MEMO/11/150 Brussel/Straatsburg, 8 maart 2011 Klimaatverandering: Vragen en antwoorden over de Routekaart naar een concurrerende koolstofarme economie in 2050 Waarom heeft de Commissie een Routekaart naar een concurrerende koolstofarme economie in 2050 uitgestippeld? Daarvoor zijn op dit moment verscheidene redenen. Er zijn wetenschappelijke aanwijzingen dat de opwarming van het klimaat wereldwijd beperkt moet blijven tot minder dan 2 C boven de temperatuur in het pre-industriële tijdperk (dat wil zeggen dat de temperatuur t.o.v. het huidige niveau nog ongeveer 1,2 C mag stijgen), willen we wereldwijd een redelijke kans hebben om ernstige klimaatverandering te voorkomen. Deze maximumtemperatuur is door de internationale gemeenschap aanvaard. Zonder krachtig wereldwijd ingrijpen om de klimaatverandering te beperken, zouden de temperaturen tegen 2050 met 2 C en tegen 2100 met 4 C of meer kunnen stijgen. Om onder 2 C te blijven moeten alle landen hun broeikasgasuitstoot beperken, maar de ontwikkelde landen moeten het voortouw nemen om de uitstoot zodanig te verminderen dat we in 2050 80 tot 95% onder het emissieniveau van 1990 uitkomen. De Europese Raad en het Europees Parlement hebben die percentages goedgekeurd als hoeveelheid waarmee de EU en de andere ontwikkelde landen samen hun broeikasgasemissies moeten reduceren. Om de uitstoot zo drastisch terug te kunnen brengen is een overgang naar een klimaatvriendelijke, koolstofarme economie nodig. De EU heeft met het klimaat- en energiepakket 1 in 2009 reeds de wetgeving goedgekeurd waarbij zij zich verbindt tot een bepaalde broeikasgasreductie tot 2020, en ook een volledig beleidskader vastgesteld om dit waar te maken. 1 Dat pakket (zie http://ec.europa.eu/clima/policies/package/index_en.htm) omvat een herziene versie van richtlijn betreffende de handel in emissierechten, een besluit tot vaststelling van nationale broeikasgasemissiedoelstellingen voor sectoren buiten de regeling voor de handel in emissierechten, een richtlijn waarin nationale streefcijfers voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen worden vastgesteld, en een richtlijn waarbij een regelgevend kader wordt opgesteld voor de veilige toepassing van CO 2 -afvang- en -opslagtechnologieën. Dit pakket wordt aangevuld met een verordening waarbij beperkingen worden vastgesteld voor de CO 2 -emissies van nieuwe auto's (zie: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/index_en.htm) en een richtlijn inzake de kwaliteit van brandstoffen waarmee de CO 2 -uitstoot van brandstoffen wordt verlaagd (zie: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/fuel/index_en.htm). 1
De EU moet nu beginnen te werken aan langetermijnstrategieën om tot 2050 verder te komen dan die eerste verbintenissen. De routekaart wijst de weg hoe die omschakeling tegen zo laag mogelijke kosten tot stand kan worden gebracht. Ook biedt de routekaart inzichten in de aard van de technologieën en de maatregelen die moeten worden toegepast, en het beleid dat de EU de komende 10 jaar en daarna moet gaan voeren. De Europese Commissie heeft ook het initiatief genomen omdat een leidende positie bij de wereldwijde overgang naar een koolstofarme economie die zuiniger met hulpbronnen omspringt, de EU meerdere voordelen oplevert. De routekaart is een belangrijk onderdeel van het vlaggenschipinitiatief efficiënt gebruik van hulpbronnen dat is opgezet in het kader van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Door een leidende positie te behouden bij de ontwikkeling en toepassing van innovatieve koolstofarme technologieën kan Europa nieuwe bronnen van economische groei aanboren, banen behouden en nieuwe banen creëren. Een koolstofarme economie opbouwen zal ook de kwetsbaarheid van de EU voor potentiële oliecrises en andere problemen