt dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet specifiek is toegeschreven op de situatie van Gemeente Stadskanaal en dat de formulering van het beleid te algemeen is. Zo is bijvoorbeeld het inkoop- en aanbestedingsbeleid op essentiële aspecten niet consequent toetsbaar geformuleerd. Een kenmerkend voorbeeld hiervan zijn de zogenaamde kan bepalingen. Uit deze bepalingen blijkt weliswaar een wens of richting, maar blijft er keuzevrijheid bestaan. Als voorbeeld zijn hieronder twee citaten opgenomen: Elk gemeentelijk organisatieonderdeel kan contact opnemen met de inkoopcoördinator om advies en ondersteuning te vragen bij inkoop en aanbesteding. 9
De gemeente streeft naar een periodieke evaluatie van opdrachtnemers [ ]. Op basis van deze evaluaties kan de gemeente groslijsten opstellen. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen kunnen de (deel)budgethouder c.q. de kredietbeheerders hiervan gebruikmaken. 3. A. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd? B. Worden de procedures gevolgd? Ad. A: De Gemeente Stadskanaal heeft een gecoördineerd inkoopmodel. In dit model blijft de verantwoordelijkheid voor de tactische- en operationele inkoop bij de budgethouders en kredietbeheerders. De inkoopcoördinator heeft een signalerende, coördinerende, adviserende en faciliterende taak. Functienamen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bij een inkooptraject betrokken functionarissen staan in het inkoopbeleid beschreven. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beschreven dat elk organisatieonderdeel contact kan opnemen met de inkoopcoördinator voor advies en ondersteuning. Hieruit blijkt dat de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het doen van inkopen en aanbestedingen vrij zijn om de inkoopcoördinator te betrekken bij een inkoop of aanbesteding. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn de normen (drempelbedragen 1 ) voor de te hanteren aanbestedingsprocedure opgenomen. Hierbij zijn twee aspecten opvallend: Ten eerste blijkt dat het college, in verband met de mondiale economische recessie, heeft besloten de drempelbedragen in 2009 tijdelijk te verhogen. Deze verhoging zal ook voor de komende jaren van kracht zijn als gevolg van het door het college vastgestelde aanbestedingsbeleid 2011. De grens voor het enkelvoudig onderhands aanbesteden, waarbij slechts één offerte opgevraagd hoeft te worden, ligt voor werken op 250.000 en voor diensten en leveringen op 150.000. Deze grenzen zijn in vergelijking tot de meeste andere gemeenten (respectievelijk 200.000 en 50.000) hoog tot zeer hoog. Ten tweede, hoewel de drempelbedragen zijn benoemd, blijkt uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet wanneer de inkoopcoördinator verplicht ingeschakeld moet worden. Dit is echter wel opgenomen in het Inkoophandboek 2. Daarin staat het volgende vermeld: 1 Zie bijlage VIII voor een toelichting op de van toepassing zijnde drempelbedragen en ramingsregels. Tevens kan voor verdere toelichting de Gids Proportionaliteit worden geraadpleegd. De Gids Proportionaliteit geeft de visie op de wijze waarop met het begrip proportionaliteit bij aanbestedingen moet worden omgegaan. 2 Verschil inkoopbeleid en inkoophandboek: Inkoopbeleid beschrijft de visie, de doelstellingen en de kaders van de inkooporganisatie, deze dienen in lijn te zijn met het gemeentelijk beleid. In het handboek worden de uit te voeren (interne) procedures beschreven om het inkoopbeleid te realiseren. 10
Gezien de complexiteit en de risico s die bestaan bij het Europees aanbesteden, wordt er altijd contact opgenomen met de inkoopcoördinator. Samen worden dan de processtappen bepaald. Opgemerkt dient dan ook te worden dat het Inkoophandboek en het inkoop- en aanbestedingsbeleid op dit aspect niet goed op elkaar zijn afgestemd. Ad. B: Naar aanleiding van de dossieranalyse en de verdieping hierop door middel van de interviews is gebleken dat van de 25 dossiers er geen enkel dossier compleet was en dat er in 8 inkooptrajecten niet aantoonbaar de juiste procedure is gevolgd (zie bijlage VII). Dit is bevestigd tijdens de interviews. Gezien het onderwerp van de aanbesteding, de looptijd van de overeenkomst en de hoogte van het bedrag, hadden deze volgens een zorgvuldige aanbestedingsprocedure moeten verlopen. Anders gezegd, deze opdrachten zijn niet aantoonbaar in concurrentie vergeven. Dit lijkt in strijd met zowel eigen inkoopbeleid (interne regelgeving) als de Europese regelgeving. Tevens blijkt uit de dossiers dat het merendeel van de werkzaamheden wordt uitgevoerd op regiebasis, veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden. Er wordt niet vooraf ingeschat wat de opdrachtwaarde wordt en er wordt onvoldoende gelet op mogelijke overschrijding van wettelijke drempelbedragen. 4. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is voldoende vastgelegd in uitvoeringsvoorschriften. De gemeente beschikt over diverse beleidsdocumenten en uitvoeringsvoorschriften ter ondersteuning van haar inkoopfunctie. Enkele voorbeelden hiervan zijn: Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2011; Inkoopvoorwaarden; Procesbeschrijving inkoop; Inkoophandboek; Diverse verordeningen en besluiten, waarin bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden zijn opgenomen; Tabbladen voor een uniforme dossieropbouw; Interne controleplan, uitvoeringsplan interne controle; Onderzoeksplan 2010-2011. Door een recente aanpassing van het intranet zijn de documenten die de inkoopfunctie ondersteunen eenvoudig te raadplegen. Op het intranet staan de meest recente documenten. Het bijwerken van de inhoud van de documenten is een taak van de inkoopcoördinator. In de interviews is aangegeven dat de documenten nog niet zijn aangepast aan de meest actuele 11
Europese drempelbedragen 3. Deze drempelbedragen worden door de Europese Commissie om de twee jaar aangepast. Laatste aanpassing door de Europese Commissie : 1 januari 2012. Uit de interviews is gebleken dat de meeste medewerkers bekend zijn met het inkoopbeleid en de daarin opgenomen beleidsambities en doelstellingen. Documenten aanvullend op het inkoop- en aanbestedingsbeleid, zoals het Inkoophandboek, zijn niet goed bekend bij de medewerkers. Dit werd mede veroorzaakt door een beperkte vindbaarheid en raadpleegbaarheid van deze documenten. De gemeente heeft hierin reeds een stap gezet door de introductie van een nieuw intranet. Er is hierop een button voor inkoop beschikbaar waarmee deze documenten momenteel eenvoudiger te raadplegen zijn. 5. Is er adequaat inzicht in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht en hoe dat over de verschillende inkoopsegmenten is verdeeld? Gebleken is dat het bestuur en de medewerkers van de gemeente geen adequaat inzicht hebben in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht. Als onderdeel van dit onderzoek heeft het NIC in opdracht van de rekenkamercommissie daarom een uitgebreide inkoopanalyse uitgevoerd over het boekjaar 2010 om dit inzicht te verschaffen. Het totale beïnvloedbaar inkoopvolume 4 van de gemeente bedroeg in 2010 circa 29.000.000,-. De gemeente heeft in 2010 zaken gedaan met 1.055 leveranciers 5. In figuur 1 is de top 25 productgroepen weergegeven. Het onderscheid wordt gemaakt op basis van omzet per productgroep alsmede op basis van het aantal leveranciers (crediteuren) per productgroep. 3 Het actualiseren van de drempelbedragen is gedurende de afronding van dit rapport reeds opgepakt. 4 Het beïnvloedbaar inkoopvolume is het deel van de begroting dat door inkoop op basis van potentiële marktwerking beïnvloedbaar is. 5 De inkoopanalyse is inclusief de administratie van Theater Geert Teis. Conclusies ten aanzien van de productgroep artiesten en theater, zijn derhalve ook niet getrokken. 12
Figuur 1: Top 25 productgroepen Uit resultaten van de top 25 productgroepen blijkt dat er in een aantal productgroepen relatief veel leveranciers betrokken zijn ten opzichte van de omzet van de productgroep. Deze productgroepen kunnen interessant zijn om leveranciersreductie te bewerkstelligen. Per productgroep kan onderzocht worden in hoeverre binnen de productgroep leveranciersreductie mogelijk is. Vervolgens kan door bundeling van inkoopvolume een grotere omzet in de markt gezet worden. Dit kan leiden tot betere prijs kwaliteitsverhoudingen. Echter dient hierbij rekening te worden gehouden met de aard van de productgroep 6 en de bestaande contractafspraken. Een ander resultaat dat uit de inkoopanalyse naar voren is gekomen, zijn de 25 grootste leveranciers op basis van omzet. De omzet per leverancier wordt vergeleken met het aantal facturen dat door deze leveranciers verstuurd is. In onderstaande figuur is de top 25 weergegeven. 6 Bijvoorbeeld de productgroepen opleidingen of hotel/restaurant/zalenverhuur kennen relatief veel leveranciers ten opzichte van de omzet, echter is dit vanwege de aard van deze productgroepen gebruikelijk. 13
