DUINPOLDERWEG EEN BEGAANBARE WEG?! EEN BESTUURLIJKE VERKENNING DRS. JAN PIETER J. LOKKER Februari 2016 1
Een Duinpolderweg, een begaanbare weg?! Er bestaan geen gemakkelijke oplossingen voor complexe vraagstukken. Daarom vergt het politieke moed om op basis van de beschikbare feiten en niet op basis van gevoelens en emoties ongemakkelijke besluiten te nemen. I Opdracht en verantwoording. De provincies Noord- en Zuid-Holland hebben mij verzocht om voor het dossier Duinpolderweg een bestuurlijke verkenning uit te voeren naar de actuele belangen, opvattingen en gevoelens van belanghebbende partijen, deze te analyseren en vervolgens aanbevelingen te doen voor de verdere inrichting van het proces van besluitvorming door de beide colleges van gedeputeerde staten. Na de beschrijving van opdracht en verantwoording van de gevolgde werkwijze wordt in het tweede hoofdstuk verslag gedaan van de gevoerde gesprekken met bestuurders van gemeenten, leden van maatschappelijke organisaties en de leden van organisaties van bewoners. In het derde en laatste hoofdstuk wordt in het kort het theoretisch kader geschetst voor een aantal aanbevelingen. De gespreksverslagen zijn als bijlage toegevoegd. Alle standpunten en opvattingen in de verslagen zijn voor rekening en verantwoording van de geïnterviewde organisaties. De noordelijke grensstreek bestaat uit drie te onderscheiden gebieden: Haarlemmermeer, Zuid-Kennemerland en de Duin- en Bollenstreek. Deze zogenaamde Grensstreek is niet een homogeen gebied. In ruimtelijk, cultureel en economisch opzicht zijn er flinke verschillen. Voor het hele gebied geldt dat de druk op de leefomgeving, als gevolg van bedrijvigheid en de verplaatsing van mensen en goederen, groot is. De vraagstukken op het gebied van verkeer en vervoer in relatie tot wonen, werken en recreëren vormen daarom een duidelijke samenhang. Verbetering van de bereikbaarheid en doorstroming zal de netwerkkracht van het bestaande vervoersnetwerk moeten versterken, maar ook een bijdrage moeten leveren aan de verbetering van de leefbaarheid. De Grensregio positioneert zich stevig tussen de stedelijke conglomeraties Amsterdam en Den Haag en is daardoor een belangrijke schakel in het stedelijk verkeers- en vervoersnetwerk van de Randstad als geheel. De economische dynamiek is groot door de aanwezigheid van Mainport Schiphol, de Greenports Aalsmeer en Duin- en Bollenstreek, de Keukenhof, het Congrescluster Noordwijk-Noordwijkerhout en het kusttoerisme. De samenhang van het verkeers- en vervoersnetwerk in relatie tot ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken en recreëren moet gezien worden tegen de achtergrond van de discussie over een veranderende manier van denken over ruimtelijke ordening en planning. Begrippen als duurzaamheid en leefbaarheid zijn dominanter geworden bij nieuwe ruimtelijke opgaven. In het publieke debat is er de toenemende aandacht voor natuur, landschap en milieu als belangrijke maatschappelijke waarden, naast puur bedrijfseconomische waarden. Lokale bewonerscomités en milieuorganisaties roeren met succes bij elk nieuw project stevig de trom. De discussie rond de aanleg van de A4 door Midden-Delfland is daarvan een sprekend 2
voorbeeld. De ontwikkeling van een nieuwe sociale en economische cultuur is ook zichtbaar in de discussie rondom de aanleg van de Duinpolderweg. Het debat over een Duinpolderweg moet gezien worden in de context van de actuele ontwikkelingen rond de revitalisering van de stedelijke gebieden in de Randstad: de metropoolregio s Amsterdam en Den Haag-Rotterdam, waar de groei van de bevolking en de economie ook de komende periode het grootst zal zijn. De geconcentreerde groei van werken en wonen in de beide metropolen is vooral van betekenis voor de Duin- en Bollenstreek en Zuid-Kennemerland, waar in tegenstelling tot de Haarlemmermeer geen sprake is van grootschalige woningbouw. Dat maakt de urgentie om voor het hele gebied problemen rond mobiliteit en leefbaarheid op te lossen echter niet minder groot. Tot op heden is door alle betrokken partijen veel tijd en energie besteed aan discussies over nut, noodzaak en urgentie van een betere bereikbaarheid, doorstroming van verkeer, leefbaarheid en verkeersveiligheid in de regio Zuid-Kennemerland, Haarlemmermeer en Duinen Bollenstreek. De verschillende studies hebben geleid tot een flink aantal oplossingsvarianten. De discussie daarover heeft echter nog niet geleid tot consensus over een nieuwe oost-westverbinding(n206-a4). Ondanks het feit dat veruit de meeste partijen erkennen dat er problemen zijn op het gebied van bereikbaarheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid en doorstroming, ontbreekt het volgens partijen aan een duidelijk onderbouwd antwoord op de vraag naar nut, noodzaak en urgentie van de aanleg van een nieuwe weg. Het besluit van de staten van Zuid-Holland voor het nemen van een zogenaamde Tussenstap is bedoeld om nut en noodzaak van een Duinpolderweg scherper in beeld te krijgen en de besluitvorming een forse impuls te geven. De Tussenstap bestaat uit twee onderdelen. Behalve de uitkomst van deze bestuurlijke verkenning is er de nadere analyse - verkeerskundig en ruimtelijk-economisch - waarin concreet wordt gemaakt welke knelpunten de regio kent op het gebied van bereikbaarheid, verkeersveiligheid en leefbaarheid. De bedoelde Probleemanalyse bereikbaarheid Grensstreek zal voldoende feitelijke gegevens moeten leveren waardoor een zakelijke discussie tussen alle betrokken partijen mogelijk