Preventief werken aan verkeersveiligheid Een leidraad voor steden en gemeenten Helmut Paris Stephan Van den Broucke KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN Onderzoeksgroep voor Gezondheidspsychologie 2006
Inhoudsoverzicht Voorwoord... 5 INLEIDING... 6 Verkeersveiligheid in Vlaanderen... 6 Doelstellingen van de leidraad... 8 Opbouw... 9 Gebruikers... 9 Gebruiksaanwijzing... 9 DEEL I: UITGANGSPUNTEN... 12 VOORKOMEN IS BETER DAN GENEZEN!... 12 Verkeersveiligheid - Reactieve of proactieve aanpak?... 12 Hoe een verkeersveiligheidsprobleem herkennen?... 13 Wat kan een stad of gemeente doen?... 14 Hoe kan men weggebruikers aansporen tot veilig gedrag?... 16 Verkeersveiligheidsactie en verkeersveiligheidsbeleid... 17 Een participatief verkeersveiligheidsbeleid...18 Projectmatig werken...19 Zorg voor kwaliteit... 19 DEEL II: HET STAPPENPLAN... 21 STAP 1 - Creëer een draagvlak voor verkeersveiligheid... 21 Doelstellingen... 21 Situering... 21 Werkwijze... 21 Neem contact op met de sleutelfiguren... 21 Hoe krijgt u steun?... 22 Breng het draagvlak in kaart... 23 Vraag het fiat van het bestuur... 25 Evaluatie - stap 1... 26 STAP 2 - Zet structuren op voor het project... 27 Doelstellingen... 27 Situering... 27 Werkwijze... 27 Organiseer de ontwikkeling van het project of de activiteiten... 27 Leg de relatie met andere overlegorganen vast... 31 Verzorg de communicatie... 31 Evaluatie - stap 2... 33 STAP 3 Breng de noden en behoeften in kaart... 34 Doelstellingen... 34 Situering... 34 Werkwijze... 35 Verzamel de gegevens... 35 Informeer... 38 Organiseer... 39 Analyseer de data... 41 2
Presenteer en bespreek de resultaten... 41 Evaluatie - stap 3... 42 STAP 4 Schrijf het projectplan... 44 Doelstellingen... 44 Situering... 44 Werkwijze... 44 Formuleer doelen en doelstellingen... 44 Bepaal de doelgroep... 46 Leg de strategieën en activiteiten vast... 46 Schrijf de activiteiten uit in een gedetailleerd implementatie- of actieplan... 48 Evaluatie stap 4... 49 STAP 5 Voer het projectplan uit... 50 Doelstellingen... 50 Situering... 50 Werkwijze... 50 Voer het actieplan uit... 50 Motiveer potentiële deelnemers... 51 Test de belangrijke elementen... 51 Voer een procesevaluatie uit... 52 Zorg voor goede communicatie... 52 Evaluatie stap 5... 53 STAP 6 - Evalueer het project... 55 Doelstellingen... 55 Situering... 55 Werkwijze... 56 Vraag belanghebbenden in uw stad of gemeente om prioriteiten voor evaluatie... 56 Formuleer evaluatievragen... 56 Stel een evaluatieplan op... 58 Voer het evaluatieplan uit... 59 Maak een evaluatierapport en presenteer of bespreek het... 59 Evaluatie - stap 6... 61 STAP 7 Aanpassen en verankeren van het veiligheidsproject in het lokale mobiliteitsbeleid... 62 Doelstellingen... 62 Situering... 62 Werkwijze... 62 Aanpassing van bestaande activiteiten of het opzetten van nieuwe... 62 Verankering... 62 Evaluatie - stap 7... 63 BIJLAGEN... 64 Bijlage 1 Checklist veiligheidsbevorderende activiteiten... 65 Bijlage 2 Checklist vaststellen mogelijkheden in uw stad of gemeente... 67 Bijlage 2 Checklist vaststellen mogelijkheden in uw stad of gemeente... 68 Bijlage 3 Checklist sleutelfiguren... 70 Bijlage 4 Motivaties en obstakels bij belangrijke sleutelfiguren... 72 Bijlage 5 Voorbeeldovereenkomst... 73 Bijlage 6 Intentieverklaring... 74 Bijlage 7 Model van een mandaat voor de werkgroep... 75 Bijlage 8 Spelers en rollen... 76 3
Bijlage 9 Voorbeeld van agenda van de eerste vergadering van de werkgroep... 79 Bijlage 10 Algemeen beeld van de situatie... 80 Bijlage 11 Selectiecriteria oplossingen... 82 Bijlage 12 Schema voor een actieplan... 83 Bijlage 13 Checklist voor procesevaluatie... 84 Bijlage 14 Effectevaluatie van het totale veiligheidsproject... 86 Bijlage 15 Belangrijke fases in de ontwikkeling van een beleid ter bevordering van de verkeersveiligheid... 87 Bijlage 17 Verantwoordelijken voor de continuïteit van de veiligheidsbevordering in het lokaal wegverkeer.92 Bijlage 18 Checklist overlegvormen en communicatiemiddelen..93 4
