Olst-Wijhe, november 2013 doc. nr.: 13.017806 Nota Grondbeleid 2014 2017
Inhoudsopgave 1. Samenvatting 3 2. Aanleiding 7 2.1. Definitie van grondbeleid 7 2.2. Doelstellingen van grondbeleid 7 2.3. Aansprakelijkheid 8 3. Verschillende vormen van grondpolitiek 9 3.1. Actief grondbeleid 9 3.2. Faciliterend (passief) grondbeleid 9 3.3. Publiek private samenwerking (PPS) 10 3.3.1. Samenwerkingsvormen bij actief grondbeleid 10 3.3.2. Samenwerkingsvormen bij facilitair (passief) grondbeleid 10 3.4. Grondbeleid in Olst-Wijhe op hoofdlijnen sinds 2008 12 3.5. Beleid 2013 e.v. 12 3.6. Verwerven van gronden 12 3.7. Uitgifte van gronden 13 3.8. (Nog) niet in exploitatie genomen gronden 14 4. Instrumenten voor de uitvoering van het grondbeleid 15 4.1. Structuurvisie 15 4.2. Bestemmingsplan 15 4.3. Grondexploitatiewet 16 4.3.1. Instrumenten Wro bij een faciliterende grondpolitiek 16 4.4. Instrumenten verwerving bij een actieve grondpolitiek` 18 5. Grondexploitatie 20 6. Reserves en voorzieningen 22 6.1. Algemene reserve gemeentelijke grondexploitaties 22 6.2. Winstneming 22 6.3. Voorziening te verwachten verliezen grondexploitaties 23 7. Risico s en afwaarderen 25 7.1. Afwaarderen in exploitatie genomen gronden 25 7.2. Afwaarderen nog niet in exploitatie genomen gronden 25 8 Grondprijsbeleid 27 8.1. Doelstellingen grondprijsbeleid 27 8.2. Beleidskader 27 8.3. Grondprijzen 27 8.3.1. Grondprijsmethodiek 28 8.3.2. Uitgangspunten grondprijsbepaling 28 8.4. Uitgiftecategorieën 29 8.4.1. Woningbouw 29 8.4.2. Kantoor- en bedrijfsruimte 31 8.4.3. Winkel- en horecavoorzieningen 31 8.4.4. Maatschappelijke voorzieningen 32 8.4.5. Groen- en reststroken 32 8.5. Overige vormen van uitgifte 33 9. Sturing en verantwoording 35 9.1. Planning en controlcyclus 35 9.2. Schematische weergave verdeling bevoegdheden gemeenteraad en college 36 10. Werkafspraken 37 11. Tot slot 38 Bijlagen: 1. Wettelijke kaders en beleid hogere overheden 2. Kostensoortenlijst Besluit ruimtelijke ordening 3. Grondprijsmethodieken Nota grondbeleid 2014-2017 2 van 46
1. Samenvatting Met de Nota Grondbeleid stelt de raad beleidsmatige kaders vast over de wijze waarop de gemeente Olst- Wijhe op de grondmarkt opereert en welke instrumenten daarvoor worden ingezet. Daarnaast wordt een aantal (interne) afspraken die van belang zijn voor de uitvoering van deze nota vastgesteld. Samengevat worden de volgende beleidskeuzes en afspraken verwoord in deze nota. Beleidskeuzes: Faciliterend grondbeleid waar dat kan en een actief grondbeleid waar dat moet is voor de looptijd van deze nota het uitgangspunt. Aankopen van gronden wordt enkel gedaan indien er sprake is van een uiterst strategische aankoop. In dat geval wordt altijd vooraf per situatie de afweging gemaakt; gewenste ruimtelijke ontwikkeling/publieke belangen versus risico s voor de gemeente. 1. De raad mandateert het college om binnen de randvoorwaarden - voor een bedrag van maximaal 1 miljoen in een vroegtijdig stadium aankopen met een strategisch karakter te kunnen verrichten op basis van een zgn. revolving fund - principe. 2. Nadat het college een strategische aankoop heeft gedaan, wordt de raad geïnformeerd over de aankoop met een argumentatie gebaseerd op de onderlinge samenhang tussen realiseringstermijn, risico en kosten. De gemeente geeft er de voorkeur aan om kosten (optimaal) te verhalen, middels (anterieure) overeenkomsten. Grondverwerving gaat bij voorkeur middels aankoop op basis van onderlinge overeenstemming. Mocht dat niet lukken dan kan het instrument onteigening worden ingezet. 1. De exploitatieopzetten van de lopende plannen worden elk jaar herzien en ter vaststelling aan de raad voorgelegd. 2. Als rekenrente voor grondexploitaties wordt uitgegaan van een omslagrente (= de rekenrente die in de begroting wordt toegepast voor toerekening van rente aan producten en investeringen). 3. De hoogte van de omslagrente wordt jaarlijks bepaald bij het vaststellen van de begrotingsrichtlijnen. 1. De omvang van de algemene reserve gemeentelijke grondexploitaties wordt bepaald op basis van de inschatting van de risico s van de actuele grondexploitaties (zie hoofdstuk 7). 2. Afroming van de algemene reserve gemeentelijke grondexploitaties ten gunste van de algemene middelen vindt alleen plaats bij het vaststellen van de jaarrekening als onderdeel van de bepaling van het weerstandsvermogen van de gemeente. 3. De gemeentelijke grondexploitaties dragen niet direct bij in de kosten van realisatie van specifieke voorzieningen binnen de gemeentelijke programma s; uiteraard kan wel besloten worden om een eventuele winstafroming een specifieke bestemming te geven. Voor alle grondexploitaties met een geprognosticeerd verlies wordt een voorziening getroffen ter grootte van dit verlies. Deze wordt gevoed ten laste van de algemene reserve grondexploitaties met het contant gemaakt verwachte nadelige saldi van grondexploitaties op de einddatum. Nota grondbeleid 2014-2017 3 van 46
De grondprijzen worden binnen de gemeente hoofdzakelijk met de comparatieve methode bepaald. Daar waar wenselijk worden de comparatief vastgestelde grondprijzen getoetst met de residuele methode of wordt de waarde (nader) bepaald door een gecertificeerde taxateur. Een beperkt aantal gemeentelijke uitgiftes vinden plaats via een tender/openbare inschrijving. 1. Gronden worden waar mogelijk verkocht tegen marktconforme prijzen, afgestemd op referentieobjecten in de omgeving. De grondprijzen worden daarbij jaarlijks vastgesteld door het college in de Grondprijzenbrief aan de hand van de geldende marktomstandigheden. 2. Het college kan in een uitgiftebesluit gemotiveerd afwijken van de in de Grondprijzenbrief opgenomen grondprijzen of bandbreedte waarin de grondprijzen zich bevinden. De raad wordt hierover geïnformeerd. 3. De voorwaarden waaronder grondverkopen plaatsvinden zijn opgenomen in de Algemene Gronduigiftevoorwaarden gemeente Olst-Wijhe die door het college worden vastgesteld. Bij de grondprijsbepaling worden de volgende beleidsuitgangspunten gehanteerd: 1. De gronden worden in bouwrijpe staat geleverd (tenzij anders vermeld). 2. De bodemkwaliteit is geschikt voor de beoogde bestemming. 3. De gronden hebben het prijspeil van 1 januari van het betreffende jaar. 4. Voor een aantal uitgiftecategorieën gelden jaarlijks vaste, minimale of een bandbreedte voor de grondprijzen. 