Voorstel aan de raad Aan de gemeenteraad Gemeente Steenwijkerland Vendelweg 1 8331 XE Steenwijk Steenwijk, 14-5-2013 Nummer voorstel: 2013/22 Voor raadsvergadering d.d.: 28-05-2013 Agendapunt: 05 Onderwerp: Nota Grond- en Ontwikkelbeleid Aan de raad van de gemeente Steenwijkerland wordt voorgesteld te besluiten: Conceptbesluit: 1. De nota Grond- en Ontwikkelbeleid vast te stellen. 2. De reserve Acquisitie alsmede de voeding daarvan ten laste van de grondexploitaties op te heffen. 3. De voeding ten gunste van de budgetten Duurzaam Bouwen en 2 jaar onderhoud ten laste van de Algemene Reserve Grondexploitaties op te heffen. 4. De nadelige financiële effecten als gevolg van beslispunten 2 en 3 te betrekken bij de afwegingen bij de Perspectievennota 2013. 5. De omvang van de Algemene Reserve Grondexploitaties te bepalen door middel van de Risman-methode met een bandbreedte van +5% en -5% en een ondergrens in te stellen van 4.000.000. Beleid, kaderstelling en dualisme De nota Grond- en Ontwikkelbeleid wordt u voor het eerst aangeboden. Veel onderdelen uit deze nota zullen bekend voorkomen omdat ze via de reguliere planning- & controlcyclus reeds aangeboden worden. Nieuw aan deze nota is dat de bekende onderwerpen worden gecombineerd met geldende wet- en regelgeving, de grond- en planexploitatiekaart en de (op)nieuw benoemde beleidsmatige uitgangspunten voor de samenwerking met (private) marktpartijen over gebiedsontwikkeling. De bedoeling is om het grond- en ontwikkelbeleid elke vier jaar te herzien, tenzij zich ontwikkelingen aandienen waardoor het eerder moet. 1
Deze nota gaat over zowel de grondexploitaties als investeringsprojecten, die worden uitgevoerd op basis van een daartoe strekkend raadsbesluit. In het geval van grondexploitaties gebeurt dit op basis van vastgestelde grondexploitatie(begrotingen). In het geval van investeringsprojecten gebeurt dit op basis van verstrekte investeringskredieten, in deze nota aangeduid met planexploitatie(begrotingen). Voor alle duidelijkheid gaat het om projecten waar een grond- en planexploitaties op van toepassing is en waarvoor, om de ruimtelijke ontwikkeling te kunnen realiseren, de gemeente een overeenkomst is aangegaan of mogelijk zal aangaan met een (private)marktpartij. Deze marktpartij is in de meeste gevallen een ontwikkelaar of een woningbouwcorporatie. Grond- en Ontwikkelbeleid biedt de gemeente kaders om op een efficiënte manier publieke doelen te realiseren. Beide zijn een belangrijk instrument bij locatie- en gebiedsontwikkelingen en hebben directe relatie met de beleidsvelden volkshuisvesting, werkgelegenheid, onderwijs, maatschappelijke ontwikkelingen, sport en recreatie/toerisme (gele vlekken). De ambities die in deze programma s aangegeven zijn, geven de richting aan van het project. Aangezien er vergaande afspraken gemaakt worden met marktpartijen, er veel geld omgaat in de projecten en daarmee de risico s dan ook meer dan gemiddeld zijn, is de behoefte aanwezig hier specifiek beleid op te ontwikkelen. Van groei en ontwikkeling naar consolidatie en herontwikkeling Steenwijkerland komt, net als vele andere gemeenten uit een periode van groei. De behoefte aan woon- en werklocaties was halverwege het vorige decennium groot. Daarop werd door de gemeente ingespeeld met uitleglocaties voor woonwijken en bedrijventerreinen. Het gemeentelijk grondbedrijf zorgde ervoor dat landbouwgrond een woon/werkfunctie functie kreeg. De kaders daarvoor werden aangegeven in een aantal specifieke beleidsnotities over afspraken met marktpartijen, verkoopvoorwaarden grond en via de meerjarenbegroting van het grondbedrijf. Geheel los van deze ontwikkeling werden herontwikkelingsprojecten in gang gezet om van bestaand bebouwd gebied de functie en het gebruik te