Figuur 2: Top 25 leveranciers Uit figuur 2 7 blijkt dat een aantal leveranciers in verhouding tot de omzet relatief veel facturen stuurt. Ten aanzien van deze leveranciers is optimalisatie in de facturatie wellicht mogelijk. Bijvoorbeeld: Voor een aantal productgroepen kan volume gebundeld worden om zo het leveranciersaantal te reduceren en meer synergie en inkoopvoordeel te behalen. Concreet kan gedacht worden aan de productgroepen uitzendbureaus/interim personeel, advies en dienstverlening op het gebied van automatisering, personeelsadvies, beveiliging, en beleids- en bedrijfsorganisatieadvies. Daarnaast geven deze resultaten aanleiding tot het stellen van de volgende vragen: - Zijn er (raam)contracten met deze leveranciers? - Is de oorzaak van de vele facturen omdat ze vaak worden benaderd door de gemeente? - Is er voldoende concurrentie gesteld? - Is de juiste aanbestedingsprocedure gehanteerd? Eén van de organisatorische doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid is de bevordering van de lokale werkgelegenheid door inschakeling van het lokale bedrijfsleven. In verband met de economische recessie heeft het college in 2009 besloten de drempelbedragen tijdelijk te verhogen. De verhoogde drempelbedragen zijn tot op heden geldig. De grens voor het onderhands aanbesteden, waarbij slechts één offerte opgevraagd hoeft te worden, ligt voor diensten op 150.000,- en voor werken op 250.000,-. Van de leveranciers waarmee in 2010 zaken is gedaan, is circa 30% gevestigd binnen een straal van circa 30 kilometer van Stadskanaal. 7 De productgroep Dijkstra, Jansen, Bergman notarissen is met name een bijzondere groep omdat het hier grondaankopen betreft, waardoor de factuurwaarde van deze groep zich op deze wijze verhoudt ten opzichte van het aantal facturen. 14
Dit is relatief laag in verhouding tot het gemeentelijk gemiddelde van circa 55% 8. Het inkoopvolume dat bij dit aantal lokale leveranciers is besteed is circa 43% van het totale beïnvloedbare inkoopvolume. Tot slot is een ABC analyse uitgevoerd. Met een ABC analyse wordt de invloed van leveranciers op de totale inkoopomzet inzichtelijk gemaakt. Leveranciers worden ingedeeld in drie categorieën met elk een bepaalde invloed op de totale inkoopomzet. A leveranciers hebben 70% invloed op de inkoopomzet, B leveranciers 20% en C leveranciers 10%. In de ABC analyse van Gemeente Stadskanaal is te zien dat 83% van de leveranciers 9 10% van het inkoopvolume bepaalt. Er heeft in 2010 een zeer verspreide inkoop plaatsgevonden aan de onderkant van het leveranciersbestand. Er is sprake van een groot aantal kleine leveranciers in relatie tot de totale inkoopuitgaven van de gemeente, dit biedt kansen voor doelmatige inkoop door efficiëntere organisatie. Tabel 1: Kengetallen inkoop Kengetallen inkoop Beïnvloedbaar inkoopvolume 29.000.000 Aantal leveranciers 1.055 Aantal facturen 9.498 Aantal facturen < 1.000 410 Percentage lokale leveranciers 30% Inkoopvolume bij lokale leveranciers 12.500.000 8 Uit een algemene benchmark van 70 gemeenten. Dit percentage heeft betrekking op de financiële opdrachtwaarde per productgroep. Als uitgangspunt is het factuuradres van de leverancier genomen. Aanbestedende diensten die in een gebied zijn gevestigd met een hoge bedrijvigheid in de regio zullen hierdoor hoger scoren dan een gemeente in een landelijk gebied. Desalniettemin is deze indicator de meest betrouwbare weergave op basis van de factuurinformatie. 9 Leveranciers met een totale omzet tussen 2,- en 18.000,- 15
6. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De inkoopcoördinator beschikt over een incompleet overzicht van nationale en Europese aanbestedingen. Dit overzicht komt namelijk tot stand door de aanbestedingen die bij de inkoopcoördinator gemeld zijn. Aanbestedingen waarbij de inkoopcoördinator niet betrokken is geweest, zullen niet op dit overzicht voorkomen. De inkoopverantwoordelijkheid is laag in de organisatie belegd bij (deel)budgethouders en kredietbeheerders. Er zijn relatief veel (deel)budgethouders en kredietbeheerders in verhouding tot de omvang van de organisatie. De spreiding van de inkoop- en aanbestedingen binnen de organisatie is daardoor groot. Doordat de spreiding van de inkoop- en aanbestedingen groot is en de inkoopcoördinator niet bij de aanbestedingen betrokken wordt (slechts bij ca. 30 % van de meervoudig onderhands of nationale aanbestedingen), ontbreekt een adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert. Aan de andere kant worden (deel)budgethouders en kredietbeheerders niet door de inkoopcoördinator benaderd om inzicht te vergaren van de lopende en/of geplande aanbestedingen. Tevens blijkt dat het niet duidelijk is wanneer de inkoopcoördinator betrokken dient te worden bij het aanbestedingsproces. Uit de interviews komt naar voren dat de afspraak is dat de inkoopcoördinator uitsluitend bij Europese aanbestedingen geïnformeerd en betrokken wordt. Het aantal Europese aanbestedingen waarbij dit voorkomt betreft een zeer beperkt aantal, namelijk 3 tot 4 per jaar omdat de wijze waarop wordt bepaald of er wordt gekozen voor een Europees aanbestedingstraject niet of nauwelijks adequaat wordt toegepast. Uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid blijkt dat medewerkers vrij zijn om de inkoopcoördinator te benaderen. Echter in het Inkoophandboek is opgenomen dat de inkoopcoördinator verplicht betrokken moet worden bij het doen van een Europese aanbesteding. 7. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De beantwoording van deelvraag 6 en 7 zijn samengevoegd en hiervoor weergegeven. 8. Worden er afspraken gemaakt over interne en externe coördinatie van de inkoop en aanbesteding? Worden hulpmiddelen hiertoe beschikbaar gesteld? Intern Afspraken over de coördinatie van inkoop- en aanbestedingen zijn summier en globaal vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In het beleid zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden beknopt en in algemene zin weergegeven. Vanwege de eerder 16
geconstateerde vrijblijvendheid in het informeren en betrekken van de inkoopcoördinator zijn de afspraken niet toetsbaar. Aanvullende afspraken met betrekking tot de coördinatie zijn opgenomen in de procesbeschrijving en in het Inkoophandboek. Het Inkoophandboek is niet of nauwelijks bekend bij budgethouders en kredietbeheerders. Met de komst van het nieuwe intranet van de gemeente kan hierin verbetering plaatsvinden. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn Europese en lokale drempelbedragen opgenomen waarmee de te hanteren marktbenaderingsvorm wordt bepaald. De gemeente maakt onderscheid in vier marktbenaderingsvormen, of wel aanbestedingsprocedures (voor een toelichting op de Europese drempelbedragen verwijzen wij u naar bijlage VIII). Deze zijn: Enkelvoudig (onderhands): de gemeente kiest één opdrachtnemer uit. Er is geen sprake van concurrentie tussen mogelijke opdrachtnemers. Meervoudig (onderhands): de gemeente kiest minimaal drie opdrachtnemers uit (waaronder minimaal één uit de regio), die een offerte uitbrengen. Er is dus sprake van beperkte concurrentie. Openbaar aanbesteden (met of zonder voorafgaande selectie): de gemeente plaatst nationaal in de vakbladen en op de gemeentelijke website een aankondiging van een opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle mogelijke opdrachtnemers uit Nederland en buitenland. Met voorafgaande selectie wordt uit de gegadigden een aantal potentiële opdrachtnemers geselecteerd die een offerte mogen uitbrengen. Europees aanbesteden: de gemeente plaatst op Europees niveau een aankondiging van een opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle Europese opdrachtnemers. Tabel 2: Drempelbedragen met betrekking tot marktbenaderingsvormen Aanbestedingsvorm Werken Leveringen & Diensten Europees > 4.845.000,00 > 193.000,00 Nationaal 1.000.000,00 -< 4.845.000,00 Meervoudig (onderhands) 250.000,00 -< 1.000.000,00 150.000,00 -< 193.000,00 Enkelvoudig (onderhands) 250.000,00 150.000,00 Extern De actuele wet- en regelgeving omtrent inkoop- en aanbesteden dient door de inkoopcoördinator te worden verwerkt in het gemeentelijk inkoopbeleid en de inkoopvoorwaarden. De gemeente beschikt over inkoopvoorwaarden die in 2007 zijn vastgesteld. De inkoopvoorwaarden zijn praktisch en duidelijk, met uitzondering van artikel 7 (aansprakelijkheid), 17