op het gebied van energiezekerheid verminderen en de kosten voor de invoer van energie, de luchtvervuiling en de daarmee samenhangende kosten aanmerkelijk doen dalen. Tijdens de VN-klimaatconferentie in Cancún in december jongsleden is overeengekomen dat koolstofarme ontwikkelingsstrategieën onmisbaar zijn bij de bestrijding van de klimaatverandering. De routekaart is de eerste stap op weg naar de ontwikkeling van zo'n strategie voor de EU. Door de vaststelling van de routekaart kan de EU helpen de internationale klimaatonderhandelingen te stimuleren in de aanloop naar de VN-klimaatconferentie die eind dit jaar in Durban, Zuid-Afrika, zal worden gehouden. Welke economische analyse is bij de opstelling van de routekaart gebruikt? De routekaart is gebaseerd op een brede analyse van verschillende scenario s en economische modellen, zowel op wereldschaal als op EU-niveau, over hoe de EU tussen nu en 2050 kan opschuiven in de richting van een koolstofarme economie. Deze doelstelling wordt geanalyseerd tegen de achtergrond van een zich voortzettende bevolkingsgroei, toenemende welvaart wereldwijd en variabele trends op wereldschaal wat betreft klimaatactie, energie en technologische ontwikkeling. Hoewel je bij langetermijnvoorspellingen altijd met onzekerheden te maken hebt, zijn de gebruikte modellen, met onder meer een flink aantal verschillende toekomstscenario s, zo breed opgezet dat de bevindingen vrij betrouwbaar zijn. 2
Met hoeveel heeft de EU haar emissies al teruggebracht? In 2009 was de broeikasgasuitstoot van de 27 lidstaten ongeveer 16% lager dan in 1990 2. In diezelfde periode is de economie van de EU met ongeveer 40% gegroeid. De EU is er dus in geslaagd haar (dalende) uitstoottrend te ontkoppelen van haar (groeiende) economische ontwikkeling. Bron: EMA, SOER 2010, European Environment State and Outlook 2010 (rapport van het Europees Milieuagentschap inzake de toestand van het milieu), blz. 20. Met hoeveel moet de uitstoot in de toekomst worden verminderd? De routekaart doet de aanbeveling aan de EU om zich te houden aan de doelstelling van 80% tot 95% emissiereductie, en wel voornamelijk door interne maatregelen. Tegen 2050 moet het uitstootniveau ten opzichte van 1990 met 80% zijn afgenomen door interne reductiemaatregelen alleen. Deze nadruk op interne maatregelen hangt samen met de verwachting dat de voorraad goedkope internationale koolstofcredits om de eigen uitstoot mee te compenseren naar alle waarschijnlijkheid tegen het midden van de eeuw zal zijn afgenomen als alle landen meer actie ondernemen tegen de klimaatverandering. 2 Het Europees Milieuagentschap heeft berekend dat de uitstoot in 2009 17,3% lager lag dan in 1990, maar in die berekening is de uitstoot van de internationale luchtvaart niet meegerekend, die wel is opgenomen in de reductiedoelstelling van de EU voor 2020. Als de uitstoot uit de internationale luchtvaart wordt meegeteld, ligt de totale uitstoot over 2009 ongeveer 16% onder het niveau van 1990. De officiële cijfers voor 2009 zullen dit voorjaar worden bekendgemaakt. De ramingen voor 2010 zullen later dit jaar bekend worden gemaakt. 3
Uit de analyse blijkt dat het goedkope traject om in 2050 op 80% interne reductie uit te komen voert langs een aantal etappes, namelijk 25% minder uitstoot door uitsluitend interne actie in 2020, 40% in 2030 en 60% in 2040 (steeds in vergelijking met de uitstoot van 1990). Dit komt neer op één procentpunt minder uitstoot per jaar tot 2020, 1,5 procentpunt per jaar van 2020 tot 2030 en 2 procentpunten per jaar in de twintig jaar daarna. Figuur 1: Pad naar een reductie van de EU-uitstoot van broeikasgassen met 80% (100% = 1990) Waarom moeten de tussentijdse doelstellingen uitsluitend worden vastgesteld op basis van interne maatregelen? De routekaart legt