Voorwoord Deze leidraad bij het preventief werken aan verkeersveiligheid kadert in het convenantenbeleid van de Vlaamse Overheid rond een hoogstaande en veilige mobiliteit. In dit beleid sluit de Vlaamse overheid beheersovereenkomsten of convenanten af met de steden en gemeenten om in onderlinge samenwerking mobiliteit en verkeersveiligheid zo goed mogelijk aan te pakken. De bedoeling is om lokale beleidsinstanties te helpen om de doelstellingen van het Vlaams Mobiliteitsplan te behalen, zonder dat ze daarbij hun lokale situatie uit het oog moeten verliezen. De leidraad vormt daarbij een hulpmiddel. Met deze leidraad kunnen lokale overheden een systematische en op wetenschappelijk bewijs gebaseerde aanpak van mobiliteit en verkeersveiligheid uitwerken. De leidraad heeft de vorm van een stappenplan om een preventief verkeersveiligheidbeleid op te zetten en vertrekt vanuit een analyse van de lokale situatie. Daarbij wordt rekening gehouden met wetenschappelijk onderbouwde inzichten over verkeersgedrag. Het is immers menselijk gedrag dat de basis vormt voor veilig of onveilig verkeer. Ook de behoeften en noden van de lokale bevolking worden niet uit het oog verloren. Op die manier kan men stap voor stap een realistisch lokaal beleidsplan uitwerken om de Vlaamse doelstellingen rond verkeersveiligheid in de praktijk brengen. Verder kan u via deze leidraad zorgen worden voor een betere onderlinge afstemming tussen het Vlaamse en het lokale bestuursniveau, zodat de mobiliteits- en verkeersveiligheidsproblemen nog efficiënter aangepakt kunnen worden. Beide bestuursniveaus hanteren immers niet steeds dezelfde criteria bij het nemen van concrete maatregelen. Het lokale beleid beoordeelt maatregelen vanzelfsprekend op hun lokale effecten. Maar de Vlaamse Overheid kijkt naar heel Vlaanderen, en moet er ondertussen voor zorgen dat de lokale maatregelen van de in totaal 308 steden en gemeenten goed op elkaar afgestemd worden. Zo moet voorkomen worden dat op zich zinvolle lokale maatregelen door ondoordacht of overmatige gebruik hun gunstige effecten op een bovenlokaal niveau verliezen. Door lokale beleidsmaatregelen meer systematisch uit te werken en te kaderen in het Vlaamse beleid, kan de verwarrende situatie verholpen worden. Door aandacht te besteden aan wetenschappelijke inzichten over hoe we ons gedragen in het verkeer kan men bovendien lokale maatregelen effectiever maken en de ongewenste neveneffecten ervan verminderen. 5
Inleiding Verkeersveiligheid in Vlaanderen Verkeersveiligheid is de laatste jaren uitgegroeid tot een politieke topprioriteit. Het grote aandeel van de verkeersslachtoffers in de overlijdensstatistieken, het menselijke leed dat achter deze statistieken schuilgaat, en het groeiend besef dat verkeersongevallen kunnen voorkomen worden, hebben op internationaal niveau de aanleiding gegeven tot een hele reeks maatregelen ter verhoging van de verkeersveiligheid. De publicatie in 2000 van de White Paper van de Europese Commissie rond verkeersveiligheid getuigt van de motivatie om het verkeersveiligheidsprobleem op Europees vlak resoluut aan te pakken. Met de ondertekening van de White Paper rond verkeersveiligheid hebben alle EU lidstaten zich ertoe geëngageerd om tegen het jaar 2010 het aantal verkeersdoden met 50% te doen dalen. In eigen land willen zowel de federale als de Vlaamse overheid bijdragen tot het behalen van de doelstelling. De Vlaamse Overheid streeft naar een jaarlijkse daling met 5% van dodelijke slachtoffers en zwaargewonden op alle wegen 1. Er werd in Vlaanderen al heel wat gedaan om deze doelstelling te halen. Verhoogd politietoezicht en het plaatsen van onbemande camera s zorgde voor een grotere pakkans. Wie gepakt wordt kan op een verhoogde boete rekenen en vele zwarte punten werden weggewerkt. Dat heeft er alleszins voor gezorgd dan men zich meer bewust is geworden van verkeersveiligheid. Die maatregelen hebben ook resultaat opgeleverd: in 2002 is het aantal dodelijke slachtoffers in totaal met 12 % gedaald tegenover 2000. Die resultaten werden voor het grootste deel behaald op wegen buiten de bebouwde kom. Op deze wegen, met inbegrip van de autosnelwegen, kan men inderdaad met relatief eenvoudige middelen zorgen voor een effectieve daling van de ongevalcijfers. Dat komt onder meer door meer controle op overtredingen via flitscamera s en snelheidscontroles en door algemene snelheidsverlagingen. Het verkeersgedrag op wegen binnen steden en gemeenten blijkt echter niet zo gemakkelijk te veranderen. Dat ligt voor een groot deel aan de specifieke en complexe eigenschappen van het stadsverkeer. Omdat de snelheid binnen de bebouwde kom al beduidend lager is dan op andere wegen is er niet veel speelruimte meer voor verdere snelheidsverlagingen. Enerzijds liggen de snelheden binnen de bebouwde kom principieel lager dan erbuiten. Dat komt door de ruimte die gegeven wordt aan de intensieve wisselwerking tussen de verschillende weggebruikers. Die lagere snelheid maakt echter dat er niet veel speelruimte meer over- 1 Mobiliteitsplan, 2002 6
blijft voor verdere snelheidsverlagingen Anderzijds is er ondanks de grotere veiligheid door de lagere snelheid 2 toch meer kans dat er binnen de bebouwde kom ongevallen gebeuren door de grotere interactie tussen de weggebruikers. In een bebouwde kom zijn er immers veel meer kruispunten op korte afstand en meer complexe verkeerssituaties. Dat er vaak weinig plaats is maakt het zeker niet evidenter om er te zorgen voor veilig verkeer. Een andere reden waarom er in het stads- en gemeenteverkeer meer ongevallen gebeuren is de hoge mate aan gemengd verkeer. Zwakke weggebruikers zoals voetgangers en fietsers, en sterke weggebruikers zoals auto s en vrachtwagens, gebruiken samen dezelfde wegen. Ongevallen waarbij beide betrokken zijn hebben vaak fatale gevolgen. Om de verkeersveiligheid binnen de bebouwde kom duurzaam te verbeteren moet men rekening houden met de specifieke omstandigheden van een concrete plaats. Het wegverkeer heeft zich in elke stad en gemeente doorheen de tijd anders ontwikkeld. Elke verkeersomgeving werd op verschillende momenten aangepast aan de noden en behoeften van de bewoners, zodat er eigenlijk geen twee verkeerssituaties hetzelfde zijn. Een maatregel die in de ene gemeente succesvol blijkt, is daarom niet automatisch ook geschikt voor een andere gemeente. Een goede maatregel in een Limburgse gemeente mag niet zonder meer rekenen op hetzelfde succes in een gemeente in West-Vlaanderen. Daarom zijn er maatregelen nodig op maat van de gemeente of de stad, en die kunnen enkel ter plaatse ontwikkeld en uitgevoerd worden. Steden en gemeenten spelen ook een essentiële rol in het algemene mobiliteits- en verkeersveiligheidsbeleid omdat ongeveer 90% van de ruim 70.000 km Vlaamse wegen niet rechtstreeks door het Vlaamse Gewest, maar door steden en gemeenten worden beheerd. Wil men dus de ambitieuze doelstellingen rond verkeersveiligheid halen, dan moet de handhaving van de stads- en gemeentelijke wegen zo goed mogelijk passen binnen het Vlaamse mobiliteitsconcept. Dat is geen vanzelfsprekende opdracht, voor de Vlaamse Overheid noch voor de lokale verantwoordelijken. Het inpassen van het verkeersbeleid op stads- en gemeentelijke wegen binnen het Vlaamse mobiliteitsconcept vereist een betere communicatie tussen de Vlaamse Overheid en de steden en gemeenten. De Vlaamse Overheid is immers verantwoordelijk voor het uitwerken van het beleidskader, terwijl de steden en gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Vlaamse beleidsaanbevelingen op hun grondgebied. Hiertoe biedt het zogenaamde convenantenbeleid een geschikt beleidsinstrument. Sinds 1996 streeft de Vlaamse Overheid met beheersovereenkomsten of convenanten naar een meer doelgerichte en gecoördineerde samenwerking met steden en gemeenten op het vlak van mobiliteit. Sinds 2001 is daar ook een wettelijk kader voor. Het Mobiliteitsconvenant is een vrijwillige overeenkomst tussen de Vlaamse Overheid en partners in steden en gemeenten, waarin de Vlaamse