LEREN VAN KLACHTEN Een opdracht in het kader van de Managementleergang Amsterdam Amsterdam, juni 2011 Auteurs: Mohammed Bensellam Sheila Chin Hester Veenhuijsen Begeleiding: Rik Peeters (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur)
Inhoud 1 Inleiding 5 2 Leren van klachten, de aanpak 7 2.1 Inleiding 7 2.2 Doelstelling onderzoek 7 2.3 Onderzoeksaanpak 7 3 Leren van klachten, de context 9 3.1 Inleiding 9 3.2 Visie op dienstverlening Amsterdam 9 3.2.1 Algemene beschouwing op ontwikkelingen 9 3.2.2 Gemeenschappelijke dienstverlening: de scope 10 3.2.3 Amsterdam=1, onze uitgangspunten 12 3.3 Beschouwing Amsterdamse visie 12 3.4 Verbetering dienstverlening, methode Vanguard 14 3.5 Rol gemeente en ombudsman 14 4 Het leren van klachten, het onderzoek 16 4.1 Inleiding 16 4.2 Klachtenmanagement 16 4.2.1 Doelstelling klachtenmanagement, het leren van klachten 16 4.2.2 Implementatie klachtenmanagement 17 4.2.3 Relatie andere gemeentelijke diensten en externe partijen 18 4.2.4 Relatie Ombudsman 19 4.3 Kwaliteitsrapportage 19 Opzet klachtenrapportage 20 5 Conclusies en aanbevelingen 21 6 Literatuurlijst 24 Bijlage 1 25 Bijlage 2 27 3
1 Inleiding Bestuursorganen voeren wet- en regelgeving uit en leveren producten en diensten aan burgers. Soms leiden de procedures die geformuleerd zijn of de wijze waarop aan de taken uitvoering wordt gegeven tot klachten bij de afnemers. Sinds 1999 geeft de wet aan iedereen de mogelijkheid om zich te beklagen over de wijze waarop een bestuursorgaan zicht ten opzichte van hem gedragen heeft. Het interne klachtrecht is vanaf die tijd in de Algemene Wet Bestuursrecht opgenomen. Vanaf 2006 is het wettelijke stelsel uitgebreid en werd de Wet extern klachtrecht ingevoerd. Hierin is opgenomen dat elk bestuursorgaan een ombudsman heeft die het handelen onafhankelijk kan toetsen. Een bestuursorgaan kan zelf een ombudsman instellen. Wanneer dit niet gebeurt dan valt het bestuursorgaan automatisch onder de nationale ombudsman, waardoor de rechtsbescherming van de burger altijd gegarandeerd is. De gemeente Amsterdam beschikt over een gemeentelijke ombudsman die vanaf 1987 een rol speelt in de klachtenstructuur. De gemeentelijke ombudsman is een belangrijke schakel in de wijze waarop de gemeente Amsterdam omgaat met de klachten van burgers. Wanneer burgers er met het bestuursorgaan waartegen de klacht zich richt niet uitkomen, kan het inschakelen van de ombudsman uitkomst bieden. De ombudsman verwoordt een en ander zelf als volgt: een goed werkende klachtvoorziening is een belangrijke voorwaarde voor een goede dienstverlening en van een behoorlijke klachtvoorziening is sprake als klachten als zodanig worden herkend, als de procedure op het vereiste wettelijk niveau is en als management en bestuur lering uit klachten trekken (jaarverslag gemeentelijke ombudsman, 2009). De zogenaamde klachtencyclus kent een drietal stadia: klachtherkenning klachtbehandeling en klachtenmanagement. Klachtherkenning is uiteraard van groot belang in het in kaart brengen van klachten. De ombudsman constateerde dat er geen groot verschil was in het aantal geregistreerde klachten bij de verschillende gemeentelijke organisaties en het aantal klachten dat bij de ombudsman binnenkwam. Dit is natuurlijk opmerkelijk omdat aangenomen mag worden dat slechts een klein deel van de klachten uiteindelijk bij de ombudsman terechtkomt. Daarom is er voor klachtherkenning in 2008 veel aandacht geweest. Het thema van het jaarverslag 2009 van de gemeentelijke ombudsman was klachtherkenning. De ombudsman heeft een workshop ontwikkeld met als doel deelnemers (lees: gemeenteambtenaren) alert te maken op de diverse verschijningsvormen van klachten. Op het moment dat een klacht tijdig herkend wordt voorkomt dit uiteraard veelal onnodige procedures en ongemak bij burgers. Op het vlak van klachtbehandeling doet de ombudsman onderzoek naar de voorwaarden die vervuld moeten worden om een goede klachtbehandeling mogelijk te maken. De ombudsman heeft de resultaten van deze onderzoeksactiviteiten vastgelegd in het rapport Klagen aan de Amstel (2008). De bedoeling is dat dergelijk onderzoek periodiek 5
herhaald wordt om te bezien of de beoogde vooruitgang ook wordt geboekt. In het onderzoek is aandacht voor de procedures die gehanteerd worden binnen de gemeentelijke organisaties om klachten te behandelen. Per organisatie wordt in kaart gebracht hoe de stand van zaken is. De ombudsman constateerde in 2008 dat 5 organisaties goed op orde waren, dat er 13 in ontwikkeling waren, 12 goed op weg en dat er voor 3 organisaties sprake was van stilstand. De situatie in 2011 is niet duidelijk. De ombudsman heeft wel aangegeven het onderzoek structureel te willen maken zodat de ontwikkelingen goed zichtbaar blijven. De gemeentelijke organisatie kent door de fusies van de stadsdelen en sommige diensten inmiddels wel minder onderdelen. Er zal dan ook in een vervolgonderzoek aandacht zijn voor de manier waarop de gegevens met elkaar vergeleken kunnen worden. Op het terrein van klachtenmanagement moeten een aantal stappen worden gezet. De gemeentelijke ombudsman heeft voorgesteld om een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop gemeentelijke diensten en stadsdelen leren van klachten die bij hen worden behandeld. De aanname hierbij is dat het regelmatig voorkomt dat structurele oorzaken van klachten niet worden aangepakt. Het aanpassen van werkprocessen naar aanleiding van regelmatig terugkerende klachten lijkt nog nauwelijks voor te komen. Of dit inderdaad zo is en wat de achterliggende oorzaken zijn van dit schijnbaar geringe leereffect moet uit het onderzoek dat in het kader van de MLA 2010 wordt uitgevoerd blijken. Goed klachtenmanagement voorkomt immers klachten en leidt tot een betere dienstverlening aan burgers. In dit stuk zal de opdracht van de ombudsman nader worden uitgewerkt. In hoofdstuk 2 zal nader worden ingegaan op de doelstellingen van het onderzoek en de wijze waarop aan het onderzoek vorm is gegeven. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op het leren van klachten en in hoofdstuk 4 zullen de bevindingen uit ons onderzoek worden gepresenteerd. In hoofdstuk 5 tenslotte zal er een aantal conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd. 6
