Notitie Datum : 27 februari 2009 Aan Van : Stuurgroep Bommelerwaard : W. Theijse (Metrum) Betreft : Uitvoerings- en grondstrategie glastuinbouw Bommelerwaard Aanleiding Met het oog op de ruimtelijke ontwikkeling van de intensiveringsgebieden en magneetlocaties voor glastuinbouw en paddenstoelenteelt in de Bommelerwaard, staat de nog op te richten uitvoeringsorganisatie voor de keuze op welke wijze zij haar grondstrategie wil vormgeven. Daarbij kan de keuze worden gemaakt tussen een passief grondbeleid een actief grondbeleid Door het voeren van een passieve grondstrategie loopt een uitvoeringsorganisatie minder risico, er wordt immers geen grondinkoop- en afzetrisico gelopen. Anderzijds kan door het voeren van een actief grondbeleid meer sturing worden gegeven aan het maximaliseren van het bereiken van de doelstellingen. Grondposities geven meer macht om bepaalde eisen te kunnen stellen. De keuze voor een bepaald type grondbeleid dient zorgvuldig genomen te worden. Daarbij spelen allerlei (locatie-afhankelijke) factoren, zoals (gemeentelijke) grondposities en/of de mate van urgentie ten aanzien van herstructurering e.d. een belangrijke rol. Met andere woorden, de inhoud van een locatie heeft een groot aandeel in de bepaling van de grondstrategie. In de opgestelde business case is de aanname gedaan dat de uitvoeringsorganisatie een actieve grondstrategie volgt. Alle gronden zullen worden verworven, bouw- en woonrijp gemaakt en vervolgens weer uitgegeven. Te nemen beslissing De uitvoeringsorganisatie per deelgebied een grondstrategie laten uitwerken en deze ter instemming voorleggen aan het bevoegd besluitvormend orgaan.
TOELICHTING RO-instrumentarium Om te bekijken welke planologische strategie met bijbehorend instrumentarium het meest passend is, moet gekeken worden naar de inhoud van het project. Relevant voor de inzet van het juridisch-planologisch instrumentarium, zijn de volgende zaken: - het project behelst sanering, verplaatsing, uitbreiding en concentratie van glastuinbouwbedrijven; - er zijn 8 intensiveringsgebieden voor glastuinbouw, deze zijn op dit moment in eigendom van een grote verscheidenheid aan eigenaren; - gemeenten en bedrijven hebben zich tot doel gesteld om de terreinen (zeer) duurzaam in te richten; - de planvorming is gedetailleerd, en bevindt zich op kleine afstand van bestaande bebouwing, bedrijven en groen; - er loopt geen gemeentegrens door de afzonderlijke locaties, derhalve kan per gemeente een bestemmingsplan worden vastgesteld. - Het betreft zowel bestaande, deels bebouwde locaties, als twee magneetgebieden. Voor de toepassing van een actief of passief grondbeleid, staan bepaalde ruimtelijke ordeningsinstrumenten ter beschikking. Wet Voorkeursrecht Gemeenten De gebieden zijn reeds bestemd als agrarisch gebied. Volgens jurisprudentie valt glastuinbouw onder deze bestemming. Het vestigen van een voorkeursrecht met als doel de gronden later te bestemmen met eenzelfde functie is in beginsel niet mogelijk. Wel kan dit wanneer weide- cq. akkerbouwgronden zonder bouwtitel, omgezet worden naar een locatie waarop grootschalige bebouwing plaatsvindt. In dat geval is sprake van een