Verschillen in pensioentoezicht tussen landen vragen om een integrale vergelijking Binnen de Europese Unie gaan landen verschillend om met de manier waarop zekerheid over het beoogde pensioen wordt geboden. Deze verschillen hangen samen met de wijze waarop de pensioenverplichtingen worden vastgesteld en met de aanvullende zekerheidsmechanismen. Het is daarbij verleidelijk om toezichtregimes van landen op onderdelen te vergelijken, zeker omdat de Pensioenrichtlijn het mogelijk maakt dat een pensioenfonds zich vestigt in het land met de lichtste toezichteisen. Een vergelijking op onderdelen is echter niet zinvol. Zo kan Nederland relatief duur lijken omdat de pensioenpremie een solvabiliteitsopslag bevat. Daar staat tegenover dat in Nederland geen kosten van een garantiefonds zijn, dat ondernemingen geen bijstortingsverplichting kennen en dat het rendement op het eigen vermogen bijdraagt aan de indexatiekwaliteit en de premiestabiliteit.
Eén pensioenmarkt met verschillende toezichtregimes De inwerkingtreding van de Europese Pensioenrichtlijn is een belangrijke stap op weg naar één Europese markt voor pensioenvoorzieningen. 1 Door deze Richtlijn kan bijvoorbeeld een Italiaanse pensioenregeling worden uitgevoerd in Nederland. Daarbij gelden dan de Nederlandse toezichtregels. De toezichtregels lopen momenteel flink uiteen van land tot land. In een dergelijke omgeving ontstaat het gevaar van toezichtarbitrage door pensioenfondsen en concurrentie op toezichteisen tussen lidstaten. Dat is niet in het belang van de deelnemers. De Europese Commissie wil maatregelen voorstellen die dergelijke verstoringen voorkomen. 2 Convergentie van toezichtregimes kan daarbij helpen. Het is daarom belangrijk om de huidige verschillen tussen toezichtregimes te inventariseren op basis van een integrale analyse. In een volgend Kwartaalbericht wordt ingegaan op de wenselijkheid van convergentie en de ontwikkelingen daaromtrent binnen de Europese Unie. Om het inzicht in de wijze waarop landen invulling geven aan het pensioentoezicht te vergroten, heeft dnb een enquête gehouden onder ruim twintig Europese landen. 3 De enquêteresultaten zijn vervolgens gecombineerd met een gelijksoortig onderzoek van de Europese koepelorganisatie van actuarissen (Groupe Consultatif Actuariel Europeen). Het hieruit volgende overzicht van verschillen in toezichteisen kent twee dimensies: prudentie in de bepaling van omvang van de pensioenverplichtingen en aanvullende zekerheidsmechanismen. Deze dimensies staan centraal in dit artikel. Prudentie in het bepalen van de omvang van de pensioenverplichtingen De Europese Pensioenrichtlijn eist dat een pensioeninstelling, waar ook gevestigd, altijd volledig kapitaalgedekt moet zijn. Tegenover iedere euro verplichting moet (tenminste) één euro belegd vermogen staan; ofwel een dekkingsgraad van 100% of hoger. Over de omvang of waarde van de beleggingen is meestal geen discussie. Maar de definitie van verplichting heeft in elke lidstaat een andere betekenis. Dit hangt samen met de aard van de pensioentoezegging, de wijze waarop de omvang van de pensioenverplichtingen wordt vastgesteld en de veronderstellingen die daarbij worden gebruikt. Hieronder worden deze drie aspecten uitgediept. Wat is de aard van de pensioentoezegging? Het pensioen dat in een bepaald jaar wordt opgebouwd, is niet voor elke werknemer gelijk. De pensioentoezegging kan immers verschillen. Zo kan deze gerelateerd zijn aan het laatstverdiende salaris of aan het gemiddelde salaris over de carrière. Tabel 1 geeft een overzicht van veel voorkomende defined benefit-regelingen in een aantal landen. Zo is in Nederland middelloon thans de meest gangbare regeling, terwijl in Ierland en het Verenigd Koninkrijk eindloon nog veel voorkomt. Daarnaast is het relevant of er een wettelijke verplichting is om de koopkracht van het pensioen in stand te houden. Zo zijn pensioenfondsen in Ierland en het Verenigd Koninkrijk verplicht om pensioenrechten van slapers te indexeren. 4 In het Verenigd Koninkrijk zijn ingegane pensioenen eveneens verplicht geïndexeerd. Tabel 1 Verschillen in pensioentoezeggingen en waarderingsmethoden Land Aard van de pensioentoezegging Waarderingsgrondslag 1 Gehanteerde veronderstellingen Duitsland Nederland België, Luxemburg, Portugal Finland Oostenrijk Ierland, Verenigd Koninkrijk Spanje Grote variëteit Eindloon Eindloon met verplichte indexatie Eindloon abo2 pbo Marktwaarde Marktwaarde 1 Op hoofdlijnen zijn twee waarderingsgrondslagen te onderscheiden: Accrued Benefit Obligations (abo) en Projected Benefit Obligations (pbo). Bij abo is de technische voorziening gebaseerd op de tot dan toe opgebouwde pensioenaanspraken (), eventueel verhoogd met de verwachte inflatie tussen nu en de pensioenleeftijd (abo2). De technische voorziening bij pbo is gelijk aan die bij waarbij ook nog rekening wordt gehouden met toekomstige salarisstijgingen tot aan de pensioenleeftijd. 40 DNB / Kwartaalbericht maart 2007
