Startnotitie: Papendrecht gaat Van Afval Naar Grondstof VANG: onze bijdrage aan een circulaire economie Gemeente Papendrecht Maart 2016
Startnotitie VANG Papendrecht Inhoudsopgave 1. Aanleiding... 3 2. Opdracht... 3 3. Resultaat... 4 4. Randvoorwaarden... 4 4.1 Wet en regelgeving... 4 4.1.1 Europees afvalbeleid... 4 4.1.2 Wet Milieubeheer... 4 4.1.3 Landelijk Afvalbeheerplan... 5 4.1.4 Programma Van afval naar grondstof... 5 4.2 Ontwikkelingen landelijk... 5 4.2.1 PMD (plastic flessen en flacons, metalen verpakkingen en drankkartons) gecombineerd inzamelen... 5 4.2.2 Belasting op restafval... 6 4.3 Ontwikkelingen in de regio... 6 4.4 Afvalbeleid en HVC... 6 4.5 Duurzaamheid en HVC... 6 5. Afbakening... 6 6. Risico s... 7 7. Beheersaspecten... 7 7.1 Tijdsbesteding... 7 7.2 Geld... 7 7.3 Communicatie, inwonersparticipatie en inspraak... 8 Opdrachtverstrekking... 9 Versie 0.8 Pagina 2 van 9
1. Aanleiding Onze huidige samenleving is gebaseerd op een lineaire economie. We delven grondstoffen, maken er producten van, consumeren, danken producten af en de producten worden vernietigd. Hierdoor raken grondstoffen op, putten we het milieu uit en vernietigen we kapitaal (natuur en geld). Het streven van de Rijksoverheid is om deze lineaire economie om te zeten naar een circulaire economie. In een circulaire economie worden producten niet vernietigd maar opnieuw ingezet als product of via recycling weer ingezet als bouwstof voor nieuwe producenten. Gemeenten kunnen een bijdrage leveren aan de circulaire economie door met afvalstoffen een zo hoog mogelijke trede van de ladder van Lansink te bereiken. Deze ladder gaat van storten, naar verbranden met energie terugwinning, naar materiaal hergebruik, naar product hergebruik en naar preventie. Door te zorgen dat afval zo min mogelijk als restafval aangeboden wordt, kunnen stappen gezet worden op de ladder. Het doel van het Rijk is om in 2020 75 procent van het afval gescheiden aan de bron bij de burgers in te zamelen. Dat is per persoon nog circa 100 kilogram restafval per jaar per persoon. Papendrecht heeft op dit moment een afvalscheidingspercentage van 52% en 227 kilogram restafval per persoon per jaar. Om het doel te realiseren en daarmee de bijdrage aan de circulaire economie te leveren, is een verandering van het afvalbeheer nodig waar deze startnotitie de aanzet toe geeft. Papendrecht gaat Van Afval Naar Grondstof (VANG). 2. Opdracht De gemeente Papendrecht stelt zich tot doel, zoals weergegeven in de Visie op een duurzame ontwikkeling van Papendrecht (februari 2015), om in 2020 de landelijke afvalscheidingsambitie te realiseren. Omdat het afvalscheidingspercentage enkel de verhouding tussen de hoeveelheid gescheiden en ongescheiden afval aangeeft, kan deze moeilijk vertaald worden naar detailacties en maatregelen om dit te realiseren. Ook is de stap van het huidige scheidingspercentage naar het tot doel gestelde percentage afvalscheiding abstract. Er zijn globaal genomen twee methodes om het scheidingspercentage te verbeteren: diftar en omgekeerd inzamelen. Bij diftar wordt er betaald voor het restafval dat aangeboden wordt (in volume, frequentie of in een combinatie van beiden). Bij omgekeerd inzamelen wordt de service op restafval verminderd terwijl de inzameling van grondstoffen wordt aangescherpt. Ook zijn er combinaties van diftar en omgekeerd inzamelen mogelijk: opvolgend aan elkaar als een van de methodes niet het gewenste effect heeft of direct tegelijk invoeren om zo het effect snel te realiseren (nadeel daarvan is dat er mogelijk te veel kosten worden gemaakt omdat de afvalscheiding ook met een van de twee methodes sterk kan verbeteren). Het voorzetten van de huidige inzameling en door communicatie trachten de afvalscheiding te verbeteren, wordt eveneens soms als optie beschouwd. Geconcludeerd kan echter worden dat met het voorzetten van de huidige situatie de afvalscheiding niet aanzienlijk zal verbeteren terwijl dat wel de landelijke opgave is en terwijl de kosten voor het afvalbeheer dan wel toenemen (door de