Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland Aanleiding De gemeenschappelijke Rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar de inhuur van extern personeel in de gemeente Reimerswaal. Bij de uitvoering van dit specifieke onderzoek heeft de Rrekenkamercommissie zich laten bijstaan door BMC Advies en Management. Het onderzoek betrof een zogenaamde quick scan, waarmee de rekenkamercommissie heeft gekeken naar het beleid, de omvang en de praktijk van de inhuur van extern personeel voor gemeentelijke projecten, taken en diensten. De rekenkamercommissie heeft zich bij dit onderzoek voorgenomen te bezien of de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland lering kunnen trekken uit de aanbevelingen naar aanleiding van deze quick scan. Ook aanbevelingen uit rekenkameronderzoek elders zijn hierbij betrokken. Zo krijgt rekenkameronderzoek meerwaarde en wordt het nut van een gemeenschappelijke rekenkamercommissie versterkt. De onderzoeksbevindingen van Reimerswaal komen in deze notitie niet aan de orde, uitsluitend de aanbevelingen waarmee Kapelle en Noord-Beveland naar het oordeel van de rekenkamercommissie hun voordeel kunnen doen. Definitie van inhuur Er zijn twee soorten inhuur te onderscheiden. I Structurele inhuur: Dit betreft die vormen van inhuur waarvoor in de begroting structurele ruimte is opgenomen om derden in te huren ten behoeve van reguliere en/of periodiek terugkerende werkzaamheden. Dit kan nader worden gespecificeerd in de volgende drie categorieën: 1. Onderhoudscontracten, zoals voor onderhoud van groenvoorzieningen, wegen, ICT en technische installaties; 2. Uitbesteding van diensten, bijvoorbeeld cateringdiensten; 3. Periodiek terugkerende werkzaamheden waarvoor derden structureel (steeds opnieuw) worden ingehuurd, zoals: a. Het snoeien van bomen. b. Het opstellen van jaarverslagen. c. De accountantscontrole. Bij structurele inhuur is de principekeuze gemaakt van niet zelf doen, maar uitbesteden. II Incidentele inhuur: Dit betreft de inhuur van derden op incidentele basis. Hierbij zijn de volgende zeven categorieën te onderscheiden: 1. Vervanging in verband met ziekte en diverse verloven (in de praktijk vaak via uitzendbureaus voor uitvoerend personeel, detacheringbureaus voor middelbaar personeel en interim-bureaus voor managementfuncties). 2. Capaciteitsinhuur bij onvoorziene (niet-structurele) piekdrukte en/of in probleemsituaties. Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 1
3. Inhuur van specialistische deskundigheid (veelal, maar niet uitsluitend, betreft dit technische deskundigheid). 4. Interim-management. 5. Projectmanagement. 6. Onderzoeksopdrachten. 7. Adviesopdrachten. De definitie van inhuur externen is door de Rekenkamercommissie, met incidentele inhuur als basis, als volgt geformuleerd: Derden die tijdelijk en onder aansturing van gemeentelijk personeel taken voor de gemeente vervullen. Organisatie, omvang en beleid Uit veel rekenkameronderzoeken die in den lande zijn uitgevoerd, blijkt dat in nota s inkoop- en aanbestedingsbeleid de kaderstellende en uitvoeringsregels vast liggen die ook op inhuur van externen betrekking hebben. Veelal beperken deze zich tot de inhuuractie en wordt weinig tot geen aandacht geschonken aan tussentijdse evaluaties en evaluaties achteraf. Dit ontneemt gemeenten de mogelijkheid tot sturing, omdat te weinig wordt beoordeeld of inhuur, in zijn algemeenheid en in specifieke gevallen, heeft bijgedragen aan het realiseren van vooraf geformuleerde doelen. In dat kader is het ook van belang om een inhuurkader vast te leggen in termen van zelf doen of uitbesteden. Informatie en transparantie In zijn algemeenheid administreren gemeenten uitgaven voor inhuur overeenkomstig de voorschriften van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording). Het verdient aanbeveling om inhuuruitgaven nader te administreren naar inhuurcategorie en organisatieonderdeel. Dat biedt een enorme meerwaarde voor sturing, verantwoording en kostenbeheersing. Offerteproces Inkoop- en aanbestedingsbeleidskaders bevatten doorgaans normen voor enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbestedingen. Het is van belang om deze normen goed te hanteren en slechts beperkt gebruik te maken van hardheidclausules die afwijkingen mogelijk maken. Concurrentiestelling biedt de gemeente ook inhuurvoordeel en beperkt risico s. Immers in tijden van economische recessie zijn externe partijen extra alert op het naleven van aanbestedingsregels door overheidsorganisaties en zij schuwen procedures niet. Doelbepaling en doelbereik Waar bij opdrachtverlening niet SMART de prestatieafspraken worden vastgelegd, is het ook niet mogelijk vast te stellen of de met inhuur beoogde doelen zijn bereikt. Het vastleggen van beoogde resultaten (boven kosten, omvang en doorlooptijd) bevordert een adequate control op inhuur. Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 2
Inhuursynergie Inhuurplannen, mantelcontracten, meer concurrentiestelling en een sterke positie biedt waarborgen voor het bereiken van inhuursynergie. Het periodiek verzamelen van kwalitatieve en kwantitatieve informatie is relevant voor het besturen en optimaliseren van inhuurprocessen, met aandacht voor raming, opdrachtformulering, opdrachtrealisatie, (tussentijdse) evaluatie en archivering. Aansturing Hoewel inhuur zich richt op organisatieprocessen en bedrijfsvoering is daarmee niet gezegd dat raadsbetrokkenheid niet relevant is. Er gaat veel geld in om en uiteindelijk moet de bedrijfsvoering ook bijdragen aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. In de programmabegroting besteedt de (verplichte) paragraaf bedrijfsvoering hier in de regel ook aandacht aan. Indien de gemeenteraad een vinger aan de pols wil houden verdient het aanbeveling met het college van B&W afspraken te maken over ontwikkelingen rond inhuur, bijvoorbeeld bij de bestuursrapportages, begroting en jaarrekening. Doelmatigheid en rechtmatigheid Hoewel een aspect van bedrijfsvoering wordt in dit kader gewezen op het belang van toegankelijkheid en compleetheid van inhuurdossiers. Het vastleggen van het offertetraject, inclusief de motivatie van leverancierskeuze, opdrachtbevestigingen en (tussentijdse) evaluaties zullen hun waarde bewijzen. Effectiviteit Inhuureffectiviteit is gebaat bij: - Het vragen van meer dan 1 offerte, scherpe opdrachtformulering en het voorkomen van juridische procedures over een juiste toepassing van aanbestedingsregels bij inhuur. - Het professioneel organiseren en borgen van de inkoopfunctie. In zijn algemeenheid worden inkoopfunctionarissen te weinig ingezet bij offertetrajecten voor inhuur. Versterking opdrachtgeverrol Raamovereenkomsten kunnen voor de gemeente profijtelijk zijn. Een analyse van de vraag op welke terreinen raamcontracten het meeste profijt bieden is zeker de moeite waard. Door scherpe opdrachtformulering (inclusief prestatie- en evaluatieafspraken) en begeleiding tijdens de uitvoering kan het aantal opdrachten met aantoonbare meerwaarde toenemen. Bijlage: Conclusies uit vergelijkend rekenkameronderzoek Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 3
Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 4
Bijlage Conclusies uit vergelijkend rekenkameronderzoek Inleidend Op de vraag in hoeverre de inhuur van de eigen gemeente effectief, doelmatig en transparant is aan te merken is het prudent om te bekijken hoe andere gemeenten omgaan met de inhuur van externen. Dit is van nut en waarde omdat het een eerste idee en beeld geeft van mogelijke overeenkomsten (herkenning en relativering) en er eventuele lessen uit te trekken zijn. Daarbij wordt opgemerkt dat bij deze globale vergelijking de contextfactoren (grootte gemeente, beleid en politiek, historische ontwikkelingen, organisatorische context enz.) niet zijn onderzocht. Er is niet gezocht naar gelijke omstandigheden. Met het doel om eerste inzichten te verzamelen van hoe andere gemeenten omgaan met de inhuur van externen is de keuze gemaakt om op basis van terugkerende variabelen te vergelijken. Deze variabelen zijn: - beleid (normen richtlijnen); - efficiency (uivoering en toezicht); - selectie (protocol, kwaliteit); - informatievoorziening (overzicht en informatie); - doelbepaling ((meer)waarde inhuur); - doelbereik en evaluatie. Het overzicht is met name gericht op uitkomsten en aandachtspunten van vergelijkend rekenkameronderzoek. De volgende gemeenten zijn in deze scan meegenomen: Aalsmeer, Alkmaar, Amersfoort, Apeldoorn, Delfzijl, Gennep, Geldermalsen en Utrecht. Beleid Informatie / transparantie Utrecht Het beleid gericht op Er is geen volledig en het reduceren van de actueel inzicht in de inzet van omvang, de aard en externen is achtergronden van de onvoldoende inhuur doelmatig en doeltreffend Alkmaar Er zijn geen gemeentebrede richtinggevende kaders voor de inschakeling van externen vastgelegd (ook niet binnen de sectoren) Er is geen operationeel centraal administratiesysteem voor afgesloten contracten De financiële registratie is niet zodanig ingericht en gecodeerd dat daaruit de inschakeling van externen betrouwbaar kan worden bepaald Selectieproces Efficiency Doelbepaling en doelbereik De regels voor externe inhuur zijn onvolledig en onvoldoende bekend bij de diensten De regels worden onvoldoende nageleefd De procedures voor de inhuur van externen zijn te beperkt De naleving van de wel bestaande inkoopen aanbestedingsregels is onvoldoende geborgd Er zijn onvoldoende middelen om naleving van het inkoop en aanbestedingsbeleid te controleren Er wordt onvoldoende toegewerkt naar een optimale prijskwaliteitsverhouding Er wordt in beperkte mate onderhandeld over de prijs Er is vooral sturing op basis van vooraf bepaalde budgetten De meerwaarde van inhuren ten opzichte van zelf doen kan moeilijk worden vastgesteld De inhoudelijke onderbouwing van de noodzaak om externen in te schakelen is vaak niet expliciet vastgelegd Het is niet duidelijk of er vooraf eerst een gemeentebrede capaciteit- of expertisetoetsing plaats vindt Er is onvoldoende centraal inzicht in het gemeentelijke inkoopvolume Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 5
Beleid Informatie / transparantie De raad heeft niet aangegeven op welke wijze zij geïnformeerd wil worden Apeldoorn De regels voor aanbesteding zijn niet op alle punten helder De regels bieden veel mogelijkheden om af te wijken Amersfoort In het beleidskader zijn algemene waarborgen opgenomen om te komen tot een doelmatige en rechtmatige inhuur van externen De gemeente weet niet hoeveel kosten zij in totaal maakt bij het inhuren van externe adviseurs Dossiers zijn wat betreft vastlegging van het inhuurtraject niet in alle gevallen compleet en op orde Er zijn geen rapportageverplichtingen opgenomen voor de sectoren naar het centrale niveau (college) over de doelmatigheid, rechtmatigheid en omvang van inhuur Selectieproces Efficiency Doelbepaling en doelbereik Het centrale Team Inkoop wordt niet altijd ingeschakeld Het ontbreekt echter aan toezicht op de naleving van deze regels. Bij de inhuur van externen maakt de organisatie onvoldoende gebruik van de mogelijkheden om met minder kosten hetzelfde resultaat te bereiken Inhuurtrajecten worden niet systematisch geëvalueerd De inhuurtrajecten zijn in het algemeen doeltreffend Er bestaat op centraal niveau geen inzicht in de wijze waarop in de praktijk aan de eisen van doelmatigheid en rechtmatigheid wordt voldaan Het inzicht ontbreekt in gemeentebrede gegevens over de omvang van de inhuur Gennep Er is onvoldoende bekendheid bij de organisatie van het inhuurbeleid en de uitvoeringsregels Geldermalsen Er is niet of nauwelijks formeel op papier vastgelegd beleid met betrekking tot de verschillende categorieën van inhuur extern personeel De raad wordt nauwelijks over inhuur geïnformeerd Het ontbreekt aan gestructureerde inhuurdossiers Dossiers zijn soms onvolledig Het is niet geheel duidelijk of besluiten over externe inhuur wel altijd plaats vinden in een vergadering van het college van B&W Bij de keuze blijken vooral de bekendheid, eerdere prestaties van en ervaringen met het betreffende bureau doorslaggevend te zijn Naar prijsstelling en vergelijking wordt niet gezocht Het is onduidelijk wie verantwoordelijk is en wie toezicht houdt op doelmatige uitvoering Er zijn geen raamovereenkomsten en samenwerking wordt niet gezocht Voor de inhuur van externen zijn op één uitzondering na geen mantelcontracten met detacheringen/of uitzendbureaus gesloten Het ontbreekt aan afwegingskaders en de meerwaarde van de inhuur wordt niet getoetst Bij realisatie vindt onvoldoende toets op de opdrachtformulering plaats. Delfzijl Weinig afspraken in beleid vastgelegd t.b.v. omgang met externen Geen uitspraken en afspraken over de te bereiken doelen Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 6
Beleid Informatie / transparantie Geen richtinggevende uitspraken Aalsmeer Er is geen duidelijk richtinggevende visie en daarop gebaseerde uitgewerkte beleidskaders voor de inhuur van externen Heldere richtlijnen ontbreken Er is onduidelijkheid over de categorisering omdat de definitie van inhuur bij projecten niet helder is Selectieproces Efficiency Doelbepaling en doelbereik Van tussentijdse evaluatiemomenten is zelden of nooit sprake, waardoor ook de mogelijkheden om tussentijds bij te sturen zeer gering zijn Het inhuurproces is onvoldoende geborgd Er is beperkt centrale informatie aanwezig over de inkoopinstrumenten en (raam)contracten (die er wel zijn) De inkoopvoorwaarden zijn wel centraal beschikbaar op internet, maar de vindplaats is niet algemeen bekend Afwegingen en sturing op doelmatigheid en doeltreffendheid zijn niet geborgd Initiatief ligt teveel bij opdrachtnemers; vanuit de gemeente is te weinig regie op doelbereik en proces Er is geen controle op doelmatigheid Inhuur van extern personeel Aanbevelingen voor de gemeenteraden van Kapelle en Noord-Beveland 7