5. De grondprijzen worden vermeld exclusief de verschuldigde BTW/OB. 6. Voor gronduitgiften waarvoor geen (bandbreedte voor de) grondprijs is aangegeven in de grondprijzenbrief of onvoldoende expertise binnen de gemeente aanwezig is om de waarde (nader) te bepalen wordt de grond getaxeerd worden door een gecertificeerd taxateur. 7. Jaarlijks kunnen grondprijzen geïndexeerd worden met in de begroting van de gemeente gehanteerde inflatiecorrectie (gekoppeld aan de CBS-indexcijfers) of indien de regionale waardeontwikkeling hierom vraagt aangepast worden aan de marktwaarde boven de geldende index. 1. Voor sociale huurwoningen wordt een vaste grondprijs per m² grond gehanteerd. 2. Voor de markthuurwoningen geldt een bandbreedte voor de grondprijzen die gelijk is aan de bandbreedte voor de vrije woningbouwkavels. 1. Voor een sociale koopwoning geldt een minimale (niet-marktconforme) grondprijs per m² grond. 2. Voor marktconforme koopwoningen geldt een bandbreedte (comparatief bepaald) per woningbouwsegment waarbinnen de grondprijs zich bevindt. 3. Bij gestapelde woningbouw, behoudt de gemeente zich het recht voor om een grondprijs te berekenen per m² BVO indien de floor space index (fsi) groter is dan 1 (zie voetnoot). 1. Bij de uitgifte van vrije, bouwrijpe woningbouwkavels aan individuele kopers wordt een bandbreedte (comparatief bepaald) gehanteerd waarbinnen de grondprijs per m² zich bevindt. Bij grotere woningbouwkavels (> 750 m²) kan een gestaffelde grondprijs worden gehanteerd. 2. Bij uitgifte van een groter gebied kan het college besluiten een korting te geven op de grondprijs, waarbij onrechtmatige staatsteun wordt vermeden. 1. Bij de uitgifte van grond voor kantoor- en bedrijfsruimte wordt een bandbreedte (comparatief bepaald) gehanteerd waarbinnen de grondprijs per m² zich bevindt. 2. Bij deze uitgifte behoudt de gemeente zich het recht voor om een grondprijs te berekenen per m² BVO indien de floor space index (fsi) groter is dan 1. 3. Kantoren en bedrijven moeten op nieuw uit te geven locaties parkeerplaatsen op eigen terrein realiseren. Nota grondbeleid 2014-2017 4 van 46
1. Bij de uitgifte van grond voor winkel- en horecavoorziening wordt per uitgifte de marktconforme grondprijs comparatief bepaald of, indien het een meer complexe uitgifte betreft wordt deze residueel bepaald. 2. Bij deze uitgifte behoudt de gemeente zich het recht voor om een grondprijs te berekenen per m² BVO indien de floor space index (fsi) groter is dan 1. 1. Bij de uitgifte van grond voor voorzieningen met een commercieel karakter wordt per uitgifte de marktconforme grondprijs comparatief bepaald of, indien het een meer complexe uitgifte betreft wordt deze residueel bepaald. 2. Bij deze uitgifte behoudt de gemeente zich het recht voor om een grondprijs te berekenen per m² BVO indien de floor space index (fsi) groter is dan 1. 3. De huurprijs van overige buitenrecreatie, niet commercieel, is gerelateerd aan de pachtprijzen die de grondkamer/het ministerie hanteert. 4. Bij commercieel medegebruik van gronden geldt een percentage van de huurprijs van bezwaarde gronden dat naar rato wordt doorberekend. 1. De grondprijzen van groen- en reststroken worden comparatief benaderd of indien de situatie daarom vraagt wordt de grond getaxeerd door een taxateur. 2. De grond wordt in de huidige staat geleverd en niet bouwrijp. De bijkomende kosten (kosten koper en inrichtingskosten) bij overdracht van de grond zijn voor rekening van koper. 1. De huurprijs per m² groen- of reststrook bedraagt jaarlijks een percentage van de verkoopprijs van bezwaarde grond en wordt jaarlijks geïndexeerd. 2. De huurprijs/pachtprijs van agrarische grond (weiland) is gerelateerd aan de pachtprijzen die de grondkamer/het ministerie hanteert. 3. Erfpacht kan als alternatief worden ingezet bij verkoop van bedrijfsterrein of maatschappelijke voorzieningen. 4. De kosten van het vestigen van een recht van opstal zijn voor rekening van de opstaller. Het opstalrecht is gebaseerd op een percentage van de boekwaarde van de ondergrond of op de door het ministerie vastgestelde gemiddelde grondprijs voor grasland per m² (waarbij een minimumbedrag geldt ter dekking van de administratiekosten). Dit bedrag wordt jaarlijks geïndexeerd. Nota grondbeleid 2014-2017 5 van 46
Afspraken 1. Voor het opzetten van de gemeentelijke grondexploitatie worden minimaal de kostensoorten van de lijst uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) gehanteerd. 2. Voor doorberekenen van de plankosten in de grondexploitatie geldt in geval van een exploitatieplan de ministeriële regeling plankosten exploitatieplan Wet ruimtelijke ordening. Als het gaat om zuiver gemeentelijke grondexploitaties, hanteert de gemeente bij de raming/begroting van de plankosten een gemeentelijke plankostenscan. Om de risico s goed te managen, hanteert de gemeente binnen het grondbeleid de volgende maatregelen: 1. In grondexploitatieberekeningen wordt realistisch geraamd. 2. Binnen iedere exploitatie wordt gerekend met een post voor onvoorziene uitgaven. 3. Bij de aankoop van de grond worden alle 1 op dat moment te voorziene mogelijke risico s in beeld gebracht. 4. Grondexploitaties worden minimaal één keer per jaar herzien zodat de effecten van gewijzigde omstandigheden zichtbaar worden en er zonodig kan worden bijgestuurd. 5. In de Kadernota, onder het hoofdstuk Perspectief Grondexploitaties, bij de jaarstukken en bij de begroting worden meerdere risicoscenario s (in ieder geval lichte en zware verslechtering van de economische situatie) in beeld gebracht. 6. Voor de gezamenlijke complexen worden algemene economische risico s in beeld gebracht onder andere; renteontwikkeling, afzet/looptijdontwikkeling, kostenontwikkeling, en opbrengst(grondprijs)ontwikkeling. 7. Per project wordt bepaald of er sprake is van projectspecifieke risico s en zo ja welke. 8. Per risico wordt een inschatting gemaakt wat de kans is dat deze zich zal voordoen en wat het effect is. 9. Over de gehele portefeuille wordt ten behoeve van het weerstandsvermogen een berekening gemaakt wat de kans is dat een of meerdere risico s tegelijk optreden. 10. Indien er geen zicht is op ontwikkeling van de grond binnen de looptijd van het bestemmingsplan wordt deze afgewaardeerd. 