verbrandingsbelasting). Papendrecht heeft gezien de ontwikkelingen in de regio besloten om eerst de methode van omgekeerd inzamelen in te voeren. Het effect van deze methode kan zijn dat de afvalscheiding toeneemt tot 70%. Op dat moment is er nog slechts maximaal 137 kilogram restafval per persoon per jaar. Door dit te realiseren wordt al een aanzienlijke stap gezet naar het landelijke doel en levert de gemeente een goede prestatie gekoppeld aan de stedelijkheidsklasse (landelijke gemeenten kunnen meer afvalscheiding realiseren dan stedelijke en compacte gemeenten). Omgekeerd inzamelen zal ingevoerd worden, waarbij: restafval alleen nog wordt ingezameld met behulp van ondergrondse containers die op centrale plekken in de wijk staan; aan huis gft-afval, papier en een combinatie van plastic, drankenkartons en blik wordt ingezameld (in minicontainers bij laagbouwwoningen en in verzamelcontainers bij flats en stapelbouw); Pagina 3 van 9
grofvuil tegen betaling aan huis opgehaald wordt zodat gescheiden aanbieden op het afvalbrengstation wordt gestimuleerd. 3. Resultaat Het landelijk beleid is vastgelegd in de Wet milieubeheer, in het LAP en in het uitvoeringsprogramma VANG (zie randvoorwaarden). Gemeentelijk beleid sluit aan op het landelijk beleid en in de milieuvisie Visie op een Duurzame ontwikkeling van Papendrecht heeft het onderwerp afval een plek gekregen bij het onderwerp omgevingskwaliteit. Voorliggende startnotitie geeft het idee voor de praktische uitwerking van deze meerjarenvisie weer (zie Opdracht). Resultaten zijn: voorstel aan college en raad om omgekeerd inzamelen (Van Afval Naar Grondstof = VANG) te introduceren als geselecteerde methode om de afvalscheiding aanzienlijk te verbeteren; communicatieplan waarin aangegeven staat hoe de burger van Papendrecht kan participeren in de nieuwe manier van afval inzamelen; afvalstoffenverordening en uitvoeringbesluiten waarin het omgekeerd inzamelen (VANG) is vertaald naar middelen, frequenties, aanbiedregels en overige van belang zijnde artikelen; en locatieplan voor de ondergrondse voorzieningen; implementatieplan met acties, verantwoordelijken en een tijdsplanning. Het uiteindelijke resultaat moet zijn dat in 2020 70% van het huishoudelijk restafval gescheiden wordt opgehaald dan wel dat er per inwoner van Papendrecht per jaar 137 kilogram restafval wordt aangeboden. De resultaten worden inzichtelijk gemaakt in een rapportage. 4. Randvoorwaarden 4.1 Wet en regelgeving 4.1.1 Europees afvalbeleid De belangrijkste Europese richtlijn op het gebied van afval is de herziene Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG). De Europese lidstaten moesten uiterlijk op 12 december 2010 deze Kaderrichtlijn in nationale wetgeving hebben omgezet. Op 12 mei 2010 heeft de ministerraad ingestemd met een voorstel van de minister van het toenmalige ministerie van VROM om de Wet milieubeheer te wijzigen ter implementatie van deze Europese richtlijn. Met deze wijziging is duidelijkheid ontstaan rond definities zoals 'recycling', 'hergebruik', 'terugwinning' en 'inzameling', en zijn er basisregels gesteld voor alle andere onderdelen van de EU-wetgeving met betrekking tot afval. De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat geen kwantitatieve doelstellingen voor afvalpreventie. Wel zegt de richtlijn dat lidstaten afvalpreventieprogramma s moeten vaststellen, waarin onder meer afvalpreventiedoelstellingen worden vastgesteld. De doelstellingen moeten erop gericht zijn economische groei los te koppelen van de milieueffecten die samenhangen met de productie van afvalstoffen. Verder is opgenomen dat de Europese Commissie tegen het einde van 2014 voorstellen zal doen voor loskoppelings-doelstellingen voor 2020. Met de in Nederland al bereikte ontkoppeling en een Nederlandse doelstelling voor preventie wordt voldaan aan de verplichting die in de nieuwe Kaderrichtlijn op dit punt is opgenomen. 4.1.2 Wet Milieubeheer Het nationale afvalbeleid is gericht op betere afvalpreventie, het efficiënter omgaan met schaarse grondstoffen en een zo hoog mogelijk hergebruik van materialen. Het nationale afvalbeleid is vastgelegd in de Wet Milieubeheer. Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer vormt de wettelijke grondslag voor de gemeentelijke zorgplicht om huishoudelijke afvalstoffen binnen haar grondgebied in te zamelen. Hierin wordt onder andere voorgeschreven welke afvalstromen gescheiden moeten worden ingezameld en welke middelen hiervoor beschikbaar moeten worden Pagina 4 van 9
