Notitie Samenwerking in Noord-Drenthe. 1
Inleiding Deze notitie geeft inhoudelijk informatie ten behoeve van de bestuurlijke discussie over samenwerking en mogelijke schaalvergroting. Leeswijzer Paragraaf 1 geeft inzicht in het ontstaan van de gemeente Aa en Hunze en de evaluatie van de herindeling in 2003. In paragraaf 2 wordt ingezoomd op de visie van de gemeente Aa en Hunze ten aanzien van het lokaal bestuur. De visie is van belang voor de toekomstige structuur van de gemeente. In paragraaf 3 wordt het onderwerp democratische en bestuurlijke legitimiteit van samenwerking belicht. In paragraaf 4 worden enkele mogelijke scenario s toegelicht. En in paragraaf 5 worden deze scenario s geanalyseerd. 1. Ontstaan gemeente Aa en Hunze en evaluatie herindeling Op 1 januari 1998 is de provincie Drenthe gemeentelijk heringedeeld en zijn de voormalige gemeenten Anloo, Gasselte, Gieten en Rolde samengevoegd tot de gemeente Aa en Hunze. De basis voor deze samenvoeging was dat de gemeenten qua functie (agrarisch en recreatief) erg op elkaar leken, dat de vier voormalige gemeenten op tal van terreinen al nauw met elkaar samenwerkten en dat er grote maatschappelijke en landschappelijke samenhang tussen deze voormalige gemeente bestond. De hoofdmotieven voor de Drentse herindeling en ook voor de gemeente Aa en Hunze waren: Versterking lokale bestuurskracht Drentse (plattelands-)gemeenten; Verminderen van de grote hoeveelheid gemeenschappelijke regelingen. In opdracht van de Provincie Drenthe heeft een externe partij vier jaar later de effecten van de Drentse herindeling geëvalueerd. De bestuurlijke kwaliteit van de heringedeelde gemeenten stond in deze evaluatie centraal. De evaluatie richtte zich op de drie Drentse regio s en in het regiorapport Noord en Midden Drenthe staan de bevindingen van deze regio en in het rapport Vier Jaar Later de conclusies en aanbevelingen van alle Drents regio s. De resultaten van deze evaluatie zijn in de raadsvergadering van 29 januari 2003 besproken. De belangrijkste resultaten zijn: De afstand tussen burger en bestuurder is groter geworden en de relatie is meer zakelijk geworden; De gemeentelijke organisatie is met name in de plattelandsgemeenten minder kwetsbaar geworden en de kwaliteit is verbeterd, zodat beter kon worden geanticipeerd op maatschappelijke ontwikkelingen; Meer evenwicht tussen centrumgemeente en de nieuwe vergrote plattelandsgemeenten, maar dat betekent niet, dat van betere regionale samenwerking sprake is; De herindeling heeft gemeenten in staat gesteld veranderingen door te voeren op het gebied van organisatieontwikkelingen. 2. Visie gemeente Aa en Hunze Voor de bestuurlijke discussie omtrent samenwerken is het van belang om de visie en missie van onze gemeente weer te geven. Belangrijk is om eerst met name de visie op bestuur en dienstverlening te presenteren en vervolgens te onderzoeken welke structuur deze visie het beste kan ondersteunen. 2
De gemeente Aa en Hunze heeft de Strategische Toekomstvisie 2020 opgesteld. Deze visie zet de strategische koers voor de gemeente Aa en Hunze uit voor de komende tien jaar. In de raadsvergadering van 16 december 2009 is de visie door de gemeenteraad vastgesteld. Tegelijkertijd is ook de missie opgesteld en vastgesteld. De gemeente Aa en Hunze heeft ten aanzien van bestuur en dienstverlening de volgende ambities: Hét loket zijn voor burger, ondernemer en instanties; Meer bestuurskracht, daadkracht en externe gerichtheid; Gemeente als regisseur; Een sterke rol spelen in de regio, voor onder meer onze werkgelegenheid, voorzieningenniveau en recreatieve ontwikkeling; Samenwerking met overheden, instanties, ondernemers en burgers. Voor de bestuurlijke discussie zijn met name de gemeente als regisseur en samenwerking met overheden e.d. van belang. De gemeente Aa en Hunze is netwerkregisseur en wil aanspreekpunt zijn voor haar inwoners en bedrijven en stelt hiervoor kaders en is proactief, faciliteert en regisseert. Daartoe moet de interne organisatie zich verder ontwikkelen in het licht van de nieuwe overheid, en de ingeslagen weg gericht op meer bestuurskracht, daadkracht en externe gerichtheid - voortzetten. Samenwerking in de regio is belangrijk voor de gemeente Aa en Hunze, vanwege de werkgelegenheid, de stedelijke voorzieningen (theater, winkels) en het voortgezet en hoger onderwijs. Gezien het belang voor Aa en Hunze sociaal, ruimtelijk en economisch is een sterke stem in de regio van groot belang. Naast oriëntatie richting de Veenkoloniale buurgemeenten en de Drentse buurgemeenten zijn ook het stedennetwerk Groningen-Assen en de gemeente Hoogezand- Sappemeer van belang. De gemeente wil graag investeren in de regio, samenwerken waar mogelijk en over de gemeentegrenzen heen kijken. 