Raadsinformatiebrief B&W vergadering 19 maart 2013 Steller : M. Koning Telefoonnummer : (0343) 56 57 63 E-mailadres : marco.koning@heuvelrug.nl Onderwerp : Privatiseren warenmarkten Geachte leden van de raad, Graag informeren wij u over het volgende. 1 Inleiding In de raadsvergadering van de commissie Bestuur en Middelen van 15 maart 2012 heeft u ons gevraagd om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om warenmarkten in de Utrechtse Heuvelrug te privatiseren. Deze vraag is onderzocht. De uitkomsten hiervan treft u aan in deze informatiebrief en dienen als vertrekpunt voor een verdere discussie rondom de gemeentelijke kerntaken. N.B. Verantwoordelijk portefeuillehouder, de heer B. Homan, merkt hierbij op dat indien opvolging van dit onderzoek gewenst is, het van belang is om: 1. Hierover te overleggen met onze marktkooplieden, onze detailhandel en de Centrale Vereniging Ambulante Handel; 2. Om te onderzoeken of er hierbij voldoende draagvlak is om warenmarkten te privatiseren. Gebleken is immers dat draagvlak onmisbaar is om met succes warenmarkten in enige vorm te verzelfstandigen. 2 Kern Privatiseren een trend Het privatiseren van door gemeenten beheerde warenmarkten is een actueel onderwerp. Verschillende gemeenten houden zich op dit moment bezig met deze vraag. Uit een enquête over markttrents gehouden door de Centrale Vereniging van Ambulante Handel (CVAH), blijkt dat
ambulante ondernemers zelf verwachten dat markten in toenemende mate gaan privatiseren (ook wel verzelfstandigen genoemd) 1. Kunnen gemeenten warenmarkten privatiseren? Voorafgaand aan de vragen welke kansen en bedreigingen dit voor onze gemeente vormt, is het van belang te weten of gemeenten hun markten zondermeer kunnen privatiseren. Het verlenen van een marktvergunning, maar ook het instellen van een markt is immers een bevoegdheid van het college (marktverordening en artikel 160 Gemeentewet), het vaststellen van de marktverordening is een bevoegdheid van de raad (artikel 147 en 149 van de Gemeentewet) en niet in de laatste plaats is het college verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid op deze markten (Gemeentewet en APV). Toch is het antwoord op deze vraag: ja. Toenemende deregulering maakt dit mogelijk. De gemeente Haarlemmermeer, Leeuwarden, Almelo en Bronckhorst privatiseerden in de afgelopen jaren hun markten en trokken hiervoor hun gemeentelijke marktverordeningen in. De gemeente Ede heeft haar markt al meer dan 30 jaar geleden uit handen gegeven aan een zelfstandig marktbestuur. Verder is de gemeente Eindhoven bezig met een pilot en zit de gemeente Rotterdam in de fase van onderzoek tot privatiseren van hun warenmarkt. Organisatievormen Bij het privatiseren van markten is het van belang op welke wijze en in welke organisatievorm dit gestalte gaat krijgen. Ook speelt natuurlijk de vraag hoeveel invloed een gemeente hierbij wil behouden en in hoeverre zij de rechten van marktkooplieden wil borgen (o.a. anciënniteiten). Hoewel onderstaande verdere uitwerking behoeft en niet beoogd uitputtend te zijn, zijn hiervoor grofweg drie varianten denkbaar: 1. Uitbesteding beheer Het uitvoerende marktbeheer en het onderhoud wordt uitbesteed aan een private partij. In deze vorm behoudt de gemeente de regie op de markten (denk aan de marktverordening en het uitvoeringsbesluit). In deze variant wordt de toezichtsbevoegdheid gemandateerd aan een externe marktbeheerder. 2. Uitbesteding beheer en beleid (publiek-private uitvoeringsorganisatie met stichting) Het uitvoerende marktbeheer en het beleid wordt uitbesteed aan een stichting of vereniging bestaande uit marktondernemers en een marktbeheerder. Het stelsel van individuele vergunningen verdwijnt. Hierbij verleent de gemeente een organisatievergunning aan een stichting of vereniging. Een dergelijke vergunning is te vergelijken met een evenementenvergunning waarbij de organisator zelf bepaalt wie en op welke wijze deelneemt aan een evenement. Deze partij neemt de organisatie van marktplaatsen voor zijn rekening. De model marktverordening van de VNG 2008 2 biedt voor deze variant een leidraad. De regie komt in deze variant te liggen bij de stichting of vereniging, die (bijvoorbeeld) gebruik maakt van het model marktverordening van de VNG (2008), een model van de CVAH of een andere commerciële variant hierop. De gemeente heeft hierbij alleen nog bemoeienis bij het verlenen van een vergunning aan de stichting of vereniging die de markt beheert. Verder blijft zij verantwoordelijk voor de openbare orde, hygiëne en veiligheid. Dit geldt overigens ook voor de wegsleepregeling voor de marktterreinen. 1 De markt heeft toekomst! Trends en toekomstbeelden van de warenmarkt in 2015 (CVAH) 2 http://www.demarktvanmorgen.nl/downloads/werkboek
3. Uitbesteding beheer en beleid volgens vrije markt principe (publiek-private uitvoeringsorganisatie met derde partij) Het uitvoerende marktbeheer en beleid wordt uitbesteed aan een willekeurig private partij. De gemeente bepaalt de eisen die aan deze partij worden gesteld. De uitbesteding vindt plaats op basis van inschrijving van partijen die de markt(en) willen organiseren. De meest geschikte partij krijgt een organisatievergunning voor de markten. Het Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD) suggereert verder zelfs een stelsel waarbij geen enkele vergunningen wordt gehanteerd. De gemeente sluit hierbij een contract met een partij die verantwoordelijk wordt voor de organisatie van de warenmarkt. Deze sluit vervolgens contracten met de marktkooplieden. De gemeentelijke invloed en bevoegdheden zijn hierbij gelijk aan variant 2. Ook is een vierde variant is denkbaar waarbij de gehele bevoegdheid van het college om markten te organiseren inclusief een vergunningenstelsel wordt overgedragen. Hierbij worden gemeentelijke taken uitgevoerd door een derde, alsof het haar eigen dienst betreft. Dit zou kunnen binnen een gemeenschappelijke regeling. Deze variant wordt gebruikt voor shared service centers of andere regionale samenwerkingsverbanden van overheden ten behoeve van de uitvoering van specifieke taken. Een dergelijke samenwerking komt voor de organisatie van markten in Nederland (nog) niet voor. De juridische aspecten Opheffen van de huidige markten Voor de hierboven genoemde varianten punt 2 en 3, is het nodig dat de huidige markten worden opgeheven en dat de bestaande marktverordening komt te vervallen. Dit heeft gevolgen voor de rechten van de marktondernemers (het recht om wekelijks te verkopen, maar ook het recht om op een bepaalde verkooplocatie te verkopen). De organisatie van een markt uitbesteden aan een private partij betreft dus een ingrijpende maatregel. Uit de rechtspraak volgt dat het opheffen van een markt in essentie een politieke keuze is en dat dit ten behoeve van privatisering niet onredelijk is 3. Een nieuwe marktverordening Om de warenmarkt door een stichting of vereniging te laten organiseren en beheren als beschreven in variant twee is een nieuwe marktverordening nodig (bijvoorbeeld de modelverordening VNG 2008). Hierin wordt het vergunningenstelsel gewijzigd en wordt de organisatievergunning geregeld. De uitwerking van de algemene gemeentelijke belangen blijven hierin ongewijzigd (de openbare orde, de volksgezond, en de verkeersveiligheid). Een organisatievergunning betreft een zogenoemde schaarse vergunning en zou deze na een bepaalde tijd weer terug op de markt gebracht moeten worden (Dienstenrichtlijn, Dienstenwet) 4. Om te voorkomen dat de houder van een organisatievergunning steeds wijzigt omdat de vergunning weer aangeboden dient te worden aan andere gegadigden, biedt een overeenkomst tot opdracht uitkomst. Dit kan in de vorm van een concessie. Dit is een vergunning van een overheid die anderen uitsluit. Hoewel bij het verlenen van een concessie (om de markt te 3 ABRS 13 januari 2000, rolnr: 000041, H01.99.0412, Jg (2000) 41, m.nt. MG 4 http://www.europadecentraal.nl/onderwerpen/diensten-richtlijn/vergunningstelsels-eneisen/selectieprocedure-bij-schaarste/
organiseren en beheren) de nodige transparantie betracht moet worden en deze niet mag discrimineren, valt dit verder niet onder de Aanbestedingsrichtlijn 5. Aanbesteding Wanneer een gemeentelijke overheid een opdracht te vergeven heeft, kan zij in aanraking komen met aanbestedingsregelgeving. Aanbesteden betreft een vorm van inkopen. De vraag is of het organiseren van de markt een dienst is, die eventueel onder de reikwijdte van de aanbestedingrichtlijn valt. Eén van de vereisten hiervoor is dat er een overeenkomst onder bezwarende titel wordt gesloten. Onder bezwarende titel wordt verstaan dat er een op geld waardeerbare tegenprestatie wordt geleverd door de aanbestedende dienst aan de opdrachtnemer. Omdat het organiseren van de markt plaatsvindt zonder dat hier een economische tegenprestatie tegenover staat (de organisatie krijgt er immers niet direct voor betaald) valt het niet direct onder de aanbestedingsregels 6. Kosten, baten en gevolgen voor ons marktbeheer Dit punt is afhankelijk van de organisatievorm waarvoor wordt gekozen en verdient verdere uitwerking als het gaat om het plaatselijke effect van een geprivatiseerde warenmarkt. Gemeenten mogen op grond van de gemeentewet geen winst maken op een markt. Dit is voor een stichting of private partij anders en kan mogelijkheden bieden voor de plaatselijke economie, maar ook voor het algemeen belang (beheer en onderhoud markt). In ieder geval zal de overgang naar een private warenmarkt gepaard gaan met frictie- en desintegratiekosten. Dit zijn eenmalige kosten en behelzen onder andere de interne en externe kosten ten gevolge van het in kaart brengen van de financiële, juridische, personele en organisatorische gevolgen van de privatisering. N.B. Eveneens heeft dit gevolgen voor het takenpakket van onze gemeentelijke marktmeester die ongeveer voor 700 uur per jaar is belast met het beheer en de organisatie van onze warenmarkten 7. Onder deze uren moet ook worden gerekend de werkzaamheden die voortvloeien uit de wegsleepregeling en het toezicht op de openbare orde. Handhaving op basis van de marktverordening komt slechts beperkt voor. De inzet die hiervoor nodig is valt echter buiten de genoemde 700 uur. Waarom (nu) privatiseren Markten in Nederland hebben het moeilijk. De bestedingen op warenmarkten lopen terug. Dit komt door een krimpende economie, maar is ook een algemene trend. Warenmarkten hebben hierdoor te maken met lege plekken, een groot verloop van marktkooplieden, maar ook de verschraling van het aanbod. Zij is in de afgelopen jaren onvoldoende in staat geweest om in te spelen op wijzigingen in het consumentengedrag en verliest daardoor marktaandeel ten opzichte van de gevestigde detailhandel. Daarbij vergrijst de koopman, maar ook de marktbezoeker. Ook worden warenmarkten bedreigd door een beperkte instroom en snelle uitstroom van jonge ondernemers. Het is dus van groot belang dat een markt op een verantwoorde wijze wordt georganiseerd en beheerd. De kwaliteit van de markt, de detailhandel en de horeca bepalen immers de aantrekkelijkheid maar ook de economische functie van een woonkern. Om een afweging te kunnen maken tussen het gemeentelijk beheer van een warenmarkt en de privatisering ervan zijn onderstaan de voor- en nadelen tegenover elkaar gezet. Het betreft een 5 Artikel 17 van richtlijn 2004/18 stelt dat de richtlijn niet van toepassing is op concessieovereenkomsten voor diensten. 6 Toelichting Model marktverordening VNG 2008 7 Handhavingsjaarprogramma 2012