is over nut, noodzaak en urgentie van een Duinpolderweg en het vervolg van de Planstudiefase. Vervolgens kan bepaald worden welke oplossingsvarianten in een MER-studie nader onderzocht moeten worden. De uitkomsten van de MER dienen als basis voor nader overleg tussen partijen over de vraag welke oplossing uiteindelijk de meeste meerwaarde biedt en bovendien kan rekenen op voldoende draagvlak. Ten slotte: het niet nemen van een besluit tast de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur aan en is alleen om die reden al geen optie. Inwoners en maatschappelijke organisaties hebben duidelijk te kennen gegeven dat behalve helderheid over nut en noodzaak van een nieuwe wegverbinding, zij vooral behoefte hebben aan een helder en democratisch genomen besluit op basis van inbreng van alle partijen. De opdracht luidt daarom om de eis van draagvlak bij maatschappelijke organisaties en bewoners te verbinden met de daadkracht van het bestuur. 3
II Samenvatting interviews. De organisaties die deelgenomen hebben aan de interviews, zijn ruwweg te verdelen in drie categorieën: bestuurders van gemeenten en provincies, leden van maatschappelijke organisaties en leden van organisaties van bewoners. Van elk gesprek is een verslag gemaakt. Elk verslag is de akkoord bevonden weergave van de opvattingen en gevoelens van de geïnterviewde personen. Enkele organisaties hebben hun standpunt in een afzonderlijk document verduidelijkt. De verslagen zijn als bijlage bij dit rapport gevoegd. Welke partijen zijn betrokken bij het dossier Duinpolderweg? In de eerste plaats de gemeenten die samen de noordelijke grensstreek vormen: Haarlemmermeer, Heemstede, Bloemendaal, Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout. Daarnaast zijn de provincies Noord- en Zuid-Holland, alsmede de Stadsregio Amsterdam en Holland Rijnland betrokken. Bij elkaar gaat het om een flink aantal overheidsbestuurders. De bestuurlijke belangen van gemeenten wier grondgebied het betreft worden vertegenwoordigd door de wethouders die zitting hebben in de stuurgroep. Deze stuurgroep buigt zich ook over de andere onderdelen van het totale pakket structuurversterkende maatregelen in de regio. Behalve overheidsbestuurders zijn er de organisaties van bedrijven en instellingen die direct of indirect belang hebben bij de economische en ruimtelijke ontwikkelingen in de regio. Ook deze partijen zijn bevraagd. Het gaat om de Vereniging Bedrijfsleven Duin- en Bollenstreek, een koepel van 5 ondernemersverenigingen in de regio Duin- en Bollenstreek. Verder is gesproken met LTO-Noord, afdeling Noord- en Zuid-Holland, Transport & Logistiek Nederland, Ondernemersvereniging EVO en bloemententoonstelling Keukenhof. Ook zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van Greenport Ontwikkeling Maatschappij (GOM), Holland- Rijnland, Flora Holland en Greenport Aalsmeer. Ten slotte zijn gesprekken gevoerd met organisaties van bewoners: de stichting Spoorvariant Nee! en leden van Platform NOG. Deze laatste organisatie is een samenwerkingsverband tussen bewoners- en belangenorganisaties in de Grensstreek. Aanleiding voor de discussie over een Duinpolderweg is de wens van gemeenten om de leefbaarheid, verkeersveiligheid, bereikbaarheid en doorstroming van de noordelijke greenport te verbeteren door middel van de aanleg van een nieuwe oost-westverbinding. Vanwege het bovenlokale karakter van de problematiek is de provincies gevraagd het initiatief te nemen om conform de geldende spelregels verkenningen te doen en oplossingsrichtingen aan te geven. De beoogde nieuwe oost-westverbinding, is onderdeel van een totaalpakket aan maatregelen waar bestuurlijk afspraken over zijn gemaakt. In de gesprekken is door alle partijen, inclusief de gemeenten, de behoefte uitgesproken om duidelijk en onderbouwd antwoord te krijgen op de vraag naar nut, noodzaak en urgentie van het project. Die vraag is met name voor de gemeentebestuurders belangrijk vanwege de actuele politieke en maatschappelijke discussie over een Duinpolderweg in de lokale gemeenschappen. Wel is duidelijk geworden dat per gemeente de omvang van de problematiek verschillend is en dat niet elke gemeente een gelijk belang heeft bij het antwoord op deze vraag. 4
A Bestuurders van gemeenten. De gemeentebesturen hebben nog geen standpunt kunnen bepalen, aangezien nog niet alle gevraagde feiten met betrekking tot nut en noodzaak van een Duinpolderweg beschikbaar zijn. Derhalve is nog geen sprake van collegestandpunten. De betrokken portefeuillehouders, allen lid van de stuurgroep, hebben zich daarom nog niet concreet kunnen uitspreken over de noodzaak van deze verbinding. De gemeenteraden zijn zeer betrokken bij het vraagstuk en in enkele raden zijn moties aangenomen met als strekking dat verder kan worden gehandeld wanneer nut en noodzaak van een nieuwe weg zijn aangetoond. De wethouders zijn allen overtuigd van het feit dat er op het gebied van verkeer en vervoer, verkeersveiligheid en leefbaarheid knelpunten in de regio bestaan. Zij zijn ook bereid om de discussie met hun gemeenteraad aan te gaan als er afdoende argumenten zijn die pleiten voor een extra oost-westverbinding, ofwel een Duinpolderweg. De keuze voor een tracé dient in overleg met alle betrokken partijen te worden gemaakt. Een zorgvuldige besluitvorming vereist dat partijen gezamenlijk op zoek gaan naar de best mogelijke oplossing. Een enkele gemeente pleit voor een gefaseerde uitvoering zonder het einddoel, te weten het realiseren van het totale