3. Het waarom van samenwerking en de democratische legitimiteit bij samenwerking en samenwerkingsverbanden: 1 In bestuurlijk Nederland wordt op grote schaal samengewerkt. Daarvoor gelden uiteenlopende motieven, die invloed hebben op de vraag of de legitimiteit ter discussie staat. Waarom samenwerking? Allereerst geldt dat samenwerking geboden is, omdat het maatschappelijke vraagstuk waarop wordt samengewerkt een andere schaal kent dan de gemeente zelf. Dat geldt voor bijv. grootschalige ruimtelijke en mobiliteitsvragen en ook voor veel aspecten van in het kader van de decentralisatie van de jeugdzorg, de AWBZ en de Participatiewet. Er bestaan overheidstaken die zo specialistisch zijn dat (vooral kleinere) gemeenten ze niet zelfstandig kunnen uitvoeren. Ze hebben de expertise niet in huis en kunnen die ook niet aantrekken. Epidemiologische kwesties, veiligheid en handhaving bij grote industrieën met omgevingsrisico s kan de gemeente waarin het speelt niet goed aanpakken of begeleiden. Ten slotte wordt samenwerking gezocht om redenen van doelmatigheid. Iedere gemeente kan wel voor de eigen ICT zorgen, de eigen belastingen innen of een eigen sociale dienst in stand houden, maar samen met anderen kan dat professioneler en doorgaans ook goedkoper (samenwerking op bedrijfsvoering en/of uitvoering). De mate waarin samenwerking onvermijdelijk is neemt in deze reeks af. Het ligt voor de hand dat de democratische legitimiteit belangrijker wordt naarmate de taak gevoeliger is, meer op burgers en/of bedrijven gericht en kostbaarder. Een gezamenlijke inkooporganisatie of inzamelingsdienst hoeft minder op de vingers gekeken te worden dan een milieudienst waaraan alle milieutaken zijn 1 Democratisch geld(t): een verkenning naar democratische legitimiteit en financiële arrangementen bij gemeenschappelijke regelingen. 3
gedelegeerd of een regio met zware ruimtelijke ordeningsbevoegdheden. Dat democratische legitimiteit belangrijk is als meerdere motieven in het spel zijn ligt voor de hand. Het geldt zeker wanneer de samenwerking in beginsel het hele scala omvat van gemeentelijke taken, zoals bij samenwerkingsmodellen als Samen En Toch Apart (SETA) en het Ten Boer-model. Dat heeft consequenties voor de vorm waarin samengewerkt kan worden. Niet alleen bepaalt de Gemeentewet dat samenwerking anders dan in publiekrechtelijke vorm bijzonder aangewezen moet zijn (artikel 160, tweede lid). Is er toch een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm in het leven geroepen, dan beperkt de democratische controle van de gemeenteraad zich formeel gezien tot de paragraaf verbonden partijen van de gemeentebegroting (Gemeentewet artikel 212, BBV artikel 1, artikel 20 modelverordening VNG). Het veld van de privaatrechtelijke samenwerkingsvormen onttrekt zich goeddeels aan het oog van zowel de gemeenteraad als de provincie als toezichthouder, terwijl de rijksoverheid daar al helemaal geen zicht meer op heeft. Dat is nog eens reden te meer om met deze rechtsvormen terughoudend te zijn; in ieder geval is er altijd een legitimiteitsvraag die moeilijk te beantwoorden is. Dat neemt niet weg dat bij sommigen een instinctmatige voorkeur voor private en informele vormen bestaat: minder regeltjes, geen gedoe, meer samenwerkingsbereidheid, juist omdat het geen juridisch regeling is. De vraag kan worden gesteld of deze houding, vanuit de uitvoeringspraktijk begrijpelijk, ook vanuit democratisch oogpunt begrijpelijk is. Gebrekkige transparantie kan er toe leiden dat weeffouten te laat ontdekt worden; de schade die daaruit voortvloeit komt voor rekening van de belastingbetaler. Hoe relevant zijn de vragen over de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen? Waar publiek geld wordt uitgegeven dient verantwoording plaats te vinden, dat is één. Vervolgens worden er, formeel of informeel, belangrijke richtinggevende beslissingen genomen in gemeenschappelijke regelingen, variërend van een actie tegen obesitas door de GGD (met de vrijheid voor iedere gemeente dit product wel of niet af te nemen), via de aanbesteding van een nieuw contract voor afvalverwerking waarmee gemeenten voor jaren aan een verwerker vast zitten, tot de tracékeuze voor een nieuwe regionale ontsluitingsweg over het grondgebied van één van de deelnemers (die dan niet anders kan dan het daarvoor nodige bestemmingsplan vast te stellen, ook al is de bevolking fel tegen). Ten slotte worden er bij gemeenschappelijke regelingen besluiten genomen door anderen dan de directe volksvertegenwoordigers: het is (als het goed is) verlengd lokaal bestuur, maar dat betekent dat er altijd sprake is van een getrapte wijze van rekening en verantwoording afleggen. Dat proces moet goed geborgd zijn. Wanneer over deze belangrijke zaken proces- en feedbacklegitimiteit geregeld is, kan bij de planvorming, rekening en verantwoording voldoende inhoudelijke aandacht worden gegeven aan de vraag of de juiste besluiten worden genomen