Samenvatting Kijk voor meer informatie over het boek Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties en hoe u het boek kunt bestellen op: www.stefancloudt.nl/proefschrift Of stuur een e-mail naar: info@stefancloudt.nl Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties De praktijk van het maatschappelijk ondernemen Stefan Cloudt (1978) combineert wetenschap en praktijk waar het gaat om de interne organisatie van maatschappelijke ondernemingen in de sectoren volkshuisvesting, welzijn en zorg. Hij werkte als docent Organisatiewetenschappen bij Tilburg University en doceert methoden van kwalitatief onderzoek bij Amsterdam School of Real Estate. Stefan adviseert onder andere woningcorporaties over strategie en organisatie en is benoemd als lid van de Visitatieraad Sociale Huisvestingsmaatschappijen in Vlaanderen. Stefan Cloudt
1 In het kort Het boek Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties, de praktijk van het maatschappelijk ondernemen beschrijft de organisatieontwikkeling van woningcorporaties vanaf het jaar 2000. Woningcorporaties worden zowel door wetenschappers, beleidsmakers als door henzelf beschouwd als maatschappelijke ondernemingen. Maatschappelijke ondernemingen zijn organisaties die op het snijvlak opereren van markt- en overheidsorganisaties. Woningcorporaties ontwikkelen zich vaak ieder op hun eigen wijze en met eigen instrumenten in de richting van wat zij als maatschappelijke onderneming zien. Er is een veelheid aan vaak normatieve opvattingen over maatschappelijke ondernemingen ontstaan. Stefan Cloudt geeft in dit boek inzicht in de praktijk van het maatschappelijk ondernemen en hoe daarbij de interne organisatie van woningcorporaties eruit ziet. Hij analyseert het debat over maatschappelijke ondernemingen, ontwerpt een model van de organisatievorm van maatschappelijke ondernemingen. Hij toetst dit model aan de organisatorische praktijk bij vier corporaties en onderzoekt bij 61 corporaties welke organisatieconfiguraties tot de beste prestaties leident in termen van tevreden klanten en efficiënte bedrijfsvoering. Er staan woningcorporaties (grote) veranderingen te wachten: beperking in taken, meer invloed van huurders en gemeenten en grotere nadruk op verantwoording. De interne organisatie dient te veranderen. Dit boek ondersteunt deze organisatieontwikkeling door een integraal en consistent model van de organisatievorm van een maatschappelijke onderneming. Dit boek laat ook zien dat corporaties met bepaalde organisatiekenmerken van een maatschappelijke onderneming betere prestaties leveren op het gebied van efficiëntie en effectiviteit dan andere corporaties.
2 Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties Samenvatting Dit boek gaat over de interne organisatie en organisatieontwikkeling van woningcorporaties in de periode 2000 tot en met 2010. Vanaf de eeuwwisseling gingen steeds meer corporaties zich maatschappelijke onderneming noemen, een label dat uiting gaf aan een meer ondernemende houding en de verruiming van activiteiten. De interne organisatie van een maatschappelijke onderneming is, samen met de relatie met andere organisaties, het belangrijkste onderscheidende kenmerk van deze organisaties. Naar de interne organisatie van maatschappelijke ondernemingen is echter nog weinig empirisch onderzoek gedaan. In dit boek breng ik ideeën, opvattingen, definities, modellen, instrumenten, experimenten etc. met betrekking tot een maatschappelijke onderneming bij elkaar en onderzoek ik in hoeverre er een geconvergeerde efficiënte en effectieve organisatievorm van een maatschappelijke onderneming in de organisatorische praktijk bij corporaties bestaat of mogelijk is. De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe ziet de interne organisatie van een maatschappelijke onderneming bij corporaties eruit, convergeert deze in de richting van een eigen organisatievorm en helpt deze vorm om goede prestaties te leveren? Dit onderzoek volgt een co-evolutie perspectief. Co-evolutie plaatst organisatieontwikkeling in een breder kader van ontwikkelingen in een land en in sectoren. Het boek gebruikt verklarende concepten uit institutionele en ecologische theorie, zoals meervoudige logica s en stelt het begrip organisatievorm centraal. Een organisatievorm is een groep organisatie-eigenschappen die de organisatie tot een aparte entiteit maakt maar tegelijkertijd ook classificeert als lid van een groep gelijkende organisaties (Romanelli, 1991). Een maatschappelijke onderneming is te positioneren als een aparte entiteit tussen staat, markt en samenleving (Mouwen, 2011:39) en geen gewone onderneming. Ik raakte er in mijn werk als stafmedewerker van een corporatie en later als organisatieadviseur steeds meer van overtuigd dat maatschappelijke ondernemingen, zoals corporaties, behoefte hadden aan eigen organisatiemodellen. De roep om eigen modellen en kaders klonk ook vanuit verschillende andere hoeken: juristen, brancheverenigingen en niet te vergeten de maatschappelijke ondernemingen zelf.
