EUROPESE COMMISSIE Brussel, 7/06/2010 C(2010)3765 SG-Greffe (2010) D/7848 Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) Zurichtoren - Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag Nederland Ter attentie van: De heer Chris Fonteijn Voorzitter Fax: +31 70 315 92 04 Geachte heer Fonteijn, Betreft: Besluit van de Commissie met betrekking tot zaak NL/2010/1079: gespreksafgifte op afzonderlijke openbare telefoonnetwerken, verzorgd op een vaste locatie Besluit van de Commissie met betrekking tot zaak NL/2010/1080: gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2002/21/EG 1 I. PROCEDURE Op 27 april 2010 heeft de Commissie een kennisgeving ontvangen van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), betreffende de markten voor i) gespreksafgifte op afzonderlijke openbare telefoonnetwerken, verzorgd op een vaste locatie en ii) gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken 2 in Nederland. 1 2 Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn) (PB L 108 van 24.4.2002, blz. 33). Dit stemt overeen met de markten 3 en 7 van Aanbeveling 2007/879/EG van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad Europese Commissie, 1049 Brussel, BELGIË - Tel. (+32-2) 299.11.11.
Overeenkomstig artikel 7 van de Kaderrichtlijn wordt de nationale raadpleging 3 parallel met de communautaire raadpleging gehouden. De einddatum van beide raadplegingen is 7 juni 2010. Bij brief van 17 mei 2010 heeft de Commissie OPTA een verzoek om informatie toegezonden; zij heeft het antwoord hierop op 20 mei 2010 ontvangen. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen de nationale regelgevende instanties (NRI's) en de Commissie aan de betrokken NRI opmerkingen meedelen over ontwerpmaatregelen waarvan kennisgeving is gedaan. II. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERPMAATREGELEN II.1. Achtergrond II.1.1 Gespreksafgifte op afzonderlijke openbare telefoonnetwerken, verzorgd op een vaste locatie De tweede marktanalyse is door de Commissie onder zaaknummer NL/2008/0830 ter kennis genomen en geëvalueerd. OPTA heeft in die analyse aan alle aanbieders met aanmerkelijke marktmacht (AMM) verplichtingen op het gebied van toegang, transparantie en prijsregulering (voor de periode 1 januari 2009 1 januari 2012) opgelegd. In zaak NL/2009/0978, die betrekking had op de implementatie van de prijsreguleringsmaatregel, heeft OPTA haar Embedded Direct Cost-model (EDC) aangepast, hetgeen resulteerde in nieuwe afgiftetarieven (op lokaal en regionaal niveau). In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie OPTA verzocht om haar kostentoerekeningsmethode in haar volgende marktanalyse in overeenstemming te brengen met het LRIC-kostenmodel op basis van de actuele kosten van een efficiënte aanbieder. II.1.2 Gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken De vorige marktanalyse is door de Commissie onder zaaknummer NL/2007/0634 4 ter kennis genomen en geëvalueerd. OPTA heeft in die analyse vijf afzonderlijke productmarkten afgebakend, die overeenstemden met de aanbieding van wholesalegespreksafgiftediensten door KPN Mobile, Vodafone, T-Mobile, Orange en Tele2 (de grootste MVNO). Deze ondernemingen werden alle vijf aangemerkt als aanbieders met AMM op hun eigen relevante markt. OPTA legde hen daarom verplichtingen op inzake toegang, non-discriminatie, transparantie en tariefregulering. II.2. Marktdefinitie Wat de definitie van de productmarkt betreft, vormt het netwerk van elk van de actieve vaste en mobiele aanbieders een separate productmarkt. 3 4 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen (de aanbeveling) (PB L 344 van 28.12.2007, blz. 65-69). Overeenkomstig artikel 6 van de Kaderrichtlijn. OPTA had eerder al kennis gegeven van een marktanalyse (NL/2005/0215) en nadere informatie over de prijsreguleringsverplichtingen verstrekt (NL/2006/0420). De door OPTA verrichte analyse NL/2005/0215 werd evenwel door het Nederlandse College van Beroep voor het bedrijfsleven vernietigd. Kennisgeving NL/2007/0634 is een herbeoordeling van de vernietigde marktanalyse van 2005. 2