en of de resultaten naar tevredenheid zijn. In eerste aanleg lijkt het simpel om samenwerking te vermijden (en daarmee een eventueel democratisch tekort te ontlopen) door het samenvoegen van de deelnemers aan de regelingen (herindelen dus). Echter doordat iedere overheidstaak zijn eigen optimale schaal heeft en de schaal van de gemeente nooit aan al die optimale schalen tegelijk is aan te passen, zal er altijd samengewerkt moeten worden. De mate waarin dat het geval is verschilt. Zeer kleine gemeenten zullen op veel terreinen moeten samenwerken en de allergrootste zullen veel zelfstandig kunnen doen. Keerzijde daarvan is dat grote gemeenten last kunnen hebben van de verhouding in kosten als het gaat om het optimum van de gemeenteomvang zelf. Klein is duur, maar groot leidt tot een grote en gelede organisatie, is dus verhoudingsgewijs ook duur. In de praktijk wordt regelmatig opgemerkt dat de bestuurlijke legitimiteit door samenwerking in gevaar kan worden gebracht. Dat zou vooral het geval zijn wanneer gekozen wordt voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen, en het vormen van een openbaar lichaam. De betrokkenheid van de bestuurders en gemeenteraden van de participerende gemeenten lijkt bij de samenwerking 4
veel meer af te hangen van de aandacht voor het beleidsterrein waarbinnen wordt samengewerkt en van de lokale politiek en de persoonlijke inzet van de bestuurders en volksvertegenwoordigers, dan van de (juridische) afstand tussen uitvoering en bestuur. Voorwaarde is wel dat elke individuele gemeente in het samenwerkingsverband voldoende beleidskennis vasthoudt om een rol van betekenis te kunnen spelen in de koers van het samenwerkingsverband. 4. Scenario s voor bestuurlijk perspectief Aa en Hunze In de Breeland-sessie van 8 februari 2013 is in brede zin gediscussieerd over samenwerking en mogelijke schaalvergroting voor onze gemeente. De volgende scenario s zijn gepresenteerd: a. Kieknwattwordt b. Samenwerken c. Ambtelijke fusie d. Herindelen In deze paragraaf worden deze scenario s toegelicht en wordt een theoretisch kader gegeven. In de volgende paragraaf worden de scenario s geanalyseerd en wordt een voorstel gedaan voor een scenario. a. Kieknwattwordt Dit scenario gaat er vanuit dat de gemeente Aa en Hunze de komende jaren voldoende slagkracht heeft om toekomstige uitdagingen op te pakken. Samenwerken en herindeling zijn voorlopig volgens dit scenario niet noodzakelijk. b. Samenwerken Bij samenwerking is er enerzijds onderscheid in de juridisch vormgegeven samenwerking op basis van publiekrecht, veelal een gemeenschappelijke regeling, of op basis van privaatrecht, zoals bijvoorbeeld een stichting, privaatrechtelijk convenant of privaatrechtelijke overeenkomst. Voor beleidsrijke en politiek gevoelige taken heeft de publiekrechtelijke samenwerking, veelal in de vorm van een gemeenschappelijke regeling, de voorkeur. Ten aanzien van de organisatorische vormgeving worden de volgende concepten onderscheiden. Netwerkconcept Het netwerkkarakter staat bij dit concept centraal en het is een lichte vorm van samenwerking. Ambtenaren werken in de eigen organisatie en door middel van werkgroepen wordt getracht om structurele schaalvoordelen te halen. Bestuurlijke legitimatie is vereist om structureel samen te werken en om te voorkomen dat de samenwerking te vrijblijvend wordt. Het netwerkconcept is flexibel en biedt kansen als de samenwerkingspartners tijd nodig hebben om naar elkaar toe te groeien. De beperking van dit concept is dat beperkt schaalvoordelen worden gerealiseerd en dat het concept geen oplossing biedt voor kleine gemeenten die de kwetsbaarheid van het ambtelijke apparaat willen verkleinen. Dit concept behelst relatief weinig veranderingen voor bestuurders en voor de organisatie. De juridische constructie is veelal een convenant. Centrumconstructie Bij de centrumconstructie nemen gemeenten diensten af bij één centrumgemeente. De diensten worden verleend door de centrumgemeente op basis van service level agreements aan de andere gemeenten. De centrumconstructie is pragmatisch, namelijk de centrumgemeente heeft veelal voldoende expertise en schaalvoordelen en door mee te liften met de centrumgemeente hoeft geen nieuwe organisatie te worden opgericht. Het voordeel is dat de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie bij de afnemende gemeente wordt verkleind en dat schaalvoordelen worden gerealiseerd. Een mogelijk nadeel is de afhankelijkheid van de centrumgemeente, namelijk het verschil in grootte 5