gesteld. Op 3 februari 2008 is de Wet Milieubeheer aangepast aan de herziene Kaderrichtlijn afvalstoffen. 4.1.3 Landelijk Afvalbeheerplan De Wet Milieubeheer verplicht de Rijksoverheid om eenmaal in de vier jaar een landelijk afvalbeheerplan (LAP) vast te stellen. Het LAP bevat minimaal de hoofdlijnen van het beleid voor afvalbeheer, een uitwerking van die hoofdlijnen voor afzonderlijke afvalstoffen, een berekening van de benodigde capaciteit per beheervorm en het beleid voor in- en uitvoer van afvalstoffen. Leidend is de voorkeursvolgorde afvalbeheer, bekend als de Ladder van Lansink. Het LAP2 kent nog wel de verplichting om dezelfde afvalstromen als genoemd in LAP1 gescheiden in te zamelen. Nieuw in LAP2 is dat ook kunststofverpakkingen uit huishoudens gescheiden worden ingezameld dan wel via nascheiding uit het huishoudelijk afval worden verkregen. De nadruk in LAP2 ligt op het vanuit ketengericht afvalbeleid beperken van de milieudruk van productieketens (grondstofwinning, productie, gebruik en afvalbeheer, inclusief hergebruik). Dit betekent dat voor vermindering van de milieudruk in de afvalfase de gehele keten in beschouwing wordt genomen en dat de inzet op vermindering van de milieudruk in de afvalfase niet mag resulteren in afwenteling van milieudruk op andere fases in de keten. Daarnaast zijn in LAP2 minimumstandaarden vastgesteld om een zo hoogwaardig mogelijk afvalbeheer te bereiken. De minimumstandaard geeft de minimale hoogwaardigheid aan van de be- en verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen en is bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen laagwaardiger worden be- en verwerkt dan wenselijk is. Het gaat hierom beleidsuitgangspunten waar geen sanctie tegen over staat. Het LAP is voor overheden de basis voor het afvalbeleid. 4.1.4 Programma Van afval naar grondstof Eind januari 2014 heeft staatssecretaris Mansveld een brief aan de tweede kamer gestuurd waarin zij het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) presenteert en toelicht, als nadere uitwerking van het LAP. Hoofddoel van het programma is de transitie naar een circulaire economie te bevorderen. Daarbij wordt een systeembenadering gevolgd, omdat naast technische innovatie ook institutionele en culturele veranderingen nodig zijn, waaronder nieuwe bedrijfsmodellen en veranderingen in consumentengedrag, wetgeving en maatschappelijke rolverdeling. Belangrijkste doelen van het programma zijn om meer duurzame producten op de markt te brengen, duurzamer te consumeren en meer en beter te recyclen. Voor dit laatste is de ambitie opgenomen dat 75% van het huishoudelijk afval in 2020 gescheiden is. 4.2 Ontwikkelingen landelijk 4.2.1 PMD (plastic flessen en flacons, metalen verpakkingen en drankkartons) gecombineerd inzamelen Op 16 oktober heeft Staatssecretaris Mansveld in de Tweede Kamer medegedeeld dat er overeenstemming is bereikt over de ketenvergoeding voor drankenkartons. De VNG geeft in haar reactie aan dat de vergoeding voor het inzamelen en verwerken van drankenkartons eenzijdig is vastgesteld door het Afvalfonds en 398,- per ton bedraagt voor een periode van 3 jaar. Het is echter wel positief dat gemeenten meer zekerheid wordt geboden doordat de vergoeding voor drie jaren is vastgesteld. Daarnaast biedt de tussentijdse evaluatie in 2016 een ijkpunt om te verifiëren of de geboden vergoeding de kosten voor inzameling en verwerking dekt. Op basis van de vastgestelde vergoeding hebben veel gemeenten de keuze gemaakt om drankenkartons (al dan niet eveneens in combinatie met blik) gecombineerd in te gaan zamelen met plastic verpakkingen. Diverse landelijke studies hebben uitgewezen dat deze combinatie voordelen oplevert. Ook de in regio Drechtsteden is het gecombineerd inzamelen beoordeeld en besloten is PMD in te gaan zamelen. Pagina 5 van 9