Samenvatting 3 Een goed voorbeeld daarvan is het wetsvoorstel om in het Burgerlijk Wetboek een aparte modaliteit voor de rechtsvorm van een maatschappelijke onderneming op te nemen. Omdat er nog geen goede definitie van een maatschappelijke onderneming (bij corporaties) was, nam ik het debat erover als uitgangspunt. Eerst het debat over maatschappelijke ondernemingen in het algemeen, vervolgens het specifieke debat over maatschappelijke ondernemingen in de corporatiesector. Ik ontwikkelde een model van de empirische organisatievorm door uit het debat organisatie-eigenschappen en operationele kenmerken daarvan bij corporaties te destilleren. Daarvoor combineerde ik documentenstudie, inhouds- en netwerkanalyse tot een methode om inzichten op te doen over nog ongedefinieerde en emergente (organisatie)begrippen. Uit bijna 80 documenten destilleerde ik twaalf organisatie-eigenschappen van een maatschappelijke onderneming en 38 operationele kenmerken daarvan bij corporaties. Ik noemde dit het model van de organisatievorm van een maatschappelijke onderneming bij corporaties. Het model is afgebeeld op de volgende pagina. De operationele kenmerken van de organisatievorm laten een mix zien van de institutionele logica s van markt- (bijvoorbeeld nr. 7 financieel autonoom) en overheidsorganisaties (bijvoorbeeld nr. 8 invloed geven aan de maatschappij), waarbij er niet duidelijk één dominante logica is. Vervolgens ging ik de organisatorische praktijk bij corporaties onderzoeken. De organisatievorm van een maatschappelijke onderneming ontstond in de werkelijkheid: in het debat erover en in de organisaties zelf. Het debat en de praktijk bij corporaties hoeven niet overeen te stemmen. Daarom toetste ik in een vergelijkende casestudie het model aan de organisatorische praktijk bij vier corporaties. Maar liefst 33 van de 38 operationele kenmerken werden empirisch bevestigd. De tabel op de volgende pagina geeft dat weer. Waar streepjes zijn weergegeven betreft het de vijf operationele indicatoren die niet empirisch bevestigd konden worden. De vier corporaties hebben zich in de onderzochte periode van tien jaar ontwikkeld tot behoorlijk gelijksoortige organisaties. Van de 33 empirisch bevestigde operationele kenmerken, komt tweederde in alle vier corporaties voor: er blijkt een gedeelde organisatievorm van een maatschappelijke onderneming te bestaan.
4 Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties Organisatie - eigenschap Operationeel kenmerk Doelen Organisatiegrenzen Activiteitenpatroon / cultuur Missie en doelen die uitgaan van de morele waarde van de organisatie, waarbij belanghouders worden geraadpleegd, maar de organisatie zelf uiteindelijk haar agenda bepaalt Bekostiging op basis van effecten van de inspanningen van de organisatie en dat leidt tot omgang met financiële onzekerheden (risico s) Maatschappelijke inbedding met een responsieve houding naar de omgeving waarbij gewerkt wordt aan vernieuwende omgangsvormen met die omgeving, aan draagvlak en dialoog om feedback over de prestaties van de organisatie op te halen Verantwoording die zowel intern als extern is gericht, gaat over het maatschappelijk belang, de bijdrage daaraan, de kwaliteit van diensten en om feedback over de organisatie te verkrijgen Bestuur op basis van een tweelagenstructuur (stichtingsvorm met RvC) waarbij de werkorganisatie wordt geleid door een professionele directeur-bestuurder Toezicht van de RvC op de organisatie, gericht op onder andere de missie en op maatschappelijke oriëntatie van de organisatie Interne strategie met een goed functionerende strategische planning & controlcyclus waarin de strategie actueel wordt gehouden en het afwegingskader inzichtelijk wordt gemaakt Klantgerichte en vraaggestuurde organisatie, waarbij inspraak van klanten is georganiseerd, sprake is van innovatie en sturing op kwaliteit van de dienstverlening Organisatiestructuur die plat is met zelfstandige onderdelen waarin medewerkers veel klantcontact hebben en zelfsturing expliciet wordt bevorderd Ondernemersgedrag dat is gericht op de gemeenschap, waarbij ondernemende activiteiten binnen de bestaande kaders worden ontwikkeld, bijvoorbeeld om de samenwerking of dienstverlening te optimaliseren Medewerkers die gedreven worden door de maatschappelijke missie, klantgerichtheid en een beeld hebben van de organisatie (positionering) Bedrijfsvoering is de eigen verantwoordelijkheid van de organisatie, er is aandacht voor doelmatigheid en borging van de kwaliteit van de dienstverlening 1. Onderscheid tussen kernopdracht en nevenactiviteiten 2. Bepaling van koers en missie in zelfstandigheid en vrijheid 3. Gebaseerd op normatieve/ideologische beweegredenen 4. - 5. Richt zich op specifieke vraag 6. Bestemmingsplicht van vermogen (ten behoeve van het realiseren van effecten in woondomein) 7. Financieel autonoom (inkomsten komen voort uit geleverde diensten/effecten) 8. Vorm bedacht om invloed te geven aan de maatschappij 9. Vorm bedacht waarin de maatschappij een stem wordt gegeven 10. De bedachte vormen hebben een gestructureerde en bewuste benadering 11. Verantwoording over werkwijze 12. Verantwoording over geleverde prestaties 13. Verantwoording aan belanghouders 14. Organiseren van externe oordeelsvorming 15. Stichting met RvC en contracten voor vertegenwoordiging van huurders 16. Bepaling vrijheden directeur-bestuurder door prestatie- en samenwerkingscontracten 17. Directeur-bestuurder gaat agenderend te werk 18. Reikwijdte van toezicht geëxpliciteerd 19. Toetsing aan interne en publieke (beleids)kaders 20. Expertise van RvC past bij belangrijkste opgaven van de organisatie 21. Publieke verantwoording over toezichtwerkzaamheden 22. Procesbenadering van strategische sturing 23. - 24. Gebruik van afwegingskader voor tegenstrijdige belangen 25. Vraag is richtinggevend voor het dienstenaanbod 26. Aandacht voor de kwaliteit van de dienstverlening en voor een klantgerichte werkwijze 27. - 28. Visie op optimale schaalgrootte 29. Functioneel gescheiden afdelingen 30. Formele positionering van huurder- en maatschappelijke vertegenwoordigers 31. Maatschappelijke missie én bedrijfsmatige onderbouwing 32. - 33. - 34. Medewerkers als professionals in het veld 35. Maatschappelijke onderneming wordt door medewerkers doorleefd 36. Afweging tussen financieel rendement en bijdrage aan maatschappelijke vraagstukken 37. Administratieve scheiding (sociale en commerciële geldstromen) 38. Sturing op efficiëntie
Samenvatting 5 Er is ook variatie, zowel in de waargenomen organisatievorm als in de onderliggende organisatieontwikkeling in de periode 2000-2010. De variatie wordt vooral verklaard door specifieke omstandigheden per corporatie.convergentie en tegelijkertijd variatie in organisatievorm riepen de vraag op wanneer de beste prestaties geleverd werden. Ik onderzocht de prestaties van corporaties in termen van effectiviteit en efficiëntie. Voor effectiviteit gebruikte ik de indicator klanttevredenheid. KWH stelde data over de klanttevredenheid beschikbaar. Efficiëntie drukte ik uit in de variabele bedrijfslasten per verhuureenheid, de data hiervoor verkreeg ik van het Centraal Fonds Volkshuisvesting. Met een online vragenlijst verzamelde ik data over de interne organisatie van 61 corporaties. Ik koppelde deze aan de klanttevredenheid en bedrijfslasten per corporatie. Zo kon ik onderlinge vergelijkingen maken wanneer bovengemiddelde prestaties werden geleverd en wanneer niet. Met Qualitative