Nota reserves en voorzieningen gemeente Westerwolde 2018

Nota reserves en voorzieningen gemeente Westerwolde 2018

Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 2 Regelgeving en kaders 3 2.1 Algemeen 3 2.2 BBV-regelgeving 3 2.3 Artikel 212 gemeentewet 3 3 Reserve versus voorziening 4 3.1 De belangrijkste verschillen 4 4 Reserves 5 4.1 Algemeen 5 4.2 Bevoegdheden 5 4.3 Soorten reserves 5 4.4 Instellen van reserves 6 4.5 Aanwenden van reserves 6 4.5.a Egalisatiereserves 6 4.5.b Structureel en reëel begrotingsevenwicht 6 4.5.c Investeringen dekken uit een reserve 6 4.6 Wijzigen van het doel van de reserves 7 4.7 Opheffen van reserves 7 4.8 Rentetoerekening 7 4.9 Toetsing 7 5 Voorzieningen 8 5.1 Algemeen 8 5.2 Bevoegdheden 8 5.3 Soorten voorzieningen 8 5.4 Instellen van voorzieningen 9 5.5 Aanwenden van voorzieningen 9 5.6 Wijzigen van het doel van voorzieningen 9 5.7 Opheffen van voorzieningen 9 5.8 Rentetoerekening 9 5.9 Toetsing 9 6 Weerstandsvermogen en risicomanagement 10 6.1 Algemeen 10 6.2 Relatie weerstandsvermogen met reserves en voorzieningen 10 6.3 Hoogte van de weerstandscapaciteit 10 6.4 Minimumpositie algemene reserve 10 7 Slotbepaling 11 Bijlagen 12 Bijlage 1 12 Bijlage 2 13 Bijlage 3 14

1 Inleiding Overeenkomstig de financiële verordening stelt de raad op voorstel van het college een nota reserves en voorzieningen vast. Voor u ligt de eerste nota reserves en voorzieningen van de gemeente Westerwolde. Doel van de nota is het vaststellen van de lokale kaders ten aanzien van reserves en voorzieningen. Uiteraard dienen deze lokale kaders te vallen binnen de geldende wet- en regelgeving. De provincie geeft als toezichthouder geen nadere richtlijnen met betrekking tot de omvang van reserves en weerstandsvermogen. Wel wordt weerstandscapaciteit bezien in relatie tot de risico s en overige financiële informatie. Veel wordt dus overgelaten aan het beleid dat de gemeente zelf vaststelt. Deze nota beoogt, binnen de gestelde kaders, het lokale beleid op het terrein van reserves en voorzieningen te verduidelijken. Door het vaststellen van de nota kan de raad haar kaderstellende rol uitvoeren en wordt gewerkt aan meer inzicht en transparantie rondom de reserves en voorzieningen. Een evaluatie van en voorstel tot herschikking van de oude reserves en voorzieningen van de voormalige gemeenten Bellingwedde en Vlagtwedde treft u in een separate notitie aan. Op deze wijze is het bijstellen van deze nota zelf alleen aan de orde wanneer de beleidsuitgangspunten fundamenteel wijzigen. 2

2 Regelgeving en kaders 2.1 Algemeen Het kader voor reserves en voorzieningen wordt gevormd door artikel 212 van de gemeentewet, artikelen 42 tot en met 45 van het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) en de Financiële verordening gemeente Westerwolde. Verder is aan de hand van praktijkcases in de afgelopen periode veel informatie beschikbaar gekomen welke een eenduidige toepassing van het BBV bevorderen. Hiermee wordt in de voorliggende nota rekening gehouden. 2.2 BBV-regelgeving Vanaf 1 januari 2017 geldt het gewijzigde BBV. Vanaf die datum dienen o.a. de begroting, meerjarenraming en de jaarstukken aan de gewijzigde BBV voorschriften te voldoen. De letterlijke teksten zijn voor zover relevant opgenomen in bijlage 1. Naast de letterlijke BBV wetteksten worden er door de Commissie BBV regelmatig notities uitgebracht ter onderbouwing van die wetteksten. De notities geven voornamelijk aan hoe de regelgeving kan, en in sommige gevallen moet, worden geïnterpreteerd. Eén van de notities die voor deze nota van belang is, betreft de notitie materiële vaste activa die in december 2017 is uitgebracht. Delen van de letterlijke teksten zijn voor zover relevant opgenomen in bijlage 2. 2.3 Artikel 212 gemeentewet De financiële verordening gemeente Westerwolde, vastgesteld op 14 februari 2018, is gebaseerd op artikel 212 van de gemeentewet. Voor deze nota is met name artikel 12 uit deze verordening van belang. In dat artikel staat het volgende aangegeven: 1. In de beleidsbegroting, de financiële begroting, het jaarverslag en de jaarrekening vindt geen toerekening van rente over de reserves en voorzieningen aan de taakvelden plaats. 2. Op voorstel van het college stelt de raad een nota reserves en voorzieningen vast. Deze nota behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding van voorzieningen. 3. Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve wordt minimaal aangegeven: a. het specifieke doel van de reserve; b. de voeding van de reserve; c. indien van toepassing de maximale hoogte van de reserve; en d. indien van toepassing de maximale looptijd. 4. Als het bij de instelling bepaalde doel van de reserve niet meer actueel is, wordt bij de eerstvolgende begroting of jaarrekening besloten in hoeverre de reserve vrijvalt. 3