kan dominantie bij de centrumgemeente oproepen. Deze constructie kan juridisch worden vormgegeven middels een centrumgemeente onder de Wgr of middels een contract. Een voorbeeld van de centrumconstructie is het model Ten Boer. De gemeente Ten Boer neemt bijna alle diensten van de gemeente Groningen af. Matrixconcept Bij het matrixconcept nemen de gemeenten die samenwerken één of meerdere taken of beleidsterreinen voor hun rekening. Alle medewerkers uit een bepaalde sector of met een bepaalde expertise treden in dienst bij een bepaalde gemeente of worden gedetacheerd. Elke gemeente is verantwoordelijk voor een specifieke taak en op die manier vervullen alle gemeenten een centrumfunctie voor de andere gemeenten. Een mogelijk nadeel van dit concept is de onderlinge afhankelijkheid en verkokering van de ambtelijke apparaten. Alle gemeenten zijn namelijk afhankelijk van elkaar en er is een kans op beleidsversnippering. Een integrale aanpak is dan ook voor dit concept een belangrijk aandachtspunt. De kostenverrekening kan op korte termijn met gesloten beurzen plaatsvinden. Op lange termijn is verzakelijking in de vorm van dienstverleningscontracten en kostenverrekening op basis van werkelijke kosten gewenst. Hierdoor is de samenwerking minder vrijblijvend en de betrokkenheid van de samenwerking wordt vergroot. Door middel van contracten kan de onderlinge dienstverlening worden vormgegeven.. c. Ambtelijke fusie Bij een ambtelijke fusie, ook wel shared service concept genoemd, worden de samenwerkende gemeenten samengevoegd tot een nieuwe organisatie, het shared service centrum. De ambtenaren van de samenwerkende gemeenten worden overgeheveld naar de nieuwe organisatie of worden gedetacheerd. Het shared service centrum kan één taak verrichten (bijvoorbeeld ICT) of meerdere taken. Dit concept wordt ook wel SETA concept genoemd en staat voor Samen En Toch Apart. Het SETA concept biedt deze gemeenten een mogelijke oplossing met behoud van zelfstandigheid. In feite worden ambtenaren van verschillende gemeenten gedeeld zonder dat er sprake is van een gemeentelijke herindeling of te wel niet herindelen maar ambtenaren delen. SETA kan als volgt kort worden samengevat: - het eigen gemeentebestuur blijft in stand; - de gemeentelijke dienstverlening aan burgers blijft ter plaatse bestaan; - een klein en hoogwaardig bestuursapparaat ondersteunt het gemeentebestuur; - de centrale ambtelijke organisatie voert een deel van de taken uit voor meerdere gemeentebesturen; - de overige ambtenaren komen in een nieuwe organisatie (het facilitaire bedrijf) en blijven in dienst van de eigen gemeenten; - op basis van bestuursopdrachten worden de werkzaamheden door het facilitaire bedrijf voor de deelnemende gemeenten gedaan; - alle gemeenten blijven verantwoordelijk voor het eigen beleid; - de samenwerking wordt in een convenant verankerd. d. Herindeling Herindelen is het volledig samenvoegen van twee of meerdere gemeenten tot één gemeente. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties heeft op 28 mei 2013 een nieuw Beleidskader Herindelingen gepubliceerd. In dit Beleidskader geeft het kabinet aan hoe gemeentelijke herindelingen worden beoordeeld en getoetst. Ook dit kabinet kiest voor herindeling van onderop. Het is primair aan gemeenten zelf om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht. Het kabinet heeft er daarbij oog voor dat gemeentelijke herindelingen zorgvuldige trajecten zijn die 6
niet zelden meer dan één kabinetsperiode vergen om tot een formeel herindelingsadvies aan het kabinet te komen. Een Beleidskader over gemeentelijke herindeling geeft de handvatten voor provincies en gemeenten om bij voorkeur van begin tot eind een goed proces te organiseren om te komen tot een gemeentelijke herindeling. Het kabinet zal deze afweging in ieder geval toetsen aan de volgende vijf criteria: a) Draagvlak. b) Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid. c) Bestuurskracht. d) Evenwichtige regionale verhoudingen. e) Duurzaamheid. In de volgende paragraaf worden de criteria voor onze gemeente getoetst. 5. Analyse scenario s In deze paragraaf worden de scenario s geanalyseerd. In het algemeen zijn democratische legitimatie en de 3 K s (kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten) bepalend voor het maken van keuzes. In paragraaf 3 hebben wij het onderwerp democratische legitimatie reeds belicht. De inhoud komt eerst aan de orde en daarna pas de structuur. Belangrijk is dat de visie van de gemeente Aa en Hunze en van het rijk op het onderdeel bestuur als uitgangspunt wordt genomen. Of te wel de structuur (het gewenste scenario) vloeit voort uit deze visie. a. Kieknwattwordt Dit scenario impliceert afwachten wat over ons komt of ons overkomt. Uit de toekomstvisie van onze gemeente blijkt dat de gemeente een hoog ambitie heeft en samenwerking zoekt met andere overheden. Het rijksbeleid draagt ons op dat de uitvoeringskracht van gemeenten versterkt dient te worden om de nieuwe taken kwalitatief goed uit te voeren en dat dit in eerste aanleg (spoor 1) gericht op samenwerking dient te worden versterkt. b. Samenwerken Op dit moment wordt op diverse beleidsvelden