artikel 20 (ontbinding) en artikel 21 (geschillen). Deze artikelen dienen op de onderstaande aspecten geactualiseerd te worden 10. Artikel 17: In de Gids Proportionaliteit 11 wordt onbeperkte aansprakelijkheid disproportioneel geacht. Een contractspartij kan vragen in de overeenkomst een bepaling op te nemen, waarin zijn aansprakelijkheid wordt beperkt. Als de schade die de contractspartij kan veroorzaken veel groter is dan het honorarium of de prijs die deze ontvangt voor de uitvoering van de overeenkomst, zal de gemeente een dergelijk verzoek in de toekomst waarschijnlijk moeten honoreren. Artikel 20: De gemeente moet zich ervan bewust zijn dat, ook in geval van ontbinding van een overeenkomst de contractspartij recht heeft op betaling voor leveringen, diensten of werken, voor zover deze correct, conform de overeenkomst, zijn uitgevoerd. Wel kunnen deze betalingen eventueel worden verrekend met een schadevergoeding. Artikel 21: Arbitrage komt vooral voor bij aanneming van werk. Bij dienstverlening is mediation in het algemeen geschikt, tenzij er voor de vorm van dienstverlening, waarop het geschil betrekking heeft, een gespecialiseerd arbitrage-instituut bestaat, zoals dat in de bouw het geval is. Hulpmiddelen Hulpmiddelen ter ondersteuning van de inkoop en aanbestedingen zijn in beperkte mate beschikbaar. In 2010 is Key2Inkoop geïnstalleerd. Met dit softwarepakket kan er digitaal worden besteld, waardoor tevens tegelijkertijd de financiële aangegane verplichtingen vastgelegd kunnen worden. Ook zijn er tabbladen (en checklisten) voorhanden, waarmee aanbestedingsdossiers op een uniforme wijze kunnen worden opgebouwd. Standaardmodellen voor offerteaanvragen, gunningsen afwijzingsbrieven zijn niet beschikbaar 12. Afspraken met betrekking tot het vastleggen van verplichtingen in Key2Inkoop worden nauwelijks opgevolgd. Hierdoor ontbreekt een actueel inzicht in de aangegane verplichtingen 13. Daarnaast is er het centraal archief, DIV (Document Informatie Voorziening) genaamd, hetgeen tevens ingezet 10 Het actualiseren van de Inkoopvoorwaarden is gedurende de afronding van dit rapport reeds opgepakt. 11 De Gids Proportionaliteit geeft de visie op de wijze waarop met het begrip proportionaliteit bij aanbestedingen moet worden omgegaan. Het is een weergave van jurisprudentie en literatuur. Het document is een AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) en is in concept aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. De Eerste Kamer behandelt de AMvB gelijktijdig met de aanbestedingswet. De AMvB zal gelijk met de wet in werking treden. 12 Er zijn wel modellen beschikbaar geweest. Deze modellen voldeden al geruime tijd niet meer. Daarnaast zijn deze modellen niet bekend bij de afdelingen. 13 Medio 2012 heeft het MT het gebruik van Key2Inkoop verplicht gesteld, behoudens de uitzonderingen opgesomd in 1.3.1 van de Richtlijnen budgetbeheer gemeente Stadskanaal 2009. 18
kan worden als een basaal contractregister, echter volgens meerdere geïnterviewden wordt DIV onvoldoende gebruikt als centraal (inkoop-)archief. 9. Bevatten de dossiers die informatie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoop- en aanbestedingsproces mogelijk te maken? Als aanvulling op de inkoopanalyse zijn de 25 meest relevante aanbestedingsdossiers geselecteerd (zie bijlage V). De dossiers zijn beoordeeld conform de tabbladen voor dossiervorming van de gemeente. Conform het beleid van de gemeente dienen alle inkoopdossiers centraal gearchiveerd te worden bij DIV. De dossieranalyse heeft plaatsgevonden op de uit DIV aangeleverde inkoopdossiers. Geen van de dossiers is volledig op orde. Het merendeel van deze dossiers bevat onvoldoende informatie die nodig is om een verificatie van de stappen van het inkoopproces mogelijk te maken. Zo bevat een dossier in de meeste gevallen uitsluitend een overeenkomst. Aanvullende documenten zoals offerteaanvragen/bestekken, de offertes van afgewezen partijen, gunningsbrieven of evaluaties zijn meestal niet in de dossiers opgenomen en zijn niet aan de rekenkamercommissie aangeboden. Hoewel er hulpmiddelen voorhanden zijn, waarmee de dossiers op een eenduidige wijze opgebouwd kunnen worden, is gebleken dat deze niet worden toegepast. Om inzicht te