In Nederland daarentegen wordt over het algemeen geïndexeerd voor zover de financiële middelen van het pensioenfonds dat toelaten. Wat is de waarderingsgrondslag? Naast de aard van de pensioentoezegging is de wijze waarop de omvang van de pensioenverplichtingen wordt vastgesteld, van belang. Een pensioenfonds neemt de contante waarde van de (toekomstige) pensioenrechten van al zijn deelnemers in de balans op als verplichting. 5 Deze zogenoemde technische voorziening geeft aan hoeveel beleggingen het fonds nu minimaal moet hebben om in de toekomst de pensioenen te kunnen betalen. De omvang daarvan is mede afhankelijk van de vraag of het pensioenfonds bij de waardering van de voorziening op dit moment al rekening moet houden met toekomstige inflatie of salarisontwikkeling. De waarderingsmethode voor pensioenverplichtingen verschilt tussen landen, zoals blijkt uit tabel 1. Eenzelfde pensioentoezegging met een andere waarderingsmethode kan op die manier leiden tot een verschil in omvang van de technische voorziening. Zo scheelt het wel of niet meenemen van toekomstige salarisstijgingen in de waardering van pensioenverplichtingen al snel 50 tot 60% in de omvang van de technische voorziening. Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van een vereenvoudigd voorbeeld. Stel een werknemer van vijftig jaar met een salaris van eur 40.000 heeft al vijfentwintig jaar pensioen opgebouwd. Over vijftien jaar gaat hij met pensioen. Hij leeft dan nog vijftien jaar en ontvangt gedurende deze periode een pensioen ter grootte van 70% van zijn laatstverdiende salaris. Als hij alleen het nominale pensioen ontvangt, bedraagt de technische voorziening () eur 106.000. 6 Wanneer de koopkracht van het op te bouwen pensioen de komende vijftien jaar constant moet blijven, op basis van een verwachte inflatie van 2%, neemt de technische voorziening (abo2) toe naar eur 140.000. Een verschil van 32% met de waardering op basis van. Indien rekening wordt gehouden met een verwachte loonstijging van 3% in plaats van de verwachte inflatie, bedraagt de technische voorziening (pbo): eur 160.000. Deze voorziening is 51% hoger dan op basis van, vanwege het feit dat alle toekomstige salarisstijgingen in de financiering naar voren worden gehaald. Dit voorbeeld toont aan dat de waarderingswijze van pensioenverplichtingen van substantiële betekenis is voor de hoogte van de technische voorziening. Bij indexatie gekoppeld aan prijsinflatie scheelt dit ongeveer een derde; koppeling aan de salarisontwikkeling scheelt zelfs de helft. Welke veronderstellingen worden gehanteerd? Op dit moment hanteren Ierland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk marktwaardering voor de verplichtingen. Dit houdt in dat de pensioenverplichtingen contant worden gemaakt tegen de actuele rente. Dat geldt echter niet voor alle eu-lidstaten. Veel landen stellen de pensioenverplichtingen vast met behulp van actuariële technieken, zie ook tabel 1. Daarbij worden bepaalde aannames gemaakt, met name over de maximaal te hanteren disconteringsvoet. Uit tabel 2 blijkt dat deze uiteenloopt van 2,25% tot 6%. Deze spreiding leidt tot grote verschillen in de omvang van de technische voorziening. Ter illustratie: als vuistregel geldt dat de technische voorziening 15% tot 20% hoger uitkomt bij een 1%-punt lagere disconteringsvoet. Immers, bij een laag verondersteld rendement op de beleggingen moet meer worden ingelegd om hetzelfde eindkapitaal te bereiken. Bij het vaststellen van de omvang van de technische voorziening wordt verder ook rekening gehouden met de levensverwachting van deelnemers. De betreffende kansen komen tot uitdrukking in zogenoemde sterftetafels. Binnen de Europese Unie hanteren lidstaten verschillende sterftetafels. Deze zijn immers specifiek voor de (beroeps)bevolking van het land, maar kunnen ook een mate van prudentie bevatten. Tabel 2 Maximale disconteringsvoeten (in landen zonder marktwaardering; 2004) In procenten Land Duitsland Oostenrijk Finland Spanje Portugal Luxemburg België Disconteringsvoet 2,75 3,5 1 3,5 6 2 3,8 3 4 4,5 5 6 1 Per januari 2007 is dit 2,25%. 2 3,5% voor contracten afgesloten na 31 december 2003; 6% voor oudere contracten. 3 Per 2007; geleidelijk afnemend tot 3,5% in 2013. DNB / Kwartaalbericht maart 2007 41