11. Indien de voorziening te verwachten verliezen grondexploitaties het uiteindelijke negatieve plansaldo niet kan dragen, wordt een beroep gedaan op de algemene reserve gemeentelijke grondexploitaties. In de jaarlijkse planning en controlcyclus wordt telkens beoordeeld of er noodzaak is tot afwaardering van gronden naar de oorspronkelijke bestemming cq. tot aan de marktwaarde. Deze afwaardering wordt ten laste van de reserve grondexploitatie gebracht en geëffectueerd bij jaarrekening. Overdracht van gronden en/of opstallen vanuit andere organisatieonderdelen binnen de gemeente naar de gemeentelijke grondexploitaties vindt altijd plaats tegen de dan geldende boekwaarde. Om te voorkomen dat zich ten aanzien van de bodemverontreiniging verrassingen in het ontwikkelingsproces voordoen, wordt als onderdeel van het verwervingsproces een gedegen bodemonderzoek uitgevoerd volgens de dan geldende norm. De resultaten hiervan worden meegenomen in de onderhandelingen. 1. Opstallen worden tijdelijk verhuurd ter voorkoming van verpaupering/leegstand. 2. Bij de tijdelijke exploitatie van de gronden wordt gestreefd naar opbrengstmaximalisatie. 3. Gemeentelijk eigendommen worden verpacht of verhuurd conform de in de Grondprijzenbrief vastgestelde prijzen. 1 Dus ook risico s van bodemverontreiniging Nota grondbeleid 2014-2017 6 van 46
2. Aanleiding De Nota Grondbeleid komt voort uit een wettelijk kader; sinds januari 2004 is elke gemeente verplicht in het kader van het (BBV) Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten een paragraaf grondbeleid in de programmabegroting op te nemen. Verder is In de Financiële verordening gemeente Olst- Wijhe 2007 (ex artikel 212 Gemeentewet) gesteld dat eens in de vier jaar het grondbeleid op hoofdlijnen en in kaders wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De nota vormt daarmee een toetsingsdocument aan de hand waarvan het feitelijk handelen door de gemeenteraad kan worden gecontroleerd en getoetst. De Nota Grondbeleid is daarmee voor het college het kader dat bepaalt hoe over de belangrijkste financiële ontwikkelingen en de relatie tussen grondbeleid en de programma s moet worden gerapporteerd aan de gemeenteraad. Die rapportage is te vinden in de paragrafen grondbeleid van de begroting en in de jaarstukken. Naast een wettelijk kader is er ook een belang vanuit de gemeente zelf. De afgelopen jaren hebben zich veranderingen voorgedaan in onder andere juridische en economische zin die gevolgen hebben voor het gevoerde beleid. Daarom is het ook voor de gemeente van belang om elke vier jaar het beleid terug te koppelen en een herijking te laten plaatsvinden. De huidige Nota Grondbeleid heeft een looptijd van 2008-2013 en moet daarom per 2014 opnieuw vastgesteld worden. Hiernaast maakt een tweetal ontwikkelingen het wenselijk het grondbeleid op dit moment ook daadwerkelijk te herzien. a. Door de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), met als belangrijkste onderdeel de Grondexploitatiewet, wordt de regierol van de gemeente versterkt. Door deze wet kan de gemeente namelijk meer kosten verhalen en meer locatie-eisen stellen. b. De huidige stagnerende woningmarkt c.q. de economische situatie vraagt een kritische blik en heroverweging van het huidige grondbeleid (actief). 2.1. Definitie van grondbeleid Om tot een goede Nota Grondbeleid te komen is allereerst belangrijk om te weten wat grondbeleid is. Er zijn diverse beschrijvingen van grondbeleid, maar er is geen eenduidige definitie. Het grondbeleid in onze gemeente is als volgt gedefinieerd: Het op een zodanige wijze handhaven van het bestaande grondgebruik, het innemen van grondpositie, dan wel het zodanig realiseren van gewenste veranderingen in dat grondgebruik, dat dit past in de doelstellingen die de gemeente geformuleerd heeft in het kader van het ruimtelijk beleid. Hieruit blijkt dat het grondbeleid een belangrijke bijdrage levert aan de realisatie van de ruimtelijke doelstellingen. Grondbeleid is om twee redenen van belang. In de eerste plaats vanwege de relatie met de doelstelling van een aantal programma s en in de tweede plaats vanwege het financiële belang en de risico s. 2.2. Doelstellingen van grondbeleid De gemeente heeft maatschappelijke belangen waarvoor zij, in het kader van ruimtelijke doelstellingen en grondbeleid, verantwoordelijk is. In het bestemmingsplan legt de gemeente daarom de bestemming voor de gronden vast. Hiermee kan de gemeente gewenste ontwikkelingen bevorderen en ongewenste ontwikkelingen tegengaan. Door middel van aankoop, exploitatie en uitgifte van grond dan wel door medewerking te verlenen aan ontwikkeling van plannen door private personen, bedrijven en instellingen kan een doel verwezenlijkt worden. Grondbeleid biedt daarnaast het benodigde instrumentarium om te sturen en te participeren in de grondmarkt. In de praktijk zijn de doelstellingen van het gemeentelijk grondbeleid en daarmee de Nota Grondbeleid: a. het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik; b. regie voeren op gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Nota grondbeleid 2014-2017 7 van 46
Dit alles tegen een zo gunstig mogelijk financieel resultaat door afspraken over grondposities. Het is echter belangrijk te realiseren dat het grondbeleid faciliterend is aan het realiseren van onze ruimtelijke, economische en sociale doelen. Het grondbeleid geeft met name een antwoord op de vraag hoe de ruimtelijke opgave geëffectueerd gaat worden. Met de Nota Grondbeleid stelt de raad beleidsmatige kaders vast over de wijze waarop de gemeente Olst-Wijhe op de grondmarkt opereert en welke instrumenten daarvoor worden ingezet. Daarnaast wordt een aantal (interne) afspraken die van belang zijn voor de uitvoering van deze nota vastgesteld. 2.3 Aansprakelijkheid Aan de inhoud van deze nota is door de gemeente uiterste zorg besteed. De gemeente Olst-Wijhe aanvaardt echter geen enkele aansprakelijkheid voor type-, druk- en zetfouten. Voor nadere informatie over de inhoud van de Nota grondbeleid dient u zich te wenden ot de vakgroep Ruimtelijke Ontwikkelingen (grondzaken) van de gemeente Olst-Wijhe. Nota grondbeleid 2014-2017 8 van 46