veel nadruk op de vraag welk aandeel van de doelstelling van 80-95% reductie moet worden gerealiseerd door interne maatregelen en welk aandeel eventueel door de verwerving van koolstofcredits op de internationale markt mag worden gerealiseerd. Uit de analyse bleek dat in 2050 grootschalige inzet van internationale koolstofcredits niet langer mogelijk is, aangezien door de wereldwijde klimaatactie die nodig is om de gemiddelde temperatuurstijging onder de 2 C te houden, de hoeveelheid koolstofcredits afneemt en dus ook de beschikbaarheid daarvan tegen een lage prijs. Het is derhalve vanuit economisch oogpunt logisch om de emissiereductie zo te plannen, dat die op de langere termijn vrijwel geheel door interne maatregelen tot stand komt. Het gebruik van internationale koolstofcredits bovenop de interne maatregelen zorgt ervoor dat een algemene emissiereductie van meer dan 80% zou worden bereikt. 4
Waarom moet tegen 2020 25% interne reductie zijn gerealiseerd, en hoe kan dat worden bereikt? De EU streeft op dit moment naar 20% minder uitstoot in 2020 dan in 1990. Deze doelstelling kan worden bereikt door een combinatie van interne maatregelen en internationale koolstofcredits. Maar uit een analyse door de Commissie is vorig jaar gebleken dat de EU bij voortzetting van het huidige beleid in staat moet zijn de uitstoot door uitsluitend interne maatregelen te verlagen, mits de doelstelling van 20% hernieuwbare energie tegen 2020 wordt gerealiseerd. De analyse waarop de routekaart is gebaseerd, laat zien dat de goedkoopste manier om tot een interne reductie met 80% in 2050 te komen, vereist dat er in 2020 25% minder broeikasgasuitstoot is door uitsluitend interne maatregelen. Hoe minder er in de eerste decennia wordt gedaan om de uitstoot te verminderen, des te meer reducties zullen er later nodig zijn, bij aanmerkelijk hogere koolstofprijzen, en dus tegen veel hogere kosten. Uit de analyse blijkt ook dat 25% interne reductie tegen 2020 kan worden bereikt als de EU haar lopende verbintenissen om de energie-efficiëntie tegen 2020 met 20% te verbeteren, inlost. Bij het huidige beleid is de EU op weg om maar zo'n 10% verbetering van de energie-efficiëntie te realiseren. Het vandaag door de Commissie voorgestelde energie-efficiëntieplan is bedoeld om ertoe bij te dragen dat die verbetering met 20% volledig wordt waargemaakt. Waarom moet een deel van de emissierechten uit de EU-regeling voor de handel in die rechten in de periode 2013-2020 in reserve worden gehouden? Verhoogt dit de onzekerheid op de koolstofmarkt niet? De EU-regeling voor de handel in emissierechten (hierna (EU-)ETS genoemd) stelt een maximum aan het totaal aan emissies dat de sectoren die onder die regeling vallen, mogen uitstoten, door een eindig aantal rechten toe te wijzen die de bedrijven kunnen verhandelen. Daardoor kunnen in alle betrokken sectoren kosteneffectief emissiereducties worden gerealiseerd. De uitvoering van extra energie-efficiëntiemaatregelen bovenop die welke door de ETS worden uitgelokt via het koolstofprijssignaal, zorgt feitelijk voor een geringere schaarste aan rechten in het systeem, waardoor de koolstofprijzen dalen. Dit heeft een tegengesteld effect aan wat met deze energie-efficiëntiemaatregelen wordt beoogd. Daarom moet van de hoeveelheid emissierechten die normaliter in de periode 2013-2020 zou worden geveild een deel ongebruikt worden gelaten, als noodzakelijke extra prikkel om duurzame verbeteringen op het gebied van energie-efficiëntie tot stand te brengen die bijdragen aan de energiebesparingsdoelstelling van 20%. Daarmee wordt dan de beloning voor investeringen in koolstofarme technologie hersteld en bereiden de ETS-sectoren zich voor op de innovaties die nodig zijn om de emissies op de middellange tot lange termijn nog verder terug te dringen. Rechten ongebruikt laten is geen achterdeurtje om tot een lager ETS-maximum te komen, noch om in te grijpen in de koolstofmarkt. Op grond van de herziene ETSrichtlijn zijn besluiten genomen omtrent de momenten waarop tussen 2013 en 2020 veilingen moeten worden gehouden. Indien de andere Europese instellingen dit steunen, en na verder overleg met de belanghebbenden, kan een steeds groter deel van de rechten in de veilingsbegroting vanaf 2013 ongebruikt worden gelaten. 5