pakket aan maatregelen, uit het oog te verliezen. Belangrijk is ook dat de voorbereiding en informatievoorziening richting de gemeenten zeer zorgvuldig dient te gebeuren. Het streven moet zijn om als gemeenten met een gezamenlijk standpunt naar buiten te treden. Voor de gemeente Haarlemmermeer en de Stadsregio Amsterdam is, gelet op de huidige en toekomstige ruimtelijke en economische dynamiek, een structuurverbetering van het hele verkeer- en vervoersnetwerk van vitaal belang. Dit betekent dat zowel extra wegcapaciteit als een versterking van het HOV-netwerk belangrijk zijn. Bovendien staan leefbaarheid en verkeersveiligheid in de dorpen Zwaanshoek en Beinsdorp onder druk vanwege het vele forensenverkeer en vrachtverkeer dat door deze dorpen rijdt. Dit betekent concreet dat behalve het opwaarderen van de Nieuwe Bennebroekerweg extra infrastructuur nodig is tussen de N205 en de N208. Voor de gemeente Heemstede geldt dat de voorgenomen maatregelen weliswaar niet direct het grondgebied van de gemeente betreffen, maar dat men buitengewoon alert is op de vraag welke effecten een nieuwe verbinding zal hebben op de huidige verkeerssituatie, de verkeersveiligheid en de leefbaarheid. Wat doen de verschillende varianten met de verkeersintensiteiten in de toekomst? De gevolgen van de verschillende te onderzoeken varianten zullen ook tegen het licht worden gehouden van voorgenomen ontwikkelingen op het gebied van o.a. woningbouw in de Haarlemmermeer(Cruquius en Schalkwijk). Voor Bloemendaal lijken de overlast- en verkeersproblemen minder urgent dan voor het Zuid- Hollandse deel van de regio. Belangrijk is dat alle aannames op het gebied van economie, verkeer, open vervoer en woningbouw geactualiseerd worden. Bij de gemeente ligt er een duidelijke prioriteit bij het vinden van oplossingen op lokaal niveau in combinatie met de N206-N207(Bouwsteen Midden). Voor de overlast van doorgaande Noord-Zuidverkeer is de aanleg van een Duinpolderweg maar een gedeeltelijke oplossing. De gemeente is bovendien 5
bevreesd voor extra verkeerstromen wat de kwaliteit van natuur, landschap en ook de leefbaarheid zou kunnen aantasten. Als blijkt dat een nieuwe verbinding nodig is moet deze daarom zorgvuldig worden ingepast in natuur en landschap. Kijken we naar het Zuid-Hollandse deel, dan zijn ook daar verschillen te vinden in belangen tussen gemeenten. Noordwijkerhout acht verbetering van de verkeers- en vervoersituatie noodzakelijk, ook als dit betekent dat er een nieuwe weg moet worden aangelegd. Een weg door de Zilkerpolder is echter ongewenst, omdat deze het unieke bollenlandschap zal aantasten. De gemeenteraad heeft verder nog een aantal voorwaarden gesteld die betrekking hebben op verkeersintensiteiten en inpassing in het landschap. Een Duinpolderweg mag in ieder geval niet leiden tot een verhoging van de verkeersdruk op de Zilkerduinweg. Bijzondere aandacht is er voor de agrariërs: de aanleg mag niet ten koste gaan van kostbare bollengrond in de Zilkerpolder. Ook wordt aandacht gevraagd voor het belang van het zoveel mogelijk open houden van het vogelweidegebied. Voor Lisse geldt, behalve voor de Spoorvariant, dat deze gemeente niet direct betrokken is als het gaat om een Duinpolderweg. Toch is het nodig dat er iets gebeurt op het gebied van een betere bereikbaarheid en doorstroming. De flessenhals bij de N207 moet worden weggehaald. Verder is het belangrijk dat elke nieuwe weg een doorsnijding betekent van uniek bollenlandschap en dat daarom een zorgvuldige inpassing nodig is, inclusief eventuele compensatie van verloren gegane bollengrond. De Keukenhof en kasteel Keukenhof zijn voor de economie van Lisse (en de regio) erg belangrijk, dus belemmeringen op het gebied van bereikbaarheid dienen wel opgelost te worden. Verder vormt een te strenge koppeling van een Duinpolderweg met de HOV-corridor het risico dat er niets gebeurt. Voor Hillegom speelt het dossier Duinpolderweg bestuurlijk en politiek een grote rol. Als nut, noodzaak en urgentie is aangetoond, wil de gemeenteraad de discussie aan over de best mogelijke oplossing. Het projectteam moet echter heel duidelijk aantonen welke problemen er zijn en waarom een nieuwe verbinding nodig is. De doorvoer van het vrachtverkeer N206 richting de A4 wordt wel als een probleem ervaren. Het sluipverkeer tast de leefbaarheid van de bewoners in ernstige mate aan. De zogenaamde Hillegomse variant, als zienswijze ingebracht bij de Spoorvariant, wordt kansrijk geacht als het gaat om het oplossen van de meest knellende problemen. De MER moet uiteindelijk uitwijzen welke variant voldoende oplossend vermogen heeft. B Bedrijfsleven In algemene zin is het bedrijfsleven van mening dat voor een gezonde economie en werkgelegenheid een betere bereikbaarheid en doorstroming van verkeer van vitaal belang is. Een groot deel van het bedrijfsleven is daarom voorstander van de aanleg van een nieuwe wegverbinding, in combinatie met het optimaliseren van bestaande routes, als oplossing van bestaande knelpunten op het gebied van bereikbaarheid, betere doorstroming en verkeersveiligheid. Een enkele partij heeft geen direct belang bij de aanleg van een nieuwe weg. Voor LTO heeft het in stand houden van het bollenlandschap een hogere prioriteit dan 6