3. Verschillende vormen van grondpolitiek Om gronden te kunnen ontwikkelen zijn er verschillende mogelijkheden voor het voeren van grondpolitiek, zoals actieve grondpolitiek, waarbij de gemeente leidend is, een faciliterende grondpolitiek, waarbij de ontwikkeling wordt overgelaten aan private partijen en publiek private samenwerking (PPS), waarbij de gemeente er voor kiest te ontwikkelen met een marktpartij. Deze verschillende vormen van grondpolitiek worden hieronder kort gedefinieerd. 3.1. Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid benadert de gemeente de grondmarkt op actieve wijze. De gemeente verwerft de grond, voert de eventueel voor het plan noodzakelijke publiekrechtelijke procedures uit, maakt de grond bouwrijp, legt de publieke voorzieningen aan en geeft, conform het door de raad vastgestelde uitgiftebeleid, bouwkavels uit in eigen beheer. Actief grondbeleid houdt uitdrukkelijk niet in dat de gemeente zelf altijd het bestemmingsplan realiseert: hier kan ook in het actieve grondbeleid een taak liggen voor een projectontwikkelaar of zelfbouwer. Het voeren van een actief grondbeleid kent voor- en nadelen. De belangrijkste voordelen zijn: De gemeente heeft het gehele proces van verwerving tot uitgifte van de bouwkavel zelf in de hand. De gemaakte kosten worden gedekt uit de opbrengsten. Wanneer de opbrengsten de kosten overschrijden, is de gemaakte winst tevens voor de gemeente. De gemeente kan de fasering en de invulling zelf bepalen. Het nadeel van een actief grondbeleid is dat de risico s van de planrealisering volledig bij de gemeente berusten, zoals bijvoorbeeld hogere aankoopkosten, onvoorziene saneringskosten of het niet verkopen van bouwrijpe kavels (renteverlies). Samengevat kan de gemeente bij actief grondbeleid gericht sturen op de realisatie van het bestemmingsplan en kan zij eventuele winst inzetten voor minder rendabele plannen. Het nadeel van het voeren van een actief grondbeleid is financieel van aard. Immers, waar winst gemaakt kan worden, kan ook verlies geleden worden. Dit geldt zeker binnen het huidige economische klimaat. Dit nadeel manifesteert zich momenteel uitdrukkelijk. Het risico was echter altijd al aanwezig bij het voeren van een actief grondbeleid. 3.2. Faciliterend (passief) grondbeleid Met een faciliterend grondbeleid laat de gemeente het initiatief van de ontwikkeling van de grond over aan één of meer marktpartijen. De gemeente geeft de publiekrechtelijk kaders aan. Binnen de randvoorwaarden en uitgangspunten van het bestemmingsplan en onder het publieke toezicht laat de gemeente vervolgens de grondexploitatie aan de particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie) over. De actieve gemeentelijke rol beperkt zich tot eventuele aanleg van voorzieningen van openbaar nut. Er is bij faciliterend grondbeleid vrijwel altijd sprake van kostenverhaal, waarbij de kosten die de gemeente maakt voor bepaalde publieke voorzieningen (mede) ten nutte van het plan worden verhaald op de particuliere grondexploitant middels een anterieure overeenkomst 2 of een exploitatieplan 3. De Wet ruimtelijke ordening met daarin de Grondexploitatiewet biedt hiervoor de basis. Met de komst van de Wro kan de gemeente daarnaast ook sturen op de fasering en de uitvoering van werkzaamheden. 2 overeenkomst tussen gemeente en particuliere eigenaar over grondexploitatie, gesloten vóór de vaststelling van een planologische maatregel. Het betreft een vormvrije overeenkomt, waarin partijen afspraken kunnen maken over kostenverhaal en waarin bepalingen kunnen worden opgenomen over o.a. zekerheidsstelling van betaling, tijdvak en facering, locatie-eisen en woningbouwcategoriën (zie pag. 17). 3 In het exploitatieplan, dat gelijktijdig met de vaststelling van een planologische maatregel wordt vastgesteld, staat een berekening van de exploitatiebijdrage die de grondeigenaar dient te betalen. Daarnaast kunnen er zaken worden geregeld ten aanzien van bijvoorbeeld woningcategorieën en betalingsvoorwaarden (zie pag. 17). De kosten die de gemeente mag verhalen, zijn in het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro) vastgesteld. Nota grondbeleid 2014-2017 9 van 46
Regie bij private ontwikkelingen: Kaderstellend voor alle woningbouw en bedrijventerreinontwikkelingen, zowel van de gemeente als van marktpartijen, is de structuurvisie. In de Woonvisie zijn de doelgroepen en indicatie van de programmering (aantallen en verdeling) vastgesteld. Met bestemmingsplannen wordt bepaald wat waar wordt gerealiseerd. In overeenkomsten met ontwikkelaars wordt op basis van de Grondexploitatiewet geregeld wat en voor welke doelgroepen er wordt gebouwd en hoe kosten worden verhaald. Naast officiële sturingsmogelijkheden vindt er regelmatig overleg plaats met diverse marktpartijen. Voordeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente veel minder financiële risico s loopt, omdat de ontwikkelingsrisico s meer bij de marktpartijen liggen. Het nadeel van een faciliterend grondbeleid is dat de gemeente beperkter is in haar sturingsmogelijkheden dan bij actief grondbeleid en minder invloed heeft op de planning en timing van gewenste locatieontwikkelingen. Het uitvoeren van de ontwikkelingen komt bij derden (ontwikkelaars) te liggen. 3.3. Publiek private samenwerking (PPS) Zowel bij actief als faciliterend grondbeleid is steeds meer sprake van samenwerking met marktpartijen, waarbij via verschillende samenwerkingsvormen ruimtelijke doelstellingen worden gerealiseerd. Bij samenwerking speelt de inbreng van (markt)kennis en verdeling van risico s, tekorten en opbrengsten een belangrijke rol. Bij het voeren van zowel actief als faciliterend grondbeleid zijn diverse samenwerkingsvormen mogelijk. Onderstaand worden de verschillende samenwerkingsvormen toegelicht. 3.3.1. Samenwerkingsvormen bij actief grondbeleid In paragraaf 3.1 is actief grondbeleid aan de orde geweest. Bij deze vorm van grondbeleid kan de gemeente als eigenaar van de gronden maximale regie voeren over de ruimtelijke ontwikkeling. De volgende samenwerkingsvormen passen binnen actief grondbeleid: 1. Bouwclaimmodel 2. Joint-venture Ad 1. Bouwclaim model Hierbij verplichten de private partijen die gronden hebben verworven zich om deze tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen, in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een bepaald aantal bouwrijpe kavels krijgen toebedeeld. De gemeente maakt de gronden vervolgens bouwrijp. Het grondexploitatierisico berust in dit samenwerkingsmodel in beginsel volledig bij de gemeente. De grondverwerving is voor het overige, evenals het bouw- en woonrijp maken, een gemeentelijke zaak. Ad 2. Joint-venture Het joint-venture model is het model waarbij gemeente en marktpartij(en) besluiten samen te werken in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst of de oprichting van een aparte rechtspersoon, waaraan de gronden binnen het plangebied (in economische eigendom) worden overgedragen. Deze onderneming is ook verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte en draagt daarmee in feite het karakter van een geprivatiseerd grondbedrijf op locatieniveau. Het grondexploitatierisico wordt in dit samenwerkingsmodel verdeeld tussen gemeente en marktpartijen in de verhouding waarin deze partijen participeren in de rechtspersoon. 3.3.2. Samenwerkingsvormen bij facilitair (passief) grondbeleid Voor het voeren van een facilitair grondbeleid is het van belang om optimaal gebruik te maken van de instrumenten die de Wet ruimtelijke ordening, met als onderdeel de Grondexploitatiewet, biedt. Dit is enerzijds de anterieure overeenkomst en anderzijds het exploitatieplan. Het uitgangspunt van de wet is dat de gemeente verplicht is tot kostenverhaal. De volgende vormen van facilitair grondbeleid zijn denkbaar: 1. Concessiemodel 2. Private zelfrealisatie 3. Exploitatieplan Nota grondbeleid 2014-2017 10 van 46
Ad 1. Concessiemodel Het concessiemodel is het model waarbij de private partijen de beschikking krijgen over alle gronden op een locatie (door zelf te verwerven van oorspronkelijke eigenaren en/of verkoop van deze gronden door de gemeente aan de marktpartij). Het bouw- en woonrijp maken gebeurt vervolgens voor eigen rekening en risico van de marktpartij. De gemeente beperkt zich, voor wat betreft de inrichting van de locatie, tot het vaststellen van een programma van eisen, waaraan de marktpartij bij de ontwikkeling gebonden is. Overigens vertoont het concessiemodel verwantschap met de traditionele private locatieontwikkeling, waarin een exploitatieovereenkomst tussen gemeente en exploitant wordt gesloten. Het cruciale verschil is dat in de klassieke situatie het openbaar gebied door de gemeente wordt ingericht en dat de private partij daarvoor een bijdrage moet betalen, terwijl bij het concessiemodel de inrichting van het openbare gebied binnen de door de gemeente te stellen kwalitatieve randvoorwaarden geschiedt voor rekening en risico van de private partij. Ad 2. Private zelfrealisatie De gemeente verleent medewerking aan een ontwikkeling en realisatie van een project door gronduitgifte voor zelfrealisatie en particulier opdrachtgeverschap of het sluiten van een exploitatieovereenkomst. De wet geeft de gemeente een wettelijke basis om overeenkomsten te sluiten op het gebied van kostenverhaal, locatie-eisen en eisen over woningbouwcategorieën. Zo kunnen afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen, ook als het ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie betreffen (zoals kosten van aanleg van groenvoorzieningen en kosten van aanleg parkeerplaatsen). In deze privaatrechtelijke overeenkomst (anterieure overeenkomst) is het dus mogelijk om ruimere afspraken te effectueren. Ad 3. Exploitatieplan Ondanks dat het exploitatieplan geen samenwerkingsvorm is, zoals bijvoorbeeld het concessiemodel, is deze voor de volledigheid wel opgenomen. Het is immers een instrument dat, net als de samenwerkingsvormen, toeziet op het kostenverhaal en eventueel op het stellen van locatie-eisen door de gemeente. Het verschil is dat het exploitatieplan eenzijdig door de gemeente wordt opgelegd, indien het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is via een exploitatieovereenkomst. Zoals reeds eerder benoemd is het uitgangspunt van de Grondexploitatiewet de anterieure overeenkomst, het privaatrechtelijke spoor. Het exploitatieplan, het publiekrechtelijke spoor, fungeert als een stok achter de deur en geeft de gemeente een sterkere positie. Bovenstaande informatie resulteert in het volgende stroomschema waardoor de keuze voor een grondpolitiek bepaald kan worden. Wie heeft de grond in handen? Gemeente Gemeente en marktpartijen gezamenlijk Marktpartijen Heeft de gemeente zelfstandig voldoende capaciteit en financiële draagkracht voor het project? Heeft de gemeente zelfstandig voldoende capaciteit en financiële draagkracht voor het project? Ja Nee Nee Ja Wil de gemeente de Wil de gemeente de risico s financiële risico s alleen alleen dragen? dragen? Wil de gemeente dagelijks kunnen sturen en een deel van de risico s dragen? Wil de gemeente maximale sturing en de risico s alleen dragen? Wil de gemeente de coördinatie? (gelet op het aantal marktpartijen?) Ja Nee Nee Ja Nee Ja Ja Nee Actieve grondpolitiek PPS constructie middels Concessie Consessiemodel PPS constructie middels Jointventure model PPS constructie middels Bouwclaim model Passieve grondpolitiek Figuur 1: Keuzemodel grondpolitiek Nota grondbeleid 2014-2017 11 van 46
3.4. Grondbeleid in Olst-Wijhe op hoofdlijnen sinds 2008 In de in 2008 vastgestelde Nota grondbeleid is nadrukkelijk gekozen voor een actief grondbeleid. Het beleidsuitgangspunt was: actief grondbeleid waar dat kan, een faciliterend grondbeleid waar dat moet. Daarbij is ook aangegeven dat in elke situatie de gemeente van te voren haar strategie zal bepalen en de in te zetten grondbeleidsinstrumenten daarop afstemt. 3.5. Beleid 2014 e.v. Het actieve grondbeleid van de gemeente van de afgelopen jaren heeft zijn vruchten afgeworpen. Het heeft ervoor gezorgd dat er op de meeste locaties voldoende bouwgrond beschikbaar is voor de gemeentebrede bouwopgaaf (woningbouw en bedrijventerreinen) voor de komende jaren. In de Kadernota, onder het hoofdstuk Perspectief grondexploitaties, wordt jaarlijks weergegeven wat de looptijd is van de diverse exploitaties en dus voor hoeveel jaren er in de diverse kernen nog grond op voorraad is. Bij het overgrote deel van de uitbreidingsgebieden zal de gemeente deze gronden zelf in de markt zetten en veelal uitgeven als kavels (wonen en bedrijven). Hierdoor heeft de gemeente de volledige regie. Per locatie wordt bekeken of de gemeente het zelf kan ontwikkelen of dat het beter is om de locatie in de markt te zetten met en programma van eisen. Dat zal met name het geval zijn bij herontwikkelingslocaties. Door de huidige marktsituatie is het voeren van een actief grondbeleid echter ook risicovol. De mate waarin de risico s van het gemeentelijk grondbeleid zich manifesteren, is onder meer een gevolg van de situatie op de vastgoedmarkt. De Nederlandse economie is enige tijd geleden in zwaar weer terecht gekomen, onder andere door de kredietcrisis in 2008. Herstel van de economie en de vastgoedmarkt wordt door de meeste analisten voorlopig niet verwacht. Ook is de vraag naar nieuwbouwwoningen gedaald. Het wordt voor ontwikkelaars steeds lastiger om het benodigde voorverkooppercentage te behalen voor start bouw. Hierdoor lopen projecten vertragingen op. Tevens is het zo, dat ontwikkelaars steeds minder bereid zijn risico s te nemen. Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) was het maar beperkt mogelijk om op wettelijke basis te sturen op de planning en de inhoud van een project. De nieuwe Wro geeft de gemeente extra sturingsmogelijkheden. Op grond van de nieuwe Wro is de gemeente verplicht de kosten van planontwikkeling, waaronder de gemaakte kosten voor planschade, te verhalen bij de grondeigenaren wanneer er sprake is van een bouwplan in de zin van de wet en voor de goedkeuring van het bouwplan een wijziging van een ruimtelijk besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan) noodzakelijk is. Dit kan door middel van de privaatrechtelijke anterieure overeenkomst of het publiekrechtelijke exploitatieplan. De wijze van kostenverhaal wordt verderop in deze nota nader toegelicht. In dit kader is het van belang te weten dat in het exploitatieplan een berekening is opgenomen van de exploitatiebijdrage die de grondeigenaar dient te betalen. Daarnaast kunnen er zaken worden geregeld ten aanzien van bijvoorbeeld woningcategorieën en planning. Door de invoering van de wet kan de gemeente namelijk meer kosten verhalen en meer locatieeisen stellen, waardoor de regierol wordt versterkt en een actieve (grondpositie) rol niet meer in alle gevallen vanzelfsprekend of noodzakelijk is. Concluderend kan worden gesteld dat de gemeente een grondbeleid moet voeren en risico s moet nemen die passen bij haar ambities en financiële mogelijkheden. Gelet hierop wordt het beleidsuitgangspunt van de afgelopen jaren omgedraaid. Faciliterend grondbeleid waar dat kan en een actief grondbeleid waar dat moet. Beleidskeuze Faciliterend grondbeleid grondbeleid waar dat kan en een actief grondbeleid waar dat moet is voor de looptijd van deze nota het uitgangspunt. 3.6. Verwerven van gronden Per situatie moet vooraf worden bepaald of er sprake is van een verantwoorde strategische aankoop, waarbij altijd een afweging tussen ruimtelijke ontwikkeling/publieke belangen, risico en regie moet Nota grondbeleid 2014-2017 12 van 46
plaatsvinden. Met andere woorden de afweging is in hoeverre een sturing op het eindresultaat noodzakelijk is versus hoeveel risico wil en kan de gemeente nemen. Beleidskeuze Aankopen van gronden wordt enkel gedaan als er sprake is van een strategische aankoop. In dat geval wordt altijd vooraf per situatie de afweging gemaakt; gewenste ruimtelijke ontwikkeling/publieke belangen versus risico s voor de gemeente. Mandaat uiterst strategische aankopen Op grond van de Gemeenewet is het college bevoegd tot het aankopen van gronden. De uitoefening van deze bevoegdheid kan echter pas plaatsvinden als de raad daarvoor middelen beschikbaar heeft gesteld. Bij strategische aankopen kan het van belang zijn om snel een besluit te kunnen nemen om te voorkomen dat derden een grondpositie verwerven. Snel handelen kan geboden zijn om eventueel financieel voordeel te behalen, maar kan ook van belang zijn om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Ook kan het voorkomen dat er gronden moeten worden aangekocht voor infrastructurele werken, al dan niet samen met andere overheden. Daarom heeft de gemeenteraad het college met ingang van de vorige Nota Grondbeleid een mandaat van twee miljoen euro gegeven op basis van een zgn. revolving fund principe voor het uitvoeren van strategische aankopen. Nu we facilitair grondbeleid als uitgangspunt nemen, zal het strategisch aankopen nauwelijks aan de orde zijn, maar het valt niet geheel uit te sluiten dat het de komende jaren een enkele keer nodig zal zijn. Om op deze situaties in te kunnen spelen wordt het mandaat, zoals met ingang van de vorige Nota Grondbeleid gegeven, gehandhaafd maar teruggebracht tot een bedrag van één miljoen euro. Nadat het college een strategische aankoop heeft gedaan wordt de raad geïnformeerd over de aankoop met een argumentatie gebaseerd op de onderlinge samenhang tussen realiseringstermijn, risico en kosten. Om dit mandaat te kunnen gebruiken zal er voldaan moeten worden aan de volgende randvoorwaarden: Er moet uitzicht zijn op een realistische ontwikkeling van gronden of panden, binnen een termijn van tien jaar; Er moet sprake zijn van een maatschappelijk belang dat met de aankoop gediend is, dit belang moet blijken uit onder andere de structuurvisie. Het is noodzakelijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft, de markt pakt de gewenste ontwikkeling niet op, ook niet nadat de gemeente marktpartijen actief benaderd heeft. Het financiële risico is verantwoord, er is een gedegen risicoanalyse gemaakt voorafgaande aan de aankoop (bijvoorbeeld ten aanzien van nabetalingsverplichtingen) en deze is afgewogen tegen de financiële positie van de gemeente in het algemeen en tegen de gemeentelijke grondexploitaties in het bijzonder. Beleidskeuze 1. De raad mandateert het college om binnen de randvoorwaarden voor een bedrag van maximaal 1 miljoen in een vroegtijdig stadium aankopen met een strategisch karakter te kunnen verrichten op basis van een zgn. revolving fund-principe. 2. Nadat het college een strategische aankoop heeft gedaan, wordt de raad geïnformeerd over de aankoop met een argumentatie gebaseerd op de onderlinge samenhang tussen realiseringstermijn, risico en kosten 3.7. Uitgifte van gronden Grondprijsbeleid Onderdeel van het grondbeleid is het grondprijsbeleid en de daarbij behorende Grondprijzenbrief. De steeds veranderende marktomstandigheden en concurrentie, de (Europese) wet- en regelgeving en complexe ruimtelijke opgaven vragen om een vastgesteld grondprijsbeleid en jaarlijks aan de markt aangepaste grondprijzen. Nota grondbeleid 2014-2017 13 van 46
