Thesis Kwaliteitszorg in het HBO Naar een nieuwe positionering van de HBO docent in het stelsel van Kwaliteitszorg in het HBO Executive Master Interventie Management Auteur : Vincent van Tongeren Datum : december 2010.
Kwaliteitszorg in het HBO Naar een nieuwe positionering van de HBO docent in het stelsel van Kwaliteitszorg in het HBO Begeleiders; Dr. H.G. Siebers Prof. Dr. A. de Ruijter Thesis ter afronding van de opleiding Executive Master Interventie Management Instituur Interventiemanagement i.s.m. Universiteit Tilburg Neyenrode Business Universiteit V.A.M. van Tongeren, YACHT Interim Management vincent.van.tongeren@yacht.nl december 2010. 2
Inhoud Woord vooraf 5 Hoofdstuk 1 Inleiding 6 1.1 Waarom dit onderwerp? 6 1.2 Opbouw van deze thesis 7 Hoofdstuk 2 Kwaliteitszorg in het HBO; een introductie 8 2.1 Kwaliteitszorg in het Nederlands hoger onderwijs 8 2.2 Maatschappelijke context 10 2.3 Accountability 13 2.3.1 Coercive accountability als besturingsinstrument 13 2.4 Professionaliteit 14 2.5 Kwaliteit 19 2.6 Drie hypotheses 21 Hoofdstuk 3 Verantwoording van het veldonderzoek 22 3.1 Inleiding 22 3.2 De onderzoeksvraag 22 3.3 Doel van het onderzoek 24 3.4 Waarom dit veldonderzoek? 24 3.5 Vorm veldonderzoek 24 3.6 Samenstelling deelnemersgroep 25 3.7 Uitvoering veldonderzoek 26 Hoofdstuk 4 Onderzoeksresultaten 28 4.1 Kwaliteit van onderwijs 28 4.1.1 Duiding van de respons 29 4.2 Het stelsel van kwaliteitszorg 30 4.2.1 Het stelsel in de praktijk 31 4.2.2 De verhouding tussen interne en externe kwaliteitszorg 31 4.2.3 De gevolgen van de introductie van het stelsel 32 4.2.4 Duiding van de respons 32 4.3 Professionaliteit 33 4.4 Opinie over of het versterken van de positie van de docent zal leiden tot verbetering van de kwaliteit van het onderwijs 35 Hoofdstuk 5 Conclusie 38 5.1 Opmaat 38 5.2 Het ontbreken van een definitie van kwaliteit van onderwijs als fundament van het stelsel van kwaliteitszorg en de effecten hiervan op de kwaliteit van het hoger beroepsonderwijs 38 5.3 De verhouding tussen de interne en de externe kwaliteitszorg binnen het stelsel van kwaliteitszorg lijkt contraproductief 40 5.4 Het stelsel van kwaliteitszorg en de effecten daarvan op de positie van de HBO docent 41 5.5 Integratie van het veldonderzoek 42 3
Hoofdstuk 6 Aanbevelingen 44 Nawoord Nieuwe ronde, nieuwe kansen? 45 Samenvatting 47 Geraadpleegde literatuur 48 Bijlage Beoordelingskader NVAO 2003 51 4
Woord vooraf. Waar verbazing omsloeg in verontwaardiging. Dat was zo ongeveer het moment dat ik mij voornam om op zoek te gaan naar hoe het toch kan bestaan dat kwaliteitsontwikkeling in het hoger onderwijs zo moeizaam tot stand komt. Was mijn verbazing, als interim manager werkzaam in het HBO, in eerste instantie voornamelijk van professionele aard, mijn verontwaardiging kreeg later, door de keuze voor wellicht een HBO opleiding voor mijn kinderen, ook een persoonlijke kant. Want, zouden ze op een HBO instelling wel goed onderwijs krijgen? Ik had daar zorgen over en de vragen die ik ontwikkelde tijdens mijn werkzaamheden in het HBO werden pregnanter; Wanneer vind ik dat er goed onderwijs wordt geboden? Waarom hebben alle inspanningen die de onderwijsinstelling en haar medewerkers doen, ogenschijnlijk zo weinig effect op de kwaliteit? Waarom bemoeit de gemiddelde docent zich eigenlijk maar weinig met de kwaliteitsontwikkeling? En, hoe verklaar ik het fenomeen van de student die vaak, ongehinderd door kennis van zaken, zijn eisen op tafel legt en waarom hecht de onderwijsinstelling zoveel waarde aan de (klant)tevredenheid van die student? Maar misschien nog wel fundamenteler dan dergelijke vragen, ervoer ik binnen het onderwijs weinig onderling vertrouwen en af en toe zelfs wantrouwen. In de kern zat daarin misschien wel mijn echte verontwaardiging. Want hoe kan je nu onderwijzen zonder vertrouwensbasis? En wanneer dit juist zou zijn, zou de organisatie van het onderwijs dan ook niet veel nadrukkelijker op vertrouwen gestoeld moeten zijn? Een naïeve veronderstelling of een fundamentele? Na het uitvoeren van mijn onderzoek dat zijn beslag heeft gekregen in deze thesis denk ik het laatste. Wat mij betreft is deze thesis ook een oproep aan partijen en medewerkers binnen de HBO sector om nu eens echt het gesprek aan te gaan over niet alleen de kwaliteit van het hoger onderwijs, maar ook, want dat kan volgens mij daar niet los van worden gezien, de professionele positie en inbreng van de HBO docent binnen de kwaliteitsontwikkeling. Ik doe dat in ieder geval graag! Het uitvoeren van mijn onderzoek en het schrijven van deze thesis in het kader van de masteropleiding Interventie Management, was niet altijd gemakkelijk, maar zeker ook vaak motiverend en uitdagend. En niet onbelangrijker; het resultaat zou er niet zijn zonder de hulp en inbreng van anderen. Daarom Ellen, Hans, Arie, Karlijn, Ike en niet te vergeten de respondenten van mijn veldonderzoek, enorm bedankt voor jullie kritieken, steun en... vertrouwen! Gouda, December 2010 5
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Waarom dit onderwerp? In de periode van 2000 tot 2007 heb ik als interimmanager veel opdrachten uitgevoerd binnen het HBO. Door de diversiteit van deze opdrachten (docent, procesmanager, consultant en opleidingsmanager) heb ik het HBO vanuit meerdere functies en rollen leren kennen en heb ik ondervonden hoe een HBO instelling worstelt met zowel de organisatie van het onderwijs als met de ontwikkeling van de kwaliteit van dat onderwijs. Deze worsteling met de organisatie van het onderwijs leek in die tijd vooral het gevolg van de snelle schaalvergroting van de onderwijsinstelling door een aantal achtereenvolgende fusies en een enorm ambitieniveau van bestuurders. Door de jaren heen lukte het de onderwijsinstelling echter om beetje bij beetje het onderwijs organisatorisch steeds beter in te richten. De kwaliteit van het onderwijs zelf daarentegen leek veel minder in ontwikkeling en ondanks de groei van stafafdelingen voor kwaliteitszorg, het aantal onderwijskundigen, kwaliteitscoördinatoren, kwaliteitsprotocollen en accreditaties, zag ik in de klas geen verbetering van het geboden onderwijs. Wat ik wel constateerde was dat het bureaucratisch gehalte van de organisatie groeide, het bestuur en management steeds meer nadruk legde op planning & control en de invloed van het onderwijzend personeel op het curriculum verminderde. Ik ervoer meer en meer een verwijdering van de docent tot de organisatie en ook tot het onderwijs zelf. Specifiek met betrekking tot de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs heb ik mij in de eerste jaren op het verkeerde been laten zetten. Er werd namelijk enorm veel aandacht, menskracht en budget ingezet om de kwaliteit centraal te stellen en te ontwikkelen. Ik zag veel mooie (strategische) plannen en boekwerken over kwaliteitsonderwijs verschijnen en de spanning tijdens accreditatietrajecten en de opwinding na het behalen van de zo vurig verlangde accreditatie leken in eerste instantie een bewijs van veel betrokkenheid bij en aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs. In de praktijk kwam ik echter steeds meer ontevreden studenten en docenten tegen en begon ik ook steeds meer twijfels te krijgen bij de kwaliteit van het werkelijk geboden onderwijs. Door de jaren heen bleek dat al die aandacht voor kwaliteit niet het onderwijs zelf diende, maar ingegeven leek door regelgeving, verantwoordingsplicht en een bestuur dat haar ambities probeerde te verwezenlijken door middel van planning, control en beheer. In de praktijk werd ik als opleidingsmanager geconfronteerd met studenten die klaagden over te weinig contacturen, het niveau van hun opleiding en de begeleiding in het eerste jaar. Ik zag docenten die de studiegidsen meer en meer als knellend gingen ervaren, steeds meer tijd moesten besteden aan organisatie en verantwoording, minder autonomie ervoeren en soms zelfs gefrustreerd afhaakten. Ik constateerde dat er geen formele eisen aan de vooropleiding van docenten werd gesteld en dat er in mijn ogen een veel te klein gedeelte van het budget direct aan het onderwijs werd besteed. Door deze ervaringen werd mij duidelijk dat kwaliteit zich blijkbaar niet vanzelfsprekend ontwikkelt en ik begon mij steeds meer af te vragen hoe het nu werkelijk zit met die kwaliteit van het onderwijs in het HBO. Een vraag waar ik niet zo maar antwoord op vond. Want wat is dat nu eigenlijk; de kwaliteit van het onderwijs en wat is de rol van de docent, of beter gezegd wat zou die in mijn ogen moeten zijn met betrekking tot de ontwikkeling van die kwaliteit? Ook vroeg ik mij af of het stelsel van kwaliteitszorg in Nederland wel zo functioneerde zoals het bedoeld was en of betrokkenen vonden dat dit stelsel ook daadwerkelijk het beoogde effect bewerkstelligde. Met deze thesis zie ik nu kans om mijn persoonlijke ervaringen en deze vragen in een bredere context te beschouwen en wil ik door middel van een problematisering van dit onderwerp, onderzoek doen naar het functioneren van het stelsel van kwaliteitszorg om zo te komen tot een aantal aanbevelingen voor een systeem van kwaliteitszorg dat (wel) bijdraagt aan de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs. 6
1.2 Opbouw van deze thesis Om uiteindelijk te komen tot een aantal aanbevelingen met alternatieven hoe er aan de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs binnen het HBO adequater invulling gegeven kan worden, start ik in het eerste hoofdstuk met een introductie van het stelsel van kwaliteitszorg in het HBO. In deze introductie geef ik op basis van literatuuronderzoek een beschrijving van hoe de kwaliteitszorg in het HBO is georganiseerd. Vervolgens ga ik in op de maatschappelijke context waarin deze kwaliteitszorg is ontwikkeld. Daarna ga ik in op de begrippen accountability, professionalisme en kwaliteit. Met deze introductie baken ik het onderwerp af en geef ik uitleg over de belangrijkste aspecten van de kwaliteitszorg. Op basis van deze introductie kom ik tot een aantal hypotheses over hoe het huidige stelsel van kwaliteitszorg een effectieve kwaliteitszorg stagneert en formuleer ik een aantal onderzoeksvragen voor een veldonderzoek. Op basis van het literatuuronderzoek en het veldonderzoek zal ik aantonen dat de kwaliteitszorg zoals deze wordt uitgevoerd binnen HBO instellingen, contraproductief is voor de ontwikkeling van de kwaliteit van het geboden onderwijs en aansluitend, wat de oorzaken en gevolgen hiervan zijn. De positie van de HBO docent binnen het stelsel zal ik hierbij nadrukkelijk verkennen en waarderen. Tenslotte ontwikkel ik een aantal alternatieven om de kwaliteitszorg anders in te richten met als doel deze effectief in te zetten om de kwaliteit van het geboden onderwijs in het HBO verder te ontwikkelen. De introductie, de afbakening, het veldonderzoek en de ontwikkeling van de alternatieven formuleer ik op basis van literatuuronderzoek en interviews die ik heb afgenomen bij een aantal betrokkenen uit het HBO die op verschillende wijze beroepsmatig betrokken zijn bij de ontwikkeling van de kwaliteit van het geboden onderwijs. 7
Hoofdstuk 2 Kwaliteitszorg in het HBO; een introductie Om het onderwerp af te bakenen start ik met een beschrijving op hoofdlijnen van het stelsel van kwaliteitszorg in het HBO, zoals dit nu in Nederland en België wordt uitgevoerd. Deze beschrijving heb ik gemaakt op basis van bestudering van de vastgestelde accreditatieprocedure van de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) en de kwaliteitszorg procedure van één van de grootste HBO instellingen in Nederland, Hogeschool Inholland. Hierna beschrijf ik de maatschappelijke context waarin ik het onderwerp van deze thesis plaats. Een context waarin de huidige maatschappij wordt gezien als een risicomaatschappij zoals Ulrich Beck deze heeft beschreven. Ook besteed ik aandacht aan de waarde van het begrip vertrouwen (en het ontbreken daarvan) zoals Francis Fukuyama dit in zijn boek Trust heeft beschreven. Ook leg ik een relatie met het huidige maatschappelijk debat in Nederland, aan de hand van artikelen van Evelien Tonkes en het advies Bewijzen van goede dienstverlening van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Vervolgens geef ik een beschrijving van de introductie van marktwerking als economisch principe in het HBO en de daarmee gepaard gaande introductie van coercive accountability,voornamelijk op basis van het boek Audit Cultures van Marilyn Strathern. Hierna vervolg ik met een verkenning van het begrip professional, onder andere op basis van theorieën van de sociologen Eliot Freidson en Andrew Abbott en een aantal kenmerken van professionals zoals Evelien Tonkes die met regelmaat in haar artikelen noemt. Ik sluit dit gedeelte af met een definitie van de HBO docent als professional. Hierna ga ik in op het begrip kwaliteit. Omdat een eenduidige definitie van het begrip kwaliteit problematisch lijkt, belicht ik een filosofische benadering van Paul van Tongeren en Carla Bal, waarin wordt gewezen op een achterliggende moraliteit. Dit gedeelte sluit ik af met de constatering dat het begrip kwaliteit naast een aantal objectieve, ook een aantal subjectieve kenmerken heeft. Tenslotte formuleer ik een drietal hypotheses met betrekking tot het functioneren van het stelsel op basis waarvan ik tot de onderzoeksvraag van deze thesis kom. 2.1 Kwaliteitszorg in het Nederlands hoger onderwijs In het studiejaar 2003-2004 zijn de Nederlandse instellingen voor hoger onderwijs voor het eerst serieus geconfronteerd met de regelgeving ten aanzien van het nieuwe stelsel van kwaliteitszorg: de accreditatie 1. Accreditatie en, voorzover het nieuw aanbod betreft, de zogenaamde Positieve toets nieuwe opleiding, zijn vereist voor het verkrijgen van bekostiging voor de opleiding, voor het verlenen van graden en voor de aanspraak van studenten op studiefinanciering. In feite gaat het hierbij om het verlenen van een erkenning of een keurmerk aan een opleiding. Door een opleiding te accrediteren verleent de overheid een keurmerk waaraan kwaliteitskenmerken verbonden zijn. In Nederland (en Vlaanderen) is de NVAO hiermee belast (vanaf 2002 door de voorloper van de NVAO: de NAO en vanaf 2003 door de NVAO). De taken van de NVAO zijn gebaseerd op de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) van 8 oktober 1992 en bestaan uit: het accrediteren van bestaande opleidingen, het toetsen van nieuwe opleidingen in het hoger onderwijs en het adviseren over de mogelijke verlenging van master-programma's in het wetenschappelijk onderwijs. In onderstaand kader zijn de doelstellingen van de NVAO vermeld. 1 De verwachting is dat op 1 januari 2011de tweede fase van het stelsel in werking zal treden. In deze fase zijn een aantal opmerkelijke verschillen ten opzichte van het nu geldende stelsel aangebracht. Zie ook het nawoord van deze thesis. 8
De NVAO stelt zich ten doel om, - het onderwijsstelsel transparant te maken; - de onafhankelijke kwaliteitsbeoordeling te waarborgen; - internationale vergelijkingen mogelijk te maken; - de kwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs verder te verhogen; - bij toetreding van buitenlandse aanbieders van hoger onderwijs op de nationale markt, de kwaliteit van deze instellingen en hun opleidingen te bewaken en te waarborgen. Kader: Doelstellingen NVAO Een opleiding die geaccrediteerd wil worden (opleidingen dienen 1 maal per 6 jaar te worden geaccrediteerd) vraagt aan een onafhankelijke organisatie, een zogenaamde Visiterende en Beoordelende Instantie (VBI), een beoordeling uit te voeren. Dit leidt tot een door de VBI uitgebracht rapport. De te accrediteren opleiding stuurt dit rapport, samen met een aantal andere gegevens op naar de NVAO. De NVAO neemt vervolgens, mede op basis van het VBI rapport, zelfstandig een beslissing of de opleiding daadwerkelijk geaccrediteerd wordt. Voor de beoordeling van het HBO heeft de NVAO in 2003 het Accreditatiekader Bestaande Opleidingen Hoger Onderwijs opgesteld, waarin een zes-tal onderwerpen zijn vastgesteld op basis waarvan opleidingen worden beoordeeld. Deze onderwerpen zijn; 1. Doelstelling van de opleiding 2. Programma 3. Inzet van personeel 4. Voorzieningen 5. Interne kwaliteitszorg 6. Resultaten Deze onderwerpen worden beoordeeld aan de hand van facetten en de daarbij behorende criteria. 2 Hiernaast is in de Dublin descriptoren het niveau van de bachelors en masters omschreven in kwalificaties van de begrippen kennis en inzicht, toepassen kennis en inzicht, oordeelsvorming, communicatie en leervaardigheden. Ook wordt in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (2002) het volgende over het niveau van een opleiding gesteld; het niveau van de opleiding: dit is gericht op het eindniveau van de opleiding gelet op hetgeen gewenst en gangbaar is, bij voorkeur gemeten naar internationale standaard. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel accreditatie (2001) zegt de regering o.a. Onze universiteiten en hogescholen zullen moeten opereren op een internationale competitieve markt. Verder vermeldt de regering dat zij meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de onderwijsinstellingen verwacht, maar dat de overheid een grote nadruk zal leggen op sturing op de kwaliteit en het toezicht daarop; Voor Nederland is het van belang uit te dragen dat er een stringente controle is op de kwaliteit van het Nederlandse hoger onderwijs, waarbij wordt uitgegaan van internationale hoge standaarden. Hierdoor wordt de competitiviteit van ons stelsel verhoogd. Om onderwijsinstellingen de gelegenheid te geven zich te profileren kunnen zij de NVAO verzoeken om een oordeel te geven over bijzondere kenmerken van kwaliteit. (dit heeft overigens geen invloed op de accrediteringsbeslissing van de NVAO). Deze regeling is ingesteld omdat de NVAO gericht is op basiskwaliteit. Eén van de beoordelingsonderwerpen is de interne kwaliteitszorg. Dit onderwerp onderscheidt zich van de andere onderwerpen omdat hier gekeken wordt naar de mate van betrokkenheid van de direct betrokkenen (student, docent, alumni, opleidingscommissie) bij het primaire proces. De wetgever stelt hierover; De kwaliteit van de kwaliteitszorg vormt de beste garantie dat de opleiding bezig is met het in beeld brengen van zwakke plekken en maatregelen neemt om die aan te pakken. (Brussee, Broers, Blomen, 2005) 2 In bijlage 1 is het Beoordelingskader van de NVAO bijgevoegd met daarin alle facetten en criteria die de NVAO hanteert bij de beoordeling van een opleiding. 9
Het stelsel van kwaliteitszorg in het HBO is grofweg te verdelen in externe en interne kwaliteitszorg. De externe kwaliteitszorg heeft nadrukkelijk een beoordelend karakter en voorziet in het afleggen van verantwoording door de onderwijsinstelling ten einde een keurmerk in de vorm van een accreditatie te verkrijgen. De interne kwaliteitszorg is weliswaar één van de onderwerpen welke in het accreditatietraject (= externe kwaliteitszorg) wordt beoordeeld, maar heeft een beduidend ander karakter. Met de interne kwaliteitszorg dient de onderwijsinstelling de kwaliteit structureel te bewaken en waar nodig te verbeteren. De betrokkenheid van medewerkers, studenten, alumni en het beroepenveld is een wezenlijk kenmerk van de interne kwaliteitszorg. Onderwerpen externe kwaliteitszorg Doelstelling opleiding Programma Interne Kwaliteitszorg Inzet van personeel Voorzieningen Resultaten Kader: De interne kwaliteitszorg is één van de zes onderwerpen van de externe kwaliteitszorg 2.2 Maatschappelijke context Onderwijs is een dienstverlening in het publieke domein. Het is daarom van belang in het kader van het onderwerp van deze thesis om in de introductie een beeld te schetsen van de plaats van deze dienstverlening binnen de huidige Nederlandse samenleving. Met de onderstaande beschouwingen van de maatschappelijke context beschrijf ik de actuele ontwikkelingen en opinievorming over de dienstverlening in het publieke domein, het professionalisme in de publieke dienstverlening, en de besturing daarvan. In zijn boek De wereld als risicomaatschappij (1997) gaat Ulrich Beck in op wat voor hem de grootste uitdaging is in het huidige maatschappelijk bestel; de sociale explosiviteit als gevolg van het verlies aan vertrouwen in de gevestigde maatschappelijke en politieke instituties. De technologische ontwikkelingen hebben gevaren en risico s meegebracht die niet meer (volledig) controleerbaar en beheersbaar zijn door hun complexiteit en schaalgrootte. Beck stelt dat er een consensus in de maatschappij is over het enerzijds systematisch creëren van gevaren en risico s en anderzijds preventie en compensatie. Hij schetst een maatschappij waarin deze consensus in politieke besluitvorming, verzekering en compensatie van risico s, wordt bepaald door statistisch onderzoek, systematische voorspelbaarheid en economische en technische afwegingen. Moraliteit in de 10
besluitvorming blijft echter achterwege of wordt hiermee verward. Beck is van mening dat de reactie in de maatschappij niet adequaat is omdat de gevaren waaraan wij worden blootgesteld zijn uit een andere eeuw afkomstig dan de beloften en de voorschriften over veiligheid die de gevaren proberen te bedwingen. (Beck, 1997, p.62). Hij benoemt zo de huidige maatschappij - als opvolger van de industriële maatschappij - als risicomaatschappij. Hierin gaan sociale conflicten steeds minder over de verdeling van de welvaart en in toenemende mate over de verdeling van risico s, over verantwoordelijkheidsvragen en over de vraag wie mag beslissen over wie welke risico s mag lopen. Beck noemt dit een verschuiving van the distribution of goods naar the distribution of bads. In de organisatie van verantwoordelijkheden (Beck beschrijft deze als organisatie van onverantwoordelijkheden omdat volgens hem de politiek vooral schijnveiligheid organiseert) is kennis en informatie (en het gebrek daaraan) steeds bepalender. Beck stelt dat door de technologische ontwikkelingen en de universaliteit van de bedreiging de zintuigen van het individu een volledige ontwaarding zijn ondergaan. Hij benoemt dit als de teloorgang van de zintuiglijke soevereiniteit. Ook de rol van de media is hiermee sterk veranderd. De eigendomsverhoudingen ten aanzien van de werkelijkheid zijn volgens Beck hierdoor fundamenteel veranderd. Ook de rol van de media, het eigendomsrecht op informatie en op de werkelijkheid waarover Beck schrijft vind ik relevant als het over kwaliteit van dienstverlening gaat. Hij stelt dat de macht van de media groeit doordat bedreigingen individueel vaak niet meer waarneembaar zijn, waarmee de media dus een steeds grotere rol krijgen in de beantwoording van de vraag wat we als risico beschouwen en wat niet en dus wat we vertrouwen en wat niet. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in de niet ter discussie staande vraag om transparantie van publieke dienstverlenende organisaties. Ook HBO instellingen dienen volledige transparant te zijn in hun bedrijfsvoering, beleid en evaluaties. Ook heeft de groeiende informatiedichtheid tot gevolg gehad dat kennis en informatie voor iedereen beschikbaar is. Vooral dit laatste speelt een rol binnen de dienstverlening van professionals in het publieke domein. Hadden professionals vroeger de wijsheid in pacht, door de invoering van het klantsysteem als onderdeel van de invoering van marktwerking in de publieke dienstverlening en de openbare beschikbaarheid van specifieke informatie, is er een verschuiving ontstaan van de posities van de dienstverlener en de klant in hun onderlinge relatie. In deze thesis zijn dit de HBO docent en de HBO student. De student is geëmancipeerd, mag zich als betalende klant gedragen 3 en dus eisen stellen aan de dienstverlening en beschikt over informatie die hem in staat stelt zich gelijkwaardig op te stellen ten opzichte van de docent. Becks analyse van de hedendaagse maatschappij is mijn inziens relevant voor deze thesis omdat hij in gaat op een aantal elementen in de maatschappij die ook nadrukkelijk van invloed zijn op het onderwerp van deze thesis; Kwaliteitsbeleid in het HBO. Hoger onderwijs is een dienstverlening in het publieke maatschappelijke bestel en kan dus niet zonder een beschouwing op die maatschappij. Kwaliteitsbeleid is een instrument om verantwoording af te leggen in de maatschappij. Wanneer gesteld wordt dat binnen onze maatschappij er een verlies van vertrouwen in maatschappelijke en politieke instituties zichtbaar is, dan is het van belang om de status en ontwikkeling van het kwaliteitsbeleid tegen die achtergrond te bezien. Net zoals Beck gaat ook Geert Mak in op het fenomeen vertrouwen. Mak haalt in zijn Raiffeisenlezing in 2004 onder andere Francis Fukuyama aan, die in zijn boek Trust`een pleidooi houdt voor het belang van sociale deugden voor een vitale en bloeiende economie aan de hand van het onderscheid dat Fukuyama maakt tussen high-trust en low-trust societies. Mak stelt met Fukuyama dat een low-trust society nooit efficiënt is: Wantrouwen vereist immers een grote hoeveelheid energie en controle. Wantrouwen is in veel situaties ook aanmerkelijk duurder dan vertrouwen, zelfs als men het risico incalculeert dat vertrouwen zo nu en dan beschaamd wordt. (Mak, 2004). Daarbij veronderstelt Mak een steeds groter wordende kloof tussen bestuur en de inhoud van het 3 In feite is de student maar in beperkte mate betalende klant omdat het Hoger onderwijs maar gedeeltelijk door het collegegeld dat de student betaalt, wordt gefinancierd. 11
werk en de opmars van de zogenaamde scoorcultuur of afrekencultuur die volgens Mak hoogtij viert in alle sectoren van de overheid. Het in meer of mindere mate gebaseerd zijn op wantrouwen van de maatschappelijke verhoudingen en de besturing van publieke dienstverlenende organisaties, legt mijn inziens een directe druk op de relatie tussen de dienstverlenende professional en de cliënt. Vanuit de aard van deze relatie die gericht is op ontwikkeling, kan deze niet zonder vertrouwensbasis functioneren. Wanneer deze dienstverlening meetbaar gemaakt dient te worden binnen een besturingsmodel dat is gebaseerd op wantrouwen, is de vraag of dat wel mogelijk is evident. Dit besturingsmodel (gericht op controle en efficiëntie) is met de geleidelijke invoering van marktwerking als economisch principe van vraag en aanbod in de publieke sector, ook in het HBO prominent aanwezig. De invoering van de marktwerking in de publieke sector heeft een aantal dilemma s opgeleverd. Evelien Tonkes (2008) stelt onder andere dat marktwerking gericht is op groei van productie en eigen belang, maar gelijktijdig afleidt van kwaliteit. Ook keuzevrijheid (een veel gebruikt argument voor de invoering van de marktwerking in de publieke sector) en vraagsturing hebben de functie van een nieuw moreel kader (na de ontzuiling) gekregen, maar kunnen volgens haar conflicteren met de moraliteit van de professional op basis van zijn eigen expertise en beroepscode. Hetzelfde geldt voor de klanttevredenheid (die als zeer belangrijk criterium wordt gehanteerd in de meting van de kwaliteit van de dienstverlening) die kan conflicteren met professionele afwegingen binnen de dienstverleningsrelatie tussen professional en cliënt. Ook in de hoofdstukken over professionaliteit en kwaliteit komen deze dilemma s naar voren. (de status van kwaliteit van dienstverlening na de invoering van de marktwerking in de publieke sector, de professionele moraal in relatie tot de groeiende importantie van keuzevrijheid en vraagsturing én van de klanttevredenheid als criterium voor kwaliteit in relatie tot de professionele expertise). Ze vormen de basis voor de drie hypotheses die ik poneer aan het slot van deze introductie op het kwaliteitsbeleid in het hoger onderwijs. In de beantwoording van mijn onderzoeksvraag die ik op basis van deze hypotheses formuleer, onderzoek ik op welke wijze ze uiteindelijk invloed hebben op de kwaliteitszorg in het hoger onderwijs. De dienstverlening in het publieke domein staat in toenemende mate ter discussie. Niet zozeer de dienstverlening zélf maar meer de bestuurbaarheid en de economische beheersbaarheid van de dienstverlening. Enkele citaten uit het persbericht bij de presentatie van het advies Bewijzen van goede dienstverlening (2004) 4 van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) geven een illustratie van dit maatschappelijk debat. De nadruk ligt nu teveel op het controleren en afrekenen. Dat leidt tot verspilling, middelmatige prestaties en een verstikkende stapeling van toezicht en verantwoording. Bovendien leidt het af van waar het echt om zou moeten gaan: betrokken zorg en goede dienstverlening aan de burgers, cliënten en patiënten. Uit dit onderzoek blijkt dat professionals, bestuurders, cliënten en overheid niet goed samenwerken waardoor de dienstverlening in de knel komt. Het onderwijs kent een hoge regeldruk die uitgroeit tot een belemmering voor onderwijsinstellingen en voor de mensen die daar het echte werk (onderwijs geven) moeten doen. Cliënten worden als klanten aangemerkt en krijgen plotseling een meer sturende rol toebedeeld. Kader: Citaten uit persbericht van de WRR bij de presentatie van het rapport Bewijzen van goede dienstverlening (2004) 4 Dit advies betreft de branches gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting, welzijn en arbeidsvoorziening. Deze thesis richt zich op het Hoger Beroeps Onderwijs (HBO). 12
Adviezen als deze van de WRR doen vermoeden dat de duiding van de maatschappelijke ontwikkelingen zoals onder andere Beck, Fukuyama en Tonkes geven, herkend worden. In genoemd advies van de WRR wordt ook melding gemaakt van het publieke debat hierover, maar gelijktijdig stelt de WRR dat dit debat gedomineerd wordt door eenzijdige oplossingsrichtingen en te simpele of of redeneringen. De WRR stel in haar advies dat het huidige besturingsmodel ineffectief is en ziet daarvan een aantal negatieve gevolgen, zoals de vernietiging en verspilling van kennis bij alle betrokkenen en de middelmatige prestaties van instellingen en bureaucratisering van verhoudingen. Ook neemt zij een overtrokken geloof in de soevereine consument waar, terwijl cliënten lang niet altijd in de positie verkeren om vrijelijk te kiezen en het relationele karakter van veel diensten zich niet leent voor een dergelijke benadering. Ook het ontbreken van het normatieve debat (over de sociale doelstellingen van de dienstverlening) en de stapeling van toezicht en verantwoording, ziet zij als negatieve gevolgen van het huidige besturingsmodel. Ik plaats de ontwikkeling van dit kwaliteitsbeleid binnen HBO instellingen in de hierboven geformuleerde context. De vraagstukken hoe in de huidige samenleving wordt omgegaan met de verdeling van risico s, het afleggen van verantwoording, de gevolgen van de introductie van marktwerking in de publieke dienstverlening voor de positie van de professional en het ontbreken van een (nieuw) moreel kader, zijn van invloed op hoe de kwaliteitszorg binnen het HBO wordt vormgegeven en op welke alternatieven ontwikkeld kunnen worden. 2.3 Accountability Zoals ik in hoofdstuk 2.1 Kwaliteitszorg in het Nederlands hoger onderwijs heb beschreven, is kwaliteitsbeleid in het HBO sinds een aantal decennia onlosmakelijk verbonden met het extern afleggen van verantwoording door middel van auditing. Inleidend geef ik in dit hoofdstuk aan de hand van het artikel van Shore en Wright; Coercive accountability, The rise of audit culture in higher education (uit Audit Cultures, M. Strathern 2000) een korte beschouwing van de invoering van extern opgelegde verantwoordingsplicht in het HBO. Shore en Wright gaan in hun beschrijving van de introductie van verantwoordingsplicht in het HBO door middel van auditing, uit van een definitie van een audit van Foucault (1977:200); Audit is essentially a relationship of power between scrutinizer and observed: the latter are rendered objects of information, never subjects in communication. Zij stellen dat gelijktijdig met de introductie van deze verantwoordingsplicht ook het vrije markt denken werd geïntroduceerd. Hierdoor werd er ook een, voor deze branche, nieuwe terminologie geïntroduceerd (uit de financieel economische bedrijfstak). Deze terminologie heeft zich door de jaren heen ontwikkeld. Termen als performance indicatoren, publiek toezicht, transparantie en meetbaarheid zijn volgens Shore en Wright nu niet meer weg te denken binnen het HBO. De introductie van het vrije markt denken als organiserend principe, in allerlei facetten van het maatschappelijk leven had invloed op het politieke bestuur, organisaties en het individu. Professionals werden hierdoor economische resources wiens productiviteit en performance voortdurend gemeten en verbeterd moet worden. Shore en Wright stellen daarom dat met de introductie van coercive accountability in het HBO, dit ook een instrument van besturing en macht is geworden. 2.3.1 Coercive accountability als besturingsinstrument Shore en Wright stellen dat in feite auditen gedefinieerd zou kunnen worden als het beoordelen van mensen gerelateerd aan de doelen die zij zelf hebben gesteld. In die zin is het een open, participatief en democratisch proces. De invoering van de marktwerking in de publieke sector bracht echter met zich mee dat dit proces steeds meer plaats vond in een hiërarchische context met dwingende methodieken, criteria en indicatoren waarover niet gediscussieerd kon worden. Hierdoor werd het een besturingsinstrument. De invoering van economische marktmechanismen initieerde schaalvergroting van instituten en centralisatie en efficiency argumenten werden meer bepalend dan 13
effectiviteit (lees: goed onderwijs). Management kreeg een steeds belangrijker plek in de besturing van de onderwijsorganisaties en de werknemers werden gezien als resources die beloond en gecontroleerd dienden te worden in plaats van gemotiveerd en ontwikkeld. Shore en Wright geven dit kernachtig weer door te stellen dat door de invoering van marktwerking 5 en het systeem van coercive accountability de nadruk wijzigde, van ontwikkelen naar controleren; van motiveren naar meten; van moraal leiderschap naar geld. In de praktijk, stellen zij, werd iedereen in eerste instantie verantwoordelijk voor de kwaliteit, want de klant werd centraal gesteld. Het opleidingscurriculum was niet langer bepalend voor de organisatie en structuren werden aangepast aan de eisen van het auditproces. Er ontstonden nieuwe functies (b.v. kwaliteitszorg functionarissen) en docenten moesten steeds meer tijd aan het auditproces besteden wat ten koste ging van het doceren. Het onderwijsproces werd steeds meer gestandaardiseerd en gekwantificeerd om geaudit te kunnen worden en de terminologie in de curricula kreeg een steeds meer economisch vocabulair. Audits kwamen prominent op de academische jaarkalender en in de mission statements en businessplannen van het management. Met deze beschrijving van Shore en Wright laat ik de historische ontwikkelingen zien waarbinnen het stelsel van kwaliteitszorg is ontwikkeld tot de huidige vorm. De invloed van deze ontwikkelingen manifesteert zich in de verhouding binnen het stelsel tussen de externe en interne kwaliteitszorg (respectievelijk; verantwoording afleggen en kwaliteit ontwikkelen). Op basis van het hier voorgaande literatuuronderzoek vermoed ik dat er een frictie is ontstaan binnen deze verhouding. De door mij beschreven ontwikkelingen tonen aan dat er door de introductie van de marktwerking als economisch principe twee fundamentele benaderingen binnen het stelsel van kwaliteitszorg samen zijn gekomen. Enerzijds is dit het besturen en afleggen van verantwoording vanuit markt- en economische besturingsprincipes die zijn gebaseerd op wantrouwen. Anderzijds is dit het streven naar kwaliteitsontwikkeling vanuit een professioneel kader en gebaseerd op vertrouwen. Deze frictie lijkt nadelige effecten te hebben op de kwaliteitsontwikkeling. Daarom zal ik in mijn veldonderzoek nader ingaan op de invloed die deze frictie heeft op het functioneren van het stelsel van kwaliteitszorg in de praktijk en de gevolgen hiervan voor de kwaliteit van het onderwijs. Ik benoem deze verhouding dan ook aan het slot van deze introductie als eerste van de drie hypotheses die de basis vormen voor mijn onderzoeksvraag. De invoering van verantwoordingsplicht en marktwerking veranderde de context waarbinnen docenten onderwijs verzorgen, werken aan de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs en daarover verantwoording afleggen. In het volgende hoofdstuk ga ik daarom in op wat dit betekent voor de status van de docent. 2.4 Professionaliteit. De docent is primair verantwoordelijk voor het verzorgen van goed onderwijs. Het is daarom van belang om in deze introductie te bepalen welke status de HBO docent heeft, door de vraag of de docent als een professional beschouwd kan worden, te beantwoorden. Hieraan voorafgaand geef ik een definitie van de professional in de publieke dienstverlening. Voor de beantwoording van deze vraag heb ik literatuur 5 De introductie van marktwerking in het HBO in Nederland is mijn inziens overigens relatief. In de financieringssystematiek zijn zeker markteconomische principes ingebouwd (zoals bekostiging die in bepaalde mate afhankelijk is van het aantal afgestudeerden). Ook is er veel meer nadruk op klanttevredenheid en wensen van de klant ontstaan, maar worden de klantwensen wel geformuleerd door de overheid, waardoor dit in feite maar beperkte invloed heeft op de economische werking van vraag en aanbod. Een omschrijving als pseudo marktwerking van de invoering van economische besturingsmechanismen is waarschijnlijk passender. 14
bestudeerd over professionaliteit, professie en de professional. Ik ben er vanuit gegaan dat de professional degene is die een professie uitoefent en dat de term professionaliteit de handelswijze beschrijft die de professional kenmerkt als beoefenaar van zijn/haar professie. Om te komen tot een hanteerbare definitie van professionaliteit in relatie tot de te formuleren probleemstelling in deze thesis, heb ik een aantal definities bestudeerd. Na een overzicht van een aantal benaderingen van het begrip professionaliteit geef ik een definitie van de docent in het HBO als professional. Veel van de door mij bestudeerde literatuur over professionalisering richt zich op medische professies, maar vaak wordt ook verwezen naar notarissen, rechters en advocaten. Daartussen bestaan wel verschillen. De juridische beroepen zijn niet zozeer gebaseerd op wetenschappelijke kennis maar op een eigen logica en systematiek. De medische professies claimen het model van toegepaste wetenschap, waarbij het medisch handelen een afgeleide is van abstracte wetenschappelijke inzichten. De medische en juridische professies voldoen veelal volledig aan definities van professie in de literatuur. De tegenwoordig gebruikte term van professional in veel beroepsgroepen voldoet daar vaak niet aan. Kenmerken als het hebben van een eigen beroepsgroep en een wettelijke bescherming bestaan voor vele van deze beroepsgroepen niet. Volgens Freidson (Professional dominance,1970) kan een beroep zich slechts dan een professie noemen, indien het een zekere autonomie verworven heeft bij het uitvoeren van beroepsspecifieke activiteiten. Artsen bijvoorbeeld zijn erin geslaagd alleenheerschappij te claimen over onderscheid op het gebied van wat normaal is en wat abnormaal. Wat ziek is en wat gezond. Freidson stelt; A profession attains and maintains its position by virtue of the protection and patronage of some elite segments of society wich has been persuaded that there is some special value in its work. Verder meent hij dat het volk overtuigd moet zijn van de mogelijkheden die het beroep situeren; men moet vertrouwen hebben in de kunde van de professional. Ook neemt Freidson waar dat men een esoterisch beroepsjargon ontwikkelt, wat ontoegankelijk is voor de leek. Verder onderkent hij een ontwikkeling van een academische professie naar een toegepaste professie en een zekere mate van medicalisering. Medicalisering dient in dit verband opgevat te worden als het steeds autonomer worden van een bepaalde beroepsgroep, het verwerven van een monopolie met betrekking tot een bepaalde activiteit en het zelf controleren van de eigen praktijken. Op basis van onderzoek van verschillende professies in verschillende landen, heeft Freidson later, in 2001 in zijn boek Professionalism. The Third Logic, een ideaaltype van professionalisme ontwikkeld. Onder professionalisme verstaat hij een arbeidsstructuur die kwalitatief beheerst wordt door een beroepsgroep en niet, zoals in de markt en in bureaucratische organisaties, door consumenten of managers. Voor een professie betekent service primair dienstbaarheid aan waarden die uitstijgen boven het bedienen van de markt of die van managers. Professionals leveren service, maar zijn geen servants, stelt hij. Een ander element van professionalisme is volgens Freidson dat de toegang tot de professie niet loopt via een bedrijfsopleiding, maar door het volgen van een formeel opleidingsprogramma buiten de arbeidsmarkt, verbonden met het HBO, uitgaande van kwalificaties die door de professie worden bewaakt. Voor een professie en haar sociale en culturele status is het volgens Freidson essentieel dat de ontwikkeling van een curriculum de nadruk legt op nieuwe of vernieuwde theorie die de intellectuele basis is voor het werk van de professional. Idealiter is dit onderwijs hoofdzakelijk in handen van professionals die hun brood verdienen niet op de arbeidsmarkt, maar in het onderwijs. Deze educators geven niet alleen onderwijs, maar zijn ook actief in de codificatie, verfijning en uitbreiding van het kennisdomein van de professie. Dat gebeurt door theorievorming en onderzoek. In de opleiding ligt de nadruk op theorie en abstracte concepten, meer dan op praktische vaardigheden. Dat is nodig, schrijft Freidson, omdat de praktijk steeds weer vraagt om discretionary judgement (het oordeel des onderscheids), meer dan de keuze en de routinematige toepassing van een beperkt aantal technieken. Weliswaar zijn er professies die hun leden on the job trainen, maar Freidson waarschuwt dat de verbinding tussen opleiding en HBO noodzakelijk is, wil een professie meer zijn dan een groep technische specialisten. Dat hangt samen met de rol van het HBO in de 15
kennisontwikkeling. Ideaaltypisch, schrijft Freidson, bestaat het docentencorps uit gekwalificeerde leden van de professie. De kenmerken van een professie heeft Freidson aan de hand van een ideaaltype beschreven. Van Houten (2006) heeft deze kenmerken als volgt samengevat; er is een systematische theoretische en praktische fundering van het professioneel handelen; er is een wetenschappelijke beroepsopleiding (in Nederland kan dit ook HBO zijn); er is een beroepsvereniging, waarbij het lidmaatschap vereist is om het beroep te mogen uitoefenen (bevoegdheidsverklaring en registratie); de beroepsvereniging heeft een beroepscode en een schorsingsbevoegdheid; het beroep is wettelijk beschermd (derden kunnen de titel niet dragen); er is maatschappelijke erkenning, resulterend in de autoriteit van de professional; per professie is er een esprit de corps en een eigen jargon. Kader: Kenmerken van het ideaaltype van een professie volgens Freidson, samengevat door van Houten. Een andere benadering is die van Ivan Illich. Illich (1977, 2000) stelt dat professionals bovenal macht willen uitoefenen. Ze doen daarbij een beroep op definitiemacht; de burger wordt in zijn definitie omgevormd tot een cliënt die door de expert moet worden gered. In termen van strategie claimt de professie volgens Illich, een eigen kennisdomein met een eigen jargon dat buitenstaanders niet beheersen. Ook claimt de professie een eigen interventiedomein waar de cliënt geen zeggenschap over heeft en ontwikkelt ze een behandelingsmonopolie en een eigen methodiek. Er wordt maatschappelijke erkenning afgedwongen en cliënten worden afhankelijk gemaakt door de ontkenning van hun eigen probleemoplossend vermogen. Tenslotte stelt Illich dat de professie de eigen beroepsgroep disciplineert. Abbott (1988) heeft een classificatiemodel opgesteld, waarin hij vier verschillende benaderingswijzen onderscheidt in de beschrijving van het begrip professie. De functionele benadering Het werk van de professional omvat risico s voor de cliënt De relatie tussen de professional en de cliënt is ongelijkwaardig De cliënt heeft bescherming tegen deze ongelijkwaardigheid in de relatie met de professional doordat binnen de professie ethische codes, certificering, opleiding en sanctionering bestaan, waarmee de professional verantwoording aflegt Een professie onderscheidt zich door haar maatschappelijke rang en honorering en streeft naar legitimering door haar maatschappelijke positie veilig te stellen De structuur benadering De professional heeft een volledige dagtaak (en inkomstenbron) aan de uitoefening van zijn professie Er is sprake van een legitimeringsproces binnen de professie, welke leidt tot toelatingsbeleid via specifieke beroepsopleidingen en de vorming van een beroepsvereniging Er is sprake van wettelijke erkenning en titelbescherming Er is een specifieke body of knowledge Er is een beroepsvereniging met een beroepscode en sanctioneringmogelijkheden De monopolitische benadering De professie eigent zich het exclusieve recht toe om het professionele handelen te reguleren De professie claimt klinische- of technische autonomie (beroepsuitoefening), economische autonomie (beloning) en politieke autonomie (beleid) In de relatie tot de cliënt onderscheidt de professional zich door deskundigheid, objectiviteit, en neutrale affectiviteit De cultuurbenadering Deze benadering deelt een maatschappij in klassen in op basis van talent en verdiensten en niet op basis van rijkdom Kader: Schematische weergave van het classificatiemodel van Abbott. 16
Evelien Tonkes (2008) benadert het begrip professional nadrukkelijk in verband met burgerschap, bureaucratie en marktwerking. Uit haar artikelen is een eigentijdse karakterisering van de professional te destilleren. Tonkes constateert dat de term professional het laatste decennium enorm in opmars is. In de Nederlandse media werd in 2008 tweemaal zoveel over de professional geschreven dan in 2000. In haar benadering van de professional in de huidige Nederlandse maatschappij beschrijft ze ontwikkelingen rondom de professional die van invloed zijn op de kenmerken die ik hieronder formuleer om uiteindelijk te komen tot een eigentijdse definitie van de professional. Kenmerken; De professional is een specialist die een dienst verleent aan een cliënt (-systeem) De professional stelt zich dienstbaar op ten opzichte van de cliënt, waarbij dienstbaarheid gericht is op wat de cliënt nodig heeft en ingegeven wordt door de expertise van de professional; De relatie tussen de professional en de cliënt wordt gekenmerkt door gelijkwaardigheid, maar niet door gelijkheid 6 ; De professional heeft als beoefenaar van zijn professie een bepaalde autoriteit en gezag in de samenleving; Er is een economische, politieke en maatschappelijke behoefte aan het afleggen van verantwoording door professionals; De professional heeft een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid; Professionals hebben een