Betreft: Zaak NL/2008/0822: gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, 05/12/2008 SG-Greffe (2008)D/ Onafhankelijke Post en Telecommunicatie-autoriteit (OPTA) Zurichtoren - Muzenstraat WB Den Haag Nederland Ter attentie van: De heer Chris A. Fonteijn Voorzitter Fax: Geachte heer Fonteijn, Betreft: Zaak NL/2008/0822: gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn 1 I. PROCEDURE Op 5 november 2008 heeft de Commissie een kennisgeving ontvangen van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit (OPTA), betreffende de markt voor gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie 2. De nationale raadpleging 3 vond plaats van 29 juli tot 8 september Op 17 november 2008 werd een verzoek om informatie verstuurd naar OPTA. Het antwoord werd ontvangen op 20 november Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (de Kaderrichtlijn ), PB L 108 van , blz Deze stemt grotendeels overeen met markt 2 van de Aanbeveling van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische-communicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen, PB L 344 van , blz (de Aanbeveling ). 3 Overeenkomstig artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Europese Commissie, B-1049 Brussel - België. Telefoon: (32-2)

2 Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen de nationale regelgevende instanties (NRI s) en de Commissie aan de betrokken NRI opmerkingen meedelen over ontwerpmaatregelen waarvan kennisgeving is gedaan. II. II.1. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERPMAATREGEL Marktdefinitie De ontwerpmaatregel waarvan kennisgeving wordt gedaan, betreft de tweede analyse van de markt voor gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie in Nederland. Volgens de marktdefinitie van OPTA omvat de wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten niet alleen gespreksopbouwdiensten maar ook wholesaletoegang. Door wholesaletoegang op te nemen in de markdefinitie wijkt OPTA af van de productmarktdefinitie in de Aanbeveling 4. De verklaart de opname van wholesaletoegang in de definitie op de basis van het feit dat wholesaletoegang en gespreksopbouw weliswaar complementaire diensten zijn, maar echter nog wel als pure bundels worden aangeboden in wholesalediensten als ontbundelde aansluitnetten (Unbundled Local Loops, ULL), wholesalebreedbandtoegang (Wholesale Broadband Access, WBA) en internethuurlijnen (Internet Leased Lines, ILL). Volgens OPTA zouden alternatieve netwerkexploitanten (alternative network operators, ANOs) als er een algemene wholesaleregulering zou bestaan, bij een prijsstijging van ULL, WBA en ILL, niet afzonderlijk wholesaletoegang en gespreksopbouw kopen. Wholesaletoegang en gespreksopbouw zouden dus tot dezelfde relevante productenmarkt behoren. Bovendien verdeelt OPTA de productenmarkt in twee verschillende markten, namelijk (i) de residentiële wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten en (ii) de zakelijke wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten, en neemt zij dus de diensten inzake wholesaletoegang en gespreksopbouw op in dezelfde productmarkt. Volgens OPTA zijn residentiële producten en zakelijke producten niet substitueerbaar aan de vraagzijde en evenmin aan de aanbodzijde omdat een verschillend soort lijnen wordt gebruikt en er een verschil is in prijskenmerken. Voor de bovenvermelde relevante productmarkten definieert OPTA de omvang van de relevante geografische markt als het grondgebied van Nederland. II.2. Het vaststellen van aanmerkelijke marktmacht (AMM) Wat de beoordeling van AMM betreft is OPTA van plan op basis van haar marktanalyse KPN aan te wijzen als entiteit met AMM op (i) de residentiële wholesalemarkt voor vaste telefonie en (ii) de zakelijke wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten. OPTA is tot die conclusie gekomen aan de