Voor het grondprijsbeleid wordt verwezen naar hoofdstuk 8 van deze nota. Hierin worden de kaders aangegeven waarbinnen jaarlijks de afzonderlijke grondprijzen per bestemming en eventueel per locatie worden vastgesteld. De daarbij behorende Grondprijzenbrief wordt jaarlijks door het college vastgesteld en ter kennisname aan de raad verstrekt. De grondprijzen, die in de Grondprijzenbrief van de gemeente worden vermeld, dienen marktconform te zijn. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende uitgiftecategorieën die ieder afzonderlijk een eigen grondwaarde kennen. Om de grondprijs te bepalen zijn er verschillende (reken)methodieken die in bijlage 3 worden toegelicht. 3.8. (Nog) niet in exploitatie genomen gronden Met betrekking tot het al dan niet strategische grondbezit op de in- en uitbreidingslocaties van de gemeente wordt gekeken naar de kostendekkendheid hiervan, waarbij strategisch grondbezit, welke naar verwachting kostendekkend is wordt behouden. Over strategisch grondbezit, welke naar verwachting niet-kostendekkend is, zal een nadere afweging per situatie moeten plaatsvinden. Ditzelfde geldt voor het niet strategische kostendekkende grondbezit. Het niet strategisch en niet kostendekkende grondbezit wordt afgestoten. Bovenstaande is in onderstaande tabel schematisch weergegeven. Strategisch grondbezit Kostendekkend Behouden Niet kostendekkend Nadere afweging per situatie Niet strategisch grondbezit Kostendekkend Nadere afweging per situatie Niet kostendekkend Afstoten Nota grondbeleid 2014-2017 14 van 46
4. Instrumenten voor de uitvoering van grondbeleid Voor het voeren van grondbeleid staat de gemeente een aantal instrumenten ter beschikking. Deze kunnen worden onderverdeeld in instrumenten voor faciliterend grondbeleid en voor actief grondbeleid. Het belangrijkste instrument om grondbeleid te voeren is de Wet ruimtelijk ordening (Wro). Op basis van de Wro berust de regie over de ruimtelijke ontwikkeling bij de overheid. Onderstaand worden de drie belangrijkste sturingsinstrumenten uit de Wro toegelicht en de instrumenten die kunnen worden ingezet voor verwerving van grond bij een actieve grondpolitiek. 4.1. Structuurvisie De structuurvisie is een belangrijk sturingsinstrument. De structuurvisie is een visie op hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid. De wet verplicht de gemeente tot het vaststellen van een structuurvisie. De structuurvisie is een toekomstvisie op de ruimtelijke ontwikkelingen. In 2009 is de Toekomstvisie gemeente Olst-Wijhe vastgesteld. In 2011 is deze geactualiseerd, inclusief het Realisatiehoofdstuk, door de gemeenteraad vastgesteld. De Toekomstvisie, inclusief het Realisatiehoofdstuk, bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid en is van een hoger abstractieniveau dan een bestemmingsplan. Deze structuurvisie heeft geen direct bindende werking naar burgers, maar is meer een beleidsvisie, die als uitgangspunt dient voor op te stellen bestemmingsplannen en als toetsingskader voor nieuwe ontwikkelingen. Plannen en projecten die ruimtelijke consequenties hebben, worden getoetst aan de Toekomstvisie gemeente Olst-Wijhe. 4.2. Bestemmingsplan Waar de structuurvisie het ruimtelijk beleid op hoofdlijnen schetst, is het bestemmingsplan het belangrijkste publiekrechtelijke sturingsinstrument om het ruimtelijk beleid concreet te maken. Nieuwe ontwikkelingen worden gestuurd door middel van wijziging van het bestemmingsplan. Een bestemmingsplan geeft aan welke bestemming aan gronden wordt toegekend, bijvoorbeeld wonen, groen, verkeer, etc. Dit bestemmingsplan heeft een bindende werking voor iedereen: voor particuliere eigenaren, maar ook voor de gemeente zelf. Het bestemmingsplan is het belangrijkste ruimtelijke instrument omdat het bindende regels bevat en de bestemmingen en de bijbehorende voorschriften de basis zijn voor het toetsen van vergunningen, ontheffingen, etc. Een bestemmingsplan moet uiterlijk na tien jaar herzien of verlengd worden of worden vervangen door een beheersverordening. Door dit belangrijke sturingsinstrument heeft de gemeente geen grondbezit nodig. De gemeente bepaalt op basis van het bestemmingsplan welke ontwikkelingen gewenst zijn. De feitelijke uitvoering berust dan bij private partijen, zoals een woningstichting of een projectontwikkelaar. Uiteraard zal bij private ontwikkeling een bestemmingsplan in overleg met de samenwerkende partners inhoud krijgen. In enkele gevallen zal het vaststellen van een bestemmingsplan niet afdoende zijn. In ons systeem is sprake van toelatingsplanologie. Een bestemming hoeft niet te worden gerealiseerd. Omgevingsplan Op termijn gaan bestemmingsplannen in het kader van de nieuwe Omgevingswet 4 op in een nieuw instrument, het omgevingsplan. In een omgevingsplan kunnen gemeenten meer regels laten samenkomen dan nu met het bestemmingsplan mogelijk is, maar dat hoeft aanvankelijk niet. De nieuwe wet treedt niet vóór 1 januari 2018 in werking. Daarom zal in de volgende Nota Grondbeleid als de wet volledig is uitgewerkt- hier nader op worden ingegaan. 4 De Omgevingswet vervangt tientallen wetten en vele ministeriële regels over ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water, die relevant zijn voor gebiedsontwikkeling. Nota grondbeleid 2014-2017 15 van 46
4.3. Grondexploitatiewet De Grondexploitatiewet is onderdeel van de Wro. In principe mag een grondeigenaar zijn eigen grond ontwikkelen. Dit was voorheen ook het geval, echter zijn door de invoering van de Grondexploitatiewet de rollen van gemeente en eigenaren bij een particuliere grondexploitatie verduidelijkt. De nieuwe Wro biedt gemeenten de mogelijkheid om de particuliere grondexploitatie te geleiden door eisen te stellen wat betreft de locatie en het kostenverhaal. Dit gebeurt door middel van een vrijwillige overeenkomst met de grondeigenaar of middels een exploitatieplan. De doelstellingen van de invoering van de Grondexploitatiewet zijn: duidelijke wettelijke inkadering privaatrechtelijk kostenverhaal; verbetering publiekrechtelijk kostenverhaal; wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen aan de aanleg van openbare ruimte; de mogelijkheid tot het stellen van eisen aan sociale huurwoningen en sociale koopwoningen en particulier opdrachtgeverschap. De gemeente is op basis van de wet verplicht kosten te verhalen en mag hier om welke reden dan ook - niet van af zien. Binnen de kaders van de Grondexploitatiewet wordt het mogelijk gemaakt om naast kosten die alleen op het plan betrekking hebben ook kosten te verhalen met een bovenplans karakter. Echter indien de gemeente kosten wil verhalen met een bovenplans karakter moet daarvoor een basis zijn gelegd in de structuurvisie (Toekomstvisie). In de wet wordt hierin het volgende onderscheid aangebracht: bijdrage ruimtelijke ontwikkeling; bovenplanse verevening 5. 