bepaalde mate van moreel mandaat in de uitoefening van hun professie; Er is een verschil in de mate van ontwikkeling van de verschillende beroepsgroepen, waardoor aspecten zoals opleiding, wettelijke erkenning, organisatie beroepsgroep door middel van beroepsvereniging, titelbescherming en mechanismen voor sanctionering, in verschillende stadia zichtbaar zijn. Kan ik de HBO docent met bovenstaande definitie ook als professional aanmerken? Mijn eerste benadering van deze vraag is om de HBO docent te vergelijken met de verpleegkundige. Naast juristen vormen namelijk de medisch specialisten een professie die zich onderscheidt door aan zeer veel van de hierboven genoemde kenmerken van een professie te voldoen. Er is ook geen discussie over of medici professionals zijn. Vooral hun gevestigde autonomie als beroepsgroep op professioneel, economisch en politiek gebied bevestigen dit. Over de status van de verpleegkundige is echter wel discussie. Een van de belemmeringen voor de professionele status van de verpleegkundige die vaak is genoemd is de beperkte machtspositie, voorkomend uit afhankelijkheid (Freidson, 1970). De status van de HBO docent vind ik hiermee vergelijkbaar. Toch beschouwt de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) in haar advies Professionals in de Gezondheidszorg (1999) de verpleegkundige onverkort als professional naast artsen, fysiotherapeuten en overigen werkzaam in Beroepen Individuele Gezondheidszorg. Deze wet BIG geeft ook de wettelijke bescherming aan het beroep van verpleegkundige. De HBO docent kent een dergelijke wettelijke bescherming niet. Er zijn echter wel een aantal 6 In Respect in a world of inequality (2003) gaat Sennet in op respect in een samenleving die uitgaat van gelijkwaardigheid. Hij verbindt respect met erkenning, status, prestige en karakter, maar bovenal met talent. Hij stelt dat het de ontwikkeling van het persoonlijk potentieel is wat respect bij anderen afdwingt. Daarmee kan ongelijkheid gezien worden als functioneel en niet als aanleiding voor het actief claimen van respect. Door de invoering van de marktwerking als economisch principe stelt de student zich nogal eens op als klant die koning is (zie ook 2.2 Maatschappelijke context). In het onderwijs is ongelijkheid tussen de student en de docent juist een gegeven en een uitgangspunt voor dat onderwijs. Anders gezegd; bij gelijkheid zou de docent niets te bieden hebben aan de student. Deze ongelijkheid is daarmee naar mijn mening juist de basis voor de functionele relatie tussen de docent als professional en de student. Wanneer de student echter alleen of nadrukkelijk vanuit zijn status als klant (die koning is) respect en dus gelijkheid claimt, zet hij daarmee de professionaliteit van de docent en daarmee het onderwijsproces (dat niet kan functioneren zonder ongelijkheid) onder druk. 17
in de CAO vastgelegde beroepskwalificaties waaraan de HBO docent dient te voldoen om de professie te mogen uitoefenen binnen een HBO instelling die onder de CAO voor het Hoger Beroepsonderwijs valt. Een andere insteek om te komen tot een definitie van de HBO docent als professional is de contextuele benadering van Abbott. Abbott (1988) beziet professies niet afzonderlijk maar in relatie tot elkaar. Volgens hem is de inhoud van het werk van professionals voortdurend aan verandering onderhevig. Hij stelt dat professies een voortdurende strijd met elkaar leveren over de zeggenschap over probleemgebieden en domeinen, beïnvloed door interne en externe factoren. Dit geldt mijn inziens zeker ook voor de HBO docent die voortdurend zijn onderwijzende en onderzoekende activiteiten moet afstemmen in dialoog met het werkveld waarop deze taken van toepassing zijn. Verder benoemt Abbott een aantal sleutelbegrippen in zijn contextuele benadering die (weliswaar niet volledig) ook van toepassing zijn op de HBO docent. Volgens hem is er sprake van objectieve (technische) en subjectieve (maatschappelijk, cultureel) kenmerken van taken en is er sprake van beheersingsmechanismen zoals standaardisatie van opleidingen, registratie en ethische codes. Daarbij stelt Abbott dat academische kennis alléén niet genoeg is, maar dat ook kennis gebaseerd op ervaringen van belang is. Ook Abbott stelt dat de professie maatschappelijke erkenning geniet. In de literatuur worden meerdere en dus verschillende definities van het begrip professionaliteit behandeld. In onder andere de benadering van Abbott wordt gesteld dat professies voortdurend aan verandering onderhevig zijn en kan er dus gesteld worden dat professies ook voortdurend in ontwikkeling zijn. Tonkes gaat ervan uit dat de beroepsbeoefenaar in de publieke sector die in directe relatie met de cliënt een dienst verleent welke behoort tot de primaire dienstverlening van de organisatie, een professional is. Met deze definiëring kan de HBO docent zeker als een professional beschouwd worden. Beschouw ik daarnaast de kenmerken van professie die anderen hanteren, dan blijkt dat die niet allemaal opgaan voor de HBO docent. Zo stelt Freidson immers nadrukkelijk dat de kwaliteit van de arbeidsstructuur bepaald wordt door de professional en niet door de organisatie, bureaucratie, management of cliënt. In mijn beschrijving van de maatschappelijke context en de ontwikkeling van de verantwoordingsplicht in het HBO (accountability) heb ik echter aangetoond dat hier in de laatste decennia in steeds mindere mate sprake van is. Illich stelt dat de professional cliënten afhankelijk maakt en hun eigen probleemoplossend vermogen ontkent. Ondanks dat er verschillende meningen binnen het HBO hierover bestaan, wijst mijn inziens de introductie van het competentiegericht onderwijs als leidende onderwijsmethode erop dat de HBO docent juist per definitie wel uitgaat van het eigen probleemoplossend vermogen van de student. Ook stelt Illich dat de professie de eigen beroepsgroep disciplineert. Er bestaat echter geen beroepsvereniging van HBO docenten in Nederland die registreert, lidmaatschap als voorwaarde stelt om het beroep uit te mogen oefenen, een beroepscode heeft en over schorsingsbevoegdheid beschikt. Echter, in het maatschappelijk debat wordt de term professional steeds vaker gebruikt. Zowel de HBO-raad (2007) als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gebruiken de term professional om daarmee de HBO docent aan te duiden. In het kader van deze thesis wil ik daarom op basis van de in verschillende theorieën genoemde kenmerken van de professional en de maatschappelijke tendens om naast de meer gevestigde professies als medici en juristen, ook andere beroepsgroepen als professie aan te duiden, de volgende definitie van de HBO docent als professional hanteren. De HBO docent is een professional die aan de onderstaande kenmerken voldoet; De professional is gekwalificeerd volgens de criteria die door de sociale partners binnen het HBO zijn vastgesteld en claimt de expertise die benodigd is om zijn professie als docent te kunnen uitoefenen; De professional is primair dienstbaar aan de professionele waarden van zijn expertise en secundair aan het bedienen van de markt en de bureaucratie; 18
De professional onderscheidt zich in de relatie met de student door deskundigheid, objectiviteit en neutrale affectiviteit; De relatie tussen de professional en de student wordt gekenmerkt door gelijkwaardigheid, maar niet door gelijkheid; De professional heeft als beoefenaar van zijn professie een bepaalde autoriteit en gezag in de samenleving; De professional is als beoefenaar van zijn professie verantwoordingsplichtig aan de student, de HBO instelling en de samenleving; De professional heeft een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid; De professional heeft een professionele moraal. Met deze definitie stel ik impliciet dat de HBO docent als professional een belangrijke rol in de kwaliteitsontwikkeling van het onderwijs zou moeten hebben. Immers; wanneer hij geen invloed uitoefent op de kwaliteit van zijn dienstverlening brengt hem dat in conflict met zijn professionele waarden en professionele moraal. Ook aan zijn autoriteit, zijn geclaimde expertise en zijn verantwoordingsplicht kan hij alleen invulling geven wanneer hij een toonaangevende rol heeft in de ontwikkeling van de kwaliteit van het onderwijs. Anders gezegd, zonder deze prominente rol kan hij niet voldoen aan deze kenmerken. Binnen het huidige stelsel van kwaliteitszorg lijkt dit te conflicteren met de rol die de docent in dit stelsel wordt toegewezen. In deze rol dient hij vooral verantwoording af te leggen aan de hand van extern opgelegde maatstaven binnen een stelsel dat hoofdzakelijk is ingericht vanuit economische motieven en gebaseerd is op wantrouwen (zie ook 2.3.1, Coercive accountability als besturingsinstrument). Daarnaast heeft de docent binnen het stelsel maar een beperkte rol in de kwaliteitsontwikkeling van het onderwijs (interne kwaliteitszorg). Als professional zou de docent veel meer verantwoording af moeten leggen vanuit zijn professionaliteit en dus vanuit zijn professionele waarden en normen en daarnaast een groot aandeel dienen te hebben in de kwaliteitsontwikkeling als de professionele vakman, vanuit een zeker vertrouwen in zijn professionaliteit. Dit veronderstelde conflict benoem ik dan ook in mijn tweede hypothese die ik aan het slot van deze introductie formuleer als aanleiding voor mijn onderzoeksvraag. 2.5 Kwaliteit Wat is kwaliteit, hoe wordt kwaliteit in het HBO gedefinieerd en hoe definieer ik kwaliteit in deze thesis? Kwaliteit betekent in feite hoedanigheid, maar wordt vaak gebruikt om aan te duiden of iets of iemand aan zijn doel beantwoordt. Dit is de eerste zin op wikipedia over het begrip kwaliteit. Met deze duiding wordt verondersteld dat kwaliteit iets is wat objectief meetbaar is. In meer technische omgevingen is dat goed mogelijk en worden omschrijvingen gehanteerd als geschiktheid voor gebruik en voldoet aan specificaties. Volgens ISO 8402 is kwaliteit: Het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften. In management literatuur wordt kwaliteit geduid met de drieëenheid van efficiëntie, effectiviteit en economisch. Ook de formule Quality = Performance x Acceptance (Q=PxA) welke de nadruk legt op zowel de kenmerken en performantie van het product als op de acceptatie en tevredenheid van de klant, wordt in de managementliteratuur gebruikt. De onderwijsraad definieert kwaliteit als een hoedanigheid waaraan positieve waardering wordt gegeven. Het CITO formuleert: kwaliteit verwijst naar een waardeoordeel ( ) en kan om zowel theoretische als praktische redenen het best relativistisch opgevat worden. De NVAO richt zich veel meer op de middelen dan het doel zelf en daarmee met name op het voorwaardelijke om kwaliteit te bereiken. Navraag bij de NVAO over welke definitie van het begrip kwaliteit deze organisatie hanteert om haar accrediterende taak uit te voeren leverde namelijk geen definitie van kwaliteit, maar het volgende antwoord op; Accreditatie is het verlenen van een keurmerk dat aangeeft dat aan bepaalde 19
maatstaven is voldaan. Voor die maatstaven kijken we of de doelstellingen opleiding, programma, inzet van personeel, voorzieningen, interne kwaliteitszorg en resultaten/ condities voor continuïteit (bij een nieuwe opleiding) inderdaad kloppen (maakt men waar wat men belooft en is het inderdaad een opleiding op hbo/wo-niveau, een bachelor of een master). Bij ieder element komen diverse facetten nader aan de orde. De panels die beoordelen bestaan uit deskundigen (vakinhoudelijk, onderwijskundig, internationaal, auditdeskundig) en zij toetsen de stukken, spreken met bestuur, docenten en studenten van een opleiding en beoordelen de werkstukken. Dat alles levert het resultaat onvoldoende, voldoende, goed of excellent op. Je zou kunnen concluderen dat de NVAO kwaliteit definieert als het voldoen aan bepaalde maatstaven en dat kwaliteit met enige regelmaat is vast te stellen door middel van het al dan niet verlenen van een keurmerk voor bepaalde tijd. De diversiteit in bovenstaande opsomming levert mij meer vragen dan antwoorden op de vraag wat kwaliteit nu feitelijk is. Wellicht dat een filosofische benadering van het begrip kwaliteit een bijdrage levert. In Een andere kijk op kwaliteit (2007) formuleert P. van Tongeren de vraag Wat maakt onderwijs goed? als onderzoeksvraag om vanuit een filosofische benadering de definitie van kwaliteit te onderzoeken. Hij veronderstelt daarmee dat er een onderliggende vraag is door te stellen dat wanneer je een definitie van kwaliteit van het onderwijs wilt formuleren, je moet weten wat goed onderwijs is. In de Sokratische traditie verwijst volgens van Tongeren deze vraag naar de achterliggende vraag over wat goed leven is. Volgens van Tongeren verwijzen alle uitspraken over kwaliteit naar een achterliggende morele kwaliteit en hij stelt daarom Kwaliteit bestaat uiteindelijk in morele kwaliteit. Voor het onderwijs formuleert hij dat in de mate dat het onderwijs bijdraagt aan morele kwaliteit en in de mate dat het mensen en een samenleving van mensen beter maakt. In Blijven vragen wat kwaliteit is (1998) halen van Tongeren en C. Bral de filosoof Locke (17 e eeuw) aan die een onderscheid aanbrengt tussen primaire en secundaire kwaliteiten. Primaire kwaliteiten zijn volgens Locke die kwaliteiten die aan de materie vastzitten, die in de materiële dingen als zodanig zijn gegeven, zoals vastheid, uitgebreidheid, vorm, getal en beweging. Secundaire kwaliteiten daarentegen zitten volgens hem niet zozeer in de dingen, maar veeleer in ons, dat wil zeggen in degenen die de dingen waarnemen. Ik maak hieruit op dat er kwaliteiten zijn die objectief en dus meetbaar zijn en dat er kwaliteiten zijn die subjectief en niet meetbaar zijn, zoals objectieve kwaliteiten dat wel zijn. Wat betekent dit voor het begrip kwaliteit van het HBO? Is het accreditatiekader van de NVAO zo vastgesteld dat zowel objectieve als subjectieve kwaliteiten van het onderwijs objectief zijn te meten en kan daarmee vervolgens de kwaliteit van het onderwijs vastgesteld worden? Meten is immers weten! Van Tongeren en Bral stellen dat weten wat kwaliteit is, niet hetzelfde is als beschikken over een definitie van kwaliteit. Kwaliteit kan volgens hen niet voor eens en altijd worden vastgesteld en zij menen dat daarmee kwaliteit wellicht is:...dat de vraag naar kwaliteit voortdurend kan worden gesteld. In Bewijzen van goede dienstverlening (2004) gaat de WRR ook uit van de subjectiviteit van de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Zij stelt dat cliënten, dienstverleners, instellingen en overheden van elkaar afhankelijk zijn bij de bepaling en de uitvoering van publieke taken. Volgens de WRR komen diensten tot stand in de interactie tussen cliënt en de professionele dienstverlener, waarmee de maatschappelijke dienstverlening dus een gemengd en relationeel karakter heeft. Zonder dat de WRR tot een definitie van kwaliteit van publieke dienstverlening komt, schetst zij wel een aantal historische ontwikkelingen die geleid hebben tot een context waarbinnen opinies over de kwaliteit van dienstverlening aan verandering onderhevig waren en zijn. De WRR hanteert een grove historische indeling van de ontwikkeling van wat we tegenwoordig publieke dienstverlening noemen en beschrijft daarin drie opeenvolgende fasen; van particulier initiatief via verstatelijking (de ontzuiling) naar vermarkting. Met de ontzuiling verdween ook de tot dan toe geldende moraliteit over de kwaliteit van de dienstverlening. De vergrijzing veroorzaakt(e) een voortdurende budgettaire druk. De dienstverlening werd meer en meer divers en werd van aanbodgericht naar vraaggericht georganiseerd (van collectieve vraag naar individuele vraag). De economisering van de maatschappij ging 20