verbeteren. Het gaat daarbij om revitalisering, wijkvernieuwing en centrumontwikkeling. Private partijen bekommerden zich om het vastgoed en de gemeente zorgde voor de planontwikkeling en de openbare ruimte. Ruimtelijk ordeningsbeleid was daarmee als kaderstellend instrumentarium afdoende. Op dit moment zien we een transitie plaatsvinden van uitbreiding naar inbreiding en we worden door de vastgoedcrisis geconfronteerd met een andere werkelijkheid. De afgelopen jaren is de gemeente steeds meer betrokken geraakt bij herontwikkelingslocaties. De gemeente investeert naast de openbare ruimte ook steeds meer in privaat vastgoed en grond. Daarmee zet de gemeente het instrumentarium van het grondbeleid ook in op de herontwikkelingslocaties. Het gevolg is dat deze locaties om dezelfde kaders vragen als de uitbreidingslocaties. De economie verkeert in een crisis, de woningmarkt zit op slot en de bevolkingsprognoses voor de toekomst worden bijgesteld. De aanbodmarkt is een vraagmarkt geworden, waardoor de behoefte aan kwaliteit toe zal nemen. Inbreidings- en herontwikkelingslocaties zijn concurrenten geworden van uitbreidingslocaties. Door de crisis zijn marktpartijen terughoudend geworden. Ontwikkelingen duren daardoor langer en ontwikkelaars vermijden het nemen van risico s. Om toch enige voortgang in de ontwikkeling van woon en werklocaties te houden, dient de programmering van zowel uitbreiding als inbreiding meer op elkaar afgestemd te worden om 2
beter in te kunnen spelen op de manifeste vraag. Het totale aanbod aan ruimte voor ontwikkeling en herontwikkeling komt in een nieuw perspectief te staan. Het Grond- en Ontwikkelbeleid 2013-2017 Voor de gemeente geldt dat zij niet altijd als eerste de grond aankoopt maar in samenhang met de positie van andere (markt-)partijen bepaalt wat haar rol is. De rol van de gemeente zal, in tegenstelling tot voorgaande jaren, veel meer faciliterend zijn. Dat betekent nadrukkelijk niet dat de gemeente geen grond meer koopt. Per ontwikkeling zal de gemeente bepalen of zij wel of niet gaat participeren in grond of vastgoed. Het uitgangspunt van de gemeente Steenwijkerland voor de komende jaren is het voeren van een faciliterend grondbeleid, tenzij vanwege volkshuisvestings- en economische redenen actief grondbeleid gewenst is. De komende jaren zal de vraaggerichte gebiedsontwikkeling toenemen. Een strikte scheiding tussen de begrippen grondexploitatieprojecten en investeringsprojecten (planexploitaties) is er in de praktijk al niet meer. Daardoor spreken we al veel meer van grond- én ontwikkelbeleid. Om die reden zijn ook grond- én ontwikkelbeleid in de nota onder één noemer samengebracht. Waarbij voor beide typen gebiedsontwikkelingsprojecten reeds geldt dat hetzelfde instrumentarium wordt gebruikt. De bovenlokale wet- en regelgeving is op beide typen projecten van toepassing (zie hoofdstuk 3). De systematiek van privaatrechtelijke overeenkomsten (zie hoofdstuk 4) wordt ook bij beide typen projecten toegepast. De projectorganisatie en de risicoanalyse is voor beide typen eveneens hetzelfde (zie hoofdstuk 5). Verder wordt op dit moment een eenduidige wijze van financiële afhandeling, registratie en verantwoording ontwikkeld, ter bevordering van inzichtelijkheid en transparantie. Financiële positie Veranderingen in reserves Zoals toegezegd bij de raadsbehandeling van de nota reserves en voorzieningen in mei 2012 en nader besproken bij de Startnotitie Grond in juni 2012 en toegelicht en geconcretiseerd in de workshop op 2 oktober 2012 wordt bij de nota Grondbeleid teruggekomen en ingegaan op de versobering en afschaffing van voedingen van reserves voor niet-grondbedrijf gerelateerde activiteiten. Beslispunt 2 houdt hiermee verband. Verder worden voorstellen gedaan tot