Comparative Analysis (QCA) als onderzoeksbenadering destilleerde ik vijf combinaties van operationele kenmerken. Deze combinaties noemde ik organisatieconfiguraties van efficiënte en effectieve corporaties. Ik gaf de configuraties namen die overeenkomen met de belangrijkste onderscheidende kenmerken: Bovengemiddeld efficiënt: kleine responsieve maatschappelijke onderneming Dit is een corporatie die zich tussen 2004 en 2007 voor het eerst een maatschappelijke onderneming noemt en maximaal 5.000 verhuureenheden heeft. De corporatie volgt de visie dat ze als maatschappelijke onderneming responsief moet zijn naar de huurders en belanghebbenden en geeft hen rechtstreekse invloed op de prestaties van de organisatie. Door het creëren van draagvlak, planmatig te werken en te sturen op efficiëntie is deze kleine responsieve maatschappelijke onderneming bovengemiddeld (tot zeer) efficiënt. Deze configuratie is waargenomen bij vijf corporaties die alle vijf een hoge score op efficiëntie hebben. Bovengemiddeld effectief: kleine klantgerichte maatschappelijke onderneming Deze corporatie heeft ook minder dan 5.000 verhuureenheden en noemt zich in de periode 2004-2007 voor het eerst een maatschappelijke onderneming. De corporatie volgt de visie van klantgerichtheid, waardoor de dienstverlening op de behoeften van de klanten kan worden afgestemd. Die afstemming komt de effectiviteit (gemeten als klanttevredenheid) ten goede. Deze corporatie richt zich ook op het
6 Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties geven van ruimte aan medewerkers in het veld, zodat zij die ruimte benutten om de dienstverlening beter aan de behoeften van de klant te laten voldoen. Deze corporatie kan goed in de vraag van de doelgroep voorzien en is deze door de combinatie van haar inzet op klantgerichtheid en op de maatschappelijke onderneming, het vrijmaken van middelen en sturen op continuïteit, het geven en faciliteren van ruimte aan medewerkers bovengemiddeld effectief. Het gaat hierbij om zeven corporaties, waarvan er zes hoge scores op effectiviteit hebben. Bovengemiddeld effectief: kleine vraaggestuurde corporatie Dit is een corporatie met minder dan 5.000 verhuureenheden en of zij zich een maatschappelijke onderneming noemt en hoe lang al, is niet relevant voor de effectiviteit. Deze corporatie is identiek aan de hierboven beschreven corporatie met het enige verschil dat nu niet uitmaakt of de corporatie zich als maatschappelijke onderneming ziet. Deze conditie wordt vervangen door vraaggestuurd werken. De corporatie verwerkt de maatschappelijke agenda in haar dienstenaanbod. Door toepassing van de visie van vraaggestuurd werken (als substituut voor profileren als maatschappelijke onderneming) bereikt deze corporatie ook hoge effectiviteit. Bij acht corporaties is deze configuratie waargenomen, waarvan vijf corporaties ook hoge scores op effectiviteit hebben. Benedengemiddeld efficiënt: grote machtige corporatie Dit is een corporatie met meer dan 5.000 verhuureenheden, of zij zich een maatschappelijke onderneming noemt en hoe lang al, is niet relevant voor de efficiëntie. Beheersing is een centraal kenmerk, bijvoorbeeld in de wijze waarop met de formele positionering van huurdervertegenwoordigers en maatschappelijke vertegenwoordigers wordt omgegaan. Door het ontbreken van een formele positie voor belangrijke overlegpartners kan besluitvorming traag tot stand komen (want er wordt wel invloed gegeven) vanwege telkens aftasten en bespreken van belangen. Er worden daardoor middelen verspild (bijvoorbeeld tijd/rente). De grote machtige corporatie is dus minder efficiënt. Deze configuratie is aangetroffen bij dertien corporaties, waarvan er elf benedengemiddelde scores op efficiëntie hebben.