Zoals in haar vorige analyse heeft OPTA geoordeeld dat de dienst gespreksafgifte op geografische, 088-, 084/087-, 112-, 14xy- en 116xyz-nummers 5 tot de relevante markt voor vaste gespreksafgifte behoort. De relevante geografische markt komt volgens OPTA overeen met de geografische dekking van het netwerk van elke aanbieder en is beperkt tot Nederland. II.3. Vaststellen van aanmerkelijke marktmacht OPTA stelt voor om alle actieve aanbieders van vaste en mobiele gespreksafgifte aan te wijzen als ondernemingen met AMM op hun eigen relevante markt. De belangrijkste criteria waarop OPTA haar conclusie heeft gebaseerd, zijn de volgende: marktaandeel (iedere aanbieder heeft een marktaandeel van 100 % op zijn eigen netwerk), toetredingsdrempels, tegenwerkende kopersmacht en het ontbreken van potentiële concurrentie. OPTA geeft een lijst van 35 aanbieders van vaste gespreksafgifte en 10 aanbieders van mobiele 6 gespreksafgifte. II.4. Reguleringsmaatregelen OPTA stelt voor om de verplichtingen die reeds aan alle aanbieders zijn opgelegd, namelijk i) prijsregulering, ii) toegang en iii) transparantie, te handhaven. Met betrekking tot prijsregulering wijst OPTA erop dat de eerste stap van het glijpad zou gelden vanaf 1 september 2010 (terwijl de ontwerpmaatregelen op 1 augustus 2010 van kracht worden voor een periode van drie jaar). De beoogde tariefplafonds voor zowel mobiele gespreksafgifte (MTA) als vaste gespreksafgifte (FTA) zouden op een BU-LRIC-model 7 worden gebaseerd. 5 6 7 088-nummers zijn bestemd voor bedrijven of instellingen en 084/087-nummers voor persoonlijke assistant-diensten; 112 is het alarmnummer; 14xy-nummers maken sinds april 2006 deel uit van het nationale nummerplan en zijn bedoeld voor bijvoorbeeld gemeentehuizen (voor de informatie mogen geen kosten in rekening worden gebracht); 116xyz-nummers zijn nummers met maatschappelijk belang die in heel Europa dezelfde bestemming hebben, zoals het nummer 116000 voor vermiste kinderen. Op het verzoek om informatie van de Commissie heeft OPTA geantwoord dat alle overige (dat wil zeggen in vergelijking met het vorige reguleringsbesluit) mobiele aanbieders die zij voornemens is aan te wijzen als ondernemingen met AMM, MVNO's zijn. In haar vorige MTA-besluit had OPTA alleen Tele2 (de grootste MVNO) als onderneming met AMM aangewezen om buitensporige administratieve kosten te vermijden. In de huidige ontwerpmaatregel stelt zij voor om alle (ook kleinere) MVNO's aan te wijzen als ondernemingen met AMM. OPTA's aangepaste LRIC-modellen voor vaste en mobiele gespreksafgifte zijn gebaseerd op een hypothetische bestaande aanbieder met een nationale dekking en een 1/N-marktaandeel (waarbij N staat voor het aantal gemodelleerde aanbieders). Voor de mobiele hypothetische bestaande aanbieder wordt uitgegaan van i) 33,3 % marktaandeel (N=3, d.w.z. KPN, Vodafone en T-Mobile), ii) gebruik van 2G/3G-technologie en iii) uitrol van het 2G-netwerk in 2004-2005 (start dienstverlening in 2005-2006). Voor de vaste hypothetische bestaande aanbieder wordt uitgegaan van i) 50 % marktaandeel (N=2, d.w.z. KPN enerzijds en kabelaanbieders anderzijds), ii) gebruik van NGN-technologie en iii) uitrol van het NGN IP-kernnetwerk in 2004-2005 (start dienstverlening in 2005-2006). 3
Mobiele gespreksafgifte MTA-tariefplafonds (in c/min) 1.9.2010 8-1.9.2011 1.9.2011-1.9.2012 Vanaf 1.9.2012 Alle aanbieders 5,0 3,0 1,2 Vaste gespreksafgifte FTA-tariefplafonds (in c/min) 2 e helft 2010 1 e helft 2011 2 e helft 2011 1.1.2012-1.9.2012 Vanaf 1.9.2012 Op lokaal niveau 0,50 0,52 0,53 0,59 0,45 Op niveau regionaal 0,71 0,71 0,72 0,59 0,45 OPTA merkt op dat de huidige prijsregulering voor vaste gespreksafgifte normaal tot 1 januari 2012 loopt, maar zal worden ingetrokken en vanaf 1 augustus 2010 voor een periode van drie jaar worden vervangen door de ontwerpmaatregel waarvan kennisgeving is gedaan 9. Deze maatregel voorziet evenwel in de handhaving van de tariefplafonds op het huidige (WPC-IIa)-niveau (dat wil zeggen 0,71-0,72 