samengewerkt. Voor de beleidsrijke taken is dit vormgegeven in een gemeenschappelijke regeling. De diverse regelingen zijn o.i. veelal vanuit de beleidsinhoudelijke vraag in combinatie met de daarbij gewenste en of benodigde schaal gestart. Onder andere de GGD, de Hulpverleningsdienst Drenthe en het Recreatieschap, de ISD en Alescon zijn hiervan voorbeeld. Recent nog hebben landelijke ontwikkelingen geleid tot samenwerking (in oprichting) van de Veiligheidsregio en de RUD. Samenwerking decentralisatie in sociaal domein In de huidige setting wordt er ten aanzien van de taken van werk en inkomen, die in de toekomst in de Participatiewet worden opgenomen, samengewerkt in de gemeenschappelijke regeling Alescon en de ISD. Ten aanzien van het beleid en de uitvoering op dit terrein hebben de ISD gemeenten gedeelde ambities en zien zij elkaar als natuurlijke partners bij de uitwerking van de veranderingen. Belangrijke aspecten en onderwerpen voor nader onderzoek zijn hierbij: Samenwerking binnen de arbeidsmarktregio Groningen als subregio. Als gevolg van het vertrek van het regiokantoor UWV uit Assen, heeft er een verschuiving plaatsgevonden in de arbeidsmarktregio. Onze gemeente is samen met de gemeenten Assen en Tynaarlo in 2012 overgegaan van de arbeidsmarktregio Drenthe naar de arbeidsmarktregio Groningen. Binnen het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke sociale dienst Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo is er voor gekozen om binnen de arbeidsmarktregio Groningen gezamenlijk op te trekken als Noord Drentse gemeenten. 7
Samenwerking ontwikkelen concept-frontoffice. Samenwerking in de backoffice. Samenwerking op gebied van bedrijfsvoering. Gelet op de opgaven en de ambities is onderzoek naar regionale samenwerkingsmogelijkheden in de back office gewenst. De gemeenten stellen geen eisen aan waar de backoffice fysiek is gehuisvest, wel worden de volgende randvoorwaarden geformuleerd: o Een (kosten) efficiënte organisatie; o De gemeenten willen invloed hebben op het aanbod (de producten die kunnen worden afgenomen); o De gemeenten willen invloed hebben op de uitvoering. Op het gebied van de werkgeversbenadering onderschrijven de gemeenten dat we met name voor dit onderdeel de samenwerking moeten (blijven) zoeken. Het recent afgesloten sociaal akkoord heeft mogelijk gevolgen voor de samenwerking. Belangrijke onderwerpen die nader moeten worden uitgewerkt zijn de structuur van de werkpleinen en de werkbedrijven. Door het kabinet, de VNG en de sociale partners is afgesproken dat de recent ingestelde "Werkkamer" voorstellen moet uitwerken voor deze regionale arbeidsmarktinfrastructuur. Voor de decentralisatie Jeugdzorg maakt Aa en Hunze deel uit van de regio Noord- en Midden Drenthe. De aangestelde kwartiermaker begeleidt voor een aantal regionale vraagstukken onderzoeken en organiseert voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming. Op regioniveau is hiervoor een uitvoeringsplan transitie Jeugdzorg 2013-2015 vastgesteld door de samenwerkende gemeenten. In het uitvoeringplan worden de aanpak, alsmede de lokale, regionale en provinciale thema s benoemd. De diverse vraagstukken zullen afhankelijk van het thema op een passende schaal worden uitgewerkt. Lokaal gaat het om vormgeving van de lokale toegang en het invoegen van de toegangstaken van Bureau Jeugdzorg. Bovenregionale thema s zijn o.a. inkoop, monitoring en onderzoek naar de organisatorische inrichting. In het uitvoeringsplan zijn de momenten aangegeven waarin de lokale, regionale en bovenregionale besluitvorming zijn voorzien. Samengevat moet er in de regio in 2015 sprake zijn van: Een effectieve ketensamenwerking, gebaseerd op de Drentse visie Als jeugd en toekomst tellen ; Een duidelijke organisatiestructuur voor zowel de gemeentelijke CJG s/ gebiedsteams als andere vormen van (boven)regionale jeugdzorg; Een samenhangende inkoop van zorg waarbij de beschikbare middelen in principe toereikend zijn om adequate ondersteuning bij het opvoeden en opgroeien te genereren; Ketensamenwerking die in alle facetten voldoet aan landelijke wet- en regelgeving. Het algemene uitgangspunt bij alle veranderopgaven hierbij is: lokaal waar het kan, regionaal waar het beter kan en provinciaal waar het moet. Samenwerking in het sociale domein biedt veel mogelijkheden om de uitvoeringskracht te versterken. Het uitgangspunt daarbij is dat de zelfredzaamheid van de burger maximaal dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd. Ook de congruentie van de samenwerkingsverbanden zal een punt van aandacht zijn. De decentralisaties krijgen thans in Drenthe vorm in een drietal districten, die een als globale contour Noord, Zuid-Oost en Zuid-West kennen. Daarbij is de driehoek Assen-Tynaarlo, en Aa en Hunze manifest. De positie van Noordenveld (ISD Westerkwartier) en met name Midden-Drenthe is minder helder. Het criterium arbeidsmarktregio lijkt in de recente plannen voor samenwerking wel eens meer van belang te kunnen worden. 8