3 Reserve versus voorziening 3.1 De belangrijkste verschillen Reserves en voorzieningen worden beiden aan de passiefzijde van de balans gepresenteerd. Het belangrijkste onderscheid dat gemaakt kan worden tussen reserves en voorzieningen is dat reserves tot het eigen vermogen behoren en voorzieningen tot het vreemd vermogen. De totale reservepositie is (boekhoudkundig) het verschil tussen de bezittingen en de schulden en vertegenwoordigt dus het eigen vermogen van de gemeente. Een voorziening wordt gevormd omdat daar verplichtingen of risico s tegenover staan waarvan op dat moment nog niet zeker is hoe groot deze zijn. Deze risico s of verplichtingen worden zo goed mogelijk ingeschat. Om die reden kan de raad de bestemming van voorzieningen niet wijzigen. In onderstaande tabel is uiteengezet wat de belangrijkste verschillen zijn tussen reserves en voorzieningen. Reserve Voorziening Verantwoordelijkheid De raad is bevoegd (instellen en beschikken) Het college is bevoegd (beschikken) Onderdeel van Eigen vermogen Vreemd vermogen Wijziging bestemming Mogelijk Niet mogelijk Aanwending vrij Ja * Alleen voor betreffende doel Opbouw (dotatie) Resultaat bestemmend (wordt Resultaat bepalend (storting Aanwending (onttrekking) begroot, raadsbesluit vereist) Resultaat bestemmend (wordt begroot, directe onttrekking is niet toegestaan) rechtstreeks t.l.v. de exploitatie) Rechtstreeks uit de voorziening Financiële onderbouwing Niet verplicht, wel wenselijk Verplichte onderbouwing * met uitzondering van dekkingsreserves Uit bovenstaande tabel kan worden opgemaakt dat het instellen, opheffen en aanwenden van reserves voorbehouden is aan de raad. Het instellen en aanwenden van voorzieningen is voorbehouden aan het college van B&W, die daarin overigens soms geen keuze heeft omdat het vormen en aanwenden van voorzieningen veelal geschiedt op basis van een wettelijke verplichting. Meer hierover leest u in de volgende hoofdstukken. Vanwege de inhoudelijke verschillen is er in deze nota voor gekozen reserves en voorzieningen hierna in afzonderlijke hoofdstukken te behandelen. 4

