NOTITIE Datum 23-5-2013 Inlichtingen bij Matthieu Zuidema t (020) 583 19 00 mzuidema@eib.nl Contact Basisweg 10 1043 AP Amsterdam Postbus 58248 1040 HE Amsterdam t (020) 583 19 00 f (020) 583 19 99 eib@eib.nl www.eib.nl Pilots rond de regionale r kantorenprogrammering Regionale kantorenprogrammering is een van de actielijnen van de actieagenda bouw. De actieagenda is vooral gericht op het in beeld brengen van oplossingen en deze vervolgens om te zetten in concrete acties. De afstemming tussen vraag en aanbod op de kantorenmarkt is daarnaast een van de centrale punten in het vorig jaar gesloten Convenant aanpak leegstand kantoren. In de Actieagenda Bouw Rapportage wordt er op gewezen dat het van de grond krijgen van effectief (regionaal) beleid in de praktijk gemakkelijker gezegd dan gedaan is. Dit hangt samen met het ontbreken van: Concreet inzicht in de ontwikkeling van regionale vraag, aanbod en prijsvorming met betrekking tot nieuwe en bestaande bouw, en de maatschappelijke kosten en baten van beleidsalternatieven (locaties, timing, deelmarkten). Financiële mogelijkheden en prikkels om lege, verouderde kantoren te slopen (onder meer vanwege freeriders ). Niet-vrijblijvende, snelle regionale politieke besluitvorming met betrekking tot programmering, sloop en nieuwbouw. In een aantal grote regio s is al enige tijd een toenemende aandacht voor regionale programmering van kantoren. Hieronder zijn onder meer de gemeenten Amsterdam, Utrecht, Den Haag, Rotterdam, Zwolle en de Brabantse stedenrij al dan niet met betrokkenheid van de provincie en/of marktpartijen. In het kader van de actieagenda bouw lijkt het zeer de moeite waard om een of bij voorkeur twee pilots te organiseren. De pilots zoals die nu lopen rond de regionale woningbouwprogrammering kunnen hiervoor tot op zekere hoogte model staan. In de kern bestaan deze pilots uit analyses van zowel de korte als de lange termijn en het inbedden van kennisontwikkeling in een actief beleidsproces, waaruit vervolgens concrete acties volgen. Dit proces levert de volgende opbrengsten op. Een (in sterkere mate) gedeelde probleemanalyse door de verschillende stakeholders (regio, rijk, marktpartijen)
Analyses van autonome ontwikkelingen en van de effecten van beleidsingrepen Zicht op doorwerking van beslissingen op de korte termijn naar doelstellingen op de wat langere termijn Toetsing van analyses in termen van praktische uitvoerbaarheid Omzetten van analyses in concrete acties, waarbij ieder zijn verantwoordelijkheid neemt Voorwaarde voor succes is uiteraard een actieve bestuurlijke betrokkenheid vanuit de regio waar de pilot wordt gehouden en een organisatie van het proces die marktpartijen in staat stelt een betekenisvolle inbreng te leveren. Een en ander uiteraard met inachtneming van de verschillende rollen en belangen die er zijn. Ervaring vanuit de woningmarktpilots is dat er al belangrijke winst wordt behaald als er meer eenduidigheid ontstaat over de werking van ontwikkelingen en beleidsingrepen op in dit geval de woningmarkt. Voor de kantorenmarkt kan aan het volgende type vragen worden gedacht. Moet het planaanbod zoveel mogelijk worden teruggeschroefd of kan nieuw aanbod soms ook herstructurering vanuit de markt bevorderen? Wat is het perspectief voor renovatie op de kantorenmarkt in samenhang met leegstand? Kan een effectief onderscheid worden gemaakt tussen aanpak van leegstand met negatieve repercussies voor de ruimtelijke kwaliteit en leegstand die primair een probleem is voor de eigenaren? Welke obstakels zijn er vanuit de regelgeving voor transformatie of meer flexibel gebruik van vastgoed? Hoe kunnen prisoners dilemma s worden doorbroken? Kan een gebiedsgerichte aanpak van de grond komen en hoe kan herstructurering tegen reële vastgoedprijzen worden gerealiseerd? Hoe kan maximaal worden gezorgd voor value capturing en wat kunnen private en publieke partijen doen om dit te bevorderen? Kunnen we betere incentives aanbrengen om overtollige voorraden te slopen, via sloopfondsen of andere instrumenten? En bij dit alles geldt steeds: wie doet wat en hoe krijgen we de partijen in beweging? Heterogene markt De kantorenmarkt is een heterogene markt. Er zijn verouderende locaties met structureel overaanbod, maar er zijn ook goede locaties waar sprake is van meer vraag dan aanbod. Leegstand en nieuwbouw komen in de kantorenmarkt naast elkaar voor. De situatie op de kantorenmarkt vraagt van beleidsmakers om een specifieke aanpak die afhangt van de situatie op de verschillende kantoorlocaties. Bij het beleid moet rekening worden gehouden met verschillen in uitgangsituatie en toekomstpotentie van individuele kantoorlocaties. In een eerder studie naar