verzameling van argumenten die door onderscheidenlijke gemeenten zijn gegeven, maar ook stellingen die op de sites van de CVAH en HBD zijn gevonden. 8, 9 N.B. De warenmarkten binnen onze gemeente hebben ook te kampen met een teruglopende verkoop. De marktplaatsen die ten gevolge van het economisch tij zijn komen leeg te staan, worden tot nu toe nog gevuld met zogenoemde meelopers (kooplieden zonder een vaste marktvergunning). Op dit moment is er dus geen sprake van leegstand op onze markten 10. Wel is er sprake van vergrijzing van kooplieden op de markt. Wat zijn de voordelen van een geprivatiseerde markt? De gemeente kan zich hierdoor toeleggen op haar kerntaak rondom de markt (openbare orde en veiligheid); De gemeente heeft onvoldoende tijd en middelen om de markt optimaal te beheren; De gemeentelijke marktverordening speelt onvoldoende in op trends en ontwikkelingen; Een marktstichting (kooplieden en een bestuur) hebben meer kennis en kunde om markten bedrijfseconomisch aan te sturen; Warenmarkten met meer ruimte voor ondernemerschap functioneren beter dan markten waar (door strikte regelgeving) weinig mogelijkheden voor dynamiek en innovatie zijn; Een marktstichting kan een betere verbinding maken tussen detailhandel en horeca; Het ontzorgt, de gemeente hoeft hierdoor niet meer bezig te zijn met het verlenen van individuele vergunningen, het toekennen van marktplaatsen, het toezicht op de marktverordening, het innen van marktgelden, de organisatie rondom afval en reiniging, de kosten van onderhoud en het verbruik van stroom; Een marktstichting is beter in staat om het bezoek van de markt te bevorderen en om in te spelen op de behoeften van consumenten en marktkooplieden; Handhaving op de marktverordening is moeilijk; De geschillencommissie van de CVAH, voorkomt bezwaar en beroep; De gemeente is minder betrokken bij de markt. Wat zijn de nadelen van een geprivatiseerde markt? Vermindering van gemeentelijke invloed op de organisatie en het beheer van de warenmarkt; Gemeentelijke imagoschade als een markt door privatisering problemen krijgt met exploiteren (wegvallen standplaatsen, verwaarlozen onderhoud, gedwongen verplaatsingen, eenzijdig marktaanbod); Risico dat onder kooplieden het draagvlak voor een marktorganisator wegvalt; Risico van onbehoorlijke organisatie en beheerderschap door private partij; Er bestaat een risico dat een private marktstichting de gemaakte afspraken niet na kan komen; Uitblijven van structureel aanbod en stabiliteit op de warenmarkt ten gevolge van marktwerking; Uitbuiting van het marktterrein (landje pik); Economische doelen en de openbare orde en veiligheid kunnen op gespannen voet met elkaar komen te staan; Ontvlechting personeel van gemeenten naar marktstichting; 8 Toekomstvisie warenmarkt regio Amsterdam 9 De markt heeft toekomst! Trends en toekomstbeelden van de warenmarkt in 2015 (CVAH) 10 Commentaar van onze marktmeester
De rechten en positie op de markt van de kooplieden zijn beter geborgd met een individuele vergunning die door de gemeente is verleend (anciënniteiten); Een Marktstichting heeft een economisch belang waardoor de individuele belangen van een ondernemer minder tot zijn recht kan komen; De gemeentelijke toezichtmogelijkheden op een marktstichting zijn beperkt; Een markt in private handen zal leiden tot hogere tarieven en daardoor ook tot verschraling van het aanbod; Een private markt zal vanuit privaat perspectief worden aangestuurd. Dit leidt tot andere regelgeving dat niet perse strookt met het algemeen belang; Kortom gemeenten privatiseren om een neergaande spiraal op de markt tegen te gaan. Om enigszins te beproeven of privatiseren het antwoord is op de problemen op de markt is naar de ervaring van enkele gemeenten gevraagd. De uitkomsten waren als volgt. Gemeente Dongeradeel Gemeente Dongeradeel heeft de warenmarkt inmiddels een jaar geleden verzelfstandigd. Een marktstichting (bestaande uit een bestuur en kooplieden) beheert de markt. Deze stichting bedient de provincie Friesland voor een aanzienlijk deel en wisselt bij behoefte marktkooplieden uit tussen gemeenten. Dongeradeel is tevreden over de nieuwe situatie en stelt: we hebben de markt in handen gegeven van de kooplieden zelf. Het ontbrak hen aan kennis om een goed gevulde en florerende weekmarkt te organiseren. Het bezoekers aantal liep langzaam terug. De huidige markt doet het goed heeft geen leegstand en een divers aanbod. Ook is er een samenwerking op gang gebracht tussen de winkeliers en de warenmarkt zelf. De kosten voor de warenmarkt zijn nagenoeg gelijk gebleven, met het toezicht op de openbare orde en veiligheid wordt echter een kleine overschrijding gemaakt. Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven heeft van haar raad de opdracht gekregen om de 9 gemeentelijke warenmarkten te verzelfstandigen. Een pilot op kleine schaal zou hiervoor worden opgestart. De reden hiertoe was om de levensvatbaarheid van de warenmarkten te verbeteren. Ook speelde het feit dat de raad van mening is dat gemeentelijke markten niet langer van deze tijd zijn. Een bedrijfsmatige aanpak had dus de voorkeur. In 2011 gaf het college een juridisch adviesbureau de opdracht om het juridisch kader hierbij te stellen en een beleidsmatige richting te bepalen (Doelgericht op afstand - Een onderzoek naar een mogelijke verzelfstandiging van de warenmarkten in Eindhoven). Een pilot is echter nog niet tot stand gekomen. Hiervoor bleek onder de kooplieden onvoldoende draagvlak te zijn. Daarnaast werden de Marktcommissie en de wethouder economie het niet eens over de wijze waarop de uiteindelijke uitvoering hiervan plaats moest gaan hebben. Het vervolg is vooralsnog onduidelijk. Gemeente Ede De markt van de gemeente Ede is meer dan 30 jaar geleden geprivatiseerd. De afgelopen twee marktmeesters, die elkaar van vader op zoon opvolgden, worden betaald door de warenmarkt zelf. Een marktbestuur bestaande uit uiteenlopende (wisselende) leden (jurist, winkelier, bankier, kooplieden, CVAH, advocaat, makelaar) bepalen het beheer en de organisatie van de warenmarkt. Verder hebben zij periodiek overleg met de gemeente en wordt de Marktverordening in samenspraak opgesteld. De gemeente heeft het bestuur een organisatievergunning verleend voor de markten. Kooplieden kunnen via een internetsite solliciteren op marktplaatsen. Een overeengekomen marktplaats wordt vervolgens geregeld met
een contract. Hoewel de gemeente verantwoordelijk blijft voor de openbare orde, ziet de marktmeester hierop ook toe. Handhaving (bijvoorbeeld landje pik, of illegale handel) werkt met gele en rode kaarten. Een uiteindelijke sanctie is dan een schorsing voor een bepaalde tijd van de markt. Dit komt echter zelden voor. Kanttekeningen bij privatiseren van markten binnen de Utrechtse Heuvelrug door marktmeester Op dit moment is het privatiseren van de markten van de Utrechtse Heuvelrug niet nodig om de levensvatbaarheid te waarborgen. Er is weliswaar sprake van recessie, maar de warenmarkten op de Utrechtse Heuvelrug zijn desondanks gevuld en hebben een divers aanbod. Het huidige beheer en een goede verstandhouding met de ambulante handel maakt dat mogelijk. De warenmarkten zijn door een recente verhoging van de marktgelden kostendekkend. Ondanks deze forse verhoging zijn de kosten voor de marktplaatsen marktconform en voldoende aantrekkelijk voor marktkooplieden. Verder houden kooplieden de markten (behoudens de markt in Driebergen) zelf schoon en voeren ze ook zelf het afval af. Het privatiseren van markten met de bedoeling om kosten voor de gemeente ofwel voor de kooplieden verder te verlagen wordt door de marktmeester dan ook niet ingezien. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, de secretaris, de burgemeester, drs. T.P. van der Steen G.F. Naafs