c/min op regionaal niveau 10 en 0,52-0,53 c/min op lokaal niveau) tot eind 2011. Vanaf 1 januari 2012 worden de tariefplafonds voor afgifte op regionaal en lokaal niveau dan gebaseerd op een glijpad naar een BU-LRIC-streefniveau (zie tabel hierboven) en zijn ze dus gelijk 11. De grootste kostenpost in de totale incrementele kosten voor vaste gespreksafgifte zijn de licentiekosten voor VoIP-software ten belope van 0,4 eurocent. In de ontwerpmaatregel waarvan kennisgeving is gedaan, acht OPTA het juist om deze kosten in het model 8 9 10 11 In de overgangsperiode van één maand (van 1 augustus 2010 tot 1 september 2010) zou het huidige MTA-plafond van 7 c/min gelden. Wat T-Mobile betreft, merkt OPTA op dat deze aanbieder gedurende deze periode zijn asymmetrische (hogere) afgiftetarief van 8,1 c/min zal mogen blijven toepassen. OPTA is voorstander van een gemeenschappelijke benadering van de regulering van de vaste en de mobiele afgiftemarkt, vastgesteld in één besluit. Aangezien regionale afgifte een groter gebruik van het KPN-netwerk met zich brengt dan lokale afgifte, liggen de kosten per minuut hoger, hetgeen leidt tot hogere prijsplafonds voor regionale afgiftediensten. In haar antwoord op het verzoek om informatie stelt OPTA dat de tarieven gelijk zijn omdat het kostengeoriënteerde tarief gebaseerd is op een vast NGN-netwerk waarin lokale interconnectie (indien nog mogelijk) niet langer het efficiënte interconnectieniveau is. OPTA verduidelijkt voorts dat, in een NGN-context, de afgiftekosten op lokaal niveau niet lager zijn dan in vergelijking met de kosten op regionaal niveau. 4
volledig toe te rekenen aan de incrementele kosten, omdat in sommige (maar niet alle) contracten deze VoIP-licentiekosten puur incrementeel zijn aan capaciteit en afgifte (terwijl zij in andere worden betaald door de eindgebruikers en dus niet-incrementeel aan de afgifte zijn). In haar antwoord op het verzoek om informatie van de Commissie benadrukte OPTA dat het belangrijk is om niet alleen met de bestaande contracten rekening te houden, maar ook met mogelijke toekomstige prijsstructuren. OPTA gelooft met name dat VoIP-leveranciers en aanbieders op de voorgestelde afgifteregulering zouden kunnen reageren door hun contracten aan te passen en de VoIP-licentiekosten puur incrementeel te maken aan het spraakverkeer (of zelfs de gespreksafgifte), hetgeen tot een wijziging van het incrementele gedeelte van de kosten zou leiden. Voorts stelt OPTA dat de op BU-LRIC gebaseerde tariefregulering op de markt voor vaste gespreksafgifte een correctie vereist in de prijsreguleringsverplichting op de markt voor gespreksopbouw bij carrier (pre)select aanbieders (C(P)S-aanbieders) 12. OPTA is voornemens om op de gespreksopbouwtarieven voor C(P)S-aanbieders een opslag toe te passen die gelijk is aan het verschil tussen de huidige EDC-prijs voor gespreksafgifte (0,70 c/min) en de BU-LRIC-streefprijs (0,45 c/min). Deze opslag van 0,25 c/min op de gespreksopbouwtarieven voor C(P)S-aanbieders zou gelden vanaf het moment waarop het BU-LRIC-kostenmodel wordt toegepast op vaste gespreksafgifte, dat wil zeggen vanaf 1 september 2012. OPTA stelt niet voor om verplichtingen op te leggen inzake non-discriminatie en gescheiden boekhouding. OPTA is van oordeel dat een non-discriminatieverplichting een belemmering zou vormen voor "bill-and-keep"-overeenkomsten tussen aanbieders. Omdat OPTA (zoals in haar tweede marktanalyse) dergelijke vrijwillige overeenkomsten gunstig acht voor de concurrentie en de eindgebruiker, is zij niet van plan om AMMaanbieders een non-discriminatieverplichting op te leggen. Wat het voeren van een gescheiden boekhouding betreft, is OPTA van oordeel dat het risico van marge-uitholling door KPN wordt aangepakt door i) de aan KPN opgelegde verplichting inzake tariefregulering op de afgiftemarkten en ii) de vijfde gedragsregel die aan KNP is opgelegd op de gespreksopbouwmarkt en prijsdiscriminatie verbiedt tussen lager gelegen niveaus enerzijds en wholesaleklanten anderzijds. III. OPMERKINGEN