Hoe zit het met het voorwaardelijke aanbod van de EU om de emissies tegen 2020 met 30% te verminderen? In het kader van de lopende internationale onderhandelingen over een toekomstig wereldwijd kader voor klimaatactie heeft de EU aangeboden haar reductiedoelstelling voor 2020 te verhogen tot 30%, als de omstandigheden het toelaten. Daartoe moeten de andere grote economieën een behoorlijk deel van de wereldwijde reductie-inspanning voor hun rekening nemen. Dit aanbod blijft van kracht en wordt niet door de routekaart beïnvloed. Is 80% reductie tegen 2050 technisch haalbaar? Kunnen we het ons economisch veroorloven? De analyse die aan de routekaart ten grondslag ligt laat zien dat 80% interne reductie zowel technisch haalbaar als economisch op te brengen is. Het is technisch haalbaar met bewezen technologieën die nu reeds bestaan, als in alle sectoren sterke stimulansen (zoals een flinke prijs voor CO 2 -uitstoot) worden toegepast. Uit die analyse blijkt dat het onderzoek naar en de ontwikkeling van koolstofarme technologieën en de vroege demonstratie en toepassing daarvan zeer belangrijk zijn om de omschakeling zo kosteneffectief mogelijk te kunnen maken. Daarom benadrukt de routekaart het belang van het Europees strategisch plan voor energietechnologie als essentieel onderdeel van de koolstofarme ontwikkelingsstrategie. Wat de economische haalbaarheid betreft, is het zo dat 80% emissiereductie tegen 2050 kan worden bereikt als de komende 40 jaar jaarlijks een extra investering ter hoogte van 1,5% van het BBP van de EU - oftewel 270 miljard euro bovenop de huidige algemene investering van zo n 19% van het BBP wordt gedaan. Deze extra uitgaven houden niet meer in dan een terugkeer naar de investeringsniveaus van vóór de economische crisis. Het zijn echter geen nettokosten voor de economie, of een afname van het BBP, maar een extra investering in de economie van Europa zelf. De voordelen ervan zijn legio: de innovatie wordt erdoor gestimuleerd, er komen nieuwe bronnen van economische groei en banengroei, de energiezekerheid wordt erdoor versterkt en de luchtvervuiling en de daarmee samenhangende kosten worden erdoor verminderd. Bovendien zullen de extra investeringen een besparing opleveren van gemiddeld 175-320 miljard euro 3 per jaar op de kosten voor brandstof, waardoor de extra investeringskosten in ruime mate worden gecompenseerd of zelfs overgecompenseerd. De brandstofkosten worden grotendeels aan derde landen betaald, terwijl de investeringsgroei toegevoegde waarde scheppen voor de Europese economie zelf, doordat er banen worden gecreëerd en de productiviteit wordt verbeterd. 3 Het hoge cijfer is mogelijk in het geval van wereldwijde actie inzake klimaatverandering waardoor ook de fossielebrandstofprijzen op de wereldmarkt dalen. 6
Hoe kan in de praktijk 80% reductie worden bereikt tegen 2050? Welke sectoren moeten wat doen? Om de uitstoot tegen het midden van de eeuw met 80% terug te brengen moeten de bestaande technologieën aanzienlijk verder geïnnoveerd worden, maar baanbrekende nieuwe technologieën, zoals kernfusie, zijn niet nodig. Technologieën die in het Europees strategisch plan voor energietechnologie worden genoemd zonne-, wind- en bio-energie, slimme netten, koolstofafvang en opslag, lage- of nulenergiewoningen, slimme steