Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet. Nummer 3827/7 Betreft zaak: 3827/Icare - De Trans I. MELDING 1. Op 1 december 2003 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat Stichting De Thuiszorg Icare en Stichting De Trans voornemens zijn te fuseren, in de zin van artikel 27, onder a, van de Mededingingswet. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 235 van 4 december 2003. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant is één zienswijze van een derde ontvangen. II. PARTIJEN 2. Stichting De Thuiszorg Icare (hierna: Icare) is een stichting naar Nederlands recht. Icare verleent diensten op het gebied van thuiszorg, waaronder verpleging, verzorging, huishoudelijke dienstverlening, uitleen van hulpmiddelen, jeugdgezondheidszorg, kraamzorg, thuisalarmering, cursussen, voeding- en dieetadvies, gezondheidsvoorlichting en advisering, en aanvullende producten en diensten op het gebied van veilig en comfortabel wonen. 3. Stichting De Trans (hierna: De Trans) is een stichting naar Nederlands recht. De Trans verleent diensten op het gebied van intramurale en semi-murale zorg- en dienstverlening aan mensen met een verstandelijke beperking. De activiteiten van De Trans omvatten verpleging, verzorging, begeleiding, behandeling, opvoeding, dagbesteding, huisvesting en werk. De Trans voert beheer over woningen, dagcentra voor volwassenen en kinderen, crisisopvang, kort-verblijfopvang en individuele trajectbegeleiding. Daarnaast biedt De Trans op beperkte schaal ondersteunende thuiszorg en begeleidt zelfstandig wonen aan mensen met een verstandelijke beperking. III. DE GEMELDE OPERATIE 4. De gemelde operatie betreft een fasegewijs tot stand te brengen fusie. Icare en De Trans zullen per 1 januari 2004 een bestuurlijke fusie tot stand brengen, waarbij de organisaties van Icare en De Trans onder één Raad van Bestuur zullen worden gebracht. Vanaf deze datum wordt 1 Openbaar besluit
gehandeld alsof De Trans en Icare reeds volledig zijn gefuseerd. Per 1 juni 2004 zal een juridische fusie tot stand worden gebracht. IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT 5. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, onder a, van de Mededingingswet. De hierboven, onder punt 4, omschreven transactie leidt er toe dat Icare en De Trans fuseren. 6. Betrokken ondernemingen zijn Icare en De Trans. 7. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt. V. BEOORDELING A. RUIMTE VOOR CONCURRENTIE 8. Icare en De Trans vertonen overlap op het gebied van extramurale zorg, in het bijzonder extramurale verzorging en verpleging. 1 In dit besluit zullen deze activiteiten het uitgangspunt vormen voor de beoordeling van de effecten van onderhavige concentratie op de mededinging. 9. De NMa heeft reeds eerder onderzoek verricht naar de concurrentiemogelijkheden voor aanbieders van AWBZ-zorg, waaronder extramurale zorg. Het resultaat van dit onderzoek is vastgelegd in een Informatie- en consultatiedocument 2. Hieruit komt reeds naar voren dat er, gegeven de thans geldende overheidsregulering, voor aanbieders van extramurale zorg een aanmerkelijke ruimte bestaat om met elkaar in concurrentie te treden. Voor het besluit in onderhavige zaak zijn met name de volgende overwegingen van belang. 10. Door de invoering van functiegerichte aanspraken op AWBZ-zorg en de vereenvoudiging van de regeling voor het persoonsgebonden budget (hierna: PGB) hebben aanbieders van extramurale zorg keuzemogelijkheden met betrekking tot de zorgfuncties of samenstelling van functies welke zij willen aanbieden. De aanbieders van extramurale zorg kunnen ervoor kiezen hun diensten aan een bredere groep verzekerden aan te bieden maar zij kunnen zich ook richten op één functie of een specifieke samenstelling van functies. 1 Extramurale zorg kan worden omschreven als zorg ten behoeve van cliënten die niet in een instelling verblijven, intramurale zorg als zorg ten behoeve van cliënten die wel in een instelling verblijven. 2 Informatie- en consultatiedocument AWBZ, 10 juni 2003, zie NMa website www.nmanet.nl. 2 Openbaar besluit
11. Inkoop van zorg bij aanbieders van extramurale zorg verloopt grotendeels via de zogenaamde Zorgkantoren. Hierop zijn modelovereenkomsten van toepassing die door het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) zijn vastgesteld. De modelovereenkomsten zien met name op kwaliteitsaspecten en administratieve procedures en laten aanmerkelijke ruimte voor een eigen beleid, waardoor de contracten van de zorgkantoren met individuele AWBZ-zorgaanbieders onderling duidelijk verschillend kunnen zijn. 12. Zorgkantoren en PGB-houders kunnen met aanbieders van extramurale zorg onderhandelen over tarieven voor te leveren functies. Voor extramuraal te leveren functies worden alleen maximumtarieven vastgesteld. 13. Voor extramuraal geleverde zorg geldt het boter bij de vis -principe. Het boter bij de vis - principe houdt in dat aanbieders van extramurale zorg betaald krijgen volgens de formule prijs maal volume in plaats van via een vast budget. Zorgkantoren zijn op verzoek verplicht overeenkomsten te sluiten met iedere toegelaten instellingen in het werkgebied. 3 De materiële gevolgen van de contracteerplicht zijn mede als gevolg van het boter-bij-de-vis-principe beperkt. Het zorgkantoor dient met de aanbieders van extramurale zorg te onderhandelen over het tarief, maar het hoeft geen afspraken te maken over het af te nemen volume. Aanbieders van extramurale zorg zullen derhalve niet verzekerd zijn van afname. Zij zullen zich meer dan voorheen moeten inspannen om voldoende omzet te realiseren. 14. Aangenomen mag worden dat als gevolg van de beperkte contracteerplicht, het toenemende aantal PGB-houders en het groter wordende financiële risico, er voor aanbieders van extramurale zorg een prikkel bestaat om zich ten opzichte van elkaar te onderscheiden ten aanzien van de geleverde kwaliteit van hun producten. Voorts is er meer ruimte ontstaan voor productdifferentiatie en het ontwikkelen van nieuwe producten, aangezien de aanbieders van extramurale zorg meer vrijheid hebben om hun aanbod vorm te geven. Conclusie 15. Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat concurrentie op het gebied van extramurale AWBZ-zorg thans mogelijk is. Dit betekent dat ten aanzien van deze zorg de onderhavige concentratie moet worden beoordeeld op mogelijke effecten voor de mededinging. 3 Zie art. 42 AWBZ en art. 45 AWBZ. 3 Openbaar besluit
B. RELEVANTE MARKTEN Rel evant e pr oduct mar kt en 16. Naar de mening van partijen kan de markt voor extramurale zorg worden onderverdeeld in verpleging thuis, verzorging thuis, huishoudelijke verzorging thuis, ondersteunende en activerende begeleiding thuis en het uitlenen van hulpmiddelen. De activiteiten van partijen overlappen elkaar op het gebied van extramurale verzorging en extramurale verpleging. Onderscheid intramurale zorg extramurale zorg 17. Binnen de zorg kan een onderscheid worden gemaakt naar intramurale zorg en extramurale zorg. Voor instellingen die diensten leveren op het gebied van intramurale zorg is de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: WZV) van toepassing. De WZV reguleert de bouw van ziekenhuisvoorzieningen. Voor bouw is toestemming vereist waarbij diverse criteria van belang zijn, waaronder spreiding van de instellingen en behoefte aan capaciteit. Daarnaast gelden verplichtingen ten aanzien van de breedte van het pakket te leveren diensten. Hierdoor is nieuwe toetreding tot de intramurale zorg relatief moeilijk. Hier staat tegenover dat extramurale zorg juist wordt gekenmerkt door geringe toetredingsbelemmeringen. Toetreding wordt vergemakkelijkt door de lage kapitaalintensiteit van extramurale zorg. 4 18. Vanuit de aard van de producten en de behoeften van cliënten bezien is er een duidelijk verschil tussen intramurale en extramurale zorg aangezien intramurale zorg mede een verblijfsfunctie omvat. 19. Gezien de verschillen in zowel de aard van de onderscheiden zorgsoorten als in de aanbodcondities die daarvoor gelden wordt er voor de beoordeling van onderhavige concentratie vanuit gegaan dat intramurale en extramurale zorg tot afzonderlijke markten moeten worden gerekend. Aangezien de activiteiten van partijen slechts overlappen op het gebied van extramurale zorg blijft de navolgende analyse tot deze activiteiten beperkt. Onderscheid binnen extramurale zorg 20. Een verzekerde heeft recht op AWBZ-zorg in natura onder de voorwaarde dat deze zorg wordt geleverd door een toegelaten instelling. 5 Een instelling wordt sinds 1 april 2003 niet meer 4 Zie onderzoeksnotitie naar bestaande concentraties en machtsposities in de zorg Geconcentreerd dereguleren?, Oktober 2002, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 5 Artikel 8, eerste lid, AWBZ: een instelling die zorg als bedoeld in artikel 6 verleent, moet als zodanig zijn toegelaten. 4 Openbaar besluit
toegelaten voor een bepaalde sector en voor een bepaald type instelling maar krijgt een toelating voor één of meer functies, bijvoorbeeld voor de functies persoonlijke verzorging of verpleging. Een instelling kan alle AWBZ-zorg aanbieden die binnen een functie valt waarvoor een toelating is verkregen. 21. Het systeem van functiegerichte aanspraken is geregeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ 6 dat per 1 april 2003 het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering heeft vervangen. Aangezien een instelling per 1 april 2003 voor een of meer functies wordt toegelaten hebben zorgaanbieders de mogelijkheid gekregen ook op andere terreinen dan oorspronkelijk AWBZ-zorg aan te bieden ( ontschotting ). Instellingen kunnen nieuwe producten ontwikkelen en aanbieden of zich gaan specialiseren in een of meer functies. Conclusie 22. In het kader van onderhavige beoordeling wordt er van uitgegaan dat intramurale zorg en extramurale zorg tot afzonderlijke markten moeten worden gerekend. In het midden kan blijven of moet worden uitgegaan van een markt voor extramurale zorg of dat er verdere onderscheidingen moeten worden gemaakt naar functies, aangezien dit de uiteindelijke beoordeling niet beïnvloedt (zie punten 26 t. e. m. 28). Rel evant e geogr af ische mar kt en 23. Partijen zijn van mening dat de geografische markt nationaal is voor zowel de mogelijke markt voor extramurale verpleging, de mogelijke markt voor extramurale verzorging als de mogelijke markt voor extramurale huishoudelijke zorg. De activiteiten van partijen overlappen elkaar alleen in de provincie Drenthe. 24. Er is reden om aan te nemen dat de vraag naar AWBZ-zorg in beginsel een regionaal karakter heeft omdat verzekerden bij voorkeur zorg in de nabijheid van de eigen woonomgeving zullen willen ontvangen. 25. In de onderhavige zaak kan echter in het midden worden gelaten of de geografische omvang van de markt voor extramurale zorg en de mogelijke deelmarkten binnen extramurale zorg regionaal of nationaal van omvang is, aangezien de materiële beoordeling hierdoor niet wordt beïnvloed (zie punten 26 t. e. m. 28). 6 Besluit van 25 oktober 2002, Stbl. 2002, 527. 5 Openbaar besluit
C. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE 26. Uit de door partijen verstrekte gegevens blijkt dat de omvang van de totale markt voor extramurale zorg in Drenthe circa EUR 89,4 miljoen bedraagt. 7 Icare en De Trans hebben op deze markt respectievelijk een marktaandeel van [80-90] * % en [0-1]%. Wanneer wordt uitgegaan van een nationale markt dan hebben Icare en De Trans daarop een marktaandeel van [0-10]%, respectievelijk [0-1]%. 8 27. Partijen schatten de omvang van de markt voor extramurale verzorging in Drenthe in 2002 op EUR 32 miljoen. De marktaandelen van Icare en De Trans zijn op deze markt respectievelijk [80-90]% en [0-1]%. De omvang van de markt voor extramurale persoonlijke verzorging in Nederland in 2002 schatten partijen op EUR 879 miljoen. De marktaandelen van Icare en De Trans zijn op deze markt respectievelijk [0-10]% en [0-1]%. 28. De omvang van de markt voor extramurale verpleging in Drenthe in 2002 schatten partijen op EUR 16 miljoen. De marktaandelen van Icare en De Trans zijn op deze markt respectievelijk [80-90]% en [0-1]%. De omvang van de markt voor extramurale verpleging in Nederland in 2002 schatten partijen op EUR 399 miljoen. De marktaandelen van Icare en De Trans zijn op deze markt respectievelijk [0-10]% en [0-1]%. 29. De markt voor extramurale zorg is de laatste jaren beter toegankelijk geworden. De toelatingseisen zijn versoepeld, toetreding op functies is mogelijk en op het gebied van de PGBregeling is in het geheel geen toelating vereist. Toetreding vindt in de praktijk de laatste jaren ook op vrij grote schaal plaats. 9 Ook in de provincie Drenthe heeft in de afgelopen drie jaar enkele malen toetreding plaatsgevonden. Uit een en ander blijkt dat de toetreding tot deze markt goed mogelijk is. Conclusie 30. Gelet op de zeer geringe toename van het marktaandeel van Icare als gevolg van onderhavige concentratie en het gegeven dat de markt in voldoende mate toegankelijk is, is er geen reden om aan te nemen dat als gevolg van de concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de 7 Partijen baseren deze marktomvang op informatie verkregen van het Zorgkantoor Zwolle/Flevoland/Drenthe. * In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om redenen van vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbreedtes. 8 Partijen gaan uit van de productiecijfers van de landelijke algemene thuiszorgproductie 2001 afkomstig van het CBS en de tarieven van 2002. 9 De notitie Geconcentreerd dereguleren? (zie noot 4) noemt 40 nieuwe toetreders in het jaar 2001. 6 Openbaar besluit
Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. VI. CONCLUSIE 31. Na onderzoek van deze melding is de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht. Hij heeft geen reden om aan te nemen dat als gevolg van die concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. 32. Gelet op het bovenstaande deelt de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de concentratie waarop de melding betrekking heeft geen vergunning is vereist. Datum: 31 december 2003 De directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, voor deze: Drs. E.J. Kloosterhuis Plv. directeur Concentratiecontrole Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepsschrift indienen bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam 7 Openbaar besluit