hand van de volgende criteria: i) marktaandelen; ii) verticale integratie en netwerkdekking; iii) diversificatie van producten en diensten; iv) schaal- en breedtevoordelen; v) controle over niet gemakkelijk 4 In de Aanbeveling wordt de markt voor gespreksopbouw gedefinieerd als een afzonderlijke markt waar wholesaletoegang geen deel van uitmaakt. In tegenstelling tot de markt voor mobiele telefoondiensten, kunnen wholesaletoegang en gespreksopbouw voor vaste telefoondiensten bij verschillende netwerkexploitanten worden aangekocht. Bovendien kan gespreksopbouw ook bij alternatieve exploitanten samen met doorgifte worden aangekocht, terwijl de lijnen op wholesaleniveau (wholesale line rental, WLR) worden verhuurd door de belangrijkste aanbieder van toegang tot het netwerk. Aan de aanbodzijde kunnen verschillende exploitanten gespreksopbouw en WLR aanbieden. 2

3 te dupliceren infrastructuur; vi) kopersmacht die een tegenwicht kan bieden en vi) toegangsdrempels. II.3. Corrigerende maatregelen Wat de residentiële en zakelijke wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten betreft, stelt OPTA voor om KPN de volgende verplichtingen op te leggen: i) aanbieden van toegang tot gespreksopbouw, het verhuren van lijnen op wholesaleniveau (WLR) en carrier(voor)keuze (CS/CPS); ii) publiceren van een referentieaanbod voor gespreksopbouw, CS/CPS en WLR; iii) non-discriminatie; iv) kostenoriëntatie voor CS/CPS en gespreksopbouw en retail-minus voor WLR. III. OPMERKINGEN De Commissie heeft de volgende opmerkingen op de kennisgeving en de aanvullende informatie van OPTA 5 : Opname van wholesaletoegangsdiensten in de markt voor gespreksopbouw De Commissie betwijfelt dat wholesaletoegang deel uitmaakt van de wholesalemarkt voor gespreksopbouw (markt 2) 6. Wholesalemarkten vormen een weerspiegeling van de overeenkomstige markten op retailniveau. Het onderscheid dat op de retailmarkten voor vaste smalbanddiensten wordt gemaakt tussen toegang en gesprekken kan dus ook van toepassing zijn op wholesaleniveau. De Commissie neemt akte van OPTA s analyse van retailmarkten voor vaste telefoondiensten 7, waar zij een gebundelde markt voor retailtoegang en - gesprekken definieert. Hoewel vele eindgebruikers voor toegang en uitgaande gesprekken liever op dezelfde onderneming een beroep lijken te doen, kiezen vele anderen voor (een gedeelte van) hun uitgaande gesprekken toch andere aanbieders dan voor toegang (en binnenkomende gesprekken). In dat verband merkt de Commissie op dat volgens OPTA s ramingen nog 32 % van de retailklanten in Nederland geen gebundeld abonnement heeft. Dit laat vermoeden dat heel wat retailoproepen nog steeds via carrier(voor)keuze verlopen, zonder bundeling met toegangsdiensten. De mogelijkheid om carrier(voor)keuze afzonderlijk af te nemen is een typisch kenmerk van de wholesalemarkt voor vaste lijnen. Afgaand op het bovenvermelde percentage is dit ondanks de stijgende verkoopcijfers van gebundelde aanbiedingen in Nederland ook daar nog grotendeels het geval. Ook in Nederland lijkt er dus een afzonderlijke markt met vraag naar en aanbod van gespreksopbouwdiensten zonder toegang te bestaan. Toegangsdiensten zijn dus niet substitueerbaar maar veeleer complementair aan gespreksopbouwdiensten. 5 Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn. 6 De Commissie heeft de kwestie van wholesaletoegang behandeld bij haar beoordeling van de zaken UK/2003/ , waarbij Oftel een afzonderlijke markt heeft gedefinieerd voor netlijndiensten op wholesaleniveau (wholesale exchange line services). Afgezien het verschil in terminologie stemt de wholesalemarkt voor netlijndiensten, zoals gedefinieerd door Oftel, overeen met het marktsegment voor wholesaletoegang als gedefinieerd door OPTA. 7 Zaak NL/2008/

