KADER VAN DE LEIDERDORPSE RAAD VOOR HET AANGAAN VAN SHARED SERVICES Versie: 06/08/2008 Voor het bereiken van bezuinigingen en efficiency- en effectiviteitversterking heeft het college de raad voorgesteld om samen met een aantal andere gemeenten te onderzoeken of deze doelen voor een aantal collegetaken met het instrument van intergemeentelijke SSC kunnen worden gerealiseerd. De raad heeft met dit voorstel ingestemd. De raad vindt het belangrijk dat de gemeente na het aangaan van de samenwerking voldoende grip en sturing behoudt en ingeval de samenwerking onverhoopt niet aan de verwachtingen voldoet er geen onoverkomelijke bezwaren zijn de samenwerking te beëindigen. Om die reden geeft de raad het college onderstaand kader mee. Kader Toelichting 1. Algemeen kader Voor het aangaan van intergemeentelijke samenwerking bij collegetaken is de goedkeuring van de raad vereist. De raad bepaalt welke taken het betreft, de vorm waarin, de kaders waarbinnen en de voorwaarden waaronder (zie ook visie van Ministerie van Binnenlandse Zaken). De belangrijkste bevoegdheid van de Raad is het goedkeuren (i.p.v. instemmen met) van samenwerkingsovereenkomsten i.k.v. de shared services. De verdere vormgeving is geen zaak van intensieve betrokkenheid van de Raad, dat zou ook het proces erg ophouden. Van het college wordt daarom verwacht dat: a. de Raad tijdig een principe beslissing kan nemen over het juridische vehikel (eventueel meervoud) om de shared services in onder te brengen. Pas als Raad en College daarover overeenstemming hebben kan er invulling worden gegeven aan de wijze van werken. b. Met die invulling en de basale instemming voor de juridische keuze(s) komt het College terug met een eindvoorstel dat de Raad kan beoordelen. Als in het beleidsontwikkelingsproces de Raad goed is geïnformeerd en er op hoofdlijnen overeenstemming bestaat, zal een eindvoorstel op instemming moeten kunnen rekenen. Het spreekt voor zich dat het College er verstandig aan doet om de Raad goed bij het beleidsproces te betrekken door middel van een sterke tussentijdse informatiestroom (met mogelijkheden tot zo nodig- beïnvloeding tussentijds).
2. Kader tav de taken = geen uitbreiding van taken Het onderzoek naar de mogelijkheden voor het realiseren van shared services moet beperkt blijven tot de taakvelden waar de raad eerder mee heeft ingestemd (pagina 89 van de begroting 2008), te weten: - informatie- en communicatietechnologie (ICT) - financiële administratie - personeel en organisatie - salarisadministratie - juridische dienstverlening - inkoop - facilitaire diensten - communicatie voor zover het de uitvoerende werkzaamheden betreft. 3. Totstandkoming SSC in relatie tot de hiervoor genoemde taakvelden. Kader = fasering nodig. Fasering: niet te veel tegelijk oppakken en/of uitvoeren. Samenwerking starten op 1 of 2 taakvelden die kansrijk zijn en waar snel winst te halen is. Het college heeft tot doel gesteld met de samenwerking te bezuinigen en wel 100.000 euro in 2009; 300.000 euro in 2010 resp. 2011 en 400.000 euro per jaar vanaf 2011 (inmiddels zijn deze bedragen een jaar opgeschoven). Het college heeft niet concreet gemaakt waaruit de efficiency- en effectiviteitversterking zal bestaan. Ambitie is prachtig en moeten we houden Dat wil niet zeggen dat we ons niet bewust moeten zijn van valkuilen en ervaringen van onszelf en van anderen. Onderzoek leert dat er meer kans is op succes als er niet teveel tegelijk wordt opgepakt/uitgevoerd. Het verdient voorkeur te beginnen met het taakveld dat het meest kansrijk is. Als dat succesvol draait en de overeengekomen spelregels en werkwijze blijken te werken kan er met een volgende taak worden uitgebreid (zie publicaties www.inaxis.nl). Het is aan het College om de Raad te overtuigen in welke volgorde taken moeten worden meegenomen.