4.3.1. Instrumenten Wro bij een faciliterende grondpolitiek Zoals in het vorige hoofdstuk omschreven is, is faciliterend grondbeleid het uitgangspunt. De gemeente heeft verschillende grondbeleidsinstrumenten voor het voeren van facilitair grondbeleid. In de wet blijft in beleidsmatige zin vrijwillige samenwerking voorop staan aangezien gebleken is dat zowel gemeenten als particuliere eigenaren hier de voorkeur aan geven. Mede hierdoor is gekozen voor voortzetting van een gemengd stelsel voor grondexploitaties met zowel een privaatrechtelijk als publiekrechtelijk spoor. Om in de praktijk te beoordelen of de te maken kosten verhaald kunnen worden, gelden voor beide sporen drie toetsingscriteria: Profijt. De exploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Proportionaliteit. Als meerdere locaties profijt hebben van de voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld. Hoe meer profijt, hoe meer de kosten bijdragen. Toerekenbaarheid. De kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan, of de kosten worden gemaakt mede ten behoeve van het plan. De kosten die de gemeente mag verhalen zijn in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) vastgelegd. Dit is een gelimiteerde lijst die in de bijlage is weergegeven. Privaatrechtelijk spoor Grondexploitatiewet De wet legt allereerst een basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeente en grondeigenaren. Deze privaatrechtelijke overeenkomst biedt de gemeente de mogelijkheid met een exploitant afspraken te maken over kostenverhaal, tijdvak, fasering van het plan, koppelingen (bijvoorbeeld: een omgevingsvergunning wordt pas verstrekt als een geluidsscherm is gerealiseerd) en uitvoering van de betreffende bouwlocatie. Tevens bestaat de mogelijkheid afspraken te maken wat betreft bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen op basis van een vastgestelde structuurvisie en over eventuele planschade. De gemeente heeft hier volledige contractvrijheid, maar is uiteraard wel gebonden aan het 5 De bijdrage vanuit winstgevende exploitatiegebieden ter (gedeeltelijke) dekking van een tekort in de grondexploitatie in een ander exploitatiegebied. Nota grondbeleid 2014-2017 16 van 46
Burgerlijk Wetboek en onder meer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. De wet kent twee typen privaatrechtelijke overeenkomsten voor grondexploitatie: 1. anterieure exploitatieovereenkomsten; 2. posterieure overeenkomsten. Ad 1. Anterieure exploitatieovereenkomsten Overeenkomsten gesloten voorafgaand (anterieur) aan het publiekrechtelijk proces worden anterieure exploitatieovereenkomsten genoemd. Hierin kunnen allerlei zaken worden vastgelegd. De anterieure exploitatieovereenkomst wordt gesloten in de beginfase van een project, voordat een exploitatieplan is vastgesteld. Dit type overeenkomst komt in de praktijk het meest voor. Partijen hebben veel onderhandelingsruimte en zijn niet gebonden aan het publiekrechtelijk kader van de Grondexploitatiewet. Het betreft een vormvrije overeenkomst. In de anterieure fase mogen ook afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, mits hiervoor een basis is gelegd in de structuurvisie. In een anterieure overeenkomst kunnen onder andere over de volgende onderwerpen afspraken worden gemaakt: afspraken over de kosten van de grondexploitatie van de locatie planschadekosten 6 kosten voor bovenwijkse voorzieningen financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (bovenplanse verevening) bepalingen over zekerheidsstelling van betaling bepalingen over tijdvak en fasering bepalingen over locatie-eisen bepalingen over woningbouwcategorieën bepalingen die verband houden met het doorlopen van planologische en andere procedures andere inhoudelijke bepalingen en algemene bepalingen Ad 2. Posterieure overeenkomsten De posterieure overeenkomst wordt gesloten nadat het exploitatieplan is vastgesteld. Bij deze overeenkomst is er minder bewegingsruimte aangezien er niet van het exploitatieplan mag worden afgeweken, er mogen slechts aanvullingen worden gedaan. Publiekrechtelijk spoor Grondexploitatiewet De afdeling grondexploitatie (6.4) binnen de Wro kent naast het privaatrechtelijke spoor (veelal: anterieure overeenkomst) het publiekrechtelijke spoor (exploitatieplan) voor situaties waarin partijen niet komen tot een anterieure overeenkomst. De kosten als bedoeld in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zullen in dat laatste geval verhaald moeten worden door middel van het exploitatieplan. Het exploitatieplan moet gelijktijdig met het bestemmingsplan of projectbesluit worden vastgesteld. Gelet op het vorenstaande moet per bestemmingsplan of projectbesluit zorgvuldig worden nagegaan of er sprake is van een situatie waarin mogelijk een exploitatieplan moet worden opgesteld. Hierbij moeten evenals bij de anterieure overeenkomst alle mogelijke kostensoorten in beeld worden gebracht en verhaald, zodat de gemeente voltoet aan haar wettelijke plicht tot kostenverhaal en er daarmee dus niet zelf de kosten draagt. Het opstellen van een exploitatieplan is een arbeidsintensief proces en dient jaarlijks te worden herzien. Daarom moet per ontwikkeling de juiste keuze op het juiste moment worden gemaakt voor het private en/of publieke spoor. Hierbij wordt gekeken naar verwachting ten aanzien van het succesvol kunnen sluiten van een anterieure overeenkomst in relatie tot de verwachte noodzaak van het opstellen van een exploitatieplan. Indien in een exploitatieplan kosten over het hoofd worden gezien, dan kan later geen verhaal meer plaatsvinden. De gemeente kan na de vaststelling van een exploitatieplan nog wel een (posterieure) overeenkomst sluiten, maar die moet dan wel binnen de (financiële) kaders van het exploitatieplan blijven. 6 Door bestemmingsplanwijzigingen kunnen omwonenden zogenaamde planschade lijden. Planschade is de vermogensschade (waardevermindering van onroerende zaken) of inkomensschade die ontstaat na wijziging van de planologie. Planschade dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. De planschade kan op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een planschaderisicoanalyse. Bij faciliterend grondbeleid ligt de verantwoordelijkheid om een planschaderisicoanalyse op te stellen bij de ontwikkelaar. Planschadekosten kunnen op basis van artikel 6.4a Wro voor rekening van de exploitant worden gebracht. Nota grondbeleid 2014-2017 17 van 46