een betere bereikbaarheid van individuele bedrijven. Het sierteeltcomplex Aalsmeer en Flora Holland zeggen eveneens geen direct belang te hebben bij een betere oost-westverbinding, maar vinden verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in de woonkernen wel een belangrijk voor gemeenten om de noodzaak van een nieuwe wegverbinding te nader te onderzoeken. Men heeft zich nog niet concreet uitgesproken over één van de voorgestelde varianten, maar vindt wel dat een goede inpassing in het landschap noodzakelijk is. Alle organisaties dringen aan op snelle besluitvorming om zo een eind te maken aan de bestaande onzekerheid. Dat geldt vooral voor de bedrijven die op het punt staan investeringen te doen. Desnoods moet gekozen worden voor een gefaseerde uitvoering. Dan gebeurt en tenminste iets. De Vereniging bedrijfsleven Duin- en Bollenstreek is overtuigd voorstander van het snel oplossen van de bestaande infrastructurele knelpunten. De drie economische clusters in de Duin- en Bollenstreek zijn voor de regionale en voor de Nederlandse economie erg belangrijk. Het gaat om het bloembollencluster, het bloemen- en plantencluster en het toeristisch cluster. Voor de economische versterking van de regio is de Noordelijke Ontsluiting Greenport van groot belang omdat zij een essentiële schakel is in het verkeers- en vervoernetwerk van dat deel van de Randstad. Welke variant ook gekozen wordt, zij dient voldoende robuust te zijn en de bereikbaarheid en de doorstroming van verkeer ook daadwerkelijk te bevorderen. Voor LTO, als organisatie van boeren en tuinders, ligt het vraagstuk genuanceerder. Zij geven aan dat er geen grote vervoersproblemen zijn en vinden dat het in stand houden van het bollenlandschap een hogere prioriteit heeft. Elke doorsnijding van het landschap door de aanleg van een weg levert te veel grondverlies op. Ook is men bevreesd voor een verkeer aantrekkende werking en wordt het aantrekkelijker om grootschalige woningbouwlocaties te ontwikkelen, wat de agrarisch activiteiten onder druk zal zetten. Het besef is er wel dat enkele verkeerskundige knelpunten aangepakt moeten worden, zoals het knooppunt N208-N207 en doorgaand verkeer door woonkernen. Waar LTO nauwelijks bereikbaarheidsprobleem ziet, zien de vervoersorganisaties (TLN en EVO) dat wel degelijk. De congestie op het hoofdwegennet wordt vaak veroorzaakt door het ontbreken van een goed onderliggend wegennet. Het ontbreekt aan een goede oostwestverbinding. De vrachtwagens kunnen weliswaar overal komen, maar op een aantal plaatsen zijn routes verkeersonveilig en is de bereikbaarheid slecht. Oplossingen kunnen worden gezocht in het optimaliseren van bestaande infrastructuur, maar ook de aanleg van een nieuwe wegverbinding. Vooral in het licht van ontwikkeling van de metropoolregio Amsterdam is het van groot belang de bereikbaarheid te vergroten. De vervoersorganisaties leggen daarbij tevens nadruk op het belang van behoud van werkgelegenheid voor de regio als geheel. Bovendien is de bestaande congestie nadelig voor de leefbaarheid en het milieu. Voor het sierteeltcomplex in de regio Aalsmeer en voor Flora Holland biedt een Duinpolderweg geen meerwaarde. Als de bereikbaarheid en de leefbaarheid kan worden verbeterd door de aanleg van een extra oost-westverbinding is dat uiteraard een goede zaak, 7
maar uit verkeerskundig oogpunt is de weg dus niet van vitaal belang voor de handel van genoemde organisaties. Voor bloemententoonstelling Keukenhof is duidelijk dat de huidige verkeersinfrastructuur niet berekend is op de grote aantallen toeristen die met auto en per touringcar deze voor de regio zeer belangrijke voorziening bezoeken. De economische waarde voor de regio en voor Nederland is buitengewoon groot. De Keukenhof vraagt tevens aandacht voor een verbeterde (H)OV-verbinding door uitbreiding van het bestaande busbanennetwerk(zuidtangent). C Bewonersorganisaties. De organisaties van bewoners zijn niet overtuigd van nut en noodzaak van de aanleg van een nieuwe oost-westverbinding en zijn kritisch over de gang zaken rondom de voorbereiding van het project Noordelijke Ontsluiting Greenport. Hun bezwaren richten zich vooral op de gebrekkige informatie en de onduidelijkheid over nut en noodzaak van de aanleg van een extra wegverbinding. Voor wat betreft de informatievoorziening geldt overigens dat de stichting Spoorvariant Nee! aangeeft grondig en op transparante wijze door de projectorganisatie geïnformeerd te zijn. Men vindt dat te snel in oplossingen is gedacht, zonder dat een heldere en betrouwbare inhoudelijke analyse daaraan ten grondslag ligt. Wel vinden zij dat als onomstotelijk aangetoond is dat een nieuwe oost-westverbinding de huidige knelpunten op het gebied van verkeer en vervoer, verkeersveiligheid en leefbaarheid oplost, zij bereid zijn mee te denken over de oplossing van deze problemen. Een belangrijk deel van de bewoners is fel gekant tegen een aantasting van het unieke bollenlandschap en bang dat de kip met de gouden eieren wordt geslacht. Het vertrouwen jegens de overheid is uitermate gering. Voor Platform NOG geldt in het bijzonder dat om met overheden en andere organisaties (weer) aan tafel te komen het van belang is dat alle beschikbare informatie, inclusief de probleemanalyse, wordt gedeeld en het vertrouwen tussen partijen wordt hersteld. Zij vindt dat tot op heden door de overheid niet overtuigend is aangetoond dat er problemen zijn. Bovendien is zij van mening dat de MIRT-spelregels niet zijn gevolgd. Het platform hecht zeer aan een duidelijke probleemanalyse die bestaat uit een verkeersanalyse en een ruimtelijke, economische en landschappelijke analyse die bovendien SMART moet zijn gemaakt. Men vindt dat te snel in oplossingen is gedacht, terwijl het probleem