afschaffing van enkele financiële afhankelijkheden vanuit de Algemene Reserve Grondexploitaties naar exploitatiebudgetten. Beslispunt 3 houdt hiermee verband. Reserves en voeding handhaven: Reserves Fonds Bovenwijks, Planschade en Kunstobjecten. Reserve en voeding opheffen: Voor de Reserve Acquisitie wordt voorgesteld zowel de reserve als de voeding vanuit de grondexploitaties op te heffen. De motivatie hiervoor is dat acquisitie zich met veel meer zaken bezig houdt dan alleen grondbedrijftaken. Verder wordt voorgesteld de voeding vanuit de Algemene Reserve Grondexploitaties ten gunste van de budgetten Duurzaam Bouwen en de Twee jaar onderhoud, op te heffen. Dit ligt tevens in lijn met de kaders vanuit de nota grondbeleid aangaande tijdelijk beheer en onderhoud. Algemene dienst 3
De financiële effecten van beslispunt 2 en 3 worden hierna weergegeven. Deze worden zowel vanuit de algemene dienst als vanuit (vermindering van) de financiële druk op de grondexploitaties toegelicht. Algemene dienst De opheffing van de voeding van en reserve Acquisitie heeft voor de algemene dienst een structureel nadelig effect van 10.038. De opheffing van voeding van het budget Duurzaam Bouwen leidt tot een structureel nadelig effect voor de algemene dienst van afgerond 22.689. De opheffing van voeding van het budget 2 jaar onderhoud voor de algemene dienst zijn de volgende nadelige effecten: 63.732 in 2013, 41.172 in 2014 en 35.532 in 2015 en 35.532 in 2016. Deze effecten zijn in de navolgende tabel weergegeven: 2013 2014 2015 2016 Duurzaam Bouwen 22.689 22.689 22.689 22.689 2 jaar onderhoud 63.732 41.172 35.532 35.532 Acquisitie 10.038 10.038 10.038 10.038 Nadelige effecten van het onderhavige voorstel 96.459 73.899 68.259 68.259 Grondexploitaties Verder worden de gevolgen voor de financiële druk op de grondexploitaties weergegeven. Vanuit de grondexploitatiebegrotingen bezien, en de voedingen vanuit de Algemene Reserve Grondexploitaties, levert dit verlaging van de volgende financiële druk op: 97.363 in 2013, 74.645 in 2014, 66.971 in 2015, 65.532 in 2016. Geconsolideerd ziet dit er als volgt uit: 2013 2014 2015 2016 Acquisitie 10.942 10.784 8.750 7.311 Duurzaam Bouwen 22.689 22.689 22.689 22.689 2 jaar onderhoud 63.732 41.172 35.532 35.532 Voordelige effecten van het onderhavige voorstel 97.363 74.645 66.971 65.532 Verder is in deze tabel zichtbaar dat de onttrekkingen aan de grondexploitaties in verband met Acquisitie niet synchroon lopen met de financiële gevolgen voor de algemene dienst. De onttrekkingen aan grondexploitaties in verband met Acquisitie zijn gekoppeld aan de uitgifte en fluctueren in de tijd. Dit is in bovenstaande tabel zichtbaar. Het vigerende beheersplan Acquisitie gaat echter uit van een constante voeding. Dit is zichtbaar in het kopje hiervoor onder Algemene dienst. De financiële gevolgen lopen logischerwijs niet synchroon. Opheffing van de reserve Acquisitie heeft een structureel effect van constante omvang. Opheffing van de voeding vanuit de grondexploitaties heeft ook een structureel, maar fluctuerend, effect. Aangaande de nadelige effecten voor de algemene dienst zullen wij bij de Perspectievennota 2013 aanvullende voorstellen tot dekking aan u voorleggen. Risicomanagement 4