De Commissie heeft de volgende opmerkingen bij de kennisgevingen en de aanvullende informatie van OPTA 13 : Vereiste tot kennisgeving bij aanwijzing van nieuwe AMM-aanbieders De Commissie neemt kennis van OPTA's beslissing om - in tegenstelling tot de vroegere praktijk - alle actieve MVNO's, ongeacht hun omvang, aan te wijzen als AMM-aanbieders. De Commissie herinnert OPTA eraan dat krachtens artikel 16 12 13 OPTA wijst erop dat een op BU-LRIC gebaseerde prijsregulering valabel is voor situaties waarin sprake is van aanbieders die afgifte inkopen én aanbieden. Dit is volgens OPTA echter niet het geval bij C(P)S-aanbieders, omdat zij geen afgifte aanbieden maar uitsluitend inkopen bij KPN en/of andere aanbieders. Het reguleren van vaste gespreksafgifte op basis van een BU-LRIC-methodiek zonder een correctie (d.w.z. verhoging) voor de tarieven die C(P)S-aanbieders betalen voor gespreksopbouw, zou deze aanbieders bevoordelen en nadelig zijn voor KPN. Aangezien OPTA geen aanleiding ziet om de uit het EDC-systeem resulterende concurrentieverhouding te wijzigen, acht zij het passend een vergoeding (opslag) voor niet-incrementele kosten toe te passen op de tarieven voor C(P)S-aanbieders. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn. 5
(leden 4 en 6) van de Kaderrichtlijn alle te nemen besluiten waarbij nieuwkomers als AMM-aanbieders op hun respectieve markt worden aangewezen en verplichtingen opgelegd krijgen, overeenkomstig de kennisgevingsprocedure van artikel 7 moeten worden aangemeld. In dit verband herinnert de Commissie er tevens aan dat haar aanbeveling betreffende de procedure 14 de procedurele lasten voor NRI's aanzienlijk heeft verlaagd door hen de mogelijkheid te bieden gebruik te maken van een beknopt kennisgevingsformulier wanneer zij voorstellen om bestaande maatregelen op een relevante markt (waarvan reeds een analyse werd verricht) uit te breiden tot andere ondernemingen in een vergelijkbare situatie zonder dat de in de vorige kennisgeving toegepaste principes wezenlijk worden gewijzigd. Behoefte aan een passend glijpad voor vaste gespreksafgiftetarieven De Commissie verheugt zich over OPTA's voorstel om de vaste afgiftetarieven tegen september 2012 op een (voor regionale en lokale afgifte) gelijk niveau van efficiënte kosten vast te stellen, waarmee gevolg wordt gegeven aan de aanbeveling betreffende de afgiftetarieven. De Commissie constateert dat de tussenstap naar een op BU-LRIC gebaseerd streeftarief (van 0,45 c/min) voor de periode januari 2012 tot september 2012 is vastgesteld op 0,59 c/min. Dit komt neer op een tijdelijke verhoging van de vaste afgiftetarieven op lokaal niveau ten opzichte van het tarief van 0,53 c/min dat van toepassing is in de tweede helft van 2011. De Commissie dringt er daarom bij OPTA op aan om in haar definitieve besluit de tussenstap in het glijpad vast te stellen op een niveau tussen dat voor 2011 en het op efficiënte kosten gebaseerde BU-LIRC-streefniveau van 0,45 c/min. Voorgestelde prijsregulering op de wholesalemarkt voor vaste gespreksopbouw De Commissie neemt kennis van OPTA's voornemen om de tarieven voor het aanbieden van wholesalegespreksopbouwdiensten aan C(P)S-aanbieders te verhogen. OPTA acht deze verhoging noodzakelijk om rekening te houden met het eenrichtingskarakter van de afgifte in het geval van C(P)S-aanbieders (dat wil zeggen het feit dat zij profiteren van lagere BU-LRIC-afgiftetarieven bij de inkoop van afgifte terwijl ze zelf geen afgifte aanbieden). De Commissie is van oordeel dat OPTA niet mag vooruitlopen op de resultaten van de komende gespreksopbouwmarktanalyse. In dit verband wil zij benadrukken dat maatregelen die worden opgelegd krachtens artikel 16 van de Kaderrichtlijn in samenhang met artikel 8 van de Toegangsrichtlijn, gebaseerd moeten zijn op de aard van het geconstateerde probleem en in verhouding moeten staan tot de in artikel 8 van de Kaderrichtlijn vastgestelde doelstellingen. Meer in het bijzonder zou de voorgestelde gespreksopbouwregulering het probleem van de geconstateerde inefficiënte concurrentie moeten aanpakken in het kader van een marktanalyse en de aanwijzing van AMM-aanbieders op de relevante markt, dat wil zeggen de gespreksopbouwmarkt. Daarom dringt de Commissie er bij OPTA op aan om in haar definitieve besluiten betreffende de afgiftetarieven iedere 14 Aanbeveling 2008/850/EG van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en diensten. 6