nog niet duidelijk is. Het platform heeft onvoldoende vertrouwen in de bestuurders en het projectteam. Zij vindt dat dat het platform onjuist, of tenminste onvolledig geïnformeerd wordt. Men is bevreesd dat de aanleg van een Duinpolderweg de leefbaarheid in het gebied zal aantasten. De stichting Spoorvariant Nee! is tegen de aanleg van extra verkeersinfrastructuur in het gebied Ruigenhoek, Zilkerpolder, Veenenburgerlaan en Noorder- en Zuiderleidsevaart. Door de aanleg van een nieuwe wegverbinding raakt het unieke cultuurhistorische landschap versnipperd. Bovendien geloven zij dat de weg economische schade zal toebrengen aan telers en bewoners en het leefklimaat ernstig zal schaden. Het bedrijfsleven ondervindt geen noemenswaardige verkeers- en bereikbaarheidsproblemen. Het mag ook niet zo zijn dat de verkeersknelpunten in Noord-Holland zich naar Zuid-Hollandse deel van de regio verplaatsen. 8
Het is niet ondenkbaar dat door een betere bereikbaarheid en gelet op de behoefte aan woningen in de Randstad grootschalige woningbouw in het gebied wordt gefaciliteerd. D Overige partijen. Voorts zijn er partijen die niet zijn aan te merken als belangenorganisatie. De Greenport Ontwikkelingsmaatschappij(GOM) is een regionaal ontwikkelbedrijf voor de herstructurering van de Duin- en Bollenstreek en hebben de greenportgemeenten als opdrachtgever. Als uitvoeringsorganisatie hecht de GOM vooral aan consistentie en continuïteit van beleid. In de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek(ISG) zijn doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke inrichting van het gebied vastgesteld. Wijziging van beleid levert vertraging op in de uitvoering. Besluitvorming op het gebied van verkeer en vervoer kunnen overigens het vastgestelde beleid ook versterken. Misschien moet opnieuw de vraag worden gesteld welke belangen er worden gediend met de aanleg van een nieuwe weg en hoe urgent het probleem nog is. Het bloemencluster kan eenvoudig alle goederen afvoeren via de A44 richting Rotterdamse haven. Voor het bollencluster geldt wel dat de ontsluiting richting Schiphol problematischer is. De bedrijven liggen ook meer verspreid in de regio. Voor de Greenport als geheel is er nauwelijks tot geen bereikbaarheidsprobleem. Holland Rijnland is een een bestuurlijk samenwerkingsverband, waar de zes gemeenten van de Duin- en Bollestreek in participeren. Het is belangrijk dat wordt vastgehouden aan de samenhang van maatregelen waarover gemeenten eerder besloten hebben. De Duinpolderweg is onderdeel van een totaalpakket aan maatregelen waarvoor geld gereserveerd is voor de uitvoering. De gemeenten in de Duin- en Bollenstreek hebben de wens geuit om aan de slag te gaan met de problematiek van de Grensstreek. In het jongste ISGdocument (2016) wordt weliswaar geconstateerd dat voor de grotere infrastructurele projecten, zoals de aanleg van een Duinpolderweg, de provincie, als bevoegd gezag voor de m.e.r.-procedure, aan zet is, maar dat het wel de beslissende inzet vraagt van alle betrokken gemeenten. * 9
III Conclusies en aanbevelingen Uit de gevoerde gesprekken is af te leiden dat er tussen de maatschappelijke organisaties, organisaties van bewoners en gemeenten geen eenduidigheid bestaat over de aard en inhoud van de problemen op het gebied van bereikbaarheid, doorstroming van verkeer, verkeersveiligheid en leefbaarheid, noch over de tot nu toe voorgestelde oplossingen. Ondanks de vele studies en analyses die inmiddels zijn uitgevoerd is slechts een kleiner deel van de ondervraagde partijen overtuigd van nut, noodzaak en urgentie van de aanleg van een nieuwe wegverbinding als oplossing van gesignaleerde problemen. Wel is het zo dat een ruime meerderheid van de ondervraagde partijen nadrukkelijk erkent dat er op het gebied van bereikbaarheid en doorstroming, verkeersveiligheid en leefbaarheid problemen zijn en aangeeft het gesprek te willen voeren over mogelijke oplossingen van knelpunten, mits nut, noodzaak en urgentie van een nieuwe wegverbinding voldoende is aangetoond. De uitkomst van de discussie daarover is daarom van belang voor de verdere besluitvorming. Uit de gesprekken is bovendien duidelijk geworden dat wanneer de aanleg van een nieuwe wegverbinding noodzakelijk is, deze niet alleen moet leiden tot verbetering van de bereikbaarheid, verkeersveiligheid en doorstroming van verkeer, maar ook moet bijdragen aan het versterken van de identiteit en kwaliteit van de leefomgeving. Het gaat dus om meer dan alleen de aanleg van een streep asfalt. In het benoemen van randvoorwaarden door de partijen zal het dus ook moeten gaan over de kansen en mogelijkheden om de kwaliteiten op het gebied van natuur, landschap en woonomgeving te versterken. Een dergelijke insteek vereist dus een bredere oriëntatie: de aanleg van een weg als onderdeel van de ontwikkeling van het gebied als geheel met als belangrijkste uitgangspunt dat de kansen om bestaande kwaliteiten te versterken worden benut. De bestuurlijke en maatschappelijke drukte rondom het dossier Duinpolderweg is in de loop der jaren flink toegenomen. Politiek en maatschappelijk zijn tegenstellingen groter geworden, met als resultaat frustratie en wantrouwen bij een aantal deelnemende partijen. Het risico is groot dat verder uitstel van besluitvorming zal leiden tot verlies aan gezag van betrokken overheden. Daarom is het belangrijk om waar nodig het vertrouwen tussen partijen te herstellen en als overheden eenduidig regie te voeren op het proces van besluitvorming. Gelet op de sterke betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en bewonersorganisaties is het noodzakelijk om het het proces van besluitvorming zodanig in te richten zij volwaardig participeren in de voorbereiding van de besluiten. Na een korte schets van de politieke en maatschappelijke context, volgen enige aanbevelingen voor de inrichting van het verdere proces van besluitvorming. 10