2 Leren van klachten, de aanpak 2.1 Inleiding Van Twist et al. (2010) stellen dat er binnen de overheid oog is voor de problematische kanten van de eigen procedures en processen. Tevens geven zij aan dat wanneer er een loop in gang wordt gezet waarin oog is voor het perspectief van de burgers, de pijn die overheidshandelen bij burgers kan veroorzaken en de vraag hoe dit aan de voorkant van de processen kan worden voorkomen, dit leidt tot leerprocessen die leiden tot opbouw van vertrouwen van burgers in de overheid. De overheid repareert dan niet alleen datgene wat niet goed is gegaan maar verbetert zichzelf. In ons onderzoek gaan we in op de wijze waarop de organisaties binnen de gemeente Amsterdam al dan niet in staat zijn verder te gaan dan alleen het herstellen van zaken die niet goed zijn gegaan, maar ook daadwerkelijk in staat zijn te leren van de signalen die klachten zijn. 2.2 Doelstelling onderzoek Doelstelling van het onderzoek is te bezien op welke wijze er van klachten kan worden geleerd. Klachten kunnen gebruikt worden om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. In het kader van kwaliteitsmanagement kunnen drie soorten instrumenten onderscheiden worden die van belang zijn om de kwaliteit van een dienst te verbeteren. Het gaat hierbij om beheersinstrumenten, ontwikkelingsinstrumenten en diagnostische instrumenten. Klachtenmanagement kan gezien worden als een diagnostisch instrument. Het geeft een organisatie een signaal dat een proces mogelijk voor verbetering vatbaar is. Allereerst zal onderzocht worden hoe klachten in de eerste lijn afgehandeld worden en wat er met de oorzaak van een structurele klacht wordt gedaan. Daarbij wordt gekeken naar de organisatorische aspecten van klachtenmanagement en de informatievoorziening. De uitkomsten van het onderzoek worden vervolgens gebruikt om te bepalen welke factoren voor een organisatie van belang zijn om structurele verbeteringen in de organisatie door te voeren en daarmee de dienstverlening aan de burger te verbeteren. 2.3 Onderzoeksaanpak Hoe kan er worden geleerd van klachten? Molenaar (2001) geeft aan dat het leren van klachten op 2 niveaus geschiedt: 1. individueel, door terugkoppeling van de resultaten van een specifieke klacht aan de medewerker; 2. op organisatieniveau, door analyse van de registraties van klachten en de rapportage hierover. Het onderzoek dat wij hebben gedaan sluit aan op de 2 niveaus: : onderzoek naar het klachtenmanagement en 7
onderzoek naar de informatieve waarde van de klachtenrapportages. Om te komen tot een goede analyse van het probleem zijn er rapportages opgevraagd die vervolgens zijn geanalyseerd. Er zijn gesprekken/interviews gehouden met zowel de klachtencoördinatoren als de eindverantwoordelijken binnen de organisaties. De aanpak ziet er als volgt uit: 1. Leren van klachten: klachtenmanagement 1.1. Interview eindverantwoordelijke van de gekozen organisaties 1.2. Inventarisatie documenten 1.3. Overleg klachtencoördinatoren van de gekozen organisaties 1.4. Verdieping klachtenafhandeling (positief verloop en negatief verloop) 1.5. Advies klachtenmanagement 2. Ontwikkelen standaard klachtenrapportage 2.1. Inventarisatie van de bestaande rapportages 2.2. Gesprekken met klachtencoördinatoren voeren 2.3. Verbetervoorstel doen voor een standaardrapportage 2.4. Terugkoppelen voorstel aan klachtencoördinatoren 2.5. Afronden standaardrapportage Zoals aangegeven streven we in onze opdracht naar twee eindresultaten. We willen een heel concrete en praktische bijdrage leveren aan de standaardisering van de klachtenrapportage en komen tot een werkbare format die door de organisaties gemakkelijk gebruikt kan worden. Wanneer er gewerkt wordt met een standaardrapportage worden de resultaten ervan ook beter vergelijkbaar. Daarnaast willen we komen met een aantal bruikbare adviezen over de manier waarop het leren van klachten op een goede manier vorm kan krijgen binnen de Amsterdamse gemeentelijke organisaties. 8
3 Leren van klachten, de context 3.1 Inleiding Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft een ieder het recht om bij bestuursorganen, een klacht in te dienen. Bestuursorganen zijn verplicht om zorg te dragen voor een behoorlijke behandeling van deze (mondeling dan wel schriftelijk ingediende) klachten 1. Daarnaast kunnen klachten een signaal voor de kwaliteit van de dienstverlening zijn. De informatie kan gebruikt worden om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Recentelijk is door de gemeente Amsterdam de visie op dienstverlening vastgesteld. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op wat de visie op dienstverlening is van de gemeente Amsterdam en wat de vereisten zijn om van een behoorlijke klachtafhandeling te kunnen spreken. 3.2 Visie op dienstverlening Amsterdam 3.2.1 Algemene beschouwing op ontwikkelingen De kwaliteit van de dienstverlening van onze gemeentelijke organisatie krijgt steeds nadrukkelijker aandacht. Inwoners en ondernemers stellen in de huidige tijd groeiende eisen. De positie van de burger ten opzichte van de overheid is verschoven. Burgers zijn de laatste decennia kritische consumenten geworden. De visie op de dienstverlening van de overheid heeft hiermee een wisselwerking. Waar voorheen de dienstverlening vooral aanbodgericht was, vindt de laatste tijd een verschuiving plaats naar vraaggericht werken. Daarnaast vinden er in een hoog tempo technologische veranderingen plaats. De burger/ondernemer ziet in het dagelijkse leven tientallen voorbeelden van hoe dienstverlening eruit kan zien. Actueel is de selfservice dienstverlening, de verschuiving van fysiek contact naar digitaal. Op steeds meer gebieden (bankzaken, webwinkels, digitale aanmeldformulieren) kan de consument geheel zelfstandig diensten of producten afnemen. Via internet krijgt hij onmiddellijk en zonder tussenkomst van een medewerker toegang tot informatie of de mogelijkheid tot een transactie. Ook op landelijk niveau vinden er diverse ontwikkelingen plaats die druk uitoefenen op de ontwikkeling van de kwaliteit van onze gemeentelijke dienstverlening. Zo worden in het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid (NUP) afspraken gemaakt over het overheidsbreed delen van gegevens en overheidsbrede standaarden en voorzieningen. De gezamenlijke overheden hebben (in het zogenaamde antwoordconcept ) de ambitie geformuleerd dat in 2015 gemeenten dé ingang voor de overheid in zijn geheel moeten zijn. De gemeente moet straks dus niet alleen dienst verlenen voor de eigen producten, maar ook vragen voor andere overheden afhandelen. 1 Awb hoofdstuk 9, artikel 9:1 en 9:2. Hoofdstuk 9 van de Awb is in werking getreden op 1 juli 1999. 9
In Amsterdam komt er met de fusie van de stadsdelen nog een flinke verandering aan. De veranderingen werpen de vraag op hoe de gemeentebrede dienstverlening in de nieuwe situatie geregeld moet zijn. In het Implementatieplan inrichten nieuwe stadsdeelorganisaties staat dat het nieuwe bestuurlijke stelsel zal zorgen voor een versterking van de uitvoeringskracht en meer eenduidigheid in werkprocessen van de stadsdelen. Dit moet leiden tot een verbeterde kwaliteit van de dienstverlening aan de burger. De vraag is hoe we dit kunnen bewerkstelligen. In de raadscommissievergadering Algemene Zaken van 28 mei 2009 heeft de burgemeester tijdens de discussie over het Bestuurlijk Stelsel aan de gemeenteraad toezegging gedaan een gedragen visie over dienstverlening (tot 2014) op te stellen. Dit document kan als input dienen voor de nieuwe bestuursperiode. Samenwerking tussen stadsdelen en diensten is onmisbaar bij de totstandkoming van een gezamenlijke visie. Daarom kwamen op 28 en 29 januari 2010 vertegenwoordigers van een groot aantal diensten en stadsdelen bijeen om hun ideeën over dienstverlening te delen en te werken aan een gemeentebreed perspectief op dit onderwerp. Dit document is de weerslag van deze vruchtbare conferentie en laat zien wat wij als gemeente in 2014 bereikt willen hebben. Wat verstaan we eigenlijk onder dienstverlening? En wat zijn daarin onze uitgangspunten? Wat heeft prioriteit bij het verbeteren van onze dienstverlening? 3.2.2 Gemeenschappelijke dienstverlening: de scope Het begrip dienstverlening is erg ruim. Elke vorm van klantcontact is hier onder te scharen. Dienstverlening is zo hebben we tijdens de conferentie besproken elke afhandeling van elke individuele klantvraag van het moment van aanvraag tot bijvoorbeeld levering van het product/dienst of afhandeling van het bezwaar. Klantgerichte en productgerichte dienstverlening ( hoe en wat ) Het klantgerichte deel van dienstverlening richt zich op de interactie met de burger via de verschillende contactkanalen (balie, telefoon, e-mail en internet). Hieronder valt onder andere het beantwoorden van vragen, het verduidelijken van de vraag, het doorverwijzen naar de juiste plek, case management en controles bij aanlevering, registratie van aanvragen, mutaties en meldingen. Het gaat hierbij dus om uitvoering van alle processen die zodanig zijn vereenvoudigd dat deze klantgericht kunnen worden uitgevoerd. De productgerichte kant van dienstverlening richt zich op de levering van het product of de afhandeling van een aanvraag. Met producten bedoelen we concrete uitgaven zoals uitreksels, een paspoort of belastingaanslagen, maar ook services, zoals bouwkundig advies bij een vergunningaanvraag. Eenvoudige en complexe dienstverlening De manier waarop dienstverlening plaatsvindt, hangt grotendeels af van de complexiteit van producten, processen en de inhoud van de klantvragen. Eenvoudige dienstverlening, of dit nu eenvoudige vragen, producten of vereenvoudigde processen zijn, vindt vaak plaats in grote aantallen. Het contact erover is, onafhankelijk van diep inhoudelijke kennis van beleid en processen, mogelijk via de verschillende kanalen en afhandeling van het contact vindt plaats aan de voorkant van de ketenorganisatie. Het gaat dan om korte, eenmalige contacten die vaak direct zijn af te 10