Overheid financiële steun biedt voor bij mobiliteitprojecten op voorwaarde dat een stad of gemeente een eigen mobiliteitsplan opstelt. Drie doelstellingen staan bij het mobiliteitsconvenant centraal: 1. Het verhogen van de verkeersveiligheid 2. Het verbeteren van de verkeersleefbaarheid 2 Snelheid wordt beschouwd als één van de belangrijkste factoren van verkeersonveiligheid. In het algemeen gaat men ervan uit dat hoe sneller men rijdt, hoe groter de kans op zware letsels is. Dat verband is zeker niet lineair. Hogere snelheden leiden niet automatisch tot meer ernstige ongevallen, maar wanneer er een ongeval gebeurt is de kans op ernstige letsels groter. 7
3. Het beheersen van de vervoersvraag Om die doelstellingen te bereiken worden de wegen aangepast en wordt de bereikbaarheid verbeterd met alternatieve vervoersmiddelen. Er moet ook voldoende aandacht zijn voor dialoog met de bewoners. Het aanpassen van de verkeerssituatie of het heraanleggen van een weg geeft een beter resultaat als de plannen in overleg met vertegenwoordigers van de lokale bevolking zijn opgesteld. Het voeren van een beleid gericht op duurzame mobiliteit is echter niet enkel een kwestie van ruimtelijke en infrastructurele aanpassingen. Ook kennis, attitudes, de voor- en nadelen die men ziet en sociale normen en gewoonten bepalen grotendeels het verkeersgedrag en de visie op verkeer en mobiliteit. Informeren en sensibiliseren is daarom een noodzakelijk onderdeel van een mobiliteitsplan. Ondertussen beschikken de meeste steden en gemeenten over een eigen mobiliteitsplan. Dat bevat naast een algemeen beleidsplan ook een lokaal actieprogramma, waarin onder meer verkeersveiligheidsprojecten van korte, middellange en lange duur beschreven worden. Over de kwaliteit van de acties die op lokaal niveau ondernomen of gepland werden en de mate waarin deze overeenstemmen met de wensen en behoeften van het Gewest kon men tot nu toe nog geen objectieve uitspraak doen. De belangrijkste reden hiervoor is dat er in de praktijk onvoldoende richtlijnen zijn om het Vlaamse mobiliteitsplan te vertalen naar een lokaal verkeersbeleidsplan met concrete, effectieve maatregelen. Het Vlaamse mobiliteitsplan moet immers ook voldoende aansluiten bij de Vlaamse doelstellingen inzake mobiliteit en verkeersveiligheid én bij de lokale behoeften terzake. Daarom was er nood aan een instrument om lokale veiligheidsproblemen in het wegverkeer goed te analyseren, effectieve strategieën te vinden om mobiliteit en verkeersveiligheid aan te pakken door gedrags en omgevingsbeïnvloeding, deze strategieën in concrete lokale maatregelen om te zetten, en de effecten van deze maatregelen na te gaan via proces- en effectevaluatie. De leidraad Preventief werken aan verkeersveiligheid komt tegemoet aan deze nood. Doelstellingen van de leidraad De leidraad Preventief werken aan verkeersveiligheid wil verantwoordelijken voor verkeersveiligheid en mobiliteit in steden en gemeenten helpen om: 1. een effectief beleidsplan inzake verkeersveiligheid en mobiliteit uit te werken dat gedragen wordt door de lokale bevolking en dat voldoende aandacht heeft voor de concrete lokale situatie 2. maatregelen te treffen die gebaseerd zijn op (gedrags)wetenschappelijke inzichten om het lokale beleidsplan uit te voeren 3. de uitvoering van het lokale beleidsplan op te volgen en te evalueren, zowel wat betreft hun uitvoering (procesevaluatie) als wat betreft hun effectiviteit (effectevaluatie) 8