de kantorenmarkt kwam het EIB tot een beleidsrelevante segmentering die er als volgt uitziet. Figuur Een eenvoudige segmentering voor de beleidsanalyse In het onderzoek van het EIB worden een aantal voorlopige conclusies getrokken vanuit dit kwadrantenmodel. Voor een goede marktwerking, een efficiënte vestiging van kantoororganisaties en economische ontwikkeling kan het wenselijk zijn dat gebruikers worden gefaciliteerd, ook als dat betekent dat nieuwbouw nodig is in tijden van leegstand (kwadrant 2). Als het wenselijk is dat bestaande locaties verder worden (her)ontwikkeld en op deze locaties kwalitatief in de nieuwbouwvraag kan worden voorzien, kan het maatschappelijk gunstig zijn om op deze locaties gedurende het transformatieproces de ontwikkeling van concurrerend aanbod tegen te gaan (kwadrant 1). Als incourante leegstand maatschappelijke problemen geeft, of anderszins niet gewenst is, dan zal de markt het probleem vaak niet vanzelf of niet in het gewenste tempo oplossen op, en kan overheidsingrijpen nodig c.q. wenselijk zijn (kwadrant 4). Goedschiks (subsidies, fondsen) of kwaadschiks (aanwijzingen, heffingen). Voor goede gebouwen op minder goede locaties (kwadrant 3) kan worden gedacht aan het stimuleren van de vraag door het aantrekkelijker maken van locaties of herbestemming.
Monitoren van beleidseffecten Om de effectiviteit van het gevoerde beleid te meten is het van belang de ontwikkelingen in de markt goed te monitoren. Een eenduidig zicht op vraag, aanbod en prijsvorming in de kantorenmarkt is op dit moment nog niet direct voorhanden. Mede daardoor lopen bestaande monitors regionaal sterk uiteen in kwaliteit en opzet. Een goede monitor heeft draagvlak bij betrokken partijen, een centrale functie in het volgen van de marktontwikkeling en levert het gevraagde basismateriaal over de kantorenmarkt. Dit betekent: 1. De monitor biedt toegespitste en richtinggevende informatie die aansluit bij beleidsacties. 2. De monitor heeft hiermee ook een functie als instrument om het effect van beleid te kunnen meten en op basis waarvan dit beleid eventueel kan worden bijgestuurd (informatie biedt handelingsperspectief). Vanuit deze achtergrond wordt in de pilot aandacht besteed aan het monitoren van de marktontwikkeling. Daarbij is het zaak niet het wiel opnieuw uit te vinden. De gedachte is dat de opgave met name ligt in het slim verzamelen en ordenen van bestaand materiaal in mogelijk al lopende initiatieven. De monitor kan worden verrijkt met beschikbare informatie en/of informatie vanuit verschillende bronnen, zoals bijvoorbeeld ook informatie over het vestigingsgedrag van kantoorgebruikers. In het kader van de pilot gaat er dan vooral om aanbevelingen te kunnen doen over het opzetten en onderhouden van een monitoringsinstrument dat voor de toekomst zijn meerwaarde oplevert, zowel voor de piloteregio als voor andere regio s. Voorgestelde aanpak Hiervoor gebruiken wij een beoordelingskader dat bestaat uit drie fasen met daarin verankerd de beschreven monitor. 1. In de eerste fase gaat het om het zicht op de marktontwikkeling. In hoeverre is de benodigde data en informatie beschikbaar? Wat is nodig voor de analyse, wat ligt er al en wat moet worden aangevuld? Het gaat om een goed zicht op vraag en aanbod, bijvoorbeeld de situatie op de belangrijkste kantoorlocaties, de huidige leegstand, nieuwbouwplannen, het kantoorgebruik en een beeld van de aanwezige gebouw- en locatiekwaliteit. Het resultaat van fase 1 biedt meteen belangrijke bouwstenen voor de monitor.
Figuur Onderzoek en proces 2. In fase twee duiken we de locatie en concurrentieanalyse in. Welke vraagontwikkelingen zien we rond welke kantoren op welke locaties hoe hangen product- en locatiecombinaties met elkaar samen (of productmarkt combinaties zoals deze ook wel worden genoemd)? Welke perspectieven zijn er vanuit de locaties voor herstructurering en transformatie naar andere functies? Wat is de betekenis van de kantorenlocatie voor de ruimtelijke kwaliteit in de stad of voor de omgeving van de stad? 3. De derde fase richt zich op het verkennen van de toekomstige marktontwikkeling en de onzekerheden die daarmee samengaan. Hierbij wordt rekening gehouden met een korte en een lange termijn ontwikkeling. Deze fase geeft weer een terugkoppeling naar welke informatie een monitor van de marktontwikkeling en de onzekerheden daaromheen zou kunnen bevatten.
Beleidsstrategie Bij de beleidsanalyse is het nuttig om te vertrekken vanuit enige beleidsevaluatie. Wie heeft bij het kantorenbeleid welke rol gespeeld, welk proces is doorlopen, is al sprake van afstemming en hoe wordt dat tot nu toe vormgegeven? Het is van belang bij de vormgeving van het kantorenbeleid voor ogen te houden welke doelen daarmee gediend zijn. Het terugdringen van de leegstand of het bereiken van marktevenwicht is niet noodzakelijk een doel op zich. Het kan gaan om doelen als: Het kunnen bieden van een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Het faciliteren van economische groei. Het waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit. Creëren van draagvlak voor (maatschappelijke) voorzieningen of infrastructuur. Creëren van financieel draagvlak voor investeringen in duurzaamheid. Bedrijfseconomische overwegingen (grondexploitaties, planschade). Beleidsinstrumenten rond bijvoorbeeld gronduitgifte, plancapaciteit, bestemmingsplannen, programmering, inzet op transformaties en financiële instrumenten kunnen dit soort doelen dienen. Maatregelen kunnen elkaar versterken of juist tegenwerken. Om deze effecten ook kwantitatief te verkennen kan gebruik worden gemaakt van het eerder door het EIB ontwikkelde kantorenmodel. Dit model is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in de praktijk ontwikkeld rond het landelijke Actieprogramma Kantorenleegstand. Het model is inmiddels toegepast op alle provincies in dertien regionale markten (2012). Het geeft gemeenten, provincies en marktpartijen inzicht in vraag- en aanbodontwikkelingen op regionale kantorenmarkten met doorwerking naar leegstand en prijzen in verschillende markt/locatiecombinaties. Het is daarmee ook ontwikkeld om beleidsvarianten door te kunnen rekenen. Ten slotte is het zaak om niet alleen te kijken naar beleidsinstrumenten, maar vervolgens in strategieën te denken, waarbij beleid wordt gevoerd in de tijd in een onzekere toekomst. Het beheersen van financiële risico s is uiteraard een belangrijke kwestie, zowel op de korte als op de lange termijn. Inrichten proces Het gaat bij de pilot niet om een klassieke onderzoeksactiviteit, maar om een proces waarbij de betrokken actoren samen naar acties toe te werken en waarbij onderzoek en kennisuitwisseling tijdens de rit dit proces faciliteert. Daarbij geldt dat wordt gesprongen op rijdende treinen. Er loopt al het nodige, er is vaak al het nodige aan informatie verzameld en er zijn meer of minder uitgewerkte plannen en beleidsvoornemens. We hebben een praktische aanpak nodig, waarbij flexibel aan de knoppen kan worden gedraaid om die vragen te beantwoorden waar we tijdens de rit tegen aanlopen. Het
systematiseren van de aanpak, het doorpakken om de lang niet altijd eenvoudige vragen vanuit pagina 2 ook daadwerkelijk te kunnen beantwoorden en het gezamenlijke proces zijn de winstpunten voor de deelnemers aan de pilot. Vanuit de actieagenda beschouwd is het beschikbaar stellen van de ervaringen vanuit de pilots ook datgene wat al tot stand is gebracht, maar nog niet gedocumenteerd voor andere regio s uiteraard ook een belangrijke opbrengst.