Politieke en maatschappelijke context. Maatschappelijke organisaties en organisaties van bewoners spelen in toenemende mate een prominente rol in het proces van politieke besluitvorming. De overheid stimuleert reeds geruime tijd de zelfredzaamheid van burgers door hen op te roepen de zorg voor eigen huis en haard zelf ter hand te nemen. Ook bevordert zij tal van initiatieven die betrekking hebben op inrichting en onderhoud van de publieke ruimte en het in stand houden van publieke voorzieningen. Deze en andere vormen van burgerparticipatie worden in toenemende mate ook zichtbaar in de manier waarop de overheid inwoners en hun organisaties laat participeren in het proces van beleidsvorming rond grote lokale en regionale infrastructurele projecten. Traditionele vormen van inspraak en tegenspraak aan het einde van het beleidstraject maken plaats voor actief participeren aan het begin van beleidsvorming. Er zijn inmiddels tal van nieuwe vormen van burgerinitiatieven ontstaan, met taken die variëren van groenvoorziening tot sport, participatie van inwoners in natuurbeheer, collectief particulier opdrachtgeverschap bij nieuwbouw en aanpassingen van infrastructuur. Deze manier van interactieve beleidsvorming sluit overigens goed aan bij de bestaande bestuurlijke traditie van schikken en plooien van het bekende Nederlandse poldermodel. Door burgers meer positie te geven in het publieke domein erkent de overheid tegelijk dat het systeem van representatieve democratie onder druk staat en aanpassing behoeft. Het bij de verkiezingen verkregen mandaat moet door politici steeds vaker tussentijds worden bevochten. Dat maakt duidelijk dat de politiek anno 2016 niet langer het uitsluitende organiserende principe is van een gemeenschap. Naast overheid en markt is de participerende inwoner een reële derde machtsfactor geworden. Daarbij gaat het om burgers en hun organisaties die bereid zijn zich actief in te zetten voor zaken in hun gemeenschap en die het eigenbelang overschrijden. Niet voor niets is in opdracht van beide Kamers een speciale staatscommissie aan het werk gezet om antwoord te geven op de vraag in hoeverre deze ontwikkeling gevolgen moet hebben voor de inrichting van het Huis van Thorbecke. Er valt wel een kanttekening te plaatsen bij de nieuwe vormen van burgerparticipatie. Het zijn vooral de hoger opgeleiden die, goed georganiseerd, het participatieveld domineren. Door opleiding en functie zijn zij in staat om uitbundig gebruik te maken van de mogelijkheden van de moderne communicatie- en informatietechnologie. Op elk moment van de dag en waar zij zich ook bevinden kunnen zij over de nodige kennis en deskundigheid beschikken en benutten deze ook om het overheidsapparaat te bevragen en opinies in raden en staten te beïnvloeden. De vraag is dan of de stem van de lokale gemeenschap voldoende tot zijn recht komt en of de gewone burger zich ook voldoende vertegenwoordigd voelt door de leden van het bewonerscomité. Het is een feit dat al langere tijd talrijke inwoners nadeel ondervinden van verkeersonveilige situaties in hun straat en zich onzeker voelen door het uitblijven van een besluit. 11
Het feit dat meer ruimte is gekomen voor private initiatieven betekent niet het minder aanwezig zijn van een sturende overheid. Integendeel, de ruimte voor privaat initiatief vraagt juist om een publieke medespeler die zich bewust is van de eigen verantwoordelijkheid om het algemeen belang te dienen en die ook in staat is om de verschillende belangen op een goede manier tegen elkaar af te wegen. Dat vraagt een sterke overheid die niet bang is om lastige besluiten te nemen en haar doorzettingsmacht wil gebruiken. Immers, een overheid die voortdurend weifelt en noodzakelijke besluiten telkens weer uitstelt verliest uiteindelijk zijn legitimiteit en dus ook zijn bestaansrecht. Juist bij ingewikkelde kwesties, zoals een Duinpolderweg, is het nodig dat overheden voldoende bestuurskracht en uitvoeringskracht tonen om tijdig knopen door te hakken. De rol van de gekozen volksvertegenwoordiging blijft daarom van vitaal belang. Zij is het uitsluitend bevoegde orgaan om besluiten te nemen. In het hart van de democratische arena weegt zij de verschillende maatschappelijke en andere belangen tegen elkaar af en zorgt ervoor dat besluiten een wettelijke status krijgen. Het is wel zo dat als gevolg van interactieve beleidsvorming en de hoogwaardige inbreng van kennis door derden, het tegenwoordig moeilijker is geworden om als raads- en statenlid op een goede manier de diverse, vaak tegenstrijdige belangen, tegen elkaar af te wegen. Door de diversiteit en omvang van de aangeboden informatie dreigen raads- en statenleden soms het spoor bijster te raken en legt ook extra druk op de ambtelijke dienst om op een heldere en verantwoorde manier beleidsstukken aan te leveren. De andere kant is dat een dergelijke wisselwerking tussen een actieve en betrokken gemeenschap van burgers en hun organisaties enerzijds en de politiek anderzijds een belangrijke rol speelt in de vitalisering van onze democratie. Belangrijke elementen uit voorgaande analyse