dusdanige verdichting / wijziging van functie dat een Wvg mogelijk moet zijn. Jurisprudentie (in het kader van glastuinbouwgebied Bergerden) wijst uit dat er in het geval van glastuinbouw geen dusdanige verdichting plaatsvindt en er dus geen Wvg gevestigd kan worden. In het vervolg van het proces dient dit nader geverifieerd te worden Onteigening De locaties, met uitzondering van het uitbreidingsgebied bij Zuilichem, zijn reeds bestemd als glastuinbouwgebied of als agrarische grond. Daardoor is (voor zover al gewenst en noodzakelijk) onteigening moeilijk. Voor de uitbreiding bij Zuilichem bestaat de mogelijkheid van onteigening wellicht nog wel, omdat deze gronden niet bestemd zijn voor glastuinbouw. In Nederland is nog geen ervaring opgedaan met onteigening in het kader van glastuinbouw. Bestemmingsplan Belangrijk punt is dat de meeste bestemmingsplannen ouder zijn dan 10 jaar, en conform de Wro dus herzien moeten worden. Aangezien de functie niet tot nauwelijks wordt gewijzigd, maar wel de regels waarbinnen die kunnen worden beoefend, moet een nieuw bestemmingsplan aan strenge voorwaarden voldoen. Voor het bestemmingsplan is het van belang om een keuze te maken tussen een gedetailleerd plan, waarin exact is uitgewerkt wat op welke locatie gebouwd dient te worden, of een globaal plan. In een globaal plan wordt schematisch gewerkt, en worden gebieden gekoppeld aan een uitwerkingsplicht. Middels een uitwerkingsplan wordt op een later moment de bouwtitel verkregen. Het hangt erg af van de gedetailleerdheid van bv. het stedenbouwkundig plan, welke vorm bestemmingsplan er gekozen wordt. Algemeen kan gesteld worden dat een globaal plan meer flexibiliteit in zich heeft. Nadeel is dat een globaal plan een extra rechtsgang kent, een uitwerkingsplan is (op onderdelen waarin het afwijkt van de regels in het moederplan) wederom voor bezwaar- en beroep vatbaar. Dit uiteraard omdat een globaal plan de burger in beginsel minder rechtszekerheid biedt dan een gedetailleerd plan. Omgekeerd geldt dat bij een geringe afwijking in de planvorming bij een vastgesteld gedetailleerd plan, nauwelijks meer bijsturing mogelijk is. De afweging welke planvorm het meest geschikt is, dient in een verder stadium gemaakt te worden.
Daarnaast is met de herziening van de Wro per 1-8-2008, de nieuwe Grondexploitatiewet in werking getreden. Met name dit laatste aspect is, mede voor de ontwikkeling van deze glastuinbouwlocaties, interessant. De Grondexploitatiewet zal verderop in deze paragraaf worden toegelicht. De grondexploitatie Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is er veel veranderd vanuit gemeentelijk perspectief bij locatieontwikkeling. Met name de verplichting om de gemeentelijke kosten voor 100% te verhalen, is nieuw. Bij het in exploitatie nemen van gronden, of dat nu privaat of publiek gebeurt, maakt een gemeente altijd kosten. Deze moeten verhaald worden op de exploiterende partij 1. Dit kan feitelijk op 2 manieren: 1) private contractvorming: de gemeente gaat een contract aan met de ontwikkelende partij waarin afspraken worden gemaakt over de financiële afdracht naar de gemeente. Dit dient minimaal kostendekkend voor de gemeente te zijn. Een surplus mag, maar dient gerelateerd te zijn aan ruimtelijke ordeningsdoelstellingen. 2) De gemeente gaat geen contractvorming aan met marktpartijen, maar stelt een exploitatieplan op. Daarin zijn alle gronden opgenomen binnen het plangebied. Hieraan is een waarde toegekend, en opbrengsten. De eigenaar, of eigenaren, dienen voor het verkrijgen van een bouwvergunning alle in dit plan opgenomen kosten te hebben voldaan. Met name de grote verscheidenheid aan grondeigenaren, kan pleiten voor het inzetten van een grondexploitatieplan, gekoppeld aan het bestemmingsplan. Uitgangspunt is dat de gemeente (als fictief enig eigenaar) een grondexploitatie voert voor de gehele locatie, waarbij elke m2 een inbrengwaarde en een opbrengstwaarde heeft. Een grondeigenaar is, na vaststelling van het bestemmingsplan met het exploitatieplan, verplicht zijn aandeel te realiseren. Een andere mogelijkheid is om alle gronden minnelijk te verwerven, indien alle eigenaren daartoe bereid zijn en er overeenstemming per eigenaar over de prijs kan worden bereikt. Dit hangt uiteraard in zeer grote mate af van de bereidheid tot medewerking. Indien de gemeente(n) grondeigenaar wordt, geeft ze bv. na bouwrijpmaking de gronden uit aan de ontwikkelende partijen. Een combinatie van beide genoemde opties is mogelijk, met dien verstande dat per saldo een combinatie van exploitatieplan en overeenkomsten, wettelijk bezien niet lager mag zijn qua opbrengsten dan de opbrengsten die mogelijk zijn bij een exploitatieplan (=kostendekkend voor gemeente). Een exacte strategie zal lopende het proces en op basis van onderhandelingen met marktpartijen, grondeigenaren en initiatiefnemers en afhankelijk van de locatie moeten worden bepaald. Dit is feitelijk het beslispunt dat gevraagd wordt. Let wel: een aanvullend voordeel van een exploitatieplan kan zijn dat in dit plan locatie-eisen mogen worden gesteld. Hierin kan worden bepaald wat de kwaliteit van het openbaar gebied dient te zijn. Indien de gemeente strak wenst te sturen op de inrichting en kwaliteit, landschappelijke inpasbaarheid (duurzaamheid) kan dit een afweging zijn om voor het exploitatieplan te kiezen. Let wel: voordat het bestemmingsplan in procedure wordt gebracht, dient ofwel een exploitatieplan te zijn opgesteld, danwel per contractvorming aannemelijk gemaakt te zijn dat alle kosten verhaald worden. In die zin is de keuze voor contract / exploitatieplan, voorafgaand aan de keuze voor de vorm van het bestemmingsplan. In bijlage 1 is het ruimtelijke ordeningsproces schematisch weergegeven, waarin is af te lezen waar het bestemmingsplan (en evt. grondexploitatieplan) zich in het proces bevindt. Beeldkwaliteitsplan In het kader van de beoogde ruimtelijke kwaliteit, is het belangrijk om duidelijke afspraken te maken over de verdere inrichting van de kavels. Gemeente kan uiteraard haar openbare gronden aankleden (bermen etc.), maar dat kan ze niet voor de private percelen. 1 Op dit punt is nog weinig praktijkervaring opgedaan, aangezien het relatief nieuwe wetgeving betreft. Bij de oprichting van de UO zal aan dit punt nader aandacht besteed moeten worden.
Het opstellen van een beeldkwaliteitsplan (bkp) kan hiervoor een uitkomst zijn. Met de inzet van een exploitatieplan kan dit bkp hieraan direct gekoppeld worden. In het exploitatieplan staat dan exact de kwaliteit van de buitenruimte beschreven. Wanneer privaatrechtelijke contracten worden gesloten, dienen hierin eveneens harde afspraken gemaakt te worden over de inrichting van de kavels / grens met openbaar gebied. Grondstrategie per geïnventariseerde locatie Gedurende het proces zijn reeds vier locaties (financieel) geïnventariseerd. Tevens zijn de grondposities in beeld gebracht. Voor deze locaties kan een aanzet worden gegeven met betrekking tot de te hanteren grondstrategie. Intensiveringslocaties Poederoijen In Poederoijen zijn reeds initiatieven gestart met betrekking tot een vernieuwde inrichting van het gebied, waarbij tuinders zelf actief medewerking verlenen. De meeste ontwikkelingen kunnen plaatsvinden op basis van het vigerende bestemmingsplan. Kostenverhaal, of het afdwingen van een hogere ruimtelijke kwaliteit, kan enkel op vrijwillige basis. In dit geval is dus niet direct sprake van inzet van juridisch instrumentarium. Intensiveringslocatie Grote Ingh Deze locatie kenmerkt zich door een grote verscheidenheid aan eigenaren (tuinders en particulieren), waarvan niet duidelijk is in hoeverre zij bereid zijn actief mee te werken met een herstructurering. Om beweging te krijgen in de ontwikkeling van het gebied ligt een actieve grondstrategie voor de hand. Uitgangspunt is verwerving van gronden door de uitvoeringsorganisatie (ic de overheid). Deze maakt bouwrijp en geeft kavels uit waarop kassen door ondernemers kunnen worden gerealiseerd. Door middel van versleuteling van alle gemeentelijke kosten in de uitgifteprijs van de kavels heeft de gemeente, als eis van de nieuwe wetgeving, haar kostenverhaal verzekerd. Aandachtspunt is de interesse vanuit de sector. Het is wellicht nodig om tuinders actief te verleiden om naar deze locatie te verhuizen. Magneetlocatie Zuilichem De gronden in het uitbreidingsgebied zijn grotendeels in handen van tuinders. Het is daarom voor de hand liggend dat er wordt uitgegaan van een passieve grondpolitiek, waarbij geen gronden worden verworven. Dat betekent dat een combinatie van bestemmingsplan en exploitatieplan wordt ingezet. De gemeente dient hiertoe de gronden in de uitbreidingslocatie te laten taxeren en in te brengen in haar exploitatie (als ware het haar eigendom). Alle kosten voor realisering van het project worden toegerekend aan de grond. Vervolgens moet een verdeelsleutel bepalen welke eigenaar hoeveel dient bij te dragen bij aanvraag bouwvergunning. Let wel: een exploitatieplan is gekoppeld aan bouwactiviteiten, in casu de oprichting van gebouwen. Vervolgens dient de markt het plan te realiseren (inclusief bouwrijpmaken). Grondeigenaren in het gebied zijn dus verantwoordelijk voor de realisatie van de in het bestemmingsplan (en exploitatieplan) opgenomen bestemmingen. Het ligt daarbij voor de hand in de exploitatie rekening te houden met het terugleveren van openbare ruimte om niet naar de gemeente. Bestemmingsplantechnisch kan met zowel een gedetailleerd als een globaal bestemmingsplan (met uitwerkingsplicht) worden gewerkt. Het exploitatieplan is evenzo gedetailleerd als het bestemmingsplan (en wordt dus eventueel nader uitgewerkt per uitwerkingsplan). Magneetlocatie Velddriel De locatie Velddriel is reeds bestemd als glastuinbouwgebied. De gronden zijn niet in handen van tuinders. Ook is er weinig gemeentelijk bezit. Deze locatie dient eveneens als schuifruimte voor de locatie Grote Ingh. Om Velddriel als locatie voor glastuinbouw naar voren te schuiven ligt een actieve grondpolitiek voor de hand. Het uitgangspunt is verwerving van gronden door de uitvoeringsorganisatie (ic de overheid). Deze maakt bouwrijp en geeft kavels uit waarop kassen door ondernemers kunnen worden gerealiseerd. Essentieel is om te weten wat de maximale inkoopprijs van de grond is in relatie tot de uitgifteprijs van bouwrijpe grond. Hiertoe dient een exploitatie te worden opgesteld als ware het een exploitatieplan. Hieruit rolt een bedrag voor aankoop waarbij de totale exploitatie op nul sluit. Wanneer gronden ofwel goedkoper kunnen worden aangekocht, danwel duurder worden uitgegeven, wordt het resultaat positief.