handelen of om eenvoudige producten die direct of via een standaard proces snel te leveren zijn. Complexe dienstverlening betreft vaak maatwerk. De behoefte van de burger is soms ook veel minder duidelijk, of wel duidelijk maar erg complex. Er is veel specialistische kennis nodig om de burger te helpen in het contact of met de afhandeling van de aanvraag. Ook kan het gaan om langdurige herhaaldelijke contacten die nodig zijn voor het leveren van een enkel product. Kennis van de persoonlijke situatie van de burger is dan vaak vereist. Het gaat om complexe producten en/of processen die niet standaard zijn en om aanvragen in complexe situaties. Klantgericht ( hoe ) Productgericht ( wat ) Burger/ client Contactafhandeling Herkennen en doorverwijzen Persoonlijk Direct afhandelen/leveren Later Productafhandeling/ levering Vereenvoudigde dienstverlening Complexe dienstverlening Deze scope bevat de dienstverlening over eenvoudige, klantgerichte producten. De dienstverlening links van de stippellijn bevat de gemeentebrede contactkanalen zoals 14020 en andere telefonische ingangen, loketten van diensten en de stadsloketten, het digitale loket amsterdam.nl en losse websites van diensten. Maar ook eenvoudige contactafhandeling (bulk), de directe levering bij eerste contact en de herkenning en doorverwijzing van complexere vragen behoort hiertoe. De burger verwacht hier dat de gemeente als één naar buiten treedt. Vragen worden op dezelfde manier beantwoord en eenvoudige producten kunnen overal direct worden geleverd. Ook verwacht de burger dat de medewerkers hem, indien nodig, kunnen doorverwijzen naar een specialistische ingang. Het dienstverleningsdeel buiten de scope betreft specialistische dienstverlening met vaak herhaaldelijk en langdurig contact. Het gaat hier vaak om maatwerk. De burger begrijpt dat hiervoor een specialistische ingang is gecreëerd en er minder gemeentebreed wordt gewerkt. Zoals gezegd is het de bedoeling dat we voor dit meer specialistische dienstverleningsdeel in de toekomst ook een visie formuleren. Ook daar is het zinvol om, waar dit meerwaarde heeft, samenwerking te zoeken. Natuurlijk is het niet zo dat er buiten 11
de scope geen ontwikkeling is. Er lopen al veel initiatieven binnen de verschillende domeinen die onder andere gericht zijn op vereenvoudiging van complexe processen. Als we verder in dit document over dienstverlening spreken, gaat het altijd over het deel binnen de scope. 3.2.3 Amsterdam=1, onze uitgangspunten Als gemeente Amsterdam zien wij, als vertegenwoordigers van diensten en stadsdelen, een ideaal toekomstbeeld: Amsterdam=1. We willen streven naar een hoogwaardige dienstverlening voor onze hele gemeente: waar de Amsterdammer ook binnenkomt, hij moet kunnen uitgaan van een gelijke dienstverleningskwaliteit. Bij elke ingang, of dit nu telefonisch, digitaal of aan de balie is, moet hij hetzelfde (brede) scala aan diensten en producten kunnen afnemen. In 2014 hopen we onze dienstverlening zodanig ingericht te hebben dat het voor de burger duidelijk is dat wij één organisatie zijn. We willen met één stem naar buiten treden en wel zodanig dat de Amsterdammer weet wat hij van ons kan verwachten en waar hij het antwoord op zijn vraag kan vinden. 1. Waar de burger ook komt, we geven juiste en volledige informatie Dit betekent dat de burger niet onnodig hoeft terug te komen en niet gedwongen wordt tot onnodige handelingen. Volledige informatie kan betekenen dat de burger meteen antwoord op zijn vraag krijgt, maar kan ook een doorverwijzing zijn naar een specialistisch loket. 2. Wij zijn eenduidig in onze contacten met de burger wat betreft vorm, inhoud en bejegening. Dit betekent dat, waar de burger ook binnenkomt hij dezelfde kwaliteit, stijl en inhoud mag verwachten op zijn vraag. Met gelijke inhoud bedoelen we dat het niet zo kan zijn dat hij op verschillende plekken tegenstrijdige antwoorden krijgt. 3. Wij bieden onze producten en informatie aan op alle contactkanalen. De burger heeft vrijheid van kanaalkeuze. Hij kan telefonisch, fysiek of digitaal contact zoeken en moet overal zoveel mogelijk dezelfde producten en informatie kunnen vinden. We willen als gemeente de komende tijd extra aandacht hebben voor de ontsluiting van producten en informatie via het digitale kanaal. 4. Wij richten onze dienstverlening in vanuit het perspectief van de burger. We richten onze dienstverlening zo transparant en eenvoudig mogelijk in. We zoeken zonodig de vraag achter de vraag en geven een compleet antwoord. Klachten kunnen betrekking hebben alle producten en diensten van de organisatie. De aard van de klachten hebben veelal betrekking op de juistheid en volledigheid van de informatie en de communicatie met de burger. Zoals opgenomen in voorgaande paragraaf zijn dit belangrijke uitgangspunten voor de dienstverlening van de gemeente Amsterdam. 3.3 Beschouwing Amsterdamse visie De hierboven gepresenteerde Amsterdamse visie op dienstverlening is breed en ambitieus geformuleerd. Er zijn wat ons betreft wel een aantal kanttekeningen bij te plaatsen. 12
Een van de vragen die opkomt is in hoeverre de overheid, die toch een monopoliepositie bekleedt, in staat is om echt vraaggericht te werken. Wellicht moet de overheid zich eerder richten op het reduceren van ongemak. Hoogwout en Castenmiller (2007) geven aan dat de nadruk bij individuele dienstverlening aan burgers vooral op de plichten ligt. Zij merken op dat wanneer de overheid het leuker kan maken men serieus moet overwegen of er dan nog wel sprake is van een overheidsdienst. Daarnaast is het zo dat de overheid een groot collectief belang vertegenwoordigt. Het individuele belang dient altijd gewogen te worden in het perspectief van het collectief. Ook dit staat vraaggerichtheid wellicht in de weg. De eenduidigheid van dienstverlening die Amsterdam voorstaat is een operationalisering van het principe gelijke monniken gelijke kappen. Aangegeven wordt hierbij dat er sprake moet zijn van een gelijke stijl, kwaliteit en inhoud van dienstverlening. Op inhoud, namelijk dat het antwoord op een vraag niet mag verschillen afhankelijk van de plek waarop deze gesteld wordt, zal er geen verschil van mening zijn. Maar of de stijl en de kwaliteit identiek moeten zijn is wat ons betreft wel ter discussie. Er zijn verschillende typen burgers en dus overheidsklanten te onderscheiden. Hoogwout en Castenmiller (2007) maken onderscheid in de zelfredzame burger, de traditionele burger, de geëmancipeerde burger en de afhankelijke burger. De zelfredzame burger wil op een zo efficiënt mogelijke manier gebruik kunnen maken van de dienstverlening van de overheid en verwacht compensatie als de overheid zijn diensten niet goed levert. De traditionele burger daarentegen heeft geen hoge verwachtingen van de overheid, wil het liefst persoonlijk worden geholpen en zal de kwaliteit van dienstverlening veelal hoog waarderen vanwege zijn lage verwachtingen. De geëmancipeerde burger verwacht veel van de samenwerking binnen de overheid en vindt dat de overheid zoveel mogelijk tegemoet moet komen aan de wensen van de burger. Ze willen niet lastig worden gevallen met overheidsspecifieke problemen en zien de overheid als een geheel. De afhankelijke burger tenslotte heeft hoge verwachtingen ten aanzien van de overheid. Dit is de burger die actief begeleid moet worden om zijn weg te vinden in een complexe samenleving. Hij verwacht dat de overheid hem bij de hand neemt om te zorgen dat hij krijgt wat hem toekomt. Wanneer uitgegaan wordt van verschillende zelfredzaamheidniveaus van burgers dan verdient het wellicht aanbeveling om het niveau van dienstverlening aan te passen op de burger. In een tijd waarin reductie van overheidskosten centraal staat en de discussies over eigen kracht van burgers stevig worden gevoerd, is een mogelijkheid ook te kijken of er juist gedifferentieerd kan worden met als oogmerk kostenreductie. Daarnaast rijst de vraag wanneer je als overheid vindt dat er sprake is van een voldoende niveau van dienstverlening. Van Twist et al. (2010) geven aan dat verbetering van dienstverlening ook leidt tot hooggespannen verwachtingen. Als de overheid om welke reden dan ook niet optimaal kan voldoen aan deze verwachtingen zal de waardering, ook als het uiteindelijk geleverde product wel aan de eisen voldoet, toch laag zijn. Verwachtingenmanagement zou wellicht ook deel uit moeten maken van onze visie op dienstverlening. 13
In een tijd waarin de bomen niet tot aan de hemel groeien zal bij het doorontwikkelen van verbeteringen in de dienstverlening aan de burger een stevige kosten/baten analyse gemaakt moeten worden. De burger is immers ook gebaat bij een efficiënte dienstverlening. 3.4 Verbetering dienstverlening, methode Vanguard De Vanguard methode is een methode die door een aantal onderdelen van de gemeente Amsterdam wordt gehanteerd. B.V. Vanguard begeleidt organisaties naar een inrichting gebaseerd op systeemaanpak. Kenmerken van de methode zijn: Het onderzoek en het herontwerp van de dienstverlening worden consequent gedaan vanuit het perspectief van de klant. Medewerkers die het werk doen, onderzoeken en herontwerpen zèlf hun eigen organisatie. De adviseurs van Vanguard leveren daartoe de methode aan en dragen die in de loop van de interventie over aan de organisatie. Daardoor zal de organisatie in staat zijn continu en op eigen kracht de dienstverlening te verbeteren. Medewerkers, operationeel management, de directie en het managementteam hebben ieder een eigen taak in het onderzoek en het herontwerp. Medewerkers onderzoeken het werk en de systeemcondities ( waarom het werk werkt zoals het werkt ) door de organisatie in te gaan en het werk te volgen. Medewerkers herontwerpen het werk in een beschermde experimenteerruimte die door het management wordt gecreëerd en bewaakt. Directie en managementteam creëren condities voor perfecte dienstverlening en ruimen condities op die het werk belemmeren. Het is aan de directie/management/eindverantwoordelijken om het veranderen op gang te brengen, gaande te houden en duurzaam te maken. De adviseurs van Vanguard begeleiden daarbij stap voor stap. De stappen van de Vanguard Method zijn Check, Plan en Do. Men gaat op zoek naar hoe het werk werkt. Tijdens de fase Check wordt eerst onderzoek gedaan naar de binnenkomende klantvraag, hoe de werkprocessen van begin tot het eind lopen en welke condities bepalend zijn voor de loop van het proces. In de fase Plan wordt vervolgens, met de kennis uit Check, via een ontwikkelaanpak geëxperimenteerd om het dienstverleningsproces anders in te richten. Deskundigheid op de juiste plaats en informatie "schoon" door de organisatie laten lopen. Uiteindelijk wordt in de fase Do gekeken hoe de nieuwe processen optimaal duurzaam gemaakt kunnen worden. 3.5 Rol gemeente en ombudsman De gemeente Amsterdam streeft naar een hoogwaardige dienstverlening. De visie op dienstverlening 2010-2014 richt zich daarbij met name op de kwaliteit van de informatievoorziening en de communicatie. Voor de ombudsman staat een behoorlijke dienstverlening aan de burger centraal. door de klachten in behandeling te nemen en voor een belangrijk deel, in nauwe samenwerking met de betrokken gemeentelijke organisaties, op te lossen. In de visie van de Ombudsman is het van even groot belang om zowel leidinggevenden als bestuurders de spiegel voor te houden. De Ombudsman confronteert hen met gebreken en tekortkomingen in de uitvoering van het beleid. Het kan hierbij gaan om regels, die in de weerbarstige praktijk niet goed blijken te werken, of om gebrek aan afstemming tussen onderdelen van een gemeente of andere instellingen of bedrijven. Maar ik kom als ombudsman ook situaties tegen waarin ambtenaren of bestuurders zich niet voldoende verplaatsen in het perspectief van 14