4 Bovendien merkt de Commissie op dat de voorgestelde corrigerende maatregelen niet noodzakelijk een afbakening van een afzonderlijke markt voor toegang vereisen, aangezien het mogelijk is om ze alleen op de gespreksopbouwmarkt toe te passen. Bijgevolg is de Commissie van mening dat de vraag of wholesaletoegangsdiensten in markt 2 mogen worden opgenomen dan wel of deze diensten een afzonderlijke markt vormen, die aan regelgeving ex ante kan worden onderworpen, in deze zaak niet hoeft te worden beantwoord, aangezien dit geen invloed heeft op de beoordeling van AMM of op de voorgestelde corrigerende maatregelen. Onderverdeling van de wholesalemarkt voor vaste telefoondiensten in een residentiële en een zakelijke markt Aangezien wholesalediensten voor gespreksopbouw voor residentiële en voor zakelijke klanten functioneel identiek zijn, kan een exploitant die deze diensten aan residentiële klanten aanbiedt, gemakkelijk dezelfde diensten aan zakelijke klanten aanbieden, en vice versa. De Commissie is er daarom niet van overtuigd dat er afzonderlijke markten bestaan voor residentiële en zakelijke klanten. Aangezien de indeling geen invloed heeft op de marktanalyse of op regelgevende verplichtingen, mag de vraag of deze twee segmenten als afzonderlijke markten kunnen worden gedefinieerd, onbeantwoord blijven. De driecriteriatoets In haar analyse definieert OPTA twee wholesalemarkten voor vaste telefonie die afwijken van de in de aanbeveling inzake relevante markten gedefinieerde markten, maar laat zij na de drie criteria naar behoren te beoordelen. De Commissie merkt op dat de nationale toezichthouders markten kunnen definiëren die verschillen van die in de Aanbeveling, maar dat zij overeenkomstig artikel 15, lid 3, van de Kaderrichtlijn moeten aantonen dat zoveel mogelijk rekening is gehouden met de Aanbeveling, met inbegrip van de drie cumulatieve criteria 8. In haar antwoord op het verzoek om informatie verstrekte OPTA een beoordeling van de drie criteria, waarin zij tot het besluit komt dat aan de drie criteria is voldaan in een situatie met algemene wholesaleregelgeving in de wholesalemarkten voor vaste telefoondiensten. De Commissie verzoekt OPTA dan ook om deze beoordeling en de conclusies van de driecriteriatoets in de uiteindelijke maatregel op te nemen. Overeenkomstig artikel 7, lid 5, van de Kaderrichtlijn, dient OPTA zoveel mogelijk rekening te houden met de opmerkingen van andere NRI s en de Commissie en kan zij de uiteindelijke ontwerpmaatregel goedkeuren, en dient zij die in voorkomend geval aan de Commissie mee te delen. Het standpunt van de Commissie over deze kennisgeving loopt niet vooruit op standpunten die zij zou kunnen innemen ten aanzien van andere ontwerpmaatregelen waarvan kennisgeving wordt gedaan. 8 Volgens de driecriteriatoets 1) moeten er hoge toegangsdrempels van niet-voorbijgaande aard bestaan, 2) mag de structuur van de markt binnen de relevante tijdspanne niet naar daadwerkelijke mededinging neigen en 3) zou de toepassing van mededingingswetgeving niet volstaan om de tekortkomingen van de markt(en) te corrigeren. 4

5 Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 9 zal de Commissie dit document op haar website publiceren. De Commissie beschouwt de daarin vervatte informatie niet als vertrouwelijk. Als u vindt dat dit document overeenkomstig de communautaire en nationale regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie wil laten schrappen, gelieve dit dan binnen drie dagen na ontvangst van deze brief aan de Commissie te laten weten 10. U moet hierbij vermelden om welke redenen u daarom vraagt. Hoogachtend, Voor de Commissie Philip Lowe Directeur-generaal 9 Aanbeveling 2008/850/EG van de Commissie van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG, PB L 301 van , blz Dergelijke verzoeken moeten per worden gestuurd naar INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu of per fax naar