4.2.2 Belasting op restafval Het Rijk heeft op 1 januari 2015 een belasting ingevoerd voor de verbranding van restafval, de afvalbelasting. De belasting bedraagt 13,- per ton restafval. Deze prikkel is bedoeld om gemeenten te stimuleren de afvalscheiding aan de bron te verbeteren. 4.3 Ontwikkelingen in de regio In de regio is het afvalbeheer, gezien de landelijk geldende doelstelling, ook aan verandering onderhevig. De regio lijkt te gaan kiezen en is deels reeds gestart met het invoeren van omgekeerd inzamelen. Als voorbeelden kunnen Sliedrecht en de zes Waardlandengemeenten (Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Molenwaard en Zederik) genoemd worden. Het streven is om de samenwerking met deze gemeenten te zoeken en kennis en ervaring uit te wisselen. 4.4 Afvalbeheer en HVC De afvalinzameling in de gemeente Papendrecht wordt grotendeels verzorgd door HVC. HVC is een overheid NV, waarvan de aandelen in het bezit zijn van deelnemende gemeenten en andere overheidsorganisaties. De gemeente Papendrecht is, via de GR Gevudo, aandeelhouder van HVC. Als grote landelijke organisatie op het gebied van afvalbeheer, heeft HVC zich in het verleden opgesteld als beleidspartner voor de deelnemende gemeenten. Ook onderzoekt HVC actief methoden om de landelijke ambities met betrekking tot gescheiden inzameling te kunnen realiseren. De wijze waarop HVC uitvoering geeft aan de uitvoering van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor afvalbeheer, wordt vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). In de nieuwe DVO tussen HVC en de gemeente Papendrecht, die zich momenteel in de afrondende fase bevindt, is het optreden van HVC als beleidspartner niet meer als integrale dienst opgenomen. In plaats daarvan wordt het een product dat gemeenten tegen overeengekomen tarieven kunnen afnemen. Deze veranderde rol van HVC en de omvang van ontwikkelingen in het landelijk afvalbeleid is voor de gemeente Papendrecht aanleiding de landelijke doelstelling zelfstandig vorm te geven met oog op de regionale ontwikkelingen. 4.5 Duurzaamheid en HVC HVC helpt haar aandeelhouders op hun weg naar een duurzame, zelfvoorzienende samenleving. Dat doet HVC door huishoudelijk afval in te zamelen en hieruit zoveel mogelijk grondstoffen en energie terug te winnen. Het ideaal van HVC is dat ze op termijn geen afval meer verbranden, maar alle grondstoffen terugwinnen, hergebruiken of recyclen en daarmee de economie van morgen tot stand brengen: de circulaire economie. In nauwe samenwerking met de aandeelhoudende gemeenten verbetert HVC de afvalinzameling. Met het afval dat na een goede scheiding overblijft en verbrand moet worden, wekt HVC energie op. In de vorm van elektriciteit en warmte levert HVC dat direct terug aan inwoners en bedrijven in de regio. En om de lokale gemeenschap verder te verduurzamen, is HVC betrokken bij de ontwikkeling van duurzame energie via zon, wind, warmte en geothermie (aardwarmte). De inzet van HVC verandert. Waar HVC in het verleden vooral het afvalprobleem oploste, gaat HVC nu voor de ambitie om de leefomgeving te verduurzamen. Alle grondstoffen en energie die lokaal aanwezig of mogelijk zijn, en waarover de gemeenten kunnen beslissen, wil HVC inzetten voor eigen gebruik of lokale verduurzaming; dat is de vernieuwde taak. HVC is zo het instrument dat gemeenschappelijke duurzame doelen realiseert, en de belangen van aandeelhouders behartigt. 5. Afbakening Bij het afvalbeheer, waar voorliggende startnotitie over gaat, behoort ook het hebben van een afvalbrengstation (ABS) waar afval efficiënt en effectief gescheiden kan worden. Wijzigingen rondom het afvalbrengstation vallen echter niet direct onder de scope van de nieuwe manier van afval inzamelen, omdat wijzigingen in het afvalbrenstation een civieltechnische invalshoek hebben. Het beheer van het afvalbrengstation als onderdeel van het afvalbeheer wordt dan ook Pagina 6 van 9