4 Reserves 4.1 Algemeen Het eigen vermogen van een gemeente, zoals dat wordt gepresenteerd op de balans in de gemeentelijke jaarrekening, bestaat uit reserves en het rekeningresultaat. Dit rekeningresultaat moet apart zichtbaar zijn in de jaarrekening. Pas als de jaarrekening is vastgesteld door de raad mogen we het rekeningresultaat toevoegen aan de reserves. Reserves zijn vermogensbestanddelen die behoren tot het eigen vermogen en die, in principe, vrij aanwendbaar zijn. Reserves kunnen de volgende functies hebben: Bufferfunctie: om onvoorziene financiële tegenvallers op te vangen. Deze functie heeft een sterke relatie met het weerstandsvermogen. Bestedingsfunctie: het vooraf bepaalde doel van het reserve vormt het uitgangspunt. Bij bestemmingsreserves ligt dit bestedingsdoel vast. Inkomensfunctie: dit is aan de orde wanneer de rente (de zgn. bespaarde rente ) op reserves ten gunste van de exploitatie wordt gebracht in plaats van dat deze wordt bijgeschreven op de reserves zelf. Omdat in Westerwolde geen rente word toegerekend aan reserves, kennen we geen reserves met een inkomensfunctie. Dekkingsfunctie: de reserve wordt aangewend voor dekking van bestaande exploitatielasten. 4.2 Bevoegdheden De gemeenteraad stelt reserves in, kan de omvang ervan wijzigen, kan reserves opheffen en verbindt desgewenst doelstellingen aan de reserves. Ook het doen van investeringen ten laste van een reserve is voorbehouden aan de gemeenteraad Dit zal veelal geschieden op voorstel van het college van B&W. Bij het vaststellen van de begroting wordt door de gemeenteraad aangegeven voor welke bedragen de reserves in het lopende jaar aangesproken mogen worden en voor welk doel. Hiermee delegeert de gemeenteraad het college van B&W tot het doen van uitgaven tot het maximum van de begrote onttrekkingen. Uitgaven die uitgaan boven de begrote onttrekkingen moeten alsnog door de gemeenteraad geaccordeerd worden. 4.3 Soorten reserves In artikel 43 van het BBV hebben we kunnen lezen dat reserves op de balans worden onderscheiden in algemene reserves en bestemmingsreserves. Aan de algemene reserve is geen bepaalde bestemming gegeven. Deze reserve wordt veelal gebruikt om onverwachte risico s in algemene zin om te vangen of soms om te sparen. Daarmee vormt de algemene reserve een belangrijk deel van het weerstandsvermogen. De raad kan ervoor kiezen een reserve een bepaalde bestemming te geven. Zodra de raad dat heeft gedaan is er sprake van een bestemmingsreserve. Het onderscheid tussen algemene reserves en bestemmingsreserves is gebaseerd op politieke beslissingen. In hoofdlijnen kunnen de volgende soorten bestemmingsreserves worden onderscheiden: 1. Reserves met een beleidsdoel: sparen voor (toekomstige) beleidsdoelen. Deze reserves dienen hiermee om een vooraf bepaalde bestuurlijke ambitie te kunnen realiseren. Deze reserves hebben een bestedingsfunctie. 2. Egalisatiereserves: om grote schommelingen in de exploitatie op te kunnen vangen. Dit zijn reserves met een bufferfunctie. 3. Reserves ter dekking van kapitaallasten: dit is een reserve die verplicht wordt gevormd wanneer een meerjarige investering wordt gedaan die worden betaald uit een reserve. De reserve dient om de afschrijvingslasten in de exploitatie te kunnen dekken. Hij moet van voldoende niveau zijn om deze afschrijvingslasten gedurende de gehele afschrijvingsperiode 5