krijgen in het gehanteerde aanbestedingsproces is tijdens de interviews aandacht besteed aan 8 van de 25 geselecteerde dossiers waarover nog specifieke vragen waren. De reden hiervoor is dat alle 8 dossiers een opdrachtwaarde hadden die aanbestedingsplicht veronderstelde; er was echter onvoldoende dossierinformatie voorhanden om dit te kunnen checken (zie bijlage VII). Zodoende kon er geen juist oordeel gevormd worden of deze dossiers daadwerkelijk Europees aanbestedingsplichtig waren. Uit de interviews bleek ook dat van de 8 geselecteerde aanbestedingsdossiers, het niet aantoonbaar is dat er een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Anders gezegd, deze opdrachten werden niet aantoonbaar in concurrentie vergeven; dit is niet conform de regelgeving. De werkzaamheden worden op regiebasis uitgevoerd, veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden. Er zijn geen overeenkomsten, maar het werk wordt verricht op basis van een jaarlijkse offerte en/of opdrachtbon, en niet op basis van een tweezijdig getekende overeenkomst. Uit de inkoopanalyse blijkt dat deze leveranciers in 2010 bedragen hebben ontvangen variërend van circa 135.000,- tot circa 775.000,-. Voorts is aangegeven dat de werkzaamheden in hoge mate een herhalend karakter hebben. Wanneer hiervan sprake is dienen de jaarlijkse bedragen vermenigvuldigd te worden met de looptijd van de overeenkomst, waarbij veelal uitgegaan kan worden van een looptijd van 4 jaar. In het inkoopbeleid is een paragraaf opgenomen over waardebepaling van de opdrachten. Uit de dossiers blijkt echter onvoldoende dat vooraf een inschatting gemaakt wordt van de waarde van de totale opdracht. 19
10. Worden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vormen de conclusies vervolgens de basis voor wijziging van de beleidregels en/of de uitvoeringsvoorschriften? In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beschreven dat de gemeente ernaar streeft een periodieke evaluatie van opdrachtnemers uit te voeren. Conform het beleid hebben deze evaluaties invloed op mogelijke contractverlengingen, opdrachtverstrekkingen binnen raamovereenkomsten, maar kunnen de evaluaties ook aanleiding zijn tot uitsluiting bij deelname aan aanbestedingen onder de drempelbedragen voor openbaar aanbesteden. Op basis van evaluaties stelt de gemeente groslijsten op. De leveranciersevaluaties vinden echter nog niet op structurele basis plaats. De inkoopcoördinator toetst de uitvoering van het inkoopbeleid aan de gemeentelijke procedures. De resultaten van de evaluatie inclusief aanbevelingen worden verwerkt in het jaarlijkse inkoopverslag. Het inkoopverslag wordt voorgelegd aan het managementteam, het college en de rekeningcommissie. Het inkoopverslag wordt verstuurd naar de rekeningcommissie, waardoor de raad ook geïnformeerd wordt. Daarnaast is een evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsproces onderdeel van de halfjaarlijkse en jaarlijkse accountantscontrole. Er zijn een aantal opmerkingen geplaatst door de accountant in de managementletter van 2009. Deze opmerkingen worden behandeld bij de beantwoording van vraag 12. Uit de interviewgesprekken blijkt dat het team Stadsbeheer zelf (zonder inschakeling van de inkoopcoördinator) een leveranciersevaluatie voor de civieltechnische werken uitvoert. Deze evaluaties worden, samen met de werkwijze voor het aanbesteden van werken voor het volgende jaar, ter vaststelling voorgelegd aan het college. Over deze evaluaties is tussen de inkoopcoördinator en team Stadsbeheer onvoldoende afstemming. Uit het inkoopverslag van 2009 blijkt tevens dat het team Stadsbeheer de evaluatie nog niet had uitgevoerd over 2009 en dat derhalve de evaluatie van 2008 is opgenomen in het verslag van 2009. Een jaarlijkse gemeentebrede inkoopanalyse, waarmee inzicht in de totale uitgaven van de gemeente kan worden verkregen, wordt niet uitgevoerd. Door het ontbreken van een inkoopanalyse is het lastig acties ter optimalisatie van het inkoopproces te benoemen. Mogelijkheden voor bijvoorbeeld volumebundeling, leveranciersreductie evenals verbeteringen in de facturatie van leveranciers zijn hierdoor lastig te identificeren, laat staan de toets op rechtmatigheid van de uitgaven. De conclusie in het inkoopverslag van 2009 luidt dat het inkoopbeleid redelijk wordt toegepast. Er worden vier onderdelen voor verbetering voorgesteld: Afsluiten van overeenkomsten bij opdracht tot levering van een goed en/of dienst. Informeren van de inkoopcoördinator bij het aanbesteden van opdrachten en/of diensten. Ondertekenen van contracten/overeenkomsten. Archivering van contracten/overeenkomsten. 20