de burger of ondernemer 2. Het is de bedoeling dat overheidsinstanties lering trekken uit de klachten die over hun optreden worden ingediend. De klachtenprocedure zou eventuele structurele tekortkomingen in de dienstverlening, de organisatie of het beleid van de overheidinstanties aan het licht kunnen brengen. Klachten zouden ook suggesties voor verbetering van de mogelijk gebleken gebreken kunnen opleveren, kortom als het goed is leert de overheid van klachten. 2 tekst uit het jaarverslag 2010 van de Ombudsman met een kleine aanpassing 15
4 Het leren van klachten, het onderzoek 4.1 Inleiding Hoofdstuk 9 van de Awb beschrijft de minimumeisen voor behoorlijke klachtbehandeling door bestuursorganen. In bijlage 1 is opgenomen welke stappen globaal doorgelopen dienen te worden. De fase ná de afdoening van de individuele klachten wordt ook wel aangeduid als klachtenmanagement. Het gaat dan in het bijzonder om de processtappen registratie, analyse en verbetering. We bespreken hierna vier randvoorwaarden voor succesvol klachtenmanagement: 1. Betrokkenheid van de leiding van de organisatie Klachtbehandeling en klachtanalyses behoren op het juiste niveau binnen de organisatie aandacht te krijgen, en verbetervoorstellen behoren te worden gedragen door het management. 2. Aandacht voor achterliggende oorzaken Klachtbehandeling zal niet alleen gericht moeten zijn op de oplossing van het probleem, maar ook op het achterhalen van de oorzaak daarvan. Alleen zo komen immers knelpunten in de eigen beleidsuitvoering in beeld. 3. Eenduidige registratie van klachten Geautomatiseerde opslag en bewerking van klachtinformatie is noodzakelijk voor het verkrijgen van betrouwbare managementinformatie en voor adequate sturing naar aanleiding van klachten. 4. Klachtherkenning Om zinvolle uitspraken te kunnen doen over ontwikkelingen in aantallen ontvangen klachten moet een eenduidig beeld bestaan van wat als klacht moet worden aangemerkt, en moeten alle uitingen die aan de klachtdefinitie voldoen, als klacht worden geregistreerd en behandeld. 4.2 Klachtenmanagement Om een beeld te krijgen van de wijze waarop organisaties omgaan met het leren van klachten hebben wij klachtenrapportages opgevraagd, een bijeenkomst gehouden met klachtcoördinatoren en diepte interviews gedaan bij drie gemeentelijke onderdelen, twee stadsdelen en een dienst. 4.2.1 Doelstelling klachtenmanagement, het leren van klachten Op basis van de klachtenrapportages en het gesprek met de klachtcoördinatoren blijkt dat de doelstelling met betrekking tot het klachtenmanagement vooral betrekking heeft op naleven van de wettelijke afhandelingtermijn, of klachten al dan niet gegrond zijn en de afname van het aantal klachten. In de klachtenregelingen is opgenomen dat ook het onderzoek naar de gevolgde procedure onderdeel uitmaakt van het klachtenonderzoek. 16
De klachtcoördinatoren erkennen dat het leren van klachten van belang is voor de verbetering van de dienstverlening. In de stedelijke visie op dienstverlening is het verbeteren van de dienstverlening vooral gericht op het verbeteren van de communicatie en het inrichten van de dienstverlening vanuit het burgerperspectief. Ons inziens is klachtafhandeling een van de diensten van de overheid naast de overige diensten en producten. Daarmee maakt het onderdeel uit van de visie op dienstverlening. Het leren van klachten is geen doel op zich maar het kan als middel dienen voor het realiseren van de stedelijke visie. Onder het leren van klachten wordt door de meeste organisaties verstaan het aanpassen van de systemen/processen en het verbeteren van de communicatie. Vaak wordt een reductie van het aantal klachten als positief beschouwd. Dit is het geval indien met uitgaat van de zelfredzame burger 3, die zijn weg wel weet te vinden en lage verwachtingen heeft van de overheid. In het tegenovergestelde geval zal een reductie van het aantal klachten eerder een negatief signaal zijn aangezien dit iets zegt over de bereikbaarheid van de overheid. De ombudsman verstaat onder het leren van klachten niet alleen het aanpassen van processen maar ook het professioneel inrichten van het klachtenmanagement. Uitgangspunt voor een lerende organisatie is dat er een reden moet zijn waarom een organisatie wil c.q. moet leren. Er moet sprake zijn van een bepaalde mate van urgentie (bijvoorbeeld voortbestaan) en/of macht. Op basis van de interviews constateren wij dat daar waar het hoger management belang hecht aan klachtenmanagement het klachtenmanagement ook daadwerkelijk beter is georganiseerd. De positie van de klachtcoördinator binnen de organisatie is hierop ook van invloed. In hoeverre het klachtenmanagement een prioriteit is voor het hoger management is in onze optiek vooral afhankelijk van het al dan niet aanwezig zijn van politieke en/of bestuurlijke druk. Wordt klachtafhandeling als dienst van de overheid beschouwd en erkent het hoger management dat het leren van klachten kan bijdrage aan het realiseren van de visie op dienstverlening? 4.2.2 Implementatie klachtenmanagement Het beeld is dat er binnen de meeste organisaties aandacht is voor de wijze waarop klachtenmanagement geïmplementeerd zou moeten worden. Er is een verschil waarneembaar in de gestructureerdheid waarin dit wordt opgepakt en in welke mate het klachtenmanagement momenteel geborgd is in de organisaties. Op basis van de gesprekken met de klachtcoördinatoren en verkregen informatie blijkt dat bij een merendeel van de organisaties het klachtenmanagement niet volledig geborgd is. Men is nog zoekende naar de wijze waarop het klachtenmanagement opgezet moet worden, dan wel bezig met het implementeren van het klachtenmanagement. De organisaties voldoen niet aan de vier genoemde randvoorwaarden. Bij sommige organisaties begint het met leemte in de kennis met betrekking tot klachtherkenning en ontbreekt een eenduidige registratie van klachten. Bij de meeste organisaties is het klachtenmanagement niet breed in organisatie belegd. Bij stadsdelen ligt de aandacht voor het klachtenmanagement vooral bij de directies dienstverlening. Een klacht kan echter betrekking hebben op alle diensten en producten van de gemeente. 3 burgerzaken & recht (2007), Marcel Hoogwout en Peter Castenmiller 17
Het gemeentelijk organisatieonderdeel dat op basis van onze gesprekken als voorbeeld kan dienen werkt op verschillende vlakken aan de borging van de klachtafhandeling. Zo worden alle medewerkers geschoold op het herkennen van klachten. Tevens is er veel aandacht voor het versimpelen van de toegankelijkheid van de dienst en worden medewerkers geïnstrueerd op het bellen met de klant met als doel de vraag achter de vraag te toetsen ten einde onnodig vertragende miscommunicatie te voorkomen. Ook uit de literatuur blijkt dat een dergelijke manier van het verbeteren van de dienstverlening leidt tot succes. Van Twist et al (2010) geven aan dat het bij klachten veelal ook gaat om het gehoord worden en dat uit Canadees onderzoek blijkt dat mensen liever door een mens geholpen worden dan door een computer. Ook is duidelijk dat een groot deel van de klachten voortkomt uit negatieve emoties zoals irritatie, verontwaardiging en frustratie. Dit beschouwend kan gesteld worden dat administratieve lasten ook emotionele lasten zijn (van Twist et al, 2010). Mensen voelen zich onvoldoende serieus genomen, tekort gedaan of onheus bejegend en dat weegt voor hen dan vaak zwaarder dan de uiteindelijke hinder die ze hebben ondervonden. De belstrategie van deze organisatie lijkt dus de spijker op de kop te slaan. Onder andere door deze maatregelen is het aantal klachten in de afgelopen jaren aanzienlijk afgenomen. De verwerking van klachten gebeurt op een gestructureerde manier. Het management geeft aan zich zeer bewust de zijn van nut en noodzaak van een goede klachtafhandeling. Op basis van verkregen informatie achten wij de volgende aspecten van belang voor een goede borging van klachtenmanagement: erkenning van klachtafhandeling als dienst; eenduidige communicatie van de klachtenprocedure richting burgers; verantwoordelijkheid klachtenmanagement binnen de organisatie beleggen, proceseigenaar versus inhoudelijk verantwoordelijken; organisatiebrede opleiding klachtherkenning bijvoorbeeld als onderdeel van introductieprogramma nieuwe medewerkers; heldere interne procedure klachtafhandeling. 4.2.3 Relatie andere gemeentelijke diensten en externe partijen De gemeente streeft naar een hoogwaardige dienstverlening voor de hele gemeente: waar de Amsterdammer ook binnenkomt, hij moet kunnen uitgaan van een gelijke dienstverleningskwaliteit (Amsterdam = 1). Bij elke ingang, of dit nu telefonisch, digitaal of aan de balie is, moet hij hetzelfde (brede) scala aan diensten en producten kunnen afnemen. Dit zelfde zou moeten gelden voor het indienen van klachten. In de praktijk wordt dit binnen de gemeente ook nagestreefd. Met betrekking tot de relatie tussen gemeentelijke onderdelen en externe partijen hebben wij de volgende bevindingen: Er is geen volgsysteem om de klachtafhandeling van andere diensten te kunnen volgen. Antwoord, het contactcenter van de gemeente, stuurt klachten door naar de betreffende organisaties middels een klachtformulier. Dit formulier blijkt echter niet alle benodigde informatie te bevatten van de klager. Dit bemoeilijkt de afhandeling. Indien de uitvoering uitbesteed is, is het vaak moeilijk de benodigde informatie te achterhalen. 18