zijn te herkennen in het dossier Duinpolderweg en geven richting aan de aanbevelingen die hierna volgen. Het is van het allergrootste belang dat het proces van besluitvorming rondom het dossier Duinpolderweg op korte termijn vorm krijgt. De laatste voorbereidende studies en analyses zijn uitgevoerd. Centraal staat de vraag of de laatste bereikbaarheidsanalyse onomstotelijk nut en noodzaak aantoont. Het begrip onomstotelijk in de betekenis van sluitend bewijs. Dat is een onmogelijke eis. Het risico is namelijk groot dat de discussie (opnieuw) verzandt in een steekspel over de duiding van cijfers, statistieken, aannames en prioriteiten, met als voorspelbare uitkomst dat elke partij de resultaten van deze analyse verschillend zal waarderen. Belangrijker is daarom de vraag of de belanghebbende partijen bereid zijn het gesprek serieus met elkaar aan te gaan over wat de gedeelde belangen zijn en of de uitkomsten van de Probleemanalyse Bereikbaarheid Grensstreek een bijdrage kunnen leveren aan het dienen van deze belangen. 12
Aanbevelingen. Elke ruimtelijke ingreep kan niet zonder dat de stem van inwoners en maatschappelijke organisaties een belangrijke plek krijgt in de voorbereiding van de besluitvorming. Behalve provinciale en lokale overheden dienen bewonersorganisaties en belangenorganisaties van bedrijfsleven, natuur en milieu daarom een vitale rol te spelen in het proces van besluitvorming. Een integrale benadering is nodig omdat meerdere doelen(belangen) tegelijk gediend moeten worden: economie en werkgelegenheid, verkeersveiligheid, leefbaarheid, natuur- en landschapsontwikkeling. Het maatschappelijk draagvlak voor de aanleg van een Duinpolderweg zal vooral bepaald worden door eerst antwoord te hebben op de vraag wat door partijen gezien wordt als gemeenschappelijke belangen. Het antwoord op die vraag vormt de basis voor de discussie over nut, noodzaak en urgentie van de aanleg van een Duinpolderweg en het zoeken naar oplossingen. Bij het in kaart brengen van de gedeelde belangen moeten de partijen zich met name richten op de kansen die de aanleg van een Duinpolderweg biedt. Te denken valt aan de inzet van instrumenten zoals compensatie en verevening als sprake is van bijvoorbeeld verlies aan productiegrond of aantasting van natuur en landschap. Voor de uiteindelijke besluitvorming in provinciale staten is het daarom van cruciaal belang om de ruimtelijke context te verduidelijken door aan te tonen dat de voorgestelde oplossing bijdraagt aan het versterken van de kwaliteit van economie en leefbaarheid van de Grensstreek als geheel. Het project Duinpolderweg moet gezien worden als een samenwerkingsproject. Deze samenwerking kan het best tot uitdrukking worden gebracht door het instellen van een breed samengestelde adviesgroep waarin vertegenwoordigers van bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties zitting hebben en een belang hebben bij het oplossen van de gesignaleerde knelpunten en het gelijktijdig versterken van de kwaliteit van wonen, werken en recreëren. Wie geen direct belang heeft zit niet aan tafel. De deelnemende partijen dienen volwaardig en met respect voor de belangen die zij vertegenwoordigen, te participeren. Alle benodigde kennis moet beschikbaar en controleerbaar zijn. De gesprekken moeten verder gaan dan het uitwisselen van standpunten en posities. Deelnemers moeten bereid zijn onorthodoxe ideeën en oplossingsrichtingen nader te verkennen. Het ambtelijk projectteam speelt een centrale rol in de informatievoorziening van de adviesgroep. Een belangrijke eerste stap is dus dat alle betrokken partijen bereid zijn om zonder veel voorwaarden vooraf en met loslating van de eigen geharnaste posities, aan één tafel de dialoog met elkaar aan te gaan. Positiespel lost niets op, vergroot de afstand tot elkaar en eindigt in een machtsstrijd met als resultaat vertraagde besluitvorming, toenemende verdeeldheid, isolement, onnodige juridisering en hogere kosten. Op dit moment is het vertrouwen tussen partijen om gezamenlijk tot een oplossing te komen voldoende groot. Daar, waar het vertrouwen tussen partijen onvoldoende is, zoals tussen 13
overheid en Platform NOG, is herstel van vertrouwen noodzakelijk als voorwaarde om de dialoog aan te gaan. Door alle partijen gelijktijdig aan tafel te hebben is het mogelijk om alle aanwezige kennis, dus ook de kennis vanuit de lokale gemeenschap, te benutten als bron voor het creëren van oplossingen. Dit betekent tegelijk het stopzetten van een-op-eengesprekken. Door het creëren van één overlegtafel, zijn alle partijen die een belang hebben, medeeigenaar van probleem en oplossing. Een belangrijke voorwaarde om uiteindelijk resultaat te bereiken is het door elke deelnemer aanvaarden van spelregels over proces en communicatie. De partij die alleen de eigen spelregels wenst te hanteren zet zichzelf buitenspel en plaatst zich daardoor buiten het schootsveld van democratische besluitvorming in gemeenteraden en provinciale staten. Daarnaast zijn er bijzondere voorwaarden die belanghebbende partijen stellen om tot overleg te komen. Deze moeten moeten voortkomen uit de wil om er gezamenlijk uit te komen. Het gaat dan om voorwaarden die redelijkerwijs gesteld mogen worden. Over alle voorwaarden moet daarom onderhandeld kunnen worden. Wie vasthoudt aan onredelijke of niet realistische voorwaarden plaatst zichzelf buiten de discussie. Wanneer alle deelnemende partijen het eens zijn over de voorwaarden, kan de dialoog over de inhoudelijke thema s en