De conclusie in het inkoopverslag van 2010 luidt ook dat het inkoopbeleid redelijk wordt toegepast, maar voor verbetering vatbaar is. In dit inkoopverslag staan de volgende conclusies en aanbevelingen: Het gebruik van budgetten door andere personen dan de daarvoor verantwoordelijke budgethouder. Contractbeheer laten onderzoeken door de inkoopcoördinator. Het opstellen van een inkoopplan voor de civieltechnische werken. Onderzoeken van meervoudige aanbestedingen in verband met omzetting Wet Werk en Bijstand (Wwb) naar Wet Investeren in Jongeren (WIJ). Uit het onderzoek blijkt dat de conclusies van de inkoopverslagen niet zijn omgezet in specifieke, meetbare en tijdgebonden activiteiten. Tevens blijkt dat er niet altijd een duidelijke eindverantwoordelijke (eigenaar) voor de voorgenomen verbetervoorstellen is. Voor aanbevelingen uit 2011 over 2010 en 2009 is geen concrete doorlooptijd afgesproken waardoor het merendeel van de beoogde verbeteringen tot op heden uitblijft. Een voorbeeld hiervan is het inrichten van een adequaat contractmanagement systeem om contracten centraal te beheren en digitaal te kunnen raadplegen. Het huidige DIV systeem wordt tot op heden onvoldoende gebruikt en voldoet volgens de inkoopcoördinator niet aan de geëigende functionaliteiten voor goed contractmanagement. In het inkoopbeleid is neergelegd dat de inkoopcoördinator verantwoordelijk is voor het gemeentebrede contractenbeheer. Ook is in het inkoopverslag 2010 een aanbeveling opgenomen over het instellen van een contractmanagement/contractbeheersysteem. Hoewel de inkoopverslagen besproken worden in het managementteam, vindt er niet of nauwelijks opvolging plaats van de gemaakte afspraken. Ten aanzien van de aanbeveling over contractmanagement en het ontbrekende contractmanagementsysteem ligt de oorzaak hiervan in het ontbreken van budget zoals is gebleken in de interviews. Een aanvullende oorzaak voor het ontbreken van een contractmanagementsysteem, is de zoektocht naar een goed functioneel systeem dat past binnen de infrastructuur binnen de gemeente 14. Over de overige aanbevelingen in het inkoopverslag over het jaar 2010 kan worden opgemerkt dat de afspraken voor opvolging tot op heden onvoldoende toetsbaar (SMART) geformuleerd zijn. 14 Er zijn acties in gang gezet met betrekking tot het instellen van een contractmanagement-systeem, er is inmiddels gekozen voor een module van Decos. Met de implementatie is gestart. Deze ontwikkeling is gedurende dit rekenkameronderzoek opgepakt. 21
11. Worden de betrokken ambtenaren op de hoogte gehouden van de wettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? In het onderzoek is aan de orde gekomen in hoeverre betrokken ambtenaren op de hoogte worden gehouden van de wettelijke regels en voorschriften, alsmede het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid. Door het nieuwe intranet van de gemeente is het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid beschikbaar en eenvoudig te raadplegen. Hierbij ligt de uitdaging nog wel in het actief wijzen op de mogelijkheden van intranet en het vinden van de inkoopgerelateerde zaken. Ook is in de interviews specifiek aandacht besteed aan het signaleren en communiceren van beleidswijzigingen. In de interviews is aangegeven dat de betrokkenen er met name zelf voor zorgen dat zij op de hoogte blijven van veranderingen in wet- en regelgeving door het lezen van vakliteratuur. Na de aanvankelijke constatering dat de drempelbedragen in het inkoopbeleid die op intranet te vinden zijn nog niet zijn aangepast aan de nieuwe drempelbedragen, heeft tijdens het onderzoek de actualisering plaatsgevonden. Tot slot: er is op managementniveau afgesproken om nieuwe medewerkers met budgetbevoegdheden of kredietbevoegdheid op de hoogte te brengen van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van inkoop. Op basis van de interviews moet de rekenkamercommissie evenwel constateren dat hier in de praktijk niet altijd op dezelfde wijze invulling aan wordt gegeven. 12. Wordt de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding vastgesteld? De rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding kan door de rekenkamercommissie slechts in beperkte mate worden vastgesteld. Hieronder volgt een toelichting op deze constatering. Rechtmatigheid Onder rechtmatigheid wordt verstaan het volgen van de van toepassing zijnde interne, dan wel externe regelgeving. In het interne controleplan 2008 is opgenomen dat het proces inkopen aan een interne controle wordt onderworpen. Conform het interne controleplan wordt de werking van het inkoopbeleid getoetst door de medewerker interne controle. De resultaten worden door deze medewerker afgestemd met de concerncontroller en de inkoopcoördinator. Minstens één keer per jaar brengt de interne controleur schriftelijk verslag uit van zijn werkzaamheden aan de concerncontroller. De uitvoering van de interne controles is neergelegd in het uitvoeringsplan. Dit document wordt jaarlijks geactualiseerd. Bij de jaarrekeningcontrole van 2008 heeft de gemeente complimenten ontvangen van de accountant over de inrichting, organisatie en vastlegging van de interne controlewerkzaamheden. 22
De interne controlemedewerker toetst de rechtmatigheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de Europese drempelbedragen. Met behulp van een deelwaarneming 15 van bedragen groter dan 50.000,- 16 uit de financiële administratie wordt de evaluatie uitgevoerd. Getoetst wordt of er sprake is geweest van een Europese aanbesteding, wanneer dat verplicht was. De resultaten en aanbevelingen worden vastgelegd in een controlememorandum dat door de concerncontroller en het managementteam besproken wordt. Tot slot, is het inkoop en aanbestedingsproces onderdeel van de halfjaarlijkse en jaarlijkse accountantscontrole en wordt getoetst op rechtmatigheid van de aanbestedingen. Naast de uitgevoerde interne controles wordt ook bij de accountantscontrole specifiek aandacht besteed aan het inkoopproces en de rechtmatigheid van de aanbestedingen. In de managementletter van 2009 zijn bevindingen weergegeven met betrekking tot de interne beheersing rondom aanbestedingen. Over de autorisatie van inkoopfacturen is het volgende opgenomen: Uit de interne controle op het inkoopproces is geconstateerd dat 3 van de 25 beoordeelde facturen niet of niet door bevoegde functionarissen in het systeem zijn geautoriseerd. Naar aanleiding hiervan is intern onderzoek verricht in hoeverre deze fouten incidenteel / structureel zijn. Hieruit bleek dat met name bij het team Stadsbeheer een aantal facturen niet is geautoriseerd door bevoegde functionarissen. Om praktische redenen worden de formele bevoegdheden om te autoriseren gedelegeerd. De accountant heeft geconcludeerd dat het autoriseren conform de mandaat- en budgethoudersregeling plaatsvindt, maar dat het risico bestaat dat medewerkers inkoopfacturen autoriseren zonder dat zij hiervoor bevoegd zijn 17. In de managementletter van 2009 is aangegeven dat de uitgevoerde interne controlewerkzaamheden op een gestructureerde wijze plaatsvinden. Daarnaast is de dossiervorming van de interne controlewerkzaamheden ter onderbouwing van het oordeel toereikend. In het rapport van bevindingen 2009 is het volgende opgenomen: De gemeente Stadskanaal heeft intern getoetst of de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn nageleefd. Hierbij zijn over het boekjaar 2009 vooralsnog geen onrechtmatigheden geconstateerd. Overigens merken wij op dat conform voorgaande jaren de interne inkoop- en aanbestedingsregels buiten het normenkader zijn gebleven, waardoor deze regels geen onderdeel zijn geweest van het rechtmatigheidsonderzoek. 15 De accountant heeft op basis van een interview met de interne controleur een risicoanalyse gemaakt; op grond daarvan is de deelwaarneming uitgevoerd. 16 Uitgaande van een overeenkomst voor 4 jaar, overschrijdt een crediteur het Europese drempelbedrag voor diensten en leveringen bij een jaarlijkse uitgave van 50.000,-. 17 Na constatering van de onbevoegde goedkeuring van facturen is onmiddellijk actie ondernomen. Budgethouders hebben alsnog de betreffende facturen, die niet volgens de gereglementeerde procedure zijn afgehandeld, beoordeeld op juistheid en rechtmatigheid. Hieruit zijn geen bijzonderheden gebleken. 23