Om deze doelen te helpen bereiken biedt deze publicatie een leidraad voor een effectieve planning, uitvoering en evaluatie van het lokale beleid inzake mobiliteit en verkeersveiligheid. Opbouw Deze leidraad is gebaseerd op wetenschappelijke literatuur en goede voorbeelden uit de praktijk. Zij biedt een houvast om stap voor stap veranderingen te realiseren in het verkeersbeleid van een stad of gemeente, op een onderbouwde, systematische, planmatige en dus kwaliteitsvolle manier. De leidraad is opgebouwd als een stappenplan. Elke stap is opgebouwd volgens hetzelfde stramien: situering, doelstellingen, aanpak en evaluatievragen. De bijlagen vormen kant-enklare hulpmiddelen die bij de verschillende stappen kunnen gebruikt worden, zoals vragenlijsten en voorbeelden van vergaderagenda's. Niet elke bijlage is voor elk lokaal bestuur even nuttig. U bepaalt zelf welke hulpmiddelen voor u interessant zijn. Sommige bijlagen kan u als stad- of gemeentebestuur ook aanpassen aan de eigen behoefte of situatie. Gebruikers Deze leidraad is geschreven voor personen die werken voor het lokale bestuur en te maken krijgen met verkeersveiligheid. Alle steden, ongeacht hun grootte, kunnen in deze leidraad houvast vinden voor een goede aanpak van verkeersveiligheid. De veiligheid van het stedelijke verkeer is een materie die kan opgenomen worden door verschillende personen: beleidsverantwoordelijken zoals burgermeester en schepenen, politie, personen van de dienst mobiliteit, leden van de gemeentelijke begeleidingscommissies, medewerkers van verkeerscommissies en interne en externe kwaliteitscoördinatoren. Ook experten zoals wegenbeheerders, ingenieurs of mobiliteitsadviseurs komen in aanmerking. Ook gemeentes kunnen met deze leidraad aan de slag. Gemeentes hebben vaak een eenvoudiger structuur dan steden. De communicatie is er veelal directer en beslissingsprocedures verlopen vaak informeel. Gemeenten hebben echter soms ook minder expertise in huis om activiteiten voor meer verkeersveiligheid te organiseren. Expertise is evenwel geen vereiste om het stappenplan te kunnen volgen. Het proces om te komen tot een beleid, programma of activiteiten rond verkeersveiligheid blijft voor steden en gemeenten hetzelfde. De manier waarop elke stap wordt doorlopen en de invulling ervan kan echter verschillend zijn. Gebruiksaanwijzing Men kan op verschillende manieren werken aan verkeersveiligheid. Werk maken van verkeersveiligheid omvat onder meer 9
het uitstippelen van een beleid het opzetten van programma s het organiseren van verschillende veiligheidsbevorderende activiteiten Wanneer we het in deze handleiding hebben over een verkeersveiligheidsproject verwijzen we naar alledrie deze niveau s. Welke van deze niveau s u precies kiest hangt af van de situatie in uw stad of gemeente. In deze handleiding worden deze begrippen daarom door elkaar gebruikt. De adviezen die gelden voor een beleid gelden meestal ook voor activiteiten en programma s. Belangrijk is echter dat er ongeacht het niveau waarop gewerkt wordt op een projectmatige manier tewerk wordt gegaan. Bij een projectmatige werkwijze vertrekt men vanuit een specifieke probleemstelling. Vervolgens onderneemt men binnen een duidelijk afgebakende tijdsperiode maatregelen waarvan men weet of vermoedt dat ze bijdragen tot de oplossing van dit probleem. Die maatregelen worden systematisch uitgevoerd en nauwgezet opgevolgd, en er wordt nagegaan of de verwachte effecten optreden. Dit proces kan vrij intensief zijn, zowel op budgettair vlak als qua mankracht. Het is echter een geschikte manier om te reageren op nieuwe uitdagingen en om nieuwe benaderingen en technieken te ontwikkelen en uit te testen. De projectmatige werkwijze vereist een systematische manier van werken, maar mag geen keurslijf vormen. De handleiding mag dan ook flexibel gehanteert worden, en aangepast worden aan de omstandigheden. De meeste steden en gemeenten moeten niet van nul starten: op de meeste plaatsen werden vroeger al verkeersveiligheidsprojecten georganiseerd. Instappen in het stappenplan kan dus op verschillende momenten in het proces. In plaats van meteen helemaal bij het begin te beginnen is het daarom zinvol om eerst te kijken waar uw stad of gemeente al staat. Vaststellen aan welke stap van het stappenplan uw gemeente toe is kan vrij snel gebeuren aan de hand van het schema op de achterflap van deze handleiding (bijlage 15). Met dit schema kan worden nagegaan of alle vorige stappen gezet zijn en bekeken worden wat er nog beter kan. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat er recent een behoeftepeiling werd uitgevoerd. Dan is de eerste stap het voorbereiden van een aanpak. Nadenken over de aanwezigheid en de kwaliteit van het draagvlak en over de structuur van het veiligheidsproject (stap 1 en 2) kan tot een bijsturing leiden die de kwaliteit van de activiteiten in de toekomst verbetert. Het stappenplan is chronologisch voorgesteld, met zeven afzonderlijke stappen die systematisch besproken worden. Dit kan de indruk geven dat het opzetten van een beleid, programma of activiteiten steeds in die volgorde verloopt. De overgang naar een volgende stap betekent echter niet altijd dat de vorige stappen af zijn, en geen aandacht meer verdienen. Zo blijft bijvoorbeeld het peilen naar en versterken van het draagvlak voor verbeteringen (stap 1) ook in de zes daaropvolgende stappen cruciaal om tot resultaten te komen. Standaardoplossingen bestaan niet! Verkeersveiligheid is maatwerk. Wat de juiste oplossing is in uw situatie hangt af van de wensen, mogelijkheden, beperkingen en prioriteiten in uw gemeente. De handleiding houdt hiermee rekening door ervoor te zorgen dat elke stad of gemeente ermee aan de slag kan. 10
Deze aanpak van verkeersveiligheid staat niet los van de regelgeving rond maatschappelijke mobiliteit. Een belangrijk element van die regelgeving is het convenantenbeleid van de Vlaamse Overheid. Bijna elke stad of gemeente beschikt via het lokale mobiliteitsplan al over een aanpak om risico s in het verkeer te op te sporen, het belang ervan in te schatten en te vermijden of te beperken via een risicobeheersingssysteem. Het lokale mobiliteitsplan en een verkeersveiligheidsproject kunnen op drie manieren met elkaar in verband staan: Een verkeersveiligheidsproject kan los van de activiteiten uit het jaaractieplan inzake mobiliteit worden opgezet en ingevoerd. Gegevens uit de risicoanalyse voor het mobiliteitsplan worden niet gebruikt voor het verkeersveiligheidsproject, en de doelstellingen van het project worden niet toegevoegd aan het lokale mobiliteitsplan. Een verkeersveiligheidsproject kan voortvloeien uit een risicoanalyse inzake verkeersveiligheid van de stad of gemeente. Zo kan een behoeftenpeiling aanleiding geven tot het identificeren van prioritaire problemen en het bepalen van concrete doelstellingen. Het opzetten van een verkeersveiligheidsproject wordt dan gekaderd in het jaaractieplan om de mobiliteitsdoelstellingen te bereiken. Verkeersveiligheid kan ook een doel zijn van het globale mobiliteitsplan. Binnen het kader van dat plan wordt dan een grondige analyse uitgevoerd van de problemen en noden inzake verkeersveiligheid in de stad of gemeente (zie stap 3 in het stappenplan). Het maken van een risicoanalyse kan dan volgen op de globale beschrijving van de situatie. De handleiding staat ook niet los van andere stappenplannen in de reeks mobiliteit en verkeersveiligheid, zoals voorzien in het Nationaal Veiligheidsplan (NVP) of de Zonale Veiligheidsplannen (ZVP). De afstemming op die andere plannen moet dan ook een aandachtspunt zijn. 11
DEEL I: UITGANGSPUNTEN VOORKOMEN IS BETER DAN GENEZEN! Een verkeersongeval kan gedefinieerd worden als een snel optredende en ongewenste gebeurtenis die het resultaat is van een samenloop van omstandigheden en aanleiding geeft tot schade en/of letsel. Het feit dat een ongeval onverwacht gebeurt, betekent echter niet dat het toevallig is. Een verkeersongeval is het resultaat van een samenspel van twee factoren: het gedrag en de omgeving. Onveilig gedrag geeft niet altijd aanleiding tot een ongeval, maar verhoogt wel de kans erop. Ook elke onveilige verkeerssituatie leidt niet per definitie tot een ongeval. Net zomin als men uit het feit dat een bepaald gedrag nog geen aanleiding gaf tot een ongeval mag concluderen dat het gedrag in kwestie veilig is, mag men uit het feit dat er op een bepaalde plaats nog geen ongevallen gebeurd zijn ook niet afleiden dat de verkeerssituatie er veilig is. Ongunstige verkeersomstandigheden vormen een risico voor ongevallen, geen garantie