Voor het bestemmingsplan geldt ook hier dat zowel globaal als gedetailleerd mogelijk is. Indien een duidelijke fasering gewenst is, ligt het (wegens het ontbreken aan een exploitatieplan waarin een fasering kan zijn opgenomen) voor de hand een globaal plan met uitwerkingsplicht op te stellen. Al naar gelang het aantal fasen, maak je evenzoveel uitwerkingsplannen. Met betrekking tot Velddriel speelt nog het volgende. Glastuinbouwgebieden zijn bij een bruto oppervlakte van 100 ha m.e.r.-plichtig. Vanaf een bruto oppervlakte van 50 ha zijn zij m.e.rbeoordelingsplichtig. In dat geval bepaalt het bevoegd gezag of er een m.e.r.-procedure doorlopen dient te worden. De locatie Velddriel valt in de categorie m.e.r.- beoordelingsplichtig. Gezien de grote ruimtelijke, maatschappelijke en politieke relevantie van de glastuinbouw in de Bommelerwaard kan de overweging worden gemaakt de m.e.r.-procedure te doorlopen, ook al zou het bevoegd gezag beoordelen dat dit niet noodzakelijk is. Aanvullende motivatie voor het uitvoeren van een m.e.r is de mogelijkheid tot uitbreiding van de locatie Velddriel in de toekomst. Door geen m.e.r. te doorlopen kan de indruk gewekt worden dat de locatie bewust is geknipt. Dit kan voorkomen worden door de m.e.r.- procedure te doorlopen. Bovenplanse voorzieningen In Zuilichem speelt de vraag of de ontsluitingsweg in de richting van Nieuwaal gebruikt zal gaan worden als hoofdontsluitingsroute. Op het moment dat deze weg als hoofdontsluitingsroute gekozen wordt, zullen er kosten gemaakt moeten worden om de weg op te waarderen. De weg heeft een functie bovenplans: niet alleen dit plangebied heeft baat bij de weg. Dat betekent dat niet alle kosten van de weg binnen het plan (het intensiveringsgebied en de magneetlocatie) verhaald kunnen worden, maar dat een deel verrekend moet worden buiten het plan om. Het vraagstuk rondom de bovenplanse verevening is algemeen geldend voor de ontwikkelingen in de Bommelerwaard en is niet alleen van toepassing op de infrastructuur. Op het moment dat er kosten gemaakt moeten worden voor een bepaalde ingreep die een bovenplans karakter kennen, kunnen deze kosten niet 100% toegerekend worden aan één locatie. Bovenplanse kosten zijn te verhalen op het moment dat deze zijn vastgesteld in een structuurvisie. Dit is echter niet het geval. Verevening Bovendien liggen de locaties in twee verschillende gemeenten. Dat maakt het, omdat ze beiden een exploitatie voeren in hun eigen grondgebied, lastig om te verevenen via het publiekrecht (dus bij inzet van exploitatieplan). Oplossing zou dan kunnen liggen wanneer de provincie de regie en exploitatie voert en inpassingsplannen maakt (bestemmingsplan maar dan op provinciaal niveau). Echter ook dan zal middels een structuurvisie duidelijk gemaakt moeten worden dat er kostenverevening plaatsvindt tussen de twee locaties. Via de privaatrechtelijke weg (dus zonder gebruik van exploitatieplannen) zou wellicht een soort afdracht aan een fonds mogelijk kunnen zijn, waarbij het fonds uitkeert aan de UO die het vervolgens inzet om de exploitatie op een andere locatie aan te vullen (als een subsidie in het exploitatieplan opnemen). Of dit mag (denk aan staatssteunregels etc.) zou nader uitgezocht moeten worden. Overigens speelt deze discussie alleen op het moment dat een (of meer) locatie(s) een positief exploitatieresultaat laat zien. Zonder positief resultaat kan er niet verevend worden. De eerste financiële verkenningen hebben nog geen positieve exploitatie laten zien. #
Bijlage 1 het ruimtelijke ordeningsproces Ruimtelijke ordening in Nederland Planproces