4. De vorm van het SSC/SSC s Kader: de keuze van de juridische vorm gaat vooraf aan het opstellen van een bedrijfsplan. Het is van belang dat de Raad tijdig een principe beslissing kan nemen over het juridische vehikel (eventueel meervoud) om de shared services in onder te brengen. Dit moet geschieden op basis van een scherpe afweging van voor- en nadelen van de diverse vormen (in hoofdlijnen beperkt tot Wgr, coöperatie, BV, NV, Stichting Vereniging of commerciële uitbesteding, waarvan enkele organisatievormen denk aan de NVgeheel niet aan de orde zijn). Pas als Raad en College daarover overeenstemming hebben kan er invulling worden gegeven aan de wijze van werken. In de keuze voor het juridische instrumentarium moet goed worden afgewogen of het 1 instituut wordt of meer een netwerkorganisatie. Daarom wil de raad dat uitgewerkt wordt wat de voor- en nadelen van SSC s met 1 taak (enkelvoudige SSC) en met meerdere taken (meervoudig SSC) zijn. Dit geldt met name voor de consequenties van in- en uitstappen en de mate waarin het uitvoeren van invloed/sturing en flexibel reageren op nieuwe situaties door college respectievelijk de raad mogelijk is. De raad geeft aan in deze keuze voldoende vroegtijdig geïnformeerd te worden om de juiste rol te kunnen spelen om te voorkomen dat tussen gemeenten een keuze wordt gemaakt [en uitgewerkt] die later niet de goedkeuring van onze raad kan genieten. Het bedrijfsplan komt in de visie van de raad pas aan de orde na de keuze voor het juridische vihikel (volgorde is belangrijk) omdat ook meerdere mogelijkheden naast elkaar denkbaar zijn (zie onderstaand). Als alle taken in een centrale SSC komen met 300 à 500 ambtenaren, 1 directeur en 1 centrale huisvesting dan creëren we als het ware een powerhouse waar wethouders uit kleine gemeenten met moeite een eigen stem kunnen laten doorklinken, laat staan invloed op de uitvoering hebben. Gemeenten zijn voor de uivoering volledig afhankelijk van dit powerhouse en hebben vanwege de uitstapkosten een zeer slechte onderhandelingspositie. Voorkomen moet worden dat Leiderdorp als het ware wordt gegijzeld. Nu al zien we dat Leiderdorp geen invloed heeft op de kosten van intergemeentelijke samenwerking. De noodzakelijke bezuinigingen lijken in onze gemeente alleen gevonden te kunnen worden bij de taken die Leiderdorp niet in samenwerking uitvoert. Het vorenstaande brengt mee dat de raad in dit stadium geneigd is te kiezen voor enkelvoudige SSC s. Daarmee wordt het bovendien mogelijk de juridische vorm te kiezen die het beste bij een taak past. Voordeel van een enkelvoudige benadering is tevens dat ingeval de samenwerking op 1 taakveld niet bevalt het stoppen daarmee geen gevolgen heeft voor de samenwerking op overige taken. Het goede kan zo behouden blijven. Ingeval een Wgr de meest geschikte vorm voor de SSC s blijken dan is het goed te bedenken dat een Wgr zo iets is als een huwelijk in gemeenschap van goederen. Dat kan een goede zaak zijn maar enige prudentie in de vorm van een verkeringstijd is gelet op onze eerdere ervaringen zeer raadzaam. Te overwegen valt om de eerste jaren met convenanten te werken waarbij de ambtenaren bij de oude werkgever in dienst blijven en naar de SSC s worden gedetacheerd. Als een SSC enige jaren naar tevredenheid werkt kan het convenant worden omgezet in de definitieve rechtsvorm. Mocht het niet naar tevredenheid werken dan kunnen de uitstapkosten beperkt blijven doordat het personeel naar de eigen gemeente teruggaat.