onderwerpen beginnen. Daarnaast is van belang dat de rol en betekenis van de Stuurgroep Duinpolderweg wordt verhelderd. Er moet duidelijk antwoord komen op de vraag of de stuurgroep als klankbord fungeert of dat zij ook stuurt in de betekenis van het voorbereiden van besluiten. Het is wel van belang dat de besturen van beide provincies en de betrokken gemeenten uiteindelijk als één overheid opereren en naar buiten treden. Voor het lokale bestuur geldt dat zij de gelegenheid moet hebben tijdig met de gemeenteraad het overleg te voeren om mandaat te verkrijgen voor het innemen van positie in het regionale overleg. Voor het project Duinpolderweg is bestuurlijk gekozen voor een integrale aanpak en zijn provincie- en gemeentegrenzen daarom minder relevant. De eis van integraliteit mag echter niet zo ver gaan dat de verschillende deelprojecten in een ijzeren greep van gelijktijdige besluitvorming worden gehouden. Het risico daarvan is dat er dan niets gebeurt. Gelet op de sterke politieke dynamiek kan een gefaseerde besluitvorming met het gelijktijdig vasthouden aan het einddoel, de voortgang een duw geven. De breed samengestelde maatschappelijke adviesgroep moet ongestoord zijn werk kunnen doen. Het is daarom aan te bevelen dat de politieke fracties in gemeenteraden en provinciale staten tijdens de overlegfase terughoudend zijn in het geven van opvattingen en oordelen. Dit is zeker niet eenvoudig aangezien het politieke veld al geruime tijd in beroering is en standpunten heeft ingenomen. Zij kunnen echter voluit in actie komen als door gedeputeerde staten een voorstel aan de staten wordt aangeboden. Gedurende het hele traject van planvorming en besluitvorming wordt elke belanghebbende partij in staat gesteld om vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid op het daarvoor geëigende moment zijn of haar stem te laten horen. 14
De communicatie met en naar de buitenwereld, inclusief gemeenteraden en provinciale staten, over de voortgang van de gesprekken moet goed geregeld zijn. De communicatie dient open, tijdig, helder en eenduidig te zijn. Dat vereist een zorgvuldige afstemming over de inhoud van de communicatie tussen de partijen die aan tafel zitten. Het verdient tevens aanbeveling om behalve een gemeenschappelijke website, ook een mobiele app te ontwikkelen die toegang geeft tot het dossier Duinpolderweg en waar elke gebruiker op toegankelijke wijze geïnformeerd wordt over de voortgang van het dossier. Binnen dezelfde app kan bovendien een publiek forum worden gecreëerd waar inwoners concrete ideeën kunnen aanleveren ter ondersteuning van het werk van de adviesgroep. Het moge duidelijk zijn dat de hier voorgestelde werkwijze de bevoegdheden en het gezag van bestuur en volksvertegenwoordiging niet aantast. Integendeel. De dagelijks besturen voeren nadrukkelijk regie op de inrichting en het verloop van het proces van besluitvorming. Zij hebben bovendien de dure opdracht om knopen door te hakken wanneer vragen en dilemma s uit de adviesgroep aan hen worden voorgelegd. De leden van provinciale staten op hun beurt hebben in de eindfase van het traject de opdracht de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen en een besluit te nemen. Hoewel de Omgevingswet pas in 2018 van kracht zal zijn, geeft de Omgevingsvisie van het ministerie van I&M al wel duidelijk aan dat bij complexe omgevingsopgaven zoals de aanleg van een weg, burgers en hun organisaties een duidelijke plek moeten hebben in het proces van beleidsvoorbereiding. Dit voorstel is daarom in lijn met voorgenomen rijksbeleid. Mogelijk te volgen route: 1 Informeer provinciale staten en gemeenteraden over de resultaten van de Probleemanalyse Bereikbaarheid Grensstreek. Geef, op basis van de bestuurlijke verkenning, duidelijk aan op welke wijze het bestuur het proces van besluitvorming verder wil vormgeven. 2 Biedt de mogelijkheid voor lokale overheden het overleg hierover te voeren met hun gemeenteraad ten einde een stevig bestuurlijk mandaat te verkrijgen. Het doel moet tevens zijn om als lokale overheden een eenduidige opvatting richting provinciale staten te hebben. 3 Nodig als bestuur vertegenwoordigers van de bij het dossier Duinpolderweg betrokken maatschappelijke organisaties en organisaties van bewoners uit om te komen tot de vorming van een breed samengestelde maatschappelijke adviesgroep. 4 Maak een heldere agenda waarin doel, rol en verantwoordelijkheden van de adviesgroep als eerste aan de orde komen. Inventariseer en bespreek de voorwaarden die partijen stellen om aan de discussie deel te nemen. Verken en 15
bespreek de ruimte om hierover te onderhandelen. Stel met elkaar de spelregels vast over informatievoorziening, communicatie, e.d. 5 Definieer de belangen die partijen met elkaar delen en waar belangen van elkaar verschillen. Bespreek de uitkomsten van de Probleemanalyse Bereikbaarheid Grensstreek en voer het gesprek over de kansen die het project kan bieden om behalve de bereikbaarheid en verkeersveiligheid te vergroten, ook de kwaliteiten op het gebied van leefbaarheid, economie, landschap en natuur te versterken. Bespreek daarna welke van de nu voorgestelde oplossingen in dat opzicht het meest kansrijk zijn en nader onderzocht moeten worden in een MER. Schrap de minder kansrijke varianten. 6 In de uitwerkingsfase kunnen verschillende werkgroepen, bestaande uit ambtenaren en leden van de adviesgroep, aan de slag om de verschillende onderwerpen in hoofdlijnen nader uit te werken. * Bodegraven, 23 februari 2016. 16