in andere plannen vervat. Wel zullen de financiële effecten van een wijziging in het afvalbrengstation worden meegenomen in de berekeningen van de afvalstoffenheffing. 6. Risico s We waken er voor dat het afvalbeleidsplan slechts een beleid op papier blijft en bij een beperkt aantal mensen bekend is. Concrete uitwerking, afstemming met andere programma s, doorvertaling naar de organisatie en inwoners en een goede implementatie zijn dan ook essentieel. Een uitvoerings- en resultaatgericht risico is dat er minder afvalscheiding plaats vindt via de gemeente dan berekend is en dat de gemeente daardoor minder opbrengsten van grondstofstromen kan ontvangen. Het gaat hier om minder afvalscheiding dan beoogd en om commerciële initiatieven die afvalstromen onttrekken aan de gemeentelijke inzameling. Zo raakt de gemeente inkomsten kwijt die nodig zijn om een van de scenario s van inzameling te bekostigen. Een ander risico vormen de marktprijzen voor de grondstofstromen, zoals papier en kunststof. Wanneer de marktprijzen lager zijn dan geraamd, zal dit een nadelig effect hebben op de inkomsten binnen het afvalbeheer. Een laatste praktijkrisico is de storingsgevoeligheid van de ondergrondse OMD containers (restafval). Bij de nieuwe manier van inzamelen komen er volgens de eerste calculatie 78 ondergrondse containers bij. Wanneer er storingen zijn, zal de gemeente kosten moeten maken om deze containers te laten repareren (indien de kosten buiten het beheercontract vallen). Bovendien kunnen inwoners het restafval dan niet kwijt, waardoor er extra voorzieningen gecreëerd moeten worden, wat eveneens extra kosten met zich meebrengt. 7. Beheersaspecten 7.1 Tijdsbesteding De interne uren van de eigen medewerkers zijn opgenomen in het jaarplannen van de afdelingen. Voor het coördineren van het proces om de nieuwe manier van afval inzamelen beleidsmatig te verankeren en voor de implementatie van het nieuwe beleid wordt een externe partij ingehuurd (projectleiderschap). De kosten voor deze inhuur vallen onder het krediet dat aangevraagd zal worden. 7.2 Geld Om te komen tot omgekeerd inzamelen, om de gestelde milieudoelstellingen te bereiken, zijn projectkosten en investeringskosten noodzakelijk. In 2016 zal volgens planning gestart worden met de voorbereiding van het project VANG. Deze voorbereiding loopt door in 2017 met de bedoeling om tevens in 2017 over te gaan tot de fysieke uitvoering. In 2016/2017 zullen de eerste projectkosten gemaakt worden. Bij de concernrapportage 2016 en perspectiefnota 2017 zal dekking worden aangevraagd voor deze projectkosten. De benodigde investeringskredieten, voor de fysieke uitvoering, zullen separaat aangevraagd worden. Na uitvoering in 2019 zullen de eerste financiële effecten zichtbaar zijn in de begroting en zal een dempende werking hebben op het tarief van de afvalstoffenheffing. Volgens huidige inzichten zal het tarief uiteindelijk kunnen dalen naar het niveau van 2014. Dit staat los van andere ontwikkeling op het gebied van afval, zoals het renovatie van het ABS. Pagina 7 van 9
7.3 Communicatie De startnotitie wordt door de gemeenteraad vastgesteld. Na vaststelling wordt in het Papendrechts Nieuwsblad een mededeling gepubliceerd dat de startnotitie naar de raad is gestuurd. Voor de communicatie over de nieuwe manier van inzamelen is een concept communicatieplan opgesteld met daarin de boodschap, de strategie, de doelgroepen, de middelen en de financiën. Centraal zal staan dat er ruimte is voor het betrekken en informeren van de inwoners van Papendrecht, waarbij we de keuze voor omgekeerd inzamelen als richting vanuit de gemeente aan de inwoners voorleggen en de mening vragen over gewenste maatwerkopties: of te wel wat hebben inwoners van de gemeente nodig om omgekeerd inzamelen tot een succes te maken?. Pagina 8 van 9
Opdrachtverstrekking Ambtelijk opdrachtgever Naam: Handtekening: R. van Netten Gedelegeerde opdrachtgever Naam: Handtekening: R. Bosselaar Pagina 9 van 9