dat er een ongeval zal optreden. Om ongevallen te voorkomen moet men proberen de samenloop van risicovolle 3 omstandigheden en gedragingen in het verkeer te verhinderen of te verminderen. Voor vele steden en gemeenten lijkt dit een moeilijke opdracht. Blijven er aan wegverkeer immers niet altijd risico s verbonden? En wie moet dat dan allemaal betalen? Voor een goed verkeersveiligheidsbeleid zal men als bestuursverantwoordelijke telkens de afweging moeten maken tussen enerzijds de behoefte aan naar bereikbaarheid en mobiliteit en anderzijds de nood aan veiligheid en leefbaarheid. Verkeersveiligheid - Reactieve of proactieve aanpak? Voor het bepalen van de mate van de verkeersveiligheid op een bepaalde plaats wordt meestal gekeken naar het aantal ongevallen en naar de ernst van die ongevallen. Die ongevalstatistieken vertellen ons bijvoorbeeld of Vlaanderen op vlak van verkeersveiligheid beter of zwakker scoort dan onze buurlanden, en of er al dan niet een verbetering optreedt in de tijd. Ze vertellen ons ook waar de problemen aanwezig zijn. Op die manier dragen ongevalstatistieken bijvoorbeeld bij tot het opstellen van de lijst van de zogenaamde zwarte punten. Ook de beslissing tot het nemen van preventieve veiligheidsmaatregelen is doorgaans gebaseerd op algemene ongevalstatistieken 4. Om het plaatsen van onbemande camera s of het aan- 3 We schrijven hier risicovol en niet gevaarlijk omdat niet elke omstandigheid op zich gevaarlijk is. 4 Hoe nauw men in België verkeersongevallen verbindt met verkeersveiligheid is onder meer te merken in de algemene statistieken over de verkeersveiligheid. Hierin worden beide begrippen gebruikt als synoniemen, hoewel ze wel degelijk een verschillende betekenis hebben (zie bijvoorbeeld BIVV, Verkeersveiligheidsstatistieken, 2002). 12
leggen van verkeersdrempels in gemeenten of woonwijken te rechtvaardigen wordt bijvoorbeeld vaak verwezen naar de hoge ongevalcijfers in België of Vlaanderen en naar nood aan snelheidsreducerende maatregelen die men uit deze cijfers kan afleiden. Op die manier wordt geprobeerd om een draagvlak te creëren voor dergelijke maatregelen. Dit draagvlak is de jongste jaren inderdaad sterk toegenomen. Toch komt het vaak voor dat omwonenden in principe wel vóór een verhoging van de verkeersveiligheid zijn, maar zich toch verzetten tegen de aanleg van verkeersdrempels in hun wijk. Daarom zou het draagvlak vooraf best getoetst worden op het lokale niveau. Verkeersveiligheidsmaatregelen baseren op ongevalcijfers lijkt een goede benadering als ze gebruikt wordt om een genomen maatregel te rechtvaardigen. Ze heeft echter ook een belangrijk nadeel: er moeten eerst ongevallen plaatsvinden voor er maatregelen getroffen worden. Dit kan als gevolg hebben dat een plaats ten onrechte als veilig bestempeld wordt omdat er nog geen ernstig ongeval gebeurd is. Om de bestaande verkeersonveiligheid effectief te bestrijden is het dus beter om proactief te werk te gaan. Proactief betekent dat veiligheidsmaatregelen gelanceerd worden wanneer er een verhoogde kans op verkeersongevallen vastgesteld wordt 5, los van het aantal ongevallen dat er al dan niet op die plaats gebeurd zijn. Dat impliceert dat problematische situaties moeten erkend worden. Hoe een verkeersveiligheidsprobleem herkennen? Verkeer is een systeem waarbij verschillende elementen voortdurend op elkaar inspelen: de weggebruikers en hun omgeving de verkeersdeelnemers onder elkaar Verkeer is een dynamisch proces, dat soepeler functioneert naarmate de weg, het voertuig en de mens optimaal op elkaar afgestemd zijn. Als dat proces op een bepaald moment niet soepel verloopt ontstaan er mobiliteitsproblemen of onveilige situaties. Elke verkeerssituatie waar de verkeersomgeving en weggebruikers niet voldoende op elkaar afgestemd zijn vormt een probleem dat kan aangepakt worden. De doelstelling van elke maatregel is om bij te dragen tot een betere interactie tussen weggebruikers en wegomgeving. Het treffen van maatregelen hoeft niet beperkt te blijven tot extreem negatieve verkeerssituaties. Het is ook mogelijk om een op zich al goed functionerend samenspel tussen weggebruikers en verkeersomgeving nog te verbeteren. Men kan bijvoorbeeld het wegdek vernieuwen zonder verdere correcties aan het verloop van de straat aan te brengen. Verder moet er ook niet alleen gedacht worden aan grote infrastructurele ingrepen. Soms kan het herschikken van de bewegwijzering al voldoende zijn om een effect te krijgen. 5 Bij de overheidsinitiatieven rond veilige schoolomgevingen past men dit al toe. Verantwoordelijken in steden en gemeenten worden gevraagd om de verkeerssituatie ter plaatse in kaart te brengen en indien nodig maatregelen te nemen die de eventuele onveiligheid kunnen reduceren, onafhankelijk of er al eens een ongeval is gebeurd of niet. 13
In principe kan elke verkeerssituatie in elke stad of gemeente veiliger kan gemaakt worden. Welke situatie men uiteindelijk kiest om aan te pakken hangt af van de afweging van verschillende factoren. Bij die factoren kan men naar analogie met de Theorie van het Geplande Gedrag verschillende soorten overwegingen onderscheiden 6 : hoe wordt de verkeersveiligheid van een bepaalde plaats ingeschat (attitude) hoe wordt de mening van anderen over de verkeersveiligheid van die plaats ingeschat (sociale norm) hoe groot worden de capaciteiten en mogelijkheden van de stad of gemeente ingeschat om oplossingen voor deze situatie te realiseren (zelf-effectiviteit) Men zal waarschijnlijk minder snel geneigd zijn om een verkeerssituatie te veranderen die men niet als onveilig 7 inschat. Dit kan veranderen wanneer de bevolking zich er wel onveilig gaat voelen en aan vraagt om in te grijpen. Ook een situatie waarvan men het gevoel heeft dat die nog niet voldoende bestudeerd is of waarvan men weet dat een aanpassing teveel zou kosten laat men gemakkelijker links liggen. 8 Wat kan een stad of gemeente doen? Lokale beleidsverantwoordelijken hebben de taak om de veiligheid en het goede verloop van het verkeersproces in hun stad of gemeente op te volgen en waar nodig bij te sturen. Dit vergt een zorgvuldig afwegen van de mogelijke maatregelen en hun gevolgen alvorens een maatregel te nemen, of juist niet te nemen. Het beslissen om een maatregel niet door te voeren wanneer de interactie tussen weggebruikers en verkeersomgeving al redelijk goed verloopt en bijkomende maatregelen geen duidelijke meerwaarde opleveren is immers evengoed een vorm van verkeershandhaving. Bij het nemen van dergelijke beslissingen zitten beleidsverantwoordelijken vaak met het probleem dat burgers niet merken welke inspanningen werden geleverd om een optimaal verkeer te garanderen. Als het verkeerssysteem goed functioneert en toelaat dat men zich snel, eenvoudig en veilig kan verplaatsen staat men zelden stil bij de moeilijkheden en inspanningen die schuilgaan achter de coördinatie van het verkeer 9. Een heel ander verhaal krijgt men wanneer er zich wel problemen voordoen, zoals een verkeersongeval, structurele files, overlast of gevoelens van onveiligheid. In die gevallen groeit de publieke aandacht voor de verkeerssituatie, en wordt van de beleidsverantwoordelijken verwacht dat ze onmiddellijk actie nemen. 6 De Theorie van het Gepland Gedrag (Ajzen, 1988; 1991) is één van de meest toonaangevende modellen voor preventieve gedragsverandering. Het model wordt meestal toegepast op individuele keuzes ten aanzien van bepaalde gedragingen, maar kan ook toegepast worden op beslissingen van groepen, bijvoorbeeld beslissingnemers op stedelijk of gemeentelijk niveau. 7 Verkeer is altijd in een bepaalde mate onveilig. Bijgevolg betekent onveilig hier onveiliger dan algemeen is toegestaan. 8 Dit is dan ook één van de dragende argumenten voor een Vlaamse convenantenbeleid, omdat via de financiële steun rechtstreeks kan ingewerkt worden op de intentie van lokale besturen om maatregelen te nemen die in ander geval wellicht niet waren gemotiveerd. 9 Men geeft dan de best mogelijke invulling aan het woord weggebruiker. 14