NOTITIE VERBONDEN PARTIJEN Februari 2013 1
Inhoudsopgave: Inleiding 3 Hoofdstuk 1, Verbonden partijen 1.1 Wat zijn verbonden partijen 4 1.2 Verschillen tussen verbonden partijen 4 1.2.1 Publiekrechtelijke regeling 4 1.2.2 Privaatrechtelijke regeling 5 1.2.3 Publiek private samenwerking 5 Hoofdstuk 2, Planning en controlcyclus 2.1 Wettelijke voorschriften 6 2.2 Inhoudelijke uitvoering 6 Actiepunt 7 Hoofdstuk 3, Rol als opdrachtgever 3.1 Contractrelatie 8 3.2 Verhouding opdrachtgever eigenaarschap 8 3.3 Opdrachtgeverschap in relatie tot financiële uitgangspunten 8 3.4 Onderlinge afstemming binnen de ambtelijke organisatie 9 Actiepunten 9 Hoofdstuk 4, Rol als eigenaar 4.1 Betrokkenheid gemeenteraad 10 4.2 Betrokkenheid college 10 4.3 Interne organisatie primaat verbonden partijen 11 Actiepunten 11 Hoofdstuk 5, Rol als toezichthouder 5.1 Toezichthouder bij vennootschap 12 5.2 Begroting gemeenschappelijke regeling 12 5.3 Jaarrekening gemeenschappelijke regeling 12 5.4 Functievervulling algemeen bestuur 13 5.5. Periodieke rapportage 13 5.6 Auditcommissie 13 Actiepunten 14 Hoofdstuk 6, Uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking 6.1 Instemming gemeenteraad 15 6.2 Mogelijke uitgangspunten 15 Actiepunt 15 Bijlage 1, Lijst gemeentelijke deelnemingen 2
Inleiding In de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen gaat het om sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Sturing betekent vooraf duidelijke afspraken maken over prestaties en budgetten. Die afspraken worden meestal beperkt vastgelegd in prestatie- of managementcontracten. Maar, daar horen ook afspraken bij over output, afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, net als eisen die aan inhoud en frequentie van de rapportage worden gesteld. Dit laatste is essentieel in het kader van de beheersing. Maatregelen en procedures zijn nodig om bijsturing mogelijk te maken om zo het maatschappelijk beoogd effect te kunnen realiseren. Recente financiële kwesties bij gemeenschappelijke regelingen maken het noodzakelijk om vast te stellen op welke wijze de controle op en betrokkenheid bij verbonden partijen verbeterd kan worden. Hierbij is het uitgangspunt van deze notitie om op een praktische wijze de bestaande instrumenten te verbeteren, waardoor de verbonden partijen meer in controle komen. De verwachting is niet dat hiermee problemen altijd voorkomen kunnen worden. De oorzaken van de recente financiële problemen waren verschillend van aard. Doelstelling is wel om te zorgen voor een betere structuur rondom de beheersing van verbonden partijen. Hierdoor kan de effectiviteit vergroot worden en worden mogelijke problemen in een eerder stadium gesignaleerd. Bij het werken met verbonden partijen heeft de gemeente verschillende rollen. Die rollen worden in deze notitie verder uitgewerkt. Met uitzondering van hoofdstuk 1 sluit ieder hoofdstuk af met aanbevelingen om de daarin beschreven rol op een betere manier te vervullen. Het gaat hierbij om een optimale invulling van alle gemeentelijke rollen. Daarom is in deze notitie ook de taakinvulling door de ambtelijke organisatie opgenomen. Het eerste hoofdstuk van deze notitie bevat een omschrijving van het begrip verbonden partijen. Dit hoofdstuk is direct de afbakening van de organisaties waarop de voorgeschreven werkwijze van toepassing is. Hoofdstuk 2 legt de relatie met de wettelijk verplichte opname van verbonden partijen in de gemeentelijke planning- en controlcyclus. De hoofdstukken 3, 4 en 5 bevatten een uitwerking van de gemeentelijke rollen bij het werken met verbonden partijen. Dit zijn achtereenvolgens de rol als opdrachtgever, de rol als eigenaar en de rol als toezichthouder. Hoofdstuk 6 sluit vervolgens af met een korte uitleg over de uitgangspunten die gehanteerd kunnen worden bij het aangaan van verbonden partijen. Bijlage 1 bevat een actueel overzicht van gemeentelijke deelnemingen. 3
Hoofdstuk 1, Verbonden partijen Dit hoofdstuk bevat een korte toelichting op het begrip verbonden partijen. Op basis van de wettechnische definitie volgt een afbakening van deze notitie. Niet alle deelnemingen van de gemeente kennen grote risico s. Indien sprake is van geen of geringe belangen is het vanuit administratieve efficiency niet gerechtvaardigd een zwaar controlemechanisme toe te passen. Bijlage 1 bevat een overzicht van juridische deelnemingen door de gemeente. Lidmaatschappen, zoals van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, zijn niet in het overzicht opgenomen. 1.1 Wat zijn verbonden partijen Verbonden partij is een begrip dat voortkomt uit het BBV 2003 (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). Een verbonden partij is een organisatie waar de gemeente een bestuurlijk en financieel belang in heeft. Onder financieel belang wordt verstaan een aan een partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, onderscheidenlijk het bedrag waarvoor bij de gemeente aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Een bestuurlijk belang houdt in dat de gemeente zeggenschap heeft, dit door zitting te hebben in het bestuur dan wel uit het kunnen uitoefenen van stemrecht. Praktisch gezien vallen onder deze definitie enerzijds gemeenschappelijke regelingen en anderzijds overheids N.V. s en stichtingen. 1.2 Verschillen tussen verbonden partijen Een verbonden partij kan gebaseerd zijn op een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke rechtsgrond. Het verschil in juridische grondslag is niet alleen een technisch begrip, maar heeft ook direct een relatie met de wijze waarop het toezicht op een dergelijke regeling is georganiseerd. 1.2.1 Publiekrechtelijke regeling Een publiekrechtelijke verbonden partij is gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zwaarste en tevens meest voorkomende vorm hierbij is het openbaar lichaam. Bij deze zware vorm is er een wettelijke verplichting tot oprichting van de organen algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. In de regeling is bepaald welke bevoegdheden en taken vanuit het gemeentebestuur aan de regeling zijn overgedragen. Wet gemeenschappelijke regelingen en Verlengd lokaal bestuur Bij verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen in het bijzonder is sprake van verlengd lokaal bestuur. Een eenduidige definitie is hiervoor niet beschikbaar. In het algemeen wordt hieronder verstaan een samenwerking tussen overheden, waarbij het bestuurlijk en politiek primaat bij de deelnemende overheden ligt. Vanuit het gemeentelijk belang wordt een opdracht gegeven aan de gemeenschappelijke regeling. Wettelijk is bepaald dat bij de oprichting van een openbaar lichaam het te behartigen belang wordt opgenomen. Uit dit belang volgt een opdracht voor het openbaar lichaam. Een heldere opdracht maakt toezicht en controle eenvoudiger (zie hoofdstuk 3, Rol als opdrachtgever). Het opnemen van de opdracht in de regeling is niet altijd goed mogelijk. Maatschappelijke ontwikkelingen kunnen tot een wijziging van de taakinvulling aanleiding geven. Verlengd lokaal bestuur is een overdracht van taken en/of bevoegdheden. De verantwoordelijkheid blijft bij de gemeente. De gemeente is naast deelnemer tegelijkertijd eigenaar van een gemeenschappelijke regeling (zie hoofdstuk 4, Rol als eigenaar). Hier gaat het om inrichting van de regeling en vraagstukken over besturing, beleid, uitvoering en verantwoording. Verantwoording door en controle op een verbonden partij zijn van belang om zoveel als mogelijk is problemen te voorkomen en indien die onverhoopt toch ontstaan, beheersbaar te houden. Dit vraagt om vertrouwen richting het openbaar lichaam en tegelijkertijd een efficiënt systeem van toezicht en controle (Hoofdstuk 5, Rol als toezichthouder). 4
1.2.2 Privaatrechtelijke regeling Oprichting van een dergelijke partij is gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek; in de praktijk zijn dit stichtingen en vennootschappen. Een stichting kent een ideëel of sociaal doel. Stichtingen hebben veelal geen controlerend orgaan. De gemeente is vanuit diverse belangen betrokken bij stichtingen. Vanuit wettelijk oogpunt is dat meestal geen verbonden partij. De relatie die de gemeente heeft is dan vooral subsidiërend van karakter of de stichting geeft uitvoering aan maatschappelijk relevante thema s. Een financieel belang kan zich wel voordoen als de stichting de exploitatie niet meer rond krijgt en daarom aanklopt bij de gemeente voor aanvullende subsidiering. Maatschappelijke belangen kunnen dan aanleiding zijn om extra te subsidiëren. Echter in tegenstelling tot een verbonden partijen bestaat geen recht of formele plicht tot financiële ondersteuning. Deze notitie is niet van toepassing op dergelijke stichtingen. Het financieel risico voor de gemeente bij een stichting is relatief beperkt. De gemeente is alleen aansprakelijk voor de verstrekte middelen. Bestuurders zijn alleen aansprakelijk als sprake is van wanbeleid. Een vennootschap wordt vaak gebruikt om invulling te geven aan uitvoerende taken, waarbij de overheid vanuit maatschappelijk belang invloed op wil uitoefenen. Dit zijn openbare nutsvoorzieningen, waarbij de gebruiker een marktconforme prijs betaalt. Voor zover in de statuten is opgenomen vindt controle plaats door een Raad van Commissarissen of door een Algemene vergadering van aandeelhouders. Het financieel risico voor de gemeente bij een vennootschap is relatief beperkt. Het risico beperkt zich tot het ingebrachte geld. Doordat sprake is van marktconforme tarieven kan het zijn dat deelneming in een vennootschap leidt tot al of niet structurele winstuitkeringen. In die situatie is het feitelijk risico iets hoger, doordat de inkomsten lager uitvallen dan begroot. 1.2.3 Publiek private samenwerking (PPS) De PPS is een samenwerking tussen de gemeente en één meer private partijen. Dit is een constructie die veel wordt toegepast bij gebiedsontwikkeling of ontwikkeling en exploitatie van gebouwen. In de gemeente Midden-Delfland is dit instrument momenteel niet in gebruik. Bij eventuele plannen tot oprichting van een PPS kunnen de uitgangspunten in deze notitie hiervoor wel gebruikt worden. 5
Hoofdstuk 2, Planning en Controlcyclus Het BBV 2003 verplicht gemeenten om in de programmabegroting en de jaarstukken een paragraaf verbonden partijen op te nemen. In paragraaf 9.2 van de gemeentelijke beleidsbegroting is invulling gegeven aan deze verplichting. 2.1 Wettelijke voorschriften Hieronder volgen de relevante artikelen uit het BBV over verbonden partijen. Artikel 1b: Verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Artikel 1c: Financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, danwel het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Artikel 1d: Bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht. Artikel 1 e lid, onder l: Deelneming: een participatie in een besloten of naamloze vennootschap waarin de gemeente aandelen heeft. Artikel 15: Volgens artikel 15 moet in de paragraaf verbonden partijen tenminste zijn opgenomen de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting en de beleidsvoornemens omtrent de verbonden partijen. Artikel 67, 2 e lid: Opname in de toelichting op de productenrealisatie van een lijst van verbonden partijen. Artikel 69: In de lijst van verbonden partijen wordt informatie verstrekt over verbonden partijen: a. naam en de vestigingsplaats; b. Het openbare belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. De veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft; d. Het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. Het resultaat van de verbonden partij. 2.2 Inhoudelijke uitvoering De gemeentelijke paragraaf verbonden partijen voldoet aan het toetsingskader van de accountant. In de paragraaf is de volgende informatie opgenomen: naam, vestigingsplaats, rechtsvorm, activiteiten, financieel belang gemeente, bestuurlijk belang gemeente en overige informatie. In overeenstemming met de bedoeling van de wetgever geeft de informatie een globaal inzicht. Uitgangspunt van deze nota is om op een praktische wijze invulling te geven aan de mogelijkheden om meer grip te krijgen op verbonden partijen. De huidige wijze van opname in de paragraaf verbonden partijen is vooral beleidsmatig van karakter. Wijzigingen in het eigen en vreemd vermogen en de verhoudingen daartussen kunnen inzicht geven in mogelijke financiële problemen. Het financieel resultaat van een verbonden partij is logischerwijs ook een indicator. In de paragraaf verbonden partijen wordt in het vervolg informatie opgenomen over het eigen en vreemd vermogen en het resultaat. Niet voor iedere verbonden partij is die informatie direct beschikbaar en makkelijk herleidbaar. Deze informatie is zeker relevant voor iedere gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam is opgericht. Voor die categorie van verbonden partijen wordt de genoemde financiële informatie opgenomen. Gemeenschappelijke regelingen hebben veelal een planning- en controlcyclus die ongeveer gelijk loopt met die van gemeenten. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat de opgenomen informatie die van het voorgaande begrotingsjaar is. De financiële stukken van gemeenschappelijke regelingen met openbaar lichaam worden altijd aan de gemeenteraad beschikbaar gesteld. Bij dat proces wordt dan de actuele informatie verstrekt. 6
Actiepunt: - Toevoegen informatie eigen en vreemd vermogen en resultaat van gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam in gemeentelijke begroting en jaarstukken 7
Hoofdstuk 3, Rol als opdrachtgever Een verbonden partij voert zelfstandig taken voor de gemeente uit. Bij de uitvoering van die taken is de gemeente opdrachtgever. Doel hierbij is altijd om een maatschappelijk effect te bereiken. In een gemeenschappelijke regeling zijn de te behartigen belangen opgenomen. Om invulling te geven aan de rol van opdrachtgever zijn afspraken over kwaliteit en prijs van de dienstverlening noodzakelijk. 3.1 Contractrelatie Een vennootschap wordt in het algemeen beschouwd als een contractpartij. Bij een gemeenschappelijke regeling is dit in de praktijk minder vanzelfsprekend. Dit is niet onlogisch, daar een gemeenschappelijke regeling vaak diensten verleend en minder concreet omschreven producten. Zeker in tijden van bezuinigingen kan tussen de regeling en de gemeente verschil van inzicht ontstaan over de gewenste en de te leveren kwaliteit van dienstverlening. Indien hierover in het begin van het proces geen duidelijkheid wordt geschapen, kan dit bij het opstellen van de jaarrekening leiden tot een tekort; de gemeente is dan gehouden dit tekort aan te zuiveren. Een volwassen benadering van een verbonden partij vraagt om een duidelijke taakafbakening. Hiervoor moet de gemeente in eerste instantie zelf bepalen welke producten men wil afnemen. Samen met de verbonden partij worden hierover afspraken gemaakt, die kunnen worden vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst. Bij die regelingen waar de producten niet of moeilijk te definiëren zijn, is het van belang om vanuit de gewenste maatschappelijke effecten afspraken te maken over doelstellingen en prioriteiten. Een gezamenlijk met alle partijen te overeenkomen strategische agenda is hiervoor een goed instrument. Met de meeste gemeenschappelijke regelingen zijn nog geen dienstverleningsovereenkomsten afgesproken of is een strategische agenda opgesteld. Deze nieuwe werkwijze kost tijd en overleg om in te voeren. Niet alleen de relatie tussen de gemeente en de verbonden partij is hierbij van belang, maar ook de opstelling van de andere deelnemers. In goed overleg met alle partijen is het streven om deze instrumenten structureel in te voeren, waarbij het uitgangspunt is om dit instrument uiterlijk in 2015 volledig ingevoerd te hebben. Met het invoeren van deze instrumenten wordt het makkelijker om invulling te geven aan de rol van toezichthouder. Immers de afspraken zijn vastgelegd. Vervolgens kan bij de rapportage over de uitvoering vastgesteld worden in hoeverre de prestatieafspraken gerealiseerd zijn. Tegelijkertijd kan bij de rapportage aangegeven worden in hoeverre van de afspraken is afgeweken en wat daarvan de oorzaken zijn. Rapportage en controle vinden dan plaats op de geleverde inspanning om het gewenste maatschappelijke effect te bereiken. 3.2. Verhouding opdrachtgever eigenaarschap De rollen van opdrachtgever en eigenaar worden allebei vanuit een inhoudelijke achtergrond ingevuld. Het gaat er daarbij om op een zo efficiënt mogelijke wijze invulling geven aan een gemeentelijke taak. Binnen het college worden die rollen ingevuld door de portefeuillehouder en in de ambtelijke organisatie door de vakafdeling. Tegelijkertijd kan de situatie zich voordoen dat een verschil ontstaat tussen de belangen van de verbonden partij en de gemeente. In de meest zuivere situatie verdient het aanbeveling om die rollen in de dagelijkse uitvoering te splitsen. De voor beide rollen noodzakelijke kennis is in de praktijk moeilijk te splitsen en vraagt tegelijkertijd om momenten van informatieoverdracht. Dit is inefficiënt en heeft een beperkte toegevoegde waarde. Het splitsen van beide inhoudelijke gemeentelijke rollen is niet wenselijk. Bij situaties waar een belangentegenstelling aan de orde is, is het de taak van de portefeuillehouder of vakafdeling om duidelijk aan te geven vanuit welk belang de standpuntbepaling wordt ingenomen. In bijzondere situaties kan het dan voorkomen dat als bestuurslid van een verbonden partij anders wordt gestemd dan als gemeentebestuurder. 3.3 Opdrachtgeverschap in relatie tot financiële uitgangspunten Bij de oprichting van een gemeenschappelijke regelingen worden de te behartigen belangen in de regeling opgenomen. Bij voorkeur vindt uitwerking hiervan plaats in een 8
dienstverleningsovereenkomst. Zeker in de huidige financiële situatie wordt door de deelnemende gemeenten regelmatig een bezuinigingsdoelstelling aan een gemeenschappelijke regeling opgelegd. Hierbij bestaat het risico dat de focus zich dermate sterk richt op die bezuinigingsdoelstelling, dat de concrete wijze van invulling op termijn het te realiseren gewenst maatschappelijk effect kan belemmeren. Ook al lijkt het vanzelfsprekend, is het in die situaties wenselijk om bij de invulling van de bezuinigingsopgave te verlangen dat deze opgave zich primair niet richt op de kerntaak van de regeling. Tevens is het wenselijk dat gerapporteerd wordt wat de effecten van de bezuinigingsopgave zijn op de uitvoering van de taken door de gemeenschappelijke regeling. Bij de zienswijzeprocedure door de gemeenteraad (zie hoofdstuk 5) kan de gemeenteraad hier dan weer inhoudelijk op reageren. 3.4 Onderlinge afstemming binnen de ambtelijke organisatie Gemeenschappelijke regelingen zijn veelal gericht op het bereiken van één categorie van maatschappelijk effect. Enkele regelingen, zoals het Stadsgewest Haaglanden richten zich op meerdere maatschappelijke effecten. Ondanks dat sprake is van een ander uitgangspunt, kan de inhoudelijke uitvoering een relatie hebben met een ander beleidsveld. Een voorbeeld is de uitvoering binnen het beleidsveld veiligheid en het sociaal domein. Deze zaken worden tussen de betrokken vakafdelingen gedeeld. Daarnaast doen zich regelmatig ontwikkelingen binnen gemeenschappelijke regeling voor, welke van invloed kunnen zijn op een andere regeling. Dit kan een gewijzigde beleidslijn bij andere gemeenten zijn, wetswijzigingen e.d. Het versterken van de onderlinge informatie-uitwisseling zorgt voor een efficiëntere werkwijze en versterking van de verschillende gemeentelijke rollen bij verbonden partijen. Binnen de ambtelijke organisatie is één ambtelijk coördinatiepunt aanwezig om die ontwikkelingen op elkaar af te stemmen. Deze taak is belegd bij de bestuursadviseur. Tevens zorgt deze persoon er voor dat één of tweemaal per jaar de ambtelijke contactpersonen van de diverse gemeenschappelijke regelingen bij elkaar komen om ontwikkelingen bij gemeenschappelijke regelingen met elkaar te delen en de werkwijze op elkaar af te stemmen. Actiepunten: - Uiterlijk in 2015 de werkzaamheden van gemeenschappelijke regelingen vastleggen in een dienstverleningsovereenkomst of een strategische agenda - Bij het invullen van een bezuinigingsopgave de in de regeling opgenomen te behartigen belangen als kerntaak bij de invulling van de bezuiniging zo veel mogelijk proberen te ontzien - Binnen de ambtelijke organisatie is één functionaris verantwoordelijk voor de interne afstemming over de werkwijze ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen 9
Hoofdstuk 4, Rol als eigenaar De gemeente bezit samen met andere deelnemers zeggenschap of aandelen in de verbonden partij en is daarmee mede-eigenaar. Vanuit dit belang is de gemeente gebaat bij een verbonden partij die geen problemen heeft met de continuïteit. Gezien het eigendom heeft de gemeente belang bij zeggenschap. Dit betekent dat de gemeente met het beschikbare juridische instrumentarium kan ingrijpen in de besluitvorming bij de verbonden partij, wanneer bijvoorbeeld realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten in gevaar komt. De mogelijkheden zijn beperkt doordat de gemeente binnen de organisatie een beperkt stemrecht heeft. Invloed is niet volledig afhankelijk van stemrecht, maar berust ook op inhoudelijke kennis en daarop gebaseerde voorstellen. Het eigenaarschap vraagt dan ook om betrokkenheid. Tegelijkertijd is betrokkenheid wenselijk om vast te stellen of de gewenste maatschappelijke effecten worden bereikt. Een ander aspect is dat vanuit betrokkenheid beter invulling gegeven kan worden aan de rol als toezichthouder. Immers als bekend is wat de reguliere gang van zaken is bij een verbonden partij, is het signaleren van afwijkingen eenvoudiger. 4.1 Betrokkenheid gemeenteraad Vanuit zijn kaderstellende rol heeft de gemeenteraad de gewenste maatschappelijke effecten vastgesteld. Een verbonden partij is één van de instrumenten om die effecten te realiseren. Ook de andere deelnemers aan een gemeenschappelijke regelingen hebben kaders gesteld. De verbonden partij rapporteert via het algemeen bestuur op welke wijze men invulling geeft en heeft gegeven aan de geformuleerde opdrachten. Per regeling bestaat een onderscheid voor de benoeming van raads- of collegeleden in het algemeen bestuur. De vergaderingen van een algemeen bestuur en de daarin te bespreken stukken zijn in principe openbaar. Tijdens de raadscommissie wordt door de raadsleden die bestuurslid zijn van een verbonden partij en de collegeleden een terugkoppeling gegeven over de besluitvorming. Dit systeem kan verder versterkt worden door van een gemeenschappelijke regeling te verlangen dat zij de openbare vergaderstukken of een link naar die vergaderstukken aan de griffier toestuurt. De griffier agendeert deze stukken voor de commissie bij het agendapunt terugkoppeling vanuit externe bestuursorganen. Raadsleden zijn hierdoor in staat om die stukken te agenderen voor bespreking in de raadscommissie. Raadsleden die zitting hebben in een algemeen bestuur zijn afgevaardigd vanuit de gemeenteraad. Zij zorgen voor een inhoudelijke bijdrage vanuit de belangen van de gemeente. De vergaderstukken zijn voorbereid in het dagelijks bestuur. Meestal is hierbij een lid van het college betrokken geweest (niet bij alle gemeenschappelijke regeling zijn alle gemeenten vertegenwoordigd in het dagelijks bestuur). Het lid van het dagelijks bestuur weet welke inhoudelijke elementen van belang zijn bij de besluitvorming. Betrokkenheid en het behartigen van de gemeentelijke belangen is eenvoudiger als die informatie bekend is bij het lid van het algemeen bestuur. Het lid van het dagelijks bestuur bespreekt voorafgaand aan de vergadering met het gemeentelijk lid van het algemeen bestuur de agendapunten. 4.2 Betrokkenheid college Het college heeft als taak zorg te dragen voor uitvoering van de door de gemeenteraad gestelde kaders. Betrokkenheid vanuit het college is noodzakelijk om de beoogde maatschappelijke effecten te kunnen realiseren. Daarnaast geldt ook dat het college verantwoordelijkheid blijft voor de uitvoering. In die situatie is betrokkenheid noodzakelijk om een zo goed mogelijke inspanning te leveren om eventuele problemen te voorkomen of beheersbaar te houden. Daarnaast kan vanuit die betrokkenheid ook commitment van de verbonden partij gecreëerd worden, daar de verbonden partij taakinhoudelijk ook onderdeel van de gemeentelijke huishouding is. Het realiseren van het maatschappelijk effect gebeurt vanuit de inhoud. Vergaderstukken van een gemeenschappelijke regeling worden door de vakafdeling inhoudelijk voor besproken met de portefeuillehouder; dit gebeurt op basis van een geannoteerde agenda. Vervolgens zorgt de portefeuillehouder er voor dat de gemeentelijke standpuntbepaling wordt gedeeld in het college. De 10
geannoteerde agenda is hiervoor de basis. Gezien de korte termijnen is het niet altijd goed mogelijk om dat voorafgaand aan de collegevergadering te doen. In de praktijk komt het regelmatig voor dat vergaderstukken kort voor de vergadering beschikbaar zijn. Hierdoor is een goede inhoudelijke voorbereiding niet mogelijk. Aan verbonden partij wordt kenbaar gemaakt dat vergaderstukken minimaal één week voorafgaand aan de vergadering beschikbaar moeten zijn. Verbonden partijen die zich niet aan die termijn houden worden hierop aangesproken. 4.3 Interne organisatie primaat verbonden partijen Grofweg zijn er twee soorten verbonden partijen, namelijk de gemeenschappelijke regelingen en de vennootschappen. Een gemeenschappelijke regeling heeft als kenmerk dat vanuit de inhoud sturing op een gewenst maatschappelijk effect wordt gegeven. Een vennootschap zorgt inhoudelijk voor het bereiken van een maatschappelijk effect, waarbij de noodzaak tot beïnvloeding relatief beperkt is. Dit verschil komt ook tot uiting in de wijze van deelname. Bij een gemeenschappelijke regeling is de gemeente deelnemer, terwijl bij een vennootschap de gemeente aandeelhouder is. Het primaat bij deelneming aan een vennootschap ligt bij het bewaken van de financiële positie. Het inhoudelijk belang is hierbij een afgeleide. Binnen de ambtelijke organisatie ligt het primaat voor de voorbereiding van en advisering aan de portefeuillehouder bij de middelenfunctie. Onderwerpen met een inhoudelijke component worden vanuit die functie voorbereid met de vakafdeling. Ingevolge artikel 171 Gemeentewet vertegenwoordigt de burgemeester de gemeente in en buiten rechte. Dat houdt in dat de burgemeester de gemeente vertegenwoordigt als aandeelhouder. Hij kan deze taak opdragen aan een ander. Bij de portefeuilleverdeling geeft hij deze opdracht aan de portefeuillehouder middelen. Het primaat bij deelneming aan een gemeenschappelijke regeling ligt bij het bereiken van een gewenst maatschappelijk effect. De verbonden partij is hierbij veelal één van de middelen die wordt ingezet om dit effect te realiseren. Het primaat voor de voorbereiding ligt daarom bij de vakafdeling. De vakafdeling adviseert vanuit het gemeentelijk belang de stukken. Een lid van het dagelijks bestuur wordt vanuit de gemeenschappelijke regelingen inhoudelijk geadviseerd. De gemeenschappelijke regeling werkt met een begroting en jaarrekening. Hierbij is sprake van een financieel belang voor de gemeente. De vakafdeling is er voor verantwoordelijk om er voor te zorgen dat de financieel consulent deze stukken beoordeeltd voorafgaand aan de vergadering van de portefeuillehouder. Het advies van de financieel consulent wordt overgenomen in de geannoteerde agenda. Actiepunten: - Verbonden partijen verzoeken om openbare vergaderstukken actief toe te sturen aan de griffier voor plaatsing op de lijst van ingekomen stukken - Het lid van het dagelijks bestuur bespreekt voorafgaand aan een vergadering van het algemeen bestuur met het gemeentelijk lid van dat bestuur de agendastukken - Verbonden partijen wordt verzocht om vergaderstukken minimaal één week voor een vergadering beschikbaar te stellen - Vergaderingen van een verbonden partij worden door de vakafdeling, op basis van een geannoteerde agenda, vooraf besproken met de portefeuillehouder 11
Hoofdstuk 5, Rol als toezichthouder De rol van toezichthouder op een verbonden partij kan alleen op een doeltreffende wijze worden vervuld indien sprake is van een evenwicht tussen de verschillende rollen. Basis is het werken met duidelijke afspraken. Immers een duidelijke afspraak kan makkelijker gecontroleerd worden. Anderzijds moet sprake zijn van betrokkenheid. Betrokkenheid impliceert dat bekend is wat speelt binnen de verbonden partij en maakt het ook makkelijker in te schatten of het niet voldoen aan verwachtingen wordt veroorzaakt door incidenten of dat sprake is van een structurele oorzaak. 5.1 Toezichthouder bij vennootschap Kenmerk bij deelname aan een vennootschap is dat het te bereiken maatschappelijk effect een relatief beperkte relatie heeft met het gemeentelijk belang. De mogelijke financiële consequenties zijn ook beperkter, terwijl bij disfunctioneren andere partijen de taak kunnen overnemen. Bij vennootschappen wordt door de portefeuillehouder het toezicht op afstand uitgevoerd. Belangen van de gemeente zijn financieel en in relatie daarmee de wijze waar op een maatschappelijk verantwoorde wijze de bedrijfstaken worden uitgevoerd. Bedacht moet worden dat veelal sprake is van zelfstandige bedrijven, waarop de gemeente via een beperkt aandeel in het stemrecht zeggenschap over heeft. 5.2 Begroting gemeenschappelijke regeling Een gemeenschappelijke regeling is verplicht om de ontwerp-begroting voor te leggen aan de gemeenteraad. De wettelijke termijn die geldt is 6 weken voordat de ontwerp-begroting wordt aangeboden aan het algemeen bestuur. Daar deze procedurele termijn voor gemeenten vaak te kort is om inhoudelijk te kunnen reageren, is op dit moment een wetsvoorstel in behandeling om die termijn te verlengen. De gemeenteraad kan op de ontwerp-begroting zijn zienswijze indienen. Vervolgens stelt het algemeen bestuur van de regeling de begroting vast met inachtname van de ingediende zienswijze. Dit houdt niet in dat de zienswijze overgenomen moet worden. De zienswijzeprocedure is voor de gemeenteraad het moment om te bepalen of naar zijn oordeel de gemeenschappelijke regeling voldoende inspanningen verricht om het gewenste maatschappelijk effect te realiseren en voldoende uitvoering geeft aan de afgesloten dienstverleningsovereenkomst. Tevens kan vastgesteld worden of de begroting voldoende zekerheid biedt dat sprake is van een stabiele financiële situatie. De oplegnotitie van het college moet hiervoor een voorstel bevatten. Om de leesbaarheid te vergroten is het wenselijk dat de gemeenschappelijke regeling zorgt voor een bestuurssamenvatting bij de begroting. Wij zullen de gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam verzoeken dit toe te voegen aan de begroting. 5.3 Jaarrekening gemeenschappelijke regeling De jaarrekening moet door de gemeenschappelijke regeling voor 15 juli vastgesteld worden. Binnen 2 weken na vaststelling door het algemeen bestuur stuurt de gemeenschappelijke regeling de vastgestelde jaarrekening naar de gemeenteraad. De gemeenteraad kan dan achteraf vaststellen in hoeverre de regeling aan de opgelegde taken heeft voldaan. De jaarrekening moet ook duidelijkheid geven over de financiële situatie van de gemeenschappelijke regeling. Het algemeen bestuur stelt de jaarrekening vast. De gemeenteraad kan formeel de jaarrekening alleen voor kennisgeving aannemen. De inhoudelijke informatie in de jaarrekening kan wel aanleiding zijn om de gemeenschappelijke regeling om nadere informatie te vragen. Daarnaast kunnen de gebruikelijke raadsmiddelen worden omgezet om in overleg met de portefeuillehouder de koers van de gemeenschappelijke regeling te beïnvloeden. Als gevolg van wettelijke termijnen overlappen in tijd drie processen elkaar; dit zijn de jaarrekening en begroting van de gemeenschappelijke regeling en de gemeentebegroting. De gemeenteraad kan dan vervolgens een zienswijze inbrengen, waarop het bestuur van de gemeenschappelijke regeling moet reageren. Om de leesbaarheid te vergroten is het wenselijk dat de gemeenschappelijke regeling zorgt voor een bestuurssamenvatting bij de jaarrekening. Wij zullen de gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam verzoeken dit toe te voegen aan de jaarrekening. 5.4 Functievervulling algemeen bestuur 12
Een als openbaar lichaam ingestelde gemeenschappelijke regeling kent een verplichte een verplichte bestuursstructuur bestaande uit een voorzitter, een dagelijks en een algemeen bestuur. Het algemeen bestuur moet verplicht tweemaal per jaar vergaderen. Met name sinds de invoering van het dualisme heeft een algemeen bestuur nagenoeg geen taken te vervullen die vanuit de gemeenteraad zijn overgedragen. Bij veel regelingen vergadert het algemeen bestuur in de regel slechts over de begroting en de jaarrekening. Doordat sprake is van overgedragen collegebevoegdheden, is sprake van een tendens dat de leden van het algemeen bestuur ook collegeleden zijn. Dit kan het risico inhouden dat de rol van toezichthouder en die van eigenaar door elkaar heen lopen. Het collegelid in het algemeen bestuur moet dan zichzelf als lid van het dagelijks bestuur controleren. Als geen raadsbevoegdheden worden uitgeoefend is het niet logisch om een raadslid in het algemeen bestuur te benoemen. Betrokkenheid en inhoudelijke bekendheid met de materie zijn dan moeilijk te organiseren. In die situaties is het dan noodzakelijk om het toezicht op een andere wijze te regelen (zie ook paragraven 5.5 en 5.6).In de praktijk zal veelal de portefeuillehouder zitting hebben in het algemeen en dagelijks bestuur. In een goed toezicht kan worden voorzien door een zorgvuldige voorbereiding van de agendastukken. De financiële stukken worden ambtelijk beoordeeld door een financieel consulent. Vervolgens vindt bespreking plaats in het college, waarbij de portefeuillehouder financiën eventuele financiële aspecten kan benadrukken. Vanuit de lijn van collegiaal bestuur neemt de portefeuillehouder die belangen mee naar de bestuursvergaderingen. Indien sprake is van gescheiden belangen tussen gemeente en regeling, kan de portefeuillehouder dit aangeven tijdens het bestuurlijk overleg. In de praktijk kan het voorkomen dat geconstateerd wordt dat een gemeenschappelijke regeling niet meer in controle is. In die situatie wordt het financieel belang voor de gemeente dringender. In die situatie wordt een ambtelijk werkgroep geformeerd die de portefeuillehouder informeert. Deze bespreekt vervolgens de adviezen binnen het college voor het in te nemen gemeentelijk standpunt. Met name in die situatie zal de portefeuillehouder in de bestuursvergadering aangeven of wordt gesproken namens de gemeente of als bestuurder van de gemeenschappelijke regeling. 5.5 Periodieke rapportage De formele instrumenten van begroting en jaarrekening bieden een beperkte basis om controle op een gemeenschappelijke regeling uit te oefenen. De begroting biedt vooraf via de zienswijzeprocedure een beïnvloedingsmogelijkheid. De jaarrekening biedt achteraf inzicht. Om toezicht uit te kunnen oefenen, is het wenselijk om tussentijds sturing aan een proces te geven. De tussentijdse sturing wordt veelal gegeven binnen het dagelijks bestuur. Stukken die in het dagelijks bestuur behandeld worden zijn in de regel niet openbaar. Dit beperkt de portefeuillehouder in de mogelijkheid sturing te geven en de gemeenteraad in voorkomende gevallen hierbij te betrekken. Een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam heeft een eigen planning- en controlcyclus. Deze stukken bieden de mogelijkheid om tussentijds sturing te geven. Aan de gemeenschappelijke regelingen verzoeken wij om een voorjaars- of halfjaarrapportage ter beschikking te stellen. In deze rapportage moet door de gemeenschappelijke regeling dan melding worden gemaakt van structurele klachten, afwijkingen afgesproken prestatienormen, juridische procedures met mogelijk negatieve consequenties en vermoedens van financiële afwijkingen. Dit document gebruiken we voor toetsing. Indien uit het document blijkt dat afgesproken prestaties niet binnen de gestelde financiële kaders worden gehaald, wordt dit gerapporteerd aan de gemeenteraad. De Rekenkamercommissie Lansingerland stelt dat een beter sturingsinstrument is het werken met een kaderbrief. Die kan gebruikt worden om voorafgaand aan de begroting sturing te geven. Gelet op de wettelijke termijnen is het opstellen van een kaderbrief voor gemeenschappelijke regelingen praktisch nagenoeg niet mogelijk. In onze contacten met de gemeenschappelijke regelingen, vragen wij niet om een kaderbrief. 5.6 Auditcommissie Bij de deelname aan een gemeenschappelijke regeling is altijd sprake van bepaalde risico s: beleidsmatig, financieel, bestuurlijk en organisatorisch. Inzicht in deze risico s is wenselijk. Deze 13
risico s vertalen zich bij realisatie in extra uitgaven, waardoor het realiseren van de gewenste maatschappelijke effecten binnen de financiële kaders niet meer mogelijk is. Het wettelijk instrumentarium is relatief beperkt. Uitbreiding met een in gezamenlijkheid overeen te komen instrument is goed om op die wijze het risicomanagement te professionaliseren. Een auditcommissie kan dit mogelijk maken. Binnen de regio is tendens om meer met auditcommissie te gaan werken. Dit is een lijn die wij ondersteunen. De auditcommissie is een preventief instrument om alert te blijven op mogelijke risico s en het tijdig kunnen treffen van adequate beheersmaatregelen door de gemeenschappelijke regeling. Bij sommige regelingen, zoals de Veiligheidsregio Haaglanden, wordt gewerkt met een rekeningcommissie. Een auditcommissie bestrijkt een breder terrein, daar een dergelijke commissie zich niet hoeft te beperkten tot de financiën. De wijze waarop de auditcommissie is samengesteld kan per regeling verschillen. In onze visie bestaat de commissie minimaal uit de controller van de gemeenschappelijke regeling, een lid van het dagelijks bestuur en een raadslid van één van de deelnemende gemeenten. De ambtelijke ondersteuning wordt geregeld vanuit de gemeenschappelijke regeling. Deze auditcommissie stelt haar eigen onderzoeksagenda op, terwijl gemeenteraden de mogelijkheid hebben onderwerpen voor onderzoek voor te dragen. Actiepunten: - Indien sprake is van een gemeenschappelijke regeling die niet meer in controle is formeren van een ambtelijke werkgroep met bespreking adviezen in college - Aan de gemeenschappelijke regelingen met openbaar lichaam verzoeken om een bestuurssamenvatting toe te voegen aan de begroting en jaarrekening - Aan de gemeenschappelijke regelingen met openbaar lichaam verzoeken om toezending van een voorjaars- of halfjaarlijkse rapportage - De instelling van auditcommissies bij gemeenschappelijke regelingen actief ondersteunen 14
Hoofdstuk 6, Uitgangspunten voor gemeentelijke samenwerking Deelname aan een gemeenschappelijke regeling is veelal opgelegd vanuit een wettelijke verplichting. In die situatie kan het kader vanuit deze notitie worden gebruikt om de betrokkenheid bij en controle op die nieuwe verbonden partij te realiseren. Daarnaast kan het vanuit diverse beleidsmatige overwegingen wenselijk zijn om voor de uitvoering van gemeentelijke taken het instrument van een verbonden partij in te zetten. Gezien de veelheid aan motieven om hier toe over te gaan, is het niet mogelijk om een algemeen kader te schetsen. Belangrijkste element bij een mogelijke oprichting is de afweging tussen de nadelen van het op afstand zetten van de uitvoering en de voordelen die een samenwerking oplevert. 6.1 Instemming gemeenteraad Een verbonden partij is één van de middelen om een beoogd maatschappelijk effect te realiseren. Deelneming aan een gemeenschappelijke regeling is slechts mogelijk na verkregen toestemming van de gemeenteraad. Dit is logisch daar deelname als consequentie heeft dat de uitgaven voor een verbonden partij een verplichte uitgave in de begroting zijn. De gemeenteraad kan deze toestemming onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Voor het nemen van het besluit tot deelname aan de andere categorieën van verbonden partijen is geen concrete wettelijke regeling getroffen. Gelet op de mogelijke consequenties die deelname kan hebben, is het belangrijk dat de gemeenteraad hierbij wel betrokken wordt. Deze deelname kan onder de actieve informatieplicht van artikel 168 Gemeentewet worden begrepen. Dat houdt in dat het college voorafgaand aan het besluit tot deelname de gemeenteraad informeert en deze zijn gevoelens hierover kenbaar kan maken. Het naar voren brengen van zijn gevoelens gebeurt door toezending van een informatieve brief waarin het college haar voornemen kenbaar maakt. De brief kent een termijn waar binnen reactie mogelijk is. Hierbij zorgt het college voor voldoende proceduretijd zodat de brief in een eerstvolgende commissievergadering besproken kan worden. 6.2 Mogelijke uitgangspunten Bij het deelnemen aan een verbonden partij kunnen enkele uitgangspunten gehanteerd worden: - Is deelneming aan een verbonden partij wettelijk verplicht en welke beleidsvrijheid heeft de gemeente hierbij - Aan welk maatschappelijk effect moet de deelneming aan de verbonden partij een bijdrage leveren - Welke risico s loopt de gemeente bij deelneming aan een verbonden partij - Welke invloed heeft de gemeente bij de deelneming aan een verbonden partij Actiepunten: - Voordat het college definitief besluit tot deelname aan een verbonden partij, niet zijnde een gemeenschappelijke regeling, wordt de gemeenteraad in staat gesteld zijn gevoelen hierover naar voren te brengen 15