5. De kaders waarbinnen / de voorwaarden waaronder Deze worden hieronder uitgewerkt en betreffen: De uitstapkosten De huisvesting Personeel en organisatie Kosten in relatie tot omvang geleverde diensten Gelijk instapniveau Procedures bij geschillen 6. Kader voor de Uitstapkosten De uitstapkosten moeten zodanig zijn dat uitstappen een reële optie is. Partijen moeten als het niet functioneert kunnen uitstappen zonder daar krankzinnige bedragen voor te moeten betalen. Maar uitstappen zonder meer zal ook van invloed zijn de besparingsmogelijkheden van de overblijvende partners, dus een arrangement/set van afspraken waarin de checks & balances overtuigend zijn uitgewerkt is nodig. Het is daarbij denkbaar dat de afspraak wordt aangegaan voor een periode van zeg 5 jaar en daarna automatisch vervalt tenzij uitdrukkelijk wordt besloten om door te gaan. Partijen kunnen in dat geval opnieuw besluiten of de voor- en nadelen tegen elkaar opwegen. De raad is erg geschrokken van de hoge uitstapkosten zoals die zich bijvoorbeeld voordoen bij Holland Rijnland, waarbij uitstappen als het ware geen reële optie meer is. Uitstapkosten worden bepaald door kosten voor ontslag en wachtgeld van ambtenaren en de kosten voor afstoten van huisvesting. Daarom kan het goed zijn eerst met convenanten te werken waarbij het personeel gedetacheerd wordt (en dus bij de oorspronkelijke gemeente in dienst blijft) en de SSC s in de diverse gemeentehuizen worden ondergebracht. 7. Kader voor Huisvesting Om bij de shared services betrokken te blijven en de kosten beperkt te houden wil de raad dat ook een model wordt uitgewerkt waarbij de taken van de SSC s/het SSC bij de deelnemende gemeenten wordt ondergebracht. Bijvoorbeeld bij elke gemeente 1 taak. Bij de toedeling van de taken kan dan worden uitgegaan van de kennis en affiniteit van de gemeentesecretarissen. In dit tijd kan dit rouleren. Op het punt van huisvesting zijn vele modellen denkbaar. De raad geeft het college bovenstaand model ter verdere doordenking mee. Bij een centrale meervoudige SSC gaat bij de gemeenten een flink deel van de ambtenaren weg. Dat zal op de korte en middellange termijn geen gevolgen hebben voor aantal en schaal van gemeentesecretaris en afdelingshoofden, (zittende ambtenaren behouden ook bij een lichtere functie hun recht op hun reeds bereikte salarisniveau). Dat betekent onderbenutting en dubbele kosten. Door bij iedere gemeente een taak onder te brengen onder de leiding van een reeds aanwezige manager wordt leegstand van huisvesting en onderbenutting van personeel voorkomen.
8. Kader voor Personeel en Organisatie Een kwalitatief goed management dat ook in staat is met cultuurverschillen om te gaan. Mens volgt werk. Geen wachtgelden. Geen terugkeeroptie. Er verdwijnen taken bij de gemeente Leiderdorp. Daarmee zijn de ambtenaren die die taken vervulden als het ware overbodig geworden. Zoals gewoon bij reorganisaties moet het principe mens volgt werk gelden. De functie-inhoud in de nieuwe werkkring zal altijd verschillen met die in een oude werkkring. Dat betekent dat het management voldoende aandacht moet hebben voor her- en bijscholing. Ontslag met wachtgeld is geen optie en maakt de bezuinigingsdoelstelling onrealistisch. Er zijn veel vacatures bij de gemeenten dus er moet voor ieder een plek te vinden zijn. Het is niet goed er van uit te gaan dat een aantal mensen niet in staat zullen zijn in de nieuwe settingen te opereren. Al te vaak is gebleken dat werknemers waar men niet zo tevreden over was het onder een nieuwe baas goed doen en omgekeerd. Aangezien de taken bij de gemeente verdwijnen is het niet mogelijk ambtenaren een terugkeeroptie te bieden. Immers er is niets waar men naar terug kan keren.
9. Overige kaderstelling De vervuiler betaalt. Dit kan gerealiseerd worden door de minimale basisvoorziening te bepalen en een normbedrag voor het af te nemen product. Gelijk instapniveau. Gedefinieerd moet zijn aan welke kwaliteiten de beginsituatie moet voldoen, dus het minimum instapniveau. Ingeval een gemeente daar nog niet aan voldoet dan dient dat eerst op kosten van de betreffende gemeente op dat niveau te worden gebracht. Er moet een prikkel blijven om een beleid te voeren dat makkelijk en goedkoop uitvoerbaar is met zo min mogelijk juridische zaken. Vandaar dat wij per taak kiezen voor een minimale basisvoorziening en normbedragen. Voorbeeld: De kosten voor de minimale basisvoorziening voor de taak juridische zaken worden omgeslagen naar de gemeenten op basis van het aantal inwoners. Voor dat basisbedrag krijgt een gemeente per 1000 inwoners een bepaald aantal producten (bijvoorbeeld verweerschriften voor het behandelen van bezwaarschriften). Neemt een gemeente meer producten af dan moet over dat meerdere de kostprijs worden betaald. Uit ervaring blijkt dat veel problemen zich bij de start van de samenwerking voordoen omdat het instapniveau niet gelijk is. Voorkomen dus. Procedures die worden gevolgd ingeval een SSC het werk niet aankan. Procedures die worden gevolgd ingeval van conflicterende belangen. In iedere werksituatie komt het voor dat er onderbezetting of tijdelijk te veel werk is. De raad wil weten hoe in die situaties prioritering plaatsvindt. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij er sprake is van tussen de deelnemende gemeenten conflicterende belangen. Bijvoorbeeld een geschil tussen Leiden en Leiderdorp over de interpretatie van gemaakte afspraken (kan ook gaan over afspraken die niet de shared services betreffen). Het is goed om tevoren af te spreken hoe in dit soort situaties wordt gehandeld. De evaluatiemomenten en een eventuele horizonbepaling. Tevoren moet worden afgesproken wanneer en wat wordt geëvalueerd. Te overwegen valt een horizonbepaling in te bouwen. Dit vraagt een beschrijving van de reden dat op basis daarvan kan worden uitgestapt en onder welke condities.