4.2.4 Relatie Ombudsman Opvallend is dat alle organisaties aangeven dat er een verschil in perceptie kan bestaan tussen de organisaties en de Gemeentelijke Ombudsman over wat een klacht is. In sommige gevallen is er daarnaast een verwevenheid tussen een klacht en een bezwaar. Ook wordt door sommige organisaties opgemerkt dat het contact met de Ombudsman stroef verloopt terwijl het doel, namelijk een goede afhandeling van klachten in het belang van de burger, wel hetzelfde is. Soms wordt de toonzetting die ontstaat tijdens de dialoog rondom klachten als niet constructief ervaren en vindt men het contact hoogdrempelig. De wederzijdse beeldvorming is hierdoor niet altijd even positief. De organisaties hebben een grote behoefte om wel in contact met de Ombudsman te komen om kennis in te winnen en een efficiënte wijze van het afhandelen van klachten die via de ombudsman zijn binnengekomen af te stemmen. Er zijn echter ook organisaties die nauwe en goede contacten met de Ombudsman hebben. Deze organisaties hebben het klachtenmanagement vaak beter op orde en zien het contact met de Ombudsman als onderdeel van goed klachtenmanagement. Hoever de samenwerking met de Ombudsman zou moeten gaan is verschillend. De Ombudsman stelt zich op het standpunt dat de onafhankelijke positie gewaarborgd moet blijven. De Ombudsman geeft middels rapportages en onderzoeken aanbevelingen aan de gemeente. De gemeente heeft een eigen verantwoordelijkheid om hier al dan niet iets mee te doen. Hoe er met aanbevelingen wordt omgegaan binnen de gemeente is overigens een vraag die breder getrokken kan worden. Zo krijgt de gemeente van verschillende organisatie aanbevelingen, bijvoorbeeld Rekenkamer, accountantsdienst, Bureau Integriteit en via artikel 213 onderzoeken. Uit navraag bij de Ombudsman blijkt dat indien dit van toegevoegde waarde is er samengewerkt wordt met andere onderzoeksdiensten. 4.3 Kwaliteitsrapportage Vanuit de ombudsman hebben we de contactgegevens gekregen van alle mensen binnen de gemeente Amsterdam die zich bezig houden met klachten. Het gaat hierbij om klachtencoördinatoren en medewerkers. In totaal hebben 18 organisaties ons van de gevraagde input voorzien. Alle stadsdelen hebben hun gegevens aangeleverd en daarnaast dus 11 andere diensten/organisaties. De aangeleverde documenten zijn door ons bestudeerd. Uit de beschikbare informatie hebben we het volgende kunnen concluderen: 1. Alle organisaties die ons van input hebben voorzien beschikken over een klachtenregeling. 2. Alle organisaties kennen ook enige vorm van klachtenrapportage. Over de klachtenregelingen op zich valt weinig te zeggen, de meeste organisaties maken al dan niet in enigszins aangepaste vorm gebruik van een standaardklachtenregeling. Voor wat betreft de klachtenrapportage hebben we een zeer divers aanbod gekregen. Vrijwel alle klachtenrapportages hebben een kwantitatief karakter. Vaak wordt volstaan met het aangeven van de aantallen klachten en de afhandelingstermijn die gemoeid was met het verwerken van de klacht. Sommige organisaties hebben ook een procesbeschrijving meegestuurd waarin aangegeven wordt wat de relatie is met de managementcontracten en waarin aandacht is voor kwalitatieve aspecten. In geen van de rapportages is er aandacht voor een analyse van de klachten en de manier waarop de betrokken organisatieonderdelen lering hebben getrokken uit de klacht. 19
Op grond van deze bevindingen hebben we dezelfde mensen uitgenodigd voor een bijeenkomst in februari 2011. Het doel van de bijeenkomst was om met de klachtencoördinatoren/-medewerkers te komen tot een eenduidig beeld over waar een klachtenrapportage minimaal aan moet voldoen en wat een maximale wenselijke variant zou zijn. Bij de uitnodiging is aangegeven dat het een onderzoek betrof in opdracht van de gemeentelijke ombudsman. Uiteindelijk hebben 8 mensen de bijeenkomst bijgewoond. Zij zijn bevraagd op hun beelden en wensen ten aanzien van de klachtenrapportage. De belangrijkste bevindingen waren: Iedereen geeft aan voorstander te zijn van een standaard klachtenrapportage. De meeste aanwezigen geven aan het gevoel te hebben dat klachtenafhandeling geen prioriteit heeft binnen de eigen organisatie. Aangegeven wordt dat de klachtenrapportage voor verschillende doelgroepen wordt geschreven en dat de abstractie voor de ene doelgroep groter kan zijn dan voor de andere doelgroep. De aanwezigen zijn geïnterviewd over de wensen ten aanzien van een minimale en een maximale variant van een klachtenrapportage. Opzet klachtenrapportage In een minimale rapportage zou de aard van klachten duidelijk moeten zijn - Kwantitatieve informatie, aantal klachten naar soort, naar channel (e-mail, telefonische etc.), afhandeltermijnen. - De afhandelingsystematiek zou duidelijk moeten zijn. - De afdelingen waarover de klachten gaan zouden in beeld moeten zijn. - Er moeten duidelijke conclusies en aanbevelingen in de rapportage zijn opgenomen die volgen uit een goede analyse van de klachten. Een maximale klachtenrapportage zou de volgende elementen kunnen bevatten: Alle bovenstaande elementen uitgebreid met: - Een overzicht van welke producten/procedures zijn aangepast. In de rapportage kunnen successen benoemd worden. - Het zou verstandig zijn als het lijnmanagement ook input levert voor de klachtenrapportage. Klachtafhandeling is een organisatieverantwoordelijkheid en niet alleen een taak voor de klachtencoördinatoren. Op grond van de verkregen input hebben wij een format voor een standaard klachtenrapportage opgesteld. Dit format zou in een bijeenkomst van klachtencoördinatoren worden besproken. Helaas is dit niet gelukt omdat de geplande bijeenkomst niet is doorgegaan. In september zal de rapportage alsnog gepresenteerd worden. Wanneer een dergelijke format gebruikt wordt, leidt dit tot een betere vergelijkbaarheid van de gegevens. Door onderdelen van het format te gebruiken kan deze geschikt worden gemaakt voor de verschillende doelgroepen. Voor het interne leereffect is het zeker aan te bevelen ook gebruik te maken van het onderdeel dat aangeleverd dient te worden voor het lijnmanagement. 20