te kunnen dekken. De bestemming kan dan ook niet worden gewijzigd. Dit betreft een reserve met een dekkingsfunctie. Naast de algemene reserves en bestemmingsreserves kennen we ook nog het begrip stille reserves. Er is sprake van een stille reserve wanneer activa op de balans een lagere waardering hebben dan de waarde in het economisch verkeer. Hierbij moet met name worden gedacht aan onroerend goed en (niet-gewaardeerde) gronden. Deze reserves zijn in tegenstelling tot andere reserves niet direct beschikbaar. Daarom worden ze niet aan de reserves toegevoegd en in beeld gebracht. 4.4 Instellen van reserves Het instellen van een nieuwe reserve gebeurt door middel van een raadsbesluit en kan alleen dan wanneer het gaat om één van de soorten reserves zoals onder 4.3 beschreven. Reserves worden ingesteld door de gemeenteraad en gevormd door bestemming van het resultaat. Hierbij kunnen desgewenst gebruiksregels worden geformuleerd. Bij het instellen van een reserve moet aandacht worden besteed aan het doel van de reserve, hoe hij wordt gevoed en of er een minimaal of maximaal niveau gewenst is. Er kan eveneens een maximale looptijd worden aangegeven. Een eventueel meerjarig beleidsdoel moet in lijn zijn met de doelen uit de programmabegroting. Hiermee wordt beoogd het vormen van potjes tegen te gaan. Om een integrale afweging van de beschikbare financiële middelen mogelijk te maken is het uitgangspunt om een zo beperkt mogelijk aantal reserves in te stellen. 4.5 Aanwenden van reserves In de begroting wordt een zo reëel mogelijk beeld gegeven van de toevoegingen en aanwendingen van de reserves in een bepaald jaar. Nieuwe toevoegingen en onttrekkingen worden alleen via de tussentijdse rapportages of bij separaat besluit van de gemeenteraad tot stand gebracht. Dit raadsbesluit moet zijn genomen vóór 31 december van het verslagjaar, tenzij door de raad een principebesluit wordt genomen om bepaalde (toekomstige) baten en/of lasten te muteren op een bepaalde reserve. 4.5.a Egalisatiereserves Op het moment dat de raad een egalisatiereserve voor een doel heeft ingesteld dan kunnen tekorten en overschotten voor dat doel worden onttrokken of toegevoegd zonder dat daarvoor een apart raadsbesluit nodig is. 4.5.b Structureel en reëel begrotingsevenwicht Een belangrijk criterium voor de meerjarenbegroting dat ook door de toezichthouder wordt gehanteerd is structureel en reëel begrotingsevenwicht. Ook ten aanzien van het gebruik van reserves speelt dit criterium een rol. De begroting moet structureel in evenwicht zijn zonder bijdragen van reserves. Met andere woorden: structurele lasten moeten met structurele baten opgevangen kunnen worden. Hieruit volgt dat reserves in beginsel alleen kunnen worden ingezet voor de dekking van incidentele lasten, met uitzondering van hetgeen hierna onder 4.5.3 wordt beschreven. Uitgaven die gedurende een beperkt aantal jaren plaatsvinden kunnen wel uit een reserve worden gedekt. 4.5.c Investeringen dekken uit een reserve Alle investeringen, zowel met een economisch als een maatschappelijk nut, moeten tegen de verkrijgingsprijs worden geactiveerd. Het is hierbij niet toegestaan om een bijdrage uit een reserve te verrekenen met de verkrijgingsprijs. De bedoeling van de wetgever hierbij is om de bruto lasten van een investering in de begroting en de jaarrekening zichtbaar te maken. Soms kan het wenselijk zijn om een investering toch uit een reserve te dekken. Bij de afweging om dit te doen moeten wij ons altijd realiseren dat er na de afschrijvingsperiode geen ruimte in de begroting is voor het doen van een vervangingsinvestering. Wanneer er desondanks voor wordt gekozen een investering te dekken uit een reserve, dan wordt het volledige investeringsbedrag overgeboekt van een vrije (bestemmings-) 6

reserve naar een dekkingsreserve. Uit die dekkingsreserve worden jaarlijks de afschrijvingslasten gedekt. In bijlage 2 bij deze nota wordt uiteengezet hoe de regelgeving hieromtrent moet worden geïnterpreteerd. 4.6 Wijzigen van het doel van de reserves De raad is te allen tijde bevoegd een besluit te nemen om de bestemming van een eerder ingestelde reserve te wijzigen. Dit geldt voor alle bestemmingsreserves met uitzondering van die reserves waarvoor reeds (externe) verplichtingen zijn aangegaan. Van de bestemmingsreserves die dienen ter dekking van kapitaallasten kan het doel dan ook niet worden gewijzigd. 4.7 Opheffen van reserves Op het moment dat een geformuleerd doel is gerealiseerd dan wel niet langer van toepassing is, óf in het geval een reserve is uitgeput en geen toevoegingen meer zijn voorzien, kan een reserve worden opgeheven. Het opheffen van een reserve geschiedt altijd middels raadsbesluit, al dan niet op voorstel van het college. In het geval van opheffing vloeien de vrijkomende gelden in beginsel naar de algemene reserve, tenzij in het raadsbesluit expliciet anders wordt bepaald. 4.8 Rentetoerekening De BBV regelgeving is recent aangepast met als doel het bevorderen van een eenduidige handelswijze met betrekking tot de verwerking van rente door gemeenten (harmonisering), stimuleren dat gemeenten de (verwachte) werkelijke rentelasten opnemen in de begroting en de jaarstukken en het eenduidig inzichtelijk maken van de wijze waarop de gemeente met rente omgaat (transparantie). Nadrukkelijk wordt afgeraden om een rentevergoeding over het eigen vermogen (de reserves) te berekenen. Dit advies, én ten behoeve van de eenvoud en de transparantie van onze eigen administratie heeft ons doen besluiten geen rente te berekenen over de reserves. Er wordt dus geen rente toegevoegd aan de reserves en er wordt ook geen bespaarde rente ten gunste van de exploitatie gebracht. Bij het beoordelen van de hoogte van de reserves moet er wel rekening mee worden gehouden dat er ook geen compensatie voor inflatie wordt toegevoegd. Dit houdt in dat met beschikbare middelen op termijn mogelijk minder kan worden gedaan. 4.9 Toetsing Omstandigheden wijzigen voortdurend. Bij het opstellen van de begroting, maar ook op andere momenten in de planning en control cyclus, wordt een globale scan uitgevoerd of reserves niet teveel uit de pas lopen met eerdere prognoses. Bij het opstellen van de jaarrekening wordt gecontroleerd of de gedane onttrekkingen en stortingen in lijn zijn met de geraamde mutaties. Periodiek vindt een meer uitgebreide toetsing plaats van alle reserves. Dan wordt nagegaan of het doel van de bestemmingsreserve nog relevant is en of de hoogte van de reserve in overeenstemming is met de verwachte uitgaven. Het resultaat van de herijking wordt ter besluitvorming aan de raad voorgelegd, conform artikel 12 van de Financiële verordening gemeente Westerwolde. 7