Bij deze nota is de bijlage II Risicobepaling Grond- en Planexploitaties opgesteld. De omvang volgens de huidige systematiek bedraagt 14% van de gemiddeld positieve boekwaarden. Dit uitgangspunt is door de destijds opererende accountant bekrachtigd toen de rente 7% bedroeg. Stagnatie van plannen met 2 jaar betekende zodoende een rekenpercentage van 14%. In de achterliggende berekeningen van het risicomanagement die geconsolideerd zijn in bijlage II is, vanuit scenarioberekeningen, rekening gehouden met stagnatie van uitgifte of rentewijzigingen. Via de Vereniging Voor Grondbedrijven (VVG) is informatie ingewonnen. In de tijd dat het relatief goed ging met de gemeentelijke grondbedrijven adviseerde de VVG hiervoor een percentage van 60% van alle risico s aan te houden. Onder de huidige marktomstandigheden adviseert de VVG een hoger percentage te hanteren, bijvoorbeeld 70% of 80%. Als gezamenlijk kansrisico lijkt dat weliswaar hoog. Maar als gevolg van de toegenomen problematiek bij bouw- en projectontwikkelaars wordt algemeen onderkend, dat gemeenten een verhoogd risico lopen. Dat risico kan zijn, dat de inkomsten uit verkoop zich pas op een veel later moment voordoen dan aanvankelijk begroot, maar het kan ook zijn dat een gemeente gedwongen op zoek moet naar een andere ontwikkelaar of leverancier of tot een andere planmatige inrichting van een gebied moet overstappen. Evenals bij de Algemene Reserve wordt voorgesteld om bij de Algemene Reserve Grondexploitaties bij een hoger risico dan 5% van de berekende risicobepaling, deze moet worden aangevuld tot de hoogte van dat berekende risico. Blijkt bij de eerstvolgende risicobepaling dat de omvang op 80% zit, dan leidt dit in de praktijk niet onverwijld tot afroming van de Algemene Reserve Grondexploitaties. Blijkt bij een volgende risicobepaling echter dat risico s fors afgenomen zouden zijn dan dient er ook een bodem te worden ingesteld om in toekomstige tijden een buffer over te houden om op terug te vallen. Om deze reden wordt voorgesteld om als ondergrens 4.000.000 te hanteren. Dit komt overeen met ongeveer 60% á 65% van de risicobepaling, zoals de VVG die in goede tijden hanteert. In de vertrouwelijke bijlage II wordt dit nader toegelicht. Uit deze risicobepaling blijkt dat na risicobepaling de omvang van de Algemene Reserve Grondexploitatie toereikend is om risico's verband houdende met grondexploitaties te kunnen opvangen. Deze ligt vertrouwelijk bij de griffie ter inzage Wet- en regelgeving Bij de uitvoering van het grond- en ontwikkelbeleid wordt de op dat moment geldende wet- en regelgeving in acht genomen. Doordat sommige van deze wetten, of onderdelen daaruit, aan wijziging onderhevig zijn is het niet mogelijk deze als juridisch kader volledig in een nota te verankeren. Ook is het mogelijk dat interpretatie in de toepassing van wetgeving verandert. Dit is bijvoorbeeld wel eens het geval bij het Besluit Begroting en Verantwoording. Vanzelfsprekend zullen deze wijzigingen worden gevolgd en toegepast. 5
Bijlagen bij het voorstel I. Nota Grond- en Ontwikkelbeleid VERTROUWELIJK II. Risicobepaling Grond- en Planexploitaties Ondertekening De secretaris De burgemeester S.S. Weistra M.A.J. van der Tas Betrokken partijen afdeling adviseur behandeld in raadscommissie REO Marnix Tamse, tel.: nl x ja, nl. 14-5-2013 nee, email: marnix.tamse@steenwijkerland. 6
Raadsbesluit Steenwijk, 28-5-2013 Nummer: 2013/22 De raad van de gemeente Steenwijkerland; gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 14-5-2013, nummer 2013/22; b e s l u i t : 1. De nota Grond- en Ontwikkelbeleid overeenkomstig het raadsvoorstel vast te stellen. 2. De reserve Acquisitie alsmede de voeding daarvan ten laste van de grondexploitaties op te heffen. 3. De voeding ten gunste van de budgetten Duurzaam Bouwen en 2 jaar onderhoud ten laste van de Algemene Reserve Grondexploitaties op te heffen. 4. De nadelige financiële effecten als gevolg van beslispunten 2 en 3 te betrekken bij de afwegingen bij de Perspectievennota 2013. 5. De omvang van de Algemene Reserve Grondexploitaties te bepalen door middel van de Risman-methode met een bandbreedte van +5% en -5% en een ondergrens in te stellen van 4.000.000. De raad voornoemd, de griffier, de voorzitter, A. ten Hoff M.A.J. van der Tas 1