Colofon Samenstelling Rekenkamercommissie Externe leden De heer mr. P.M.B. Schrijvers (voorzitter) De heer ir. N. op de Laak De heer drs. R.G.L. Peeters RA Raadsleden Mevrouw A.P.H. Waajen-Crins Mevrouw P.T.G.J. Beeren-Adriaans De heer H.M. Hutjens Secretariaat Rekenkamercommissie Ambtelijk secretaris De heer A.H.C. Vestjens Adres Postbus 900 Telefoonnummer 0475-35 94 60 E-mail arnovestjens@roermond.nl Website www.roermond.nl December 2012 Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Inhoudsopgave: 1. Aanleiding en doelstelling. 2. Onderzoeksopzet en -methodiek. 3. Conclusies. 4. Aanbevelingen. Bijlagen: I Bestuurlijk hoor en wederhoor: a. Reactie college van burgemeester en wethouders van Roermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie. b. Nawoord Rekenkamercommissie. II. Onderzoeksrapport van SeinstravandeLaar: Uitvoering op afstand; vinger aan de pols!. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
1. Aanleiding, doelstelling en centrale vraag. De rekenkamercommissie (RKC) heeft op 5 maart 2012 de start van het vooronderzoek naar het beleid, de organisatie en de uitvoering van de ICT in de gemeente Roermond aangekondigd. De Rekenkamercommissie heeft op 7 juli 2011 de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders geïnformeerd over de start van het onderzoek naar verbonden partijen. De Rekenkamercommissie heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Dit betekent dat de Rekenkamercommissie zelf bepaalt welke onderwerpen worden onderzocht en hoe het onderzoek wordt ingericht. Zij maakt daarbij echter wel gebruik van eventuele verzoeken en suggesties van gemeenteraad, raadsfracties en derden. In dat kader doet zij ook oproepen aan alle raadsfracties om mogelijke onderzoeksonderwerpen aan te dragen. Een onderzoek verbonden partijen leek de Rekenkamercommissie zeer relevant in het kader van de veranderende rol van de overheid. De gemeentelijke overheid voert haar taken niet louter zelf uit. Steeds meer zijn (of worden) derde partijen betrokken bij het realiseren van maatschappelijke doelen (de gemeente als regisseur). In sommige gevallen worden bepaalde taken aan andere organisaties overgelaten, waarin de gemeente vervolgens een financieel en bestuurlijk belang neemt. In dit laatste geval spreken we over verbonden partijen (deelnemingen). De gemeente blijft verantwoordelijk voor de realisatie van haar beleidsdoelstellingen uit de programmabegroting. Ook vormen de uitgaven aan verbonden partijen vaak een substantieel deel van de gemeentelijke begroting. Door deze bestuurlijke en financiële belangen van gemeenten in verbonden partijen zijn de daarmee gepaard gaande potentiële risico s aanzienlijk. Het is voor een gemeenteraad daarom belangrijk nadrukkelijk vinger aan de pols te houden bij deze op afstand opererende (uitvoerings)organisaties. Alleen dan kunnen beleidsdoelstellingen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig worden ingevuld, zodat de gemeente achteraf niet met onaangename verrassingen wordt geconfronteerd. De Rekenkamercommissie beoogt met het onderzoek naar verbonden partijen: Raadsleden (nog) beter in staat te stellen hun kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen in te vullen. Het college van B&W en de ambtelijke organisatie van de gemeente Roermond bewust te maken van de kansen in de uitvoering om meer grip te krij- Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
gen op de verbonden partijen, zodat (waar nodig) doeltreffendheid en doelmatigheid toenemen en risico s afnemen of beter beheersbaar worden. Om invulling te geven aan deze doelstellingen is het wenselijk antwoord te krijgen op de volgende centrale vraag: Is in de gemeente Roermond sprake van afdoende doeltreffendheid, doelmatigheid en risico-beheersing rondom de door haar aangegane relaties met verbonden partijen? Onder de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing verstaan wij het volgende: Doeltreffendheid: de mate waarin het beoogde doel wordt bereikt. Doelmatigheid: de mate waarin de ingezette middelen bijdragen aan het bereiken van het beoogde doel. Een interventie is doelmatig als de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Risicobeheersing: het identificeren en classificeren van risico s en het vaststellen van beheersmaatregelen. De begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing zijn in dit onderzoek nader geconcretiseerd aan de hand van de elementen van public governance. Public governance kan als volgt worden gedefinieerd: het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties in de publieke sector, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. Governance omvat dus de elementen: sturen, beheersen, verantwoording en toezicht. Er wordt een positief verband verondersteld tussen de vier elementen van public governance enerzijds en de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing anderzijds. Op het moment dat er sprake is van good public governance, kan aldus worden aangenomen dat er sprake is van afdoende doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing in de relatie tussen de gemeente Roermond en de aan haar verbonden partijen. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
2. Onderzoeksopzet en -methodiek. De Rekenkamercommissie heeft dit onderzoek uit laten voeren door bureau SeinstravandeLaar. Het onderzoek is gestart met een quick scan onder alle verbonden partijen van de gemeente Roermond. Deze quick scan is uitgevoerd op basis van een documentenanalyse en een aanvullend gesprek met de Concerncontroller van de gemeente Roermond. De verbonden partijen zijn gescoord op vijf selectiecriteria1, op basis waarvan de Rekenkamercommissie tot een weloverwogen selectie van verbonden partijen voor nader onderzoek is gekomen. In deze selectie is tevens meegewogen dat er in het nader onderzoek sprake is van zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke partijen, alsook verbonden partijen met een verplichtend en een vrijwillig karakter. Er zijn drie verbonden partijen geselecteerd voor de verdiepende analyse in dit onderzoek. Bij aanvang van het verdiepende onderzoek is voor alle elementen van public governance, op basis van wet- en regelgeving, beleidskaders en professionele normen, een normenkader vastgesteld. Op basis van een uitgebreide documentenanalyse en aanvullende interviews met sleutelpersonen binnen de gemeente Roermond, alsook met vertegenwoordigers van de geselecteerde verbonden partijen, zijn de drie verbonden partijen nader geanalyseerd. Het verworven onderzoeksmateriaal is bij de analyse getoetst aan het normenkader. Het normenkader fungeerde daarmee als een objectieve meetlat. Daarna heeft een tweede toetsing plaatsgevonden, waarbij de bevindingen uit de eerste toetsing zijn afgezet tegen de kernbegrippen uit de hoofdvraag: doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing. Het resultaat uit de tweede toetsing vormt de basis voor de overall conclusies van dit onderzoek. Het door SeinstravandeLaar opgestelde conceptrapport is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een controle op de juistheid van de feiten. Naar aanleiding daarvan is het rapport op enkele punten aangepast, zijn de conclusies en aanbevelingen vastgesteld en vervolgens voor een reactie voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. De reactie van het college en het nawoord van de Rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage I. 1 Maatschappelijk belang, financieel risicovol, politiek-bestuurlijk risicovol, politiek-bestuurlijk beïnvloedbaar en recente ontwikkelingen. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
3. Conclusies. Het vooronderzoek geeft voor de rekenkamercommissie geen aanleiding tot nader vervolgonderzoek. Het beeld dat uit de rapportage naar voren komt laat zien dat de gemeente Roermond met de goede dingen bezig is, en haar zaken op hoofdlijnen goed voor elkaar heeft. Daarnaast heeft de gemeente een aantal ontwikkelingen in gang gezet, zoals het centraliseren van het applicatiebeheer en de ontwikkeling van een referentiearchitectuur, die op korte termijn zullen bijdragen aan een (nog) betere beheersbaarheid van de informatievoorziening en ICT. a. Reikwijdte conclusies Het onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de risicobeheersing van verbonden partijen van de gemeente Roermond, heeft zich na een quick scan onder alle twintig verbonden partijen toegespitst op de drie potentieel meest risicovolle verbonden partijen van deze gemeente; Westrom, Veiligheidsregio Limburg-Noord en Ontwikkelingsmaatschappij Midden-Limburg. In de navolgende conclusies wordt een antwoord gegeven op de vraag of, en zo ja, in hoeverre, er sprake is van afdoende doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing in de relatie van de gemeente Roermond met de aan haar verbonden partijen. Gezien het feit dat dit onderzoek zich heeft beperkt tot de verbonden partijen Westrom, Veiligheidsregio Limburg-Noord en Ontwikkelingsmaatschappij Midden-Limburg, wordt in navolgende conclusies ook slechts naar deze drie partijen verwezen. Dit laat echter onverlet dat een aantal onderliggende sub-conclusies (die treft u aan in het onderzoeksrapport van SeinstravandeLaar, hoofdstuk 6) -van meer algemene aard- op alle verbonden partijen van toepassing zijn. b. Conclusies Naar aanleiding van de beantwoording van de onderzoeksvraagstelling heeft de Rekenkamercommissie de volgende conclusies getrokken. Ten aanzien van het aspect doeltreffendheid: De mate waarin de gemeente Roermond haar beleidsdoelstellingen realiseert via deelname in verbonden partijen, is voor Westrom onomstotelijk als doeltreffend te typeren. Ook de relatie met Ontwikkelingsmaatschappij Midden-Limburg is tot op zekere hoogte doeltreffend te noemen, wegens de aantoonbare meerwaarde van deze verbonden partij voor de gemeente en de regio, echter ontbreekt het aan heldere doelstellingen vanuit Roermond ten aanzien van deze relatie. Voor wat betreft de (verplichte) deelname in de Veiligheidsregio Limburg-Noord zijn de beleidsdoelstellingen enerzijds versus de beleidsinhoudelijke prestaties anderzijds onvoldoende transparant, waardoor hierover geen definitief oordeel wordt gegeven. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Ten aanzien van het aspect doelmatigheid: De mate waarin de financiële bijdrage/participatie van de gemeente Roermond opweegt tegen de daarvoor geleverde prestaties door de verbonden partij kan voor Westrom als doelmatig worden getypeerd. Voor wat betreft Veiligheidsregio Limburg-Noord en Ontwikkelingsmaatschappij Midden- Limburg is de verhouding tussen prestaties en financiën onvoldoende transparant, waardoor hierover geen definitief oordeel kan worden gevormd. Ten aanzien van het aspect risicobeheersing: De mate waarin sprake is van afdoende risicobeheersing vanuit de gemeente Roermond in relatie tot de aan haar verbonden partijen, is als beperkt te typeren. Bovenstaande conclusies worden -zoals hierboven is aangeduid- onderbouwd middels een aantal subconclusies. Voor deze subconclusies -die door de Rekenkamercommissie eveneens onderschreven worden- verwijzen wij naar de rapportage van SeinstravandeLaar (bijlage 2, hoofdstuk 6) Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
4. Aanbevelingen. Op basis van de hoofd- en subconclusies komt de Rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen. a. Stel een uitgewerkte beleidslijn en toetsingskader - in de vorm van een nota verbonden partijen - op, zodat de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol beter kan vervullen. Heb daarbij aandacht voor: a. een bestuurlijke visie onder welke randvoorwaarden zij wel of niet aan een verbonden partij deelneemt; b. hoe de gemeente wenst om te gaan met de aan haar verbonden partijen; c. afspraken over financiële kaders (jaarlijkse indexatie); d. afspraken over verantwoordingsmomenten (stroomlijnen planning&control-processen) en rapportage-items; e. eventuele afspraken met regiogemeenten over ambtelijke rolverdeling ten aanzien van sturing op verbonden partijen; f. de omgang met reserveposities van de verbonden partijen. b. Draag zorg voor een actueel en volledig overzicht van verbonden partijen in de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening. c. Ga werken met een indeling van verbonden partijen in risico-categorieën en stel deze risico-inventarisatie jaarlijks bij. Monitor jaarlijks de meest risicovolle verbonden partijen intensiever dan de minder risicovolle partijen. d. Formuleer de gemeentelijke doelstellingen met de potentieel meest risicovolle verbonden partijen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART). e. Sluit met de meest risicovolle verbonden partijen jaarlijks prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten af, waarin de afspraken tussen gemeente en verbonden partij expliciet worden vastgelegd, waarop de prestaties worden gemonitord en waarover de verbonden partij verantwoording aflegt. f. Stel een integraal en gestructureerd contractenregister op, aangaande de met de verbonden partijen gesloten overeenkomsten en gemaakte afspraken. g. Voorkom wij-zij verhoudingen in de relatie tussen gemeentelijke organisatie en verbonden partijen. Zoek vooral naar instrumenten om de relatie te verstevigen, waarbij wel degelijk sprake kan zijn van een zakelijke Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