Aanvullende zekerheidsmechanismen Deelnemers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun belangen worden geborgd door het pensioenfonds. Dit kan door de omvang van de pensioenverplichtingen prudent vast te stellen. Daarnaast zijn er andere mechanismen ter bescherming van de deelnemers. Een eerste mogelijkheid is een pensioengarantiefonds dat (een deel van) de pensioenuitkering verzekert in geval van liquidatie van het pensioenfonds of de achterliggende onderneming. De onderneming betaalt daar een premie voor. Een tweede mogelijkheid is dat de werkgever wordt verplicht om bij te storten in geval van tekorten bij het pensioenfonds. Wanneer een pensioenfonds echter niet kan teruggevallen op een garantiefonds of de onderneming om eventuele verliezen te dekken, is een andere manier nodig om de belangen van deelnemers te borgen: het aanhouden van een buffer of eigen vermogen. De vereiste omvang van dit eigen vermogen hangt samen met het risicoprofiel van het fonds. Aangezien Nederland geen garantiefonds kent en ook de sponsor niet verplicht is bij te storten, is deze laatste manier relevant voor Nederlandse fondsen. Figuur 1 toont welke landen voor welke mechanismen hebben gekozen. Het merendeel van de landen kiest voor één bepaalde manier om pensioenzekerheid te bieden. In twee landen komt meer dan één zekerheidsmechanisme voor: het Verenigd Koninkrijk en Luxemburg. In Luxemburg kan de bescherming via buffers worden vervangen door een bijstortingsverplichting van de sponsor. In het Verenigd Koninkrijk gelden additionele solvabiliteitseisen als de sponsor afziet van de bijstortverplichting. Tevens bestaat in het Verenigd Koninkrijk sinds kort een garantiefonds. De onderneming betaalt dan een premie aan het garantiefonds om risico s over te nemen. Ierland heeft geen additioneel zekerheidsmechanisme, maar past relatief prudente waarderingsgrondslagen toe. Kortom, elke vorm van zekerheidsborging heeft een prijs. Genuanceerde oordeelsvorming over toezichteisen vereist integrale analyse In een omgeving waarin pensioenfondsen mobieler worden en de verschillen in toezichteisen substantieel zijn, ontstaat het gevaar van toezichtarbitrage door pensioenfondsen en concurrentie op toezichteisen tussen lidstaten. De verleiding is dan groot om toezichtsystemen te vergelijken en te beoordelen, waarbij specifieke toezichteisen soms eenzijdig worden uitvergroot. Zoals Figuur 1 Vormen van aanvullende zekerheidsmechanismen in diverse landen at ie pt via buffers nl lu gb via garantiefonds es lu be fi via sponsor in dit artikel beschreven, blijkt dat het totale pakket aan waarderingsgrondslagen, veronderstellingen en additionele zekerheidsmechanismen moet worden bekeken om tot een genuanceerd oordeel te komen over toezichtverschillen tussen Europese landen. Zo kan Nederland relatief duur lijken omdat in de pensioenpremie de solvabiliteitsopslag zit verwerkt. Daar staat tegenover dat er geen kosten zijn van een garantiefonds en dat sponsors geen bijstortingsverplichting kennen. Verder hebben de reserveringseisen in Nederland alleen betrekking op de nominale aanspraken (), terwijl in sommige andere landen een indexatieplicht bestaat. Tot slot geldt dat het rendement op het eigen vermogen dat Nederlandse fondsen aanhouden, bijdraagt aan de indexatiekwaliteit en premiestabiliteit. gb : geen expliciet zekerheidsmechanisme. : in betreffende landen zijn mechanismen uitwisselbaar. 42 DNB / Kwartaalbericht maart 2007
Literatuur Groupe Consultatif Actuariel Europeen (2006), Minimum technical provisions for defined benefit occupational pensions in the eu, (www.gcactuaries.org). 1 Richtlijn betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening, 2003/41/eg. 2 Zie artikel 15 in Richtlijn 2003/41/eg. 3 Met medewerking van de werkgroep Occupational Pensions Committee van ceiops. 4 De slaper of gewezen deelnemer heeft aanspraak op een toekomstige pensioenuitkering, maar is niet langer in dienst bij de werkgever. 5 De contante waarde is de waarde op dit moment van een bedrag dat in de toekomst beschikbaar komt. 6 Veronderstellingen: een opbouwpercentage van 1,75% per jaar over het salaris en een actuele rente van 4,3% voor alle looptijden. DNB / Kwartaalbericht maart 2007 43