verwijzing naar de berekening van toekomstige gespreksopbouwtarieven te schrappen, teneinde niet vooruit te lopen op de resultaten van de volgende analyse van de gespreksopbouwmarkt alsook de andere NRI's en de Commissie de mogelijkheid te bieden de proportionaliteit en de rechtvaardiging van een dergelijke benadering te beoordelen wanneer OPTA kennisgeving van haar volgende gespreksopbouwmarktanalyse doet. In de tussentijd verzoekt de Commissie OPTA nauw samen te werken met andere NRI's en de Commissie om te komen tot een samenhangende aanpak van de behandeling van specifieke C(P)S-kwesties in het kader van de uitvoering van de aanbeveling betreffende de afgiftetarieven. VoIP-licentiekosten als increment van vaste gespreksafgifte Volgens de aanbeveling betreffende de afgiftetarieven 15 moet bij de vaststelling van afgiftetarieven alleen rekening worden gehouden met de kosten die incrementeel zijn aan de afgifte van gesprekken. De Commissie verzoekt OPTA, voordat deze haar definitieve besluit vaststelt, een nadere analyse te verrichten in hoeverre VoIP-licentiekosten volledig dan wel gedeeltelijk zijn aan te merken als incrementele kosten aan gespreksafgifte, ermee rekening houdende dat de licentieovereenkomsten en de desbetreffende vergoedingen niet alleen betrekking hebben op VoIP-gespreksafgifte maar ook op VoIP-gespreksopbouw, dat sommige van deze overeenkomsten gebaseerd zijn op capaciteit en dat de licentievoorwaarden in de toekomst zelfs kunnen wijzigen. De huidige en toekomstige licentievoorwaarden zijn derhalve geen geschikte grondslag voor de vaststelling van de incrementele kosten voor vaste gespreksafgifte, omdat de kostentoerekening afhankelijk is van commerciële onderhandelingen tussen de licentiegever en de vastenetwerkexploitant, die een dominante positie heeft wat het aanbieden van afgiftediensten betreft, en dus kan leiden tot een onterechte toerekening van alle of een deel van deze vergoedingen aan de aanbieding van vaste afgiftediensten. Overeenkomstig artikel 7, lid 5, van de Kaderrichtlijn moet OPTA zoveel mogelijk rekening houden met de opmerkingen van andere NRI's en de Commissie en kan zij de uiteindelijke ontwerpmaatregelen aannemen en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen. Het standpunt van de Commissie over deze kennisgeving loopt niet vooruit op standpunten die zij kan innemen ten aanzien van andere ontwerpmaatregelen waarvan kennis wordt gegeven. Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 16 zal de Commissie dit document op haar website publiceren. De Commissie beschouwt de daarin vervatte informatie niet als vertrouwelijk. Als u meent dat dit document overeenkomstig de nationale en EU-regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke 15 16 Zie punt 2 van de Aanbeveling van de Commissie van 7 mei 2009 inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EU (aanbeveling betreffende de afgiftetarieven) (PB L 124 van 20.5.2009, blz. 67). Aanbeveling 2008/850/EG van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (PB L 301 van 12.11.2008, blz. 23). 7
informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie wilt laten schrappen 17, wordt u verzocht de Commissie hiervan in kennis te stellen 18 binnen drie dagen na ontvangst van deze brief. U dient uw verzoek te motiveren. Hoogachtend, Voor de Commissie Robert Madelin Directeur-generaal 17 18 De Commissie kan het publiek voor het eind van deze periode van drie dagen in kennis stellen van het resultaat van haar beoordeling. Dit verzoek dient per e-mail te worden gericht aan INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu of per fax aan (+32-2) 298.87.82. 8