overeenkomst tussen beide. Transparantie over wensen/verwachtingen enerzijds en prestaties anderzijds kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. h. Vraag van de meest risicovolle verbonden partijen periodiek (bijvoorbeeld eens per twee jaar) een overzicht van haar prestaties afgezet tegen de prestaties van vergelijkbare organisaties in het land. Hierbij dienen verklaringen te worden gegeven voor de eventuele afwijkingen. i. Kijk kritisch naar de kwaliteit van de verantwoordingsrapportages van de verbonden partijen. Is sprake van risico-inventarisaties, classificaties van deze risico s en de benoeming van beheersmaatregelen? j. Stem de vergader- en planning en control cycli van de gemeente Roermond en de verbonden partijen beter op elkaar af, waardoor de gemeenteraad zich beter kan verdiepen in de materie en haar zienswijze kan formuleren. k. Blijf kritisch op rolverdeling als het gaat om invulling van bestuurlijke en toezichthoudende posities bij verbonden partijen. Zorg voor handelen conform de code voor public governance en wees alert op functiescheiding waar mogelijk. l. Zorg voor meer integraliteit en kennisdeling als het gaat om de omgang met verbonden partijen vanuit de gemeente Roermond. Periodieke afstemming tussen de verschillende contactambtenaren over thema s als opdrachtgeverschap en prestatieafspraken kan de professionaliteit verder verhogen. Handel dus niet langer sterk vanuit de beleidsinhoudelijke disciplines, maar beschouw verbonden partijen als een integraal en organisatie- breed vraagstuk. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Bijlage I a. Reactie college van burgemeester en wethouders van Roermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
uw nummer RKC/2012/13 Rekenkamercommissie van de gemeente uw datum 24 september 2012 ons nummer onze datum verzonden 2012/uit/45292 4 december 2012 Roermond de heer mr. P.IVI.B.Sclirijvers Postbus 900 6040 AX ROERIVIOND Inlichtingen bij sector/afdeling doorkiesnr. Dhr. W. Kaldenhoven SECR/Secretaris 0475-359 618 bijlage(n) betreffende Bestuurlijk wederhoor onderzoek Verbonden Partijen Geachte heer Schrijvers, Op 3 november 2012 heeft de Rekenkamercommissie van de gemeente Roermond (RKC) het rapport aangaande het "onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond" aan ons college voorgelegd voor wederhoor. Onderstaand ontvangt u onze reactie. In uw rapportage beschrijft u welke betekenis verbonden partijen voor de gemeente hebben bij de uitvoering van beleid waarbij u tevens een relatie legt met de ontwikkeling van de gemeente tot regisseur. Uw onderzoek is toegespitst op een drietal belangrijke verbonden partijen, te weten Westrom, Veiligheidsregio Limburg-Noord en Ontwikkelmaatschappij Midden-Limburg (OML). Aangaande de Westrom concludeert u dat het gevoerde beleid zowel doeltreffend als doelmatig is. Het beleid aangaande OML noemt u doeltreffend. Bij de Veiligheidsregio Limburg-Noord geeft u geen definitief oordeel. Zoals door u zelf aangegeven is het onderzoek medio 2011 gestart en in de tweede helft 2011 uitgevoerd. De bestuurlijke behandeling door de gemeenteraad zal naar waarschijnlijkheid begin 2013 plaatsvinden. Deze lange doorlooptijd tast de actualiteit van het onderzoek aan en vermindert de toegevoegde waarde van de conclusies en aanbevelingen. Gelijktijdig met uw onderzoek is een aantal ontwikkelingen vormgegeven die in combinatie met de conclusies en aanbevelingen uit uw onderzoek moeten worden gezien. De belangrijkste zijn: het vaststellen van de nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen door de gemeenteraad op 8 november jl.; de verdere herstructurering van de Westrom, welke mede is ingegeven door veranderende Rijksregelgeving, bestaande uit een vergaande beperking van de doelgroep en een vergaande afbouw van geldstromen; de aanstaande overgang per 1 januari 2013 van de bestaande brandweerorganisatie naar de Veiligheidsregio Limburg-Noord; de doorontwikkeling van de relatie met OML met het aanstellen van een externe Raad van Commissarissen en een relatie gebaseerd op een dienstverleningsovereenkomst. stadhuis Markt 31 6041 EM j Postbus 900 6040 AX Roermond T 0475 359 999 F 0475 332 137 Rabobank 1272.86.179 I www.roermond.nl