5 Voorzieningen 5.1 Algemeen Voorzieningen worden op de balans gekenmerkt als vreemd vermogen. Aan een voorziening zijn namelijk middelen toegevoegd waarop een verplichting jegens een derde rust. De middelen zijn dus niet vrij te besteden. Het is ook daarom dat het BBV specifiek aangeeft in welke gevallen een voorziening moet worden gevormd. Voorzieningen worden gewaardeerd op het nominale bedrag van de betrokken verplichting c.q. het voorzienbare verlies, tenzij de voorziening is gewaardeerd tegen contante waarde (wat op dit moment voor de gemeente Westerwolde niet aan de orde is). 5.2 Bevoegdheden Vanwege het verplichtende karakter van de uitgaven waarvoor een voorziening in het leven wordt geroepen, kan de gemeenteraad de bestemming van een voorziening niet wijzigen. Dit is een fundamenteel verschil met reserves. Het college is zonder meer bevoegd uitgaven ten laste van de voorziening te doen, binnen de gestelde kaders. 5.3 Soorten voorzieningen Artikel 44 van het BBV beschrijft limitatief in welke gevallen een voorziening kan, maar meestal moet, worden gevormd: a. Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs in te schatten. Bijv. de pensioenvoorziening voor bestuurders. b. Voorzieningen voor een kwantificeerbaar risico. Bijv. de voorziening dubieuze debiteuren. c. Voorzieningen voor egalisatie van groot onderhoud. Bijv. een (egalisatie)voorziening groot onderhoud gemeentelijke gebouwen. d. De bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in art.35 lid 1.b. BBV. Bijv. de voorziening vervanging riolering. e. Voorzieningen van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. Bijv. de tariefsegalisatievoorziening riolering. Op bovenstaande punten zijn de volgende uitzonderingen van toepassing: a. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. b. In het geval niet redelijk kan worden ingeschat hoe groot een risico zal zijn spreken we van een niet kwantificeerbaar risico. In dat geval wordt geen voorziening getroffen maar wordt het risico opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. c. Er mag geen voorziening voor het (toekomstig) onderhoud van kapitaalgoederen worden gevormd wanneer een recent beheerplan of een vergelijkbare meerjarenplanning ontbreekt. Een dergelijk plan is noodzakelijk om de omvang van de voorziening te kunnen berekenen en om inzicht te verschaffen in de mate waarin de doelstellingen van de egalisatie van de lasten wordt gerealiseerd. Onder een recent beheerplan wordt een beheerplan verstaan van maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Deze vijf jaar dient te worden gehanteerd als richttermijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de raad en verantwoord is in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de begroting en de jaarstukken. Overigens wordt geadviseerd geen voorziening in te stellen wanneer de jaarlijkse kosten uit het beheerplan niet noemenswaardig fluctueren. e. Uitzondering hierop zijn voorschotten van Europese en Nederlandse overheidslichamen; deze bedragen worden verantwoord onder de overlopende passiva. 8

5.4 Instellen van voorzieningen Voorzieningen hebben een verplichtend karakter. Vaak hebben we geen keuze of wel wel of geen voorziening willen vormen. Ook de hoogte van de te vormen voorziening staat veelal vast; hij moet dekkend zijn voor de achterliggende verplichting. Wanneer dit niet exact bekend is dan moet dit naar beste inschatting worden berekend. Het instellen van een nieuwe voorziening is daarom in beginsel een verantwoordelijkheid van het college. Voor het vormen van een voorziening is echter altijd dekking nodig en daarvoor moet dan weer een raadsbesluit worden genomen. 5.5 Aanwenden van voorzieningen Vanwege het verplichtende karakter van de uitgaven waarvoor de voorziening in het leven is geroepen, is het college zonder meer bevoegd uitgaven ten lasten van de voorziening te doen, binnen de gestelde kaders. 5.6 Wijzigen van het doel van voorzieningen Het doel van een voorziening kan niet worden gewijzigd. 5.7 Opheffen van voorzieningen Alleen als de daaraan ten grondslag liggende verplichting en/of het risico is vervallen of is opgehouden te bestaan wordt de voorziening opgeheven en valt het saldo vrij in de exploitatie. Voorzieningen ter egalisatie van kosten worden opgeheven na een besluit van de raad. 5.8 Rentetoerekening Artikel 45 van het BBV schrijft uitdrukkelijk voor dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet zijn toegestaan. Uitzondering vormen de voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd. Aan die voorzieningen moet jaarlijks een rentetoevoeging plaatsvinden voor het percentage (disconteringsvoet) waartegen de voorziening contant is gemaakt. Op dit moment kent de gemeente Westerwolde geen voorzieningen die zijn gewaardeerd tegen contante waarde. 5.9 Toetsing De toetsing van voorzieningen is in de planning en control cyclus een continu proces. In veel gevallen moet bij de jaarrekening de noodzakelijke hoogte van de voorziening worden geactualiseerd. Deze hoogte van de voorziening moet immers in de pas lopen bij de verwachte toekomstige verplichting of het bestaande risico. Wanneer bij het opstellen van de begroting ingeschat wordt dat een voorziening naar beste inschatting in hoogte moet worden bijgesteld dan worden voorstellen gedaan om de voorziening op het vereiste niveau te brengen. 9

6 Weerstandsvermogen en risicomanagement 6.1 Algemeen Onder de incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan het vermogen om onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het niveau wat we met elkaar hebben afgesproken. Het weerstandsvermogen bestaat uit twee onderdelen, namelijk de weerstandscapaciteit en de risico s. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding tussen deze twee onderdelen aan. Bij weerstandsvermogen gaat het dus om de mate waarin een gemeente in staat is om middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen, zonder haar hele beleid te hoeven wijzigen. 6.2 Relatie weerstandsvermogen met reserves en voorzieningen In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt zowel bij de begroting als de jaarrekening een inventarisatie van de weerstandscapaciteit gegeven. De algemene reserve wordt gerekend tot de vrij besteedbare reserves en kan daarom tot de beschikbare (incidentele) weerstandscapaciteit worden gerekend. Naast de vrij besteedbare reserve(s) bestaat de incidentele weerstandscapaciteit uit het begrotingssaldo en de begrotingspost onvoorzien incidenteel. De bestemmingsreserves en voorzieningen maken in onze berekeningen geen onderdeel uit van de weerstandscapaciteit omdat aan deze middelen, al of niet verplicht, een bestemming is gegeven. Zij kunnen in beginsel niet worden ingezet om onverwachte tegenvallers op te vangen. Het is natuurlijk zo dat de raad de bestemming van bestemmingsreserves kan wijzigen. Daarom is het te verdedigen om ook de bestemmingsreserves tot de weerstandscapaciteit te rekenen. Wij doen dit in onze berekeningen vooralsnog (veiligheidshalve) niet. 6.3 Hoogte van de weerstandscapaciteit Er is geen wettelijke grondslag die een minimum of maximum aan weerstandscapaciteit voorschrijft. Wel is het zo dat de provincie bij het uitoefenen van haar taak als toezichthouder de financiële positie van een gemeente nauwgezet volgt en erop toeziet dat een gemeente financieel gezond blijft. Daarnaast kunnen zowel het weerstandsvermogen als de overige financiële kengetallen raadsleden ondersteunen bij het nemen van besluiten met financiële gevolgen. De vraag is nu hoe hoog het buffervermogen moet zijn om onvoorziene incidentele financiële tegenvallers op te kunnen vangen. Wanneer de raad niet expliciet beleid en een norm heeft vastgesteld voor de algemene reserve dan wordt in den lande soms vastgehouden aan een minimale norm van 10% van de omzet in de begroting ter dekking van algemene risico s. Daarnaast dient een extra bedrag ter dekking van risico s van grondexploitaties worden opgenomen. In de (nog op te stellen) nota grondexploitatie moet aan dit onderdeel aandacht worden besteed. 6.4 Minimumpositie algemene reserve De vraag is nu hoe hoog onze algemene reserve, en daarmee onze financiële buffer, moet zijn om voldoende weerstandscapaciteit te hebben. Zoals gezegd schrijft de provincie dit niet exact voor, waardoor wij vooralsnog voorstellen een lijn te volgen die wel vaker door gemeenten wordt gehanteerd, namelijk 10% van de omzet in de begroting plus een opslag voor mogelijke risico s van grondexploitaties. In ons geval gaat dit om 10% van 81 miljoen. De risico s van grondexploitaties zijn lastig in te schatten maar gezien de geringe omvang van onze actieve grondexploitaties én omdat deze al deels zijn afgewaardeerd achten wij dit risico niet groot. Wij vinden het daarom te verdedigen om de minimum positie van de algemene reserve voor de gemeente Westerwolde vooralsnog te bepalen op een bedrag van 8 miljoen. De incidentele risico s zijn in de begroting 2019 overigens ingeschat op 2.125.000,-. In de verplichte paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement moet de komende tijd meer aandacht worden besteed aan de gewenste hoogte van de algemene reserve. 10

7 Slotbepaling 7.1 Citeertitel 7.2 Inwerkingtreding 11

Bijlagen Bijlage 1 Relevante BBV-regelgeving Artikel 42 1 Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het gerealiseerde resultaat volgend uit het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening. 2 Het in het eerste lid bedoelde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. Artikel 43 1 In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. de bestemmingsreserves. 2 Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievelijk de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel 44 1 Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren; d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b. 2 Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b. 3 Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Artikel 45 Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan. 12

Bijlage 2 Interpretatie van de BBV-regelgeving: Notitie materiële vaste activa (Commissie BBV, december 2017) Pagina 10 en 11 Onderstaande letterlijke tekst uit de notitie geeft aan hoe kan worden gehandeld wanneer voor het doen van meerjarige investeringen bijdragen uit reserves worden ingezet. Mochten er eigen middelen zijn, dan kunnen deze middelen in een door de raad in te stellen bestemmingsreserve kapitaallasten worden gestort voor de dekking van de kapitaallasten die uit de activering en de wijze van afschrijven voortvloeien. Een bestemmingsreserve kapitaallasten zal van voldoende omvang moeten zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken. Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingsreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken. De kapitaallastenreserves zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen. Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa. Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve. 13

Bijlage 3 Een overzicht van de belangrijkste begrippen Algemene reserve: eigen vermogensbestanddeel waaraan geen bijzondere bestemming is gegeven. De algemene reserve is onderdeel van de weerstandscapaciteit. BBV: Besluit begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten. Begrotingsevenwicht: de wijze waarop de lasten in de begroting in evenwicht zijn met de baten. Bestemmingsreserve: door de raad voor een specifiek doel gereserveerde middelen. Dit maakt onderdeel uit van het eigen vermogen. Egalisatiereserve: reserve waarmee ongewenste schommelingen in tarieven of lasten kunnen worden opgevangen. Investeringen: het aanschaffen van bedrijfsmiddelen die een levensduur hebben van meer dan één jaar en die een aanzienlijke waarde vertegenwoordigen. Onder aanzienlijke waarde wordt over het algemeen verstaan een waarde hoger dan de activeringsgrens die is afgesproken in de financiële verordening ex. artikel 212 gemeentewet. In de gemeente Westerwolde is dat 20.000,-. Kapitaallasten: rente en afschrijvingskosten van investeringen. Stille reserve: een bezitting is meer waard dan de boekwaarde. Verplichting: door opdrachtverstrekking ontstaat voor de gemeente de verplichting tot betaling op enig moment. Voorziening: afgezonderde vermogensbestanddelen (vreemd vermogen) die gevormd worden vanwege een ingeschatte verplichting, verlies of risico, egalisatie van lasten, bijdrage in toekomstige vervangingsinvesteringen (waarvoor een heffing wordt geheven) of van derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel. Weerstandscapaciteit: middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwacht en substantieel zijn, te dekken zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Weerstandsvermogen: de omvang van de weerstandscapaciteit in relatie tot de geïnventariseerde risico s. 14