10. Gedegen eindbeslissing Sturingsmogelijkheden; Relatie individuele gemeente tot SSC/SSC s Dit dient te worden geregeld door middel van een Service Level Agreement (SLA). Een SLA zoals bijgevoegd voorbeeld (van het CDA) is daarvoor het geijkte middel. In de SLA wordt concrete afspraken gemaakt met name over: - het doel/de prestaties (de te verkrijgen diensten en producten en de kwaliteit/prijs) Bij grote aantallen producten/diensten of bij afwijkingen in de producten/diensten per deelnemende gemeente, wordt ook vaak gekozen voor een splitsing in een DVO (dienstverleningsovereenkomst, met daarin de contractuele verplichtingen) en een PDC (Producten en Diensten Catalogus, waarin de producten en diensten en de kosten staan omschreven. Uit die PDC kunnen de organisaties dan afroepen) - binnen welke termijn producten worden geleverd - gedetailleerde beschrijving van de bekostigingssystematiek Het raadsvoorstel om intergemeentelijke samenwerking aan te gaan moet tenminste de informatie bevatten zoals genoemd in het rapport van de Leiderdorpse Rekenkamer. Naast het hier bovengenoemde derhalve ook: - een inschatting van de risico s (inhoudelijk, financieel, personeel, etc). - een gedetailleerde berekening van de cost of governance van de gekozen samenwerkingsvorm (extra vergaderingen door college- en raadsleden en ambtenaren, bestuderen stukken, adviseren college, etc). - personele gevolgen: wat betekent de samenwerkingsvorm voor de Leiderdorpse ambtenaren, hoe wordt dat traject afgelopen. -de beschrijving van de kwaliteit en momenten van de informatievoorziening, tussentijdse rapportages, jaarrekeningen e.d. 11. Rol / taak raad nadat samenwerking is aangegaan Die blijft uiteraard liggen op het terrein van stimuleren en controleren. Dat zal hoofdzakelijk gebeuren aan de hand van de jaarlijkse begroting en het jaarverslag. Via het goedkeuringsrecht van de raad van de jaarlijkse begroting kan indirect ook zeggenschap over de samenwerking worden uitgevoerd door de toedeling van financiën. Rapportage geschiedt in het hoofdstuk verbonden partijen. Bij het aangaan van de samenwerking moet het college en de raad overeenstemming hebben waarover moet worden gerapporteerd. en geëvalueerd. Helaas is het zo dat we als raad die bevoegdheid wel hebben maar in de praktijk niet toepassen. Het is een goede zaak als college en raad afspraken maken zodat dat in het vervolg wel praktisch uitvoerbaar is, bijvoorbeeld door de bedragen voor de samenwerkingsverbanden een jaar eerder vast te stellen. Na de uiteindelijke keuze van de rechtsvorm wil de raad in de gelegenheid zijn en blijven om het bijpassende kader ten aanzien van de SLA s mee te geven. In het gehele ontwerp proces worden we als Raad ongetwijfeld betrokken bij de vormgeving van de eerste SLA s; daarna zal de raad vanuit haar controlerende taak betrokken blijven.
12. Entameren van samenwerking op andere taakvelden De raad geeft het college mee dat onderzoek naar samenwerkingsmogelijkheden voor andere dan de hierboven genoemde taken pas kunnen pas worden verkend na een positief besluit van de raad over het raadsvoorstel waarin het voornemen tot samenwerking wordt aangekondigd en dat is voorzien van een startnotitie dat tenminste de volgende informatie bevat: - beschrijving van het probleem (waarom is samenwerking nodig) - doel dat men met de samenwerking wil bereiken - wijze waarop mogelijkheden voor samenwerking worden verkend en de wijze waarop de raad daarbij wordt betrokken.