Ons nummer Pagina 2 Op basis van de door de Rel<enl<amercommissie Roermond gedane aanbevelingen kan de beheersing en de sturing van alle verbonden partijen worden verbeterd. Waar mogelijk zullen de door u gedane aanbevelingen, rekening houdend met bovengenoemde ontwikkelingen, worden overgenomen. De komende organisatieaanpassing en de financiële taakstellingen, als gevolg van de verslechterende financiële positie zullen hierbij tevens in ogenschouw genomen moeten worden. stadhuis I IVlarktSI 6041 EM Postbus 900 6040 AX Roermond T 0475 359 999 F 0475 332 137 Rabobank 1272.86.179
Bijlage I b. Nawoord Rekenkamercommissie op de reactie van het college van burgemeester en wethouders. Naar aanleiding van de reactie van het college van burgemeester en wethouders van 4 december 2012 (nummer 2012/uit/45292). Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
Nawoord Rekenkamercommissie naar aanleiding van de reactie van het college van burgemeester en wethouders. Naar aanleiding van het schrijven van het college van burgemeester en wethouders van van 4 december 2012 (nummer 2012/uit/45292).) met de reactie op de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Verbonden Partijen merkt de Rekenkamercommissie het navolgende op: De Rekenkamercommissie heeft kennis genomen van de bestuurlijke reactie op haar rapportage. In zijn reactie geeft het college aan dat de lange doorlooptijd van het onderzoek de toegevoegde waarde van de conclusies en aanbevelingen vermindert. De Rekenkamercommissie heeft vanzelfsprekend begrip voor deze opmerking. Naar aanleiding van de ambtelijke wederhoorprocedure (waar gelijkluidende opmerkingen daaromtrent zijn gemaakt) is het rapport overigens (deels) geactualiseerd. Met deze kanttekening geeft het college toch aan dat op basis van de door de Rekenkamercommissie Roermond gedane aanbevelingen de beheersing en de sturing van alle verbonden partijen kan worden verbeterd. Waar mogelijk zullen de aanbevelingen, rekening houdend met een aantal benoemde ontwikkelingen, worden overgenomen. Deze reactie wordt vanzelfsprekend door de Rekenkamercommissie verwelkomd. Onderzoek Verbonden Partijen gemeente Roermond
UITVOERING OP AFSTAND; VINGER AAN DE POLS! Onderzoeksrapport betreffende de relatie tussen de gemeente Roermond en drie verbonden partijen. In welke mate is sprake van doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing? Eindrapport In opdracht van: Rekenkamercommissie Roermond SeinstravandeLaar B.V. Culemborg, oktober 2012 drs. Stan van de Laar SeinstravandeLaar B.V. www.seinstravandelaar.nl - Web Post - postbus 450, 4100 AL Culemborg
INHOUD 1 Inleiding... 4 1.1 Aanleiding onderzoek... 4 1.2 Nadere duiding begrip en reikwijdte verbonden partijen... 4 1.3 Doelstelling en vraagstelling onderzoek... 6 1.4 Onderzoeksmethodiek... 7 1.5 Leeswijzer... 8 2 Quick scan: 20 verbonden partijen... 9 2.1 Vijf selectiecriteria toegepast op 20 verbonden partijen... 9 2.2 Westrom, VRLN en OML potentieel risicovol... 10 2.3 Drie verbonden partijen betrokken in nadere analyse... 12 3 Verdiepende analyse: Westrom... 13 3.0 Introductie...13 3.1 Westrom: doel, taken, structuur en financiering... 13 3.2 Recente en toekomstige ontwikkelingen... 16 3.3 Het element sturen getoetst aan de normen... 16 3.4 Het element beheersen getoetst aan de normen... 18 3.5 Het element verantwoorden getoetst aan de normen... 21 3.6 Het element toezicht houden getoetst aan de normen... 22 3.7 Samenvatting en beoordeling... 24 4 Verdiepende analyse: Veiligheidsregio Limburg-Noord... 27 4.0 Introductie...27 4.1 Veiligheidsregio Limburg-Noord: doel, taken, structuur en financiering... 27 4.2 Recente en toekomstige ontwikkelingen... 29 4.3 Het element sturen getoetst aan de normen... 29 4.4 Het element beheersen getoetst aan de normen... 31 4.5 Het element verantwoorden getoetst aan de normen... 33 2
4.6 Het element toezicht houden getoetst aan de normen... 34 4.7 Samenvatting en beoordeling... 35 5 Verdiepende analyse: Ontwikkelingsmij. Midden-Limburg... 39 5.0 Introductie...39 5.1 OML: doel, taken, structuur en financiering... 39 5.2 Recente en toekomstige ontwikkelingen... 41 5.3 Het element sturen getoetst aan de normen... 41 5.4 Het element beheersen getoetst aan de normen... 43 5.5 Het element verantwoorden getoetst aan de normen... 45 5.5 Het element toezicht houden getoetst aan de normen... 46 5.7 Samenvatting en beoordeling... 48 6 Conclusies... 52 6.1 REIKWIJDTE CONCLUSIES... 52 6.2 DOELTREFFENDHEID... 52 6.3 DOELMATIGHEID... 53 6.4 RISICOBEHEERSING... 54 Bijlagen... 57 A Quick Scan... 58 B Normenkader... 74 C Nederlandse code voor goed openbaar bestuur... 76 D Overzicht van geïnterviewde personen... 78 E Overzicht van geraadpleegde documentatie... 79 F Afkortingen overzicht... 82 3
1 INLEIDING 1.1 AANLEIDING ONDERZOEK Verbonden partijen zijn betrokken bij, en soms vergaand bepalend voor, beleidsvorming, beleidsvoorbereiding en/of uitvoering van publieke taken. De gemeente blijft echter te allen tijde verantwoordelijk voor de realisatie van haar beleidsdoelstellingen uit de (duale) programmabegroting. Ook vormen de uitgaven aan verbonden partijen vaak een substantieel deel van de gemeentelijke begroting. Door deze bestuurlijke en financiële belangen van gemeenten in verbonden partijen zijn de daarmee gepaard gaande potentiële risico s aanzienlijk. Het is voor een gemeenteraad daarom belangrijk nadrukkelijk een vinger aan de pols te houden bij deze op afstand opererende (uitvoerings)organisaties. Alleen dan kunnen beleidsdoelstellingen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig worden ingevuld, zodat de gemeente achteraf niet met onaangename verrassingen wordt geconfronteerd. De rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Roermond heeft in het licht van voorstaand gegeven besloten onderzoek te laten doen naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing in de relatie tussen de gemeente Roermond en drie (van de in totaal twintig) aan haar verbonden partijen. Op basis van dit onderzoek wil de RKC een bijdrage leveren aan de verbetering van de kaderstelling ten aanzien van en controle op verbonden partijen door de gemeenteraad. Daarnaast beoogt de RKC het college van B&W en de ambtelijke organisatie van de gemeente Roermond bewust te maken van de kansen in de uitvoering om meer grip te krijgen op de verbonden partijen, zodat doeltreffendheid en doelmatigheid (waar nodig) toenemen en risico s afnemen of beter beheersbaar worden. De RKC heeft het adviesbureau SeinstravandeLaar B.V. te Culemborg, in de persoon van Stan van de Laar, opdracht gegeven het onderzoek uit te voeren. In de voorliggende rapportage zijn de resultaten van het onderzoek vastgelegd. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het feitelijk onderzoek is verricht in het najaar 2011. De gepresenteerde feiten (aantallen en bedragen) hebben derhalve betrekking hebben op die periode. Gezien de doorlooptijd van het onderzoek hebben wij medio 2012 beleidsmatige ontwikkelingen geactualiseerd. 1.2 NADERE DUIDING BEGRIP EN REIKWIJDTE VERBONDEN PARTIJEN Voor een goed begrip van deze rapportage wordt in deze paragraaf een nadere duiding gegeven van het begrip verbonden partijen. Een verbonden partij is in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) 1, als volgt gedefinieerd: 1 De Gemeentewet en de Provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en elke provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het BBV bevat de regelgeving daarvoor. 4
Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft. Onder de kernwoorden bestuurlijk belang en financieel belang wordt binnen het BBV het volgende verstaan: a. Bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. b. Financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Verbonden partijen, die passen binnen de reikwijdte van voorgaande definitie, doen zich in diverse verschijningsvormen voor. Met name bestaan er verschillen tussen deze organisaties voor wat betreft de bestuurlijk-juridische vormgeving en het verplichtend of vrijwillig karakter van deze organisaties. We duiden deze verschillende verschijningsvormen hieronder nader. De juridische vorm van de verbonden partijen, en daarmee het karakter van de relatie met de gemeente, kan van publiekrechtelijke