Huidige Samenwerking Bedrijfsvoering: STAAN In het kader van de bedrijfsvoering wordt met de gemeenten Tynaarlo, Assen en Noordenveld al veel kennis gedeeld en vindt veelal plaats aan de hand van een netwerkconcept. Op 13 december 2010 is er een bijeenkomst geweest van de ambtsgroep secretarissen van Drenthe om het thema Strategisch Samenwerken te verkennen. Doel van de bijeenkomst was te verkennen of we op Drentse schaal willen samenwerken en zo ja op welk thema, met wie op zowel korte als lange termijn en het maken van verdere afspraken met elkaar. Uit deze verkenning bleek dat al veel wordt samengewerkt op diverse terreinen en dat samenwerken veelal voortkomt uit pragmatisme en praktische overwegingen. Duidelijk werd dat er niet direct de behoefte (noodzaak) wordt ervaren om als 12 gemeenten het initiatief te nemen om verdere samenwerking voor alle 12 gemeenten op te pakken. Wel was iedereen het eens met het verder verkennen van (strategische) samenwerking, maar dan op andere (kleinere) schaal. Daarom is afgesproken om op districtsniveau op het gebied van bedrijfsvoering samenwerken verder te verkennen en te ontwikkelen, waarbij provinciegrenzen niet heilig zijn. Na een aantal verkennende onderzoeken (o.a. belastingen en inkoop) is eind 2012 een zogenaamd Startdocument samenwerking Noord-Drentse gemeenten opgesteld en is STAAN (Samenwerking Tynaarlo, Aa en Hunze, Assen en Noordenveld) ontstaan. Aan de hand van een intentieverklaring hebben de colleges eind 2012 begin 2013 de samenwerking bekrachtigd. Uit het startdocument blijkt dat de gedeelde ambitie bindmiddel is in de samenwerking. Samenwerken gaat in essentie om het aangaan van verbindingen: verbindingen tussen mensen, verbindingen tussen teams en gemeenschappen(organisaties), verbindingen met de wereld om je heen. anderzijds landelijke k samenwerking laat zich goed samenvatten in: pragmatisch, nuchter, concreet, organisch ( step by De gedeelde ambitie is toegespitst op 5 K s: Klant - Kosten Kwetsbaarheid Kwaliteit Kennisdelingen. Ze vormen de grondmotieven voor de samenwerking. De vier gemeenten hebben als gemeenschappelijk uitgangspunt dat de klant centraal staat. De dienstverlening aan de burgers, de bedrijven, de organisaties staat voorop bij het vorm en inhoud geven aan de samenwerking. De financiële situatie noopt de gemeenten er toe sterk op de kosten te letten. Door samenwerking kunnen mogelijk efficiencyvoordelen worden gehaald. Ook kan door samenwerking de kwetsbaarheid (bijv. één-pitters of het ontbreken van een kritische massa ) het hoofd worden geboden. Ook kan de samenwerking worden ingezet om de kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen of kennis te delen (leren van elkaar). Uitgangspunten van de samenwerking is een evenwichtige verdeling van de taken tussen de gemeenten in de vier gemeentehuizen. De intentie van de samenwerking van STAAN is om dit vorm te geven in een Matrixconcept en hierbij te streven naar een evenwichtige verdeling van de taken op het gebied van bedrijfsvoering tussen de gemeenten. Met de samenwerking wordt beoogd ontwikkelingen samen op te pakken en daarmee de investeringskosten te delen en structureel minder meerkosten te hebben. Vormgeving samenwerking: Voor de vormgeving van samenwerking op beleidsrijke terreinen hebben wij in hoofdstuk 3 beschreven dat daarvoor een publiekrechtelijk orgaan in de vorm van een gemeenschappelijke regeling ons inziens de voorkeur geniet. 9
Ten aanzien van samenwerking in de bedrijfsvoering zijn in hoofdstuk 4 diverse organisatorische concepten beschreven. Het netwerkconcept biedt o.i. onvoldoende handvatten en is te vrijblijvend om onze ambitie ten aanzien van de 5 K s: (Klant, Kosten, Kwetsbaarheid, Kwaliteit, Kennisdelingen) waar te maken. Het centrumconcept heeft als een mogelijk nadeel de afhankelijkheid en mogelijke dominantie van de centrumgemeente, voor ons de gemeente Assen. Voor dit concept opteren wij niet; onze voorkeur gaat uit naar evenwichtige regionale verhoudingen. Daarbij kiezen we voor het matrixconcept met als uitgangspunt een evenwichtige verdeling van de taken tussen de vier STAAN gemeenten in de vier gemeentehuizen. c. Ambtelijke fusie Een ambtelijke fusie, waarbij alle ambtenaren van onze gemeente worden overgeheveld naar de nieuwe organisatie of worden gedetacheerd, is ook een vorm van samenwerken. De bestuurlijk entiteit blijft dan bestaan. Dit scenario heeft verstrekkende gevolgen zowel ambtelijk als bestuurlijk. In Drenthe hebben onlangs de gemeenten Hoogeveen en de Wolden hiervoor gekozen. Een optie is dat onze gemeente met de STAAN gemeenten een ambtelijke fusie in gang zet. Daarnaast zijn er ervaringen elders in het land waarbij de conclusie gerechtvaardigd is dat een ambtelijke fusie zeker op korte termijn niet altijd efficiënt en effectief is. Wij constateren dat onze gemeente over een goede bestuurskracht beschikt en tegen relatief lage kosten in staat is tot een goede dienstverlening aan onze inwoner (zie recent onderzoek waar staat je gemeente ). Voor onze gemeente stellen wij niet dit scenario voor. Scenario b (Samenwerken) biedt volgens ons op dit moment voldoende mogelijkheden om de uitvoeringskracht te versterken en onze ambities ten aanzien van de 5 K s te waarborgen. d. Herindeling Uit de raadsbijeenkomst van 8 mei 2013 blijkt dat de VVD- en D66-fractie de herindelingsoptie nader onderzocht willen hebben, mede ingegeven vanuit het criterium democratische legitimatie. In paragraaf 3 hebben we dit reeds uitgewerkt. De provincie Drenthe heeft aangegeven geen directe rol te willen spelen in de discussie over de gemeentelijke schaal. Eventuele initiatieven van onderaf worden afgewacht. Naast de nota Bestuur in samenhang, de bestuurlijke organisatie in Nederland heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties op 28 mei 2013 een nieuw Beleidskader Herindelingen gepubliceerd en geeft daarbij een vijftal criteria om een mogelijke herindeling te toetsen. Indien deze criteria voor de gemeente Aa en Hunze worden getoetst, geeft dit het volgende beeld: a) Draagvlak Het uitgangspunt van het rijk is dat een herindeling van onderop gedragen moet worden. Dit op de gebieden lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk. Lokaal bestuurlijk is in reguliere overleggen met andere colleges gesproken over samenwerken en herindeling. Op dit moment is er geen draagvlak voor een herindeling. Wij verwachten dat onze burgers en ondernemers ook geen voorstander van een herindeling zullen zijn omdat o.a. de afstand tussen burger en bestuurder dan te groot wordt. b) Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid De gemeente Aa en Hunze met 25.000 inwoners verspreid over vijfendertig dorpen en buurtschappen heeft een interne samenhang mede door een actief beleid ten aanzien van kern- en buurtgericht 10
werken. Onduidelijk is hoe de samenhang zal zijn indien schaalvergroting plaats vindt. Voorkomen moet worden, dat na schaalvergroting de nieuwe gemeente niet meer is dan een administratieve eenheid waarmee burgers en maatschappelijke organisaties zich niet of nauwelijks verbonden voelen. c) Bestuurskracht Hiermee wordt bedoeld of gemeenten bestuurskrachtig zijn en in staat zijn hun maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te vervullen. Uit een recent gehouden onderzoek Waar staat je gemeente blijkt dat de bestuurskracht voor onze gemeente goed is en op dit moment geen aanleiding vormt voor schaalvergroting. d) Evenwichtige regionale verhoudingen Op dit moment is er evenwicht met betrekking tot de regionale verhoudingen tussen de Drentse gemeenten. De gemeenten Assen en Emmen zijn weliswaar aanzienlijk groter dan de overige 10 Drentse gemeenten maar in de onderlinge regionale verhoudingen is dit geen issue. Op dit moment zijn er geen concrete bestuurlijke fusieplannen tussen Drentse gemeenten. e) Duurzaamheid Duurzaamheid houdt in dat de gemeente in staat is de gemeentelijke taken (zelfstandig) uit te voeren. Uit het onderzoek Waar staat je gemeente blijkt dat dit op dit moment onze gemeente prima in staat is de taken zelfstandig uit te voeren. Door de decentralisaties van taken in het sociaal domein in samenwerking met andere gemeenten uit te voeren is de duurzaamheid gewaarborgd. 11
Bijlage 1: Aa en Hunze in samenwerkings verbanden Novatec Grootegast, Leek, Noordenveld, Arbeidsmarktregio Marum en Zuidhorn Groningen-Centrum Arbeidsmarkt regio Groningen EDR Provinciaal: Regio Noord en Midden Drenthe: AWBZ, Jeugdzorg, Brandweer Arbeidsmarktregio Noord- Drenthe: Aa en Hunze, Assen, Tynaarlo en ISD ISD-AAT STAAN Gemeente Aa en Hunze Agenda Veenkoloniën GGD Veiligheidsregio Recreatieschap RUD (in oprichting ) Arbeidsmarkt- Regio IJssel en Vecht (w.o. Meppel en Westerveld) Arbeidsmarkt regio Drenthe Midden-Drenthe Coevorden Hoogeveen Borger-Odoorn De Wolden Emmen Alescon: Aa en Hunze Assen Tynaarlo Midden- Drenthe Hoogeveen De Wolden 12
Bijlage 2: Overzicht verbonden partijen Organisatie/ vestigingsplaats Vertegenwoordiging Publiek belang / Programma Vereniging van Nederlandse Gemeenten Den Haag Vereniging van Drentse Gemeenten Westerbork Gemeenschappelijke regeling Eems Dollard Regio (EDR) Leer Veiligheidsregio Drenthe Assen Werkvoorzieningschap Alescon Hoogeveen Gemeenschappelijke regeling intergemeentelijke sociale dienst van de gemeenten Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo (ISD) Assen Gemeenschappelijke Regeling Gemeentelijke Gezondheidsdienst Drenthe (GGD Drenthe) Assen Burgemeester Van Oosterhout (lid) Wethouder Wiersum (plv) Burgemeester Van Oosterhout (lid) Wethouder Wiersum (plv) Wethouder Wiersum (lid) Burgemeester Van Oosterhout (plv) Dhr. Brands (lid) Dhr. Huurman (plv) Burgemeester Van Oosterhout Wethouder Wassink (plv) Wethouder Dijkstra (lid) Wethouder Wassink (plv) Wethouder Dijkstra (lid) Wethouder Wassink (plv) Wethouder Dijkstra (lid) Wethouder Wassink (plv) Belangenbehartiging van alle gemeenten bij andere overheden. Tweede Kamer, Kabinet en maatschappelijke organisaties zijn belangrijke gesprekspartners. Programma: Bestuur Behartigen van de gezamenlijke belangen van de Drentse gemeenten. Bijvoorbeeld vertegenwoordiging, belangenbehartiging en pleitbezorging richting provincie en Rijk. Programma: Bestuur Het behartigen van de gemeenschappelijke belangen op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur, bevordering van de regionale economie, cultuur en dergelijke. Bevorderen grensoverschrijdende samenwerking, ondersteuning en coördinatie op de verschillende beleidsterreinen. Programma: Bestuur In deze organisatie worden de doelstellingen van de RBD en de GHOR gebundeld, gekoppeld aan de Hulpverleningsdienst Drenthe. Activiteiten gericht op het creëren, bevorderen of instandhouden van werkgelegenheid ten behoeve van natuurlijke personen die een afstand hebben tot de reguliere arbeidsmarkt. Programma: Sociale zaken Het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten op het terrein van werk en inkomen. Hierdoor is het mogelijk de inwoner die geen werk en/of geen inkomen heeft zo goed en snel mogelijk te helpen. Zo mogelijk bij één loket. Programma: Sociale Zaken Het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten op het gebied van de volksgezondheid in brede zin. Programma: Welzijn Recreatieschap Drenthe Diever Gemeenschappelijke regeling Garantievoorziening voormalige Bestuursacademie Noord- Nederland Assen Burgemeester Van Oosterhout (voorzitter) Wethouder Wiersum (plv) Gemeentesecretaris Snoep (lid) Behartigen van gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten op het gebied van recreatie en toerisme. Programma: Recreatie en toerisme Vangnetvoorziening voor verplichtingen die ten laste van de GR doorlopen voor voormalig ambtelijk aangestelde medewerkers. Programma: Financiën en bedrijfsvoering 13
Bijlage 3 : Criteria samenwerken volgens Rijk en VNG De VNG heeft aangegeven dat de te vormen samenwerkingsverbanden aan de volgende criteria worden getoetst: de gekozen samenwerking heeft een schaal die efficiënt is en een samenhangend verzorgingsgebied kent (met het oog op de omvang van het aantal cliënten dan wel het aantal aanbieders); de gekozen samenwerking biedt voldoende basis voor goed toezicht op eventuele risico s; het voorkomen van witte vlekken ; zodat een gemeente geen toegang zou hebben tot een samenwerkingsverband; een goede en stevige regie in de richting van en een goed relatie met (grote) maatschappelijke en zorginstellingen; voldoende voortgang in de gekozen schaal en samenwerking; Het kabinet vindt daarnaast de volgende criteria van belang: de samenwerkingsverbanden worden vormgegeven op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en bij de keuzes voor samenwerking wordt rekening gehouden met reeds bestaande wettelijke vereisten voor regionale samenwerking; gemeenten maken veelal deel uit van vele samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld in een intergemeentelijke sociale dienst, een sociale werkvoorziening, GGD of een samenwerkingsverband voor de uitvoering van de Wmo. Uitgangspunt is het streven naar congruentie, waarbij zoveel mogelijk bestaande, goed functionerende samenwerkingsverbanden gerespecteerd zullen worden en waar op basis van goed geldende redenen van kan worden afgeweken. Onder congruentie wordt verstaan dat gemeenten met dezelfde bestuurlijke partners samenwerken om de decentralisaties uit te voeren; voor het bovenregionale niveau (taakniveau c) bestaan reeds de arbeids-marktregio s. Gemeenten zijn nog bezig met het vormgeven van bovenregionale samenwerkingsverbanden voor de nieuwe taken in het kader van de zorg voor jeugd. Belangrijk is dat deze samenwerkingsverbanden voldoende robuust zijn voor het uitvoeren van de wettelijke taken en dat gestreefd wordt naar congruentie tussen verschillende (bestaande) samenwerkingsverbanden. Over de benodigde schaal van deze samenwerkingsverbanden zal nog nader bestuurlijk overleg plaatsvinden tussen Rijk en de VNG; binnen de buitengrenzen van de bovenregionale samenwerkingsverbanden kunnen congruente samenwerkingsverbanden op (sub)regionaal niveau (taakniveau b) worden gerealiseerd; bij de samenwerking dient rekening gehouden te worden met de positie van de centrumgemeenten. Zo wordt voorkomen dat kleinere gemeenten rondom een centrumgemeente alleen met elkaar samen willen werken, waardoor de centrumgemeente in een geïsoleerde positie terecht komen. 14