Samenvatting 7 Benedengemiddeld effectief: grote aanbodgestuurde corporatie Deze corporatie heeft meer dan 5.000 verhuureenheden en of zij zich een maatschappelijke onderneming noemt en hoe lang al, is niet relevant voor de effectiviteit. Deze corporatie verwerkt niet of nauwelijks de maatschappelijke agenda in haar dienstenaanbod. Effectiviteit is gebaat bij het voorzien in de vraag van de klant. Doordat deze vraag niet richtinggevend is voor het dienstenaanbod worden lage scores op effectiviteit behaald. Deze configuratie werd bij dertien corporaties waargenomen, waarvan negen corporaties een benedengemiddelde score hebben op effectiviteit. De empirische organisatievorm van een maatschappelijke onderneming bij corporaties laat verschillende (sub-)patronen zien als het gaat om de effectiviteit en efficiëntie. Er zijn twee organisatieconfiguraties waargenomen bij corporaties die bovengemiddeld effectief zijn, dat wil zeggen: een hoge klanttevredenheid hebben. Twee kenmerken zijn noodzakelijk voor hoge klanttevredenheid: financieel autonoom (nr. 7) en medewerkers als professionals in het veld (nr. 34). Deze zijn te interpreteren als sturen op financiële continuïteit en ruimte bieden aan medewerkers. Zonder die twee kenmerken gaat het patroon van de configuratie bij bovengemiddelde effectiviteit niet op en op zichzelf zijn ze niet voldoende voor hoge effectiviteit. Een ander aspect dat volgt uit de configuratie bij bovengemiddelde effectiviteit is autonomie en gedrag van medewerkers en de mate waarin de organisatie de klant of maatschappelijke vragen centraal stelt in haar dienstverlening. Deze aspecten komen overeen met de organisatie-eigenschappen medewerkers en klantgerichte / vraaggestuurde organisatie. Ik nam één organisatieconfiguratie waar bij corporaties die bovengemiddeld efficiënt zijn, dat wil zeggen: die lage variabele bedrijfslasten hebben. Een voornaam aspect van deze configuratie is het betrekken van belanghebbenden invloed en positie geven en sturing in de organisatie op efficiëntie en strategische planning. Het bleek dat corporaties tegelijkertijd bovengemiddeld effectief én efficiënt kunnen zijn. De configuraties sluiten elkaar niet uit. De overeenkomsten tussen de configuraties liggen in een kleine omvang (maximaal 5.000 verhuureenheden) en een vroege adoptie van de term maatschappelijke onderneming (tussen 2004 en 2007). Kleine corporaties die zich al relatief lang kenmerken als een maatschappelijke onderneming en daar ook naar handelen hebben blijkbaar de beste prestaties, wanneer
8 Organisatieontwikkeling bij woningcorporaties zij ook de overige operationele kenmerken uit de hierboven genoemde configuraties hebben. Dit onderzoek levert een bijdrage aan een maatschappelijk belangrijk veld waarnaar nog weinig empirisch onderzoek is gedaan en aan een actueel debat waarin wordt gezocht naar duurzame modellen voor organisaties die tussen overheid en markt opereren. Het boek is uniek in het systematisch en in de breedte in kaart brengen van de organisatievorm van een maatschappelijke onderneming en laat zien dat er ruimte is voor prestatieverbetering bij corporaties. Voor verder onderzoek kan het model dienen als kader om spanningen bij meervoudige institutionele logica s of het creëren van publieke waarde te bestuderen. Het model van de organisatievorm helpt corporaties om betekenis te geven aan maatschappelijke ondernemingen en om te gaan met de spanningen die inherent zijn aan hun positie in het maatschappelijke middenveld. Met het model en de organisatieconfiguraties kunnen verschillen in de interne organisatie van corporaties inzichtelijk worden gemaakt en worden gekoppeld aan vergelijkende gegevens (benchmarks) over prestaties van corporaties. Corporaties kunnen het model van de organisatievorm ook gebruiken om de huidige interne organisatie in kaart te brengen en een wensbeeld te formuleren voor de organisatieontwikkeling. Het model van de organisatievorm van een maatschappelijke onderneming wordt herkend als integraal, consistent, relevant en realistisch ( maakbaar ). Het model kan incidenten verkleinen omdat checks and balances verankerd lijken. Het is dan ook goed om aan de verbetering van de interne organisatie te werken, maar zonder moraliteit en dapper gedrag zal ook een verstandige organisatievorm niet veel betekenen (Cloudt & Geurts, 2013). De corporatiesector staat eind 2014 volop in de belangstelling door de parlementaire enquête woningcorporaties en de herziene Woningwet. Er woedt een (soms) hevig debat over onder andere de taken en prestaties in termen van effectiviteit en efficiëntie. Dit boek beschrijft het verband tussen organisatievorm en prestaties van corporaties. En geeft inzicht in hoe de organisatieontwikkeling bij corporaties samenhangt met brede maatschappelijke bewegingen en debatten daarover. Ik hoop en verwacht dat dit boek directeur-bestuurders, managers en beleidsmakers zal helpen om goed geïnformeerd keuzes te maken over de interne organisatie van een woningcorporatie.