of privaatrechtelijke aard zijn. De verbonden partijen zijn op dat aspect grofweg onder te verdelen naar: a. Gemeenschappelijke regelingen in de vorm van een openbaar lichaam op grond van artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een publiekrechtelijke vorm van samenwerking waarbij de gemeente is vertegenwoordigd in het algemeen bestuur (en eventueel het dagelijks bestuur) en zeggenschap heeft naar gelang de stemverhouding. b. Stichtingen en verenigingen. Een privaatrechtelijke vorm van samenwerking waarbij de gemeente participeert in het bestuur van een stichting of vereniging, of plaats neemt in de Raad van Toezicht of de Algemene Ledenvergadering, en zodoende invloed uitoefent. c. Deelnemingen, zoals Naamloze Vennootschap (NV) of Besloten Vennootschap (BV). Een privaatrechtelijke vorm van samenwerking waarbij de verdeling van het eigendom is gerelateerd aan het aandelenbezit. De gemeente is vertegenwoordigd in de Algemene vergadering van Aandeelhouders. Een Raad van Commissarissen kan toezicht houden op de directie van de NV of BV. Met het oog op de aanpak van complexe beleidsopgaven kan de samenwerking en relatie met de verbonden partij een verplichtend karakter hebben. Zo is bijvoorbeeld de regionale en integrale aanpak van rampenbestrijding en crisisbeheersing vastgelegd in de Wet veiligheidsregio s. Daarnaast kan de gemeente ook op vrijwillige basis, zonder dat hier een bepaalde wet aan ten grondslag ligt, bijvoorbeeld omwille van een regionale opgave of uit oogpunt van doeltreffendheid of doelmatigheid, een relatie aangaan met een verbonden partij. In dat geval is er sprake van een verbonden partij met een vrijwillig karakter. De ruimte tot kaderstelling is over het algemeen bij verbonden partijen met een vrijwillig karakter groter dan bij verplichte samenwerkingsverbanden. Met name omdat bij wettelijk verankerde samenwerking veelal ook vanuit een ander niveau, bijvoorbeeld het Rijk, kaders worden gesteld. 5
1.3 DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING ONDERZOEK De RKC beoogt met het onderzoek naar verbonden partijen: a. Raadsleden (nog) beter in staat te stellen hun kader stellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen in te vullen. b. Het college van B&W en de ambtelijke organisatie van de gemeente Roermond bewust te maken van de kansen in de uitvoering om meer grip te krijgen op de verbonden partijen, zodat (waar nodig) doeltreffendheid en doelmatigheid toenemen en risico s afnemen of beter beheersbaar worden. Om invulling te geven aan deze doelstellingen is het wenselijk antwoord te krijgen op de volgende hoofdvraag: Is in de gemeente Roermond sprake van afdoende doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing rondom de door haar aangegane relaties met verbonden partijen? Onder de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing verstaan wij het volgende: a. Doeltreffendheid: de mate waarin het beoogde doel wordt bereikt. b. Doelmatigheid: de mate waarin de ingezette middelen bijdragen aan het bereiken van het beoogde doel. Een interventie is doelmatig als de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. c. Risicobeheersing: het identificeren en classificeren van risico s en het vaststellen van beheersmaatregelen. De begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing zijn in dit onderzoek nader geconcretiseerd aan de hand van de elementen van public governance. Public governance kan als volgt worden gedefinieerd: het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties in de publieke sector, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. Governance omvat dus de elementen: sturen, beheersen, verantwoording en toezicht. Door de onderzoekers wordt er een positief verband verondersteld tussen de vier elementen van public governance enerzijds en de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing anderzijds. Op het moment dat er sprake is van good public governance, kan aldus worden aangenomen dat er sprake is van afdoende doeltreffendheid, doelmatigheid en risicobeheersing in de relatie tussen de gemeente Roermond en de aan haar verbonden partijen. De hoofdvraag wordt in dit onderzoek dus beantwoord op basis van een oordeel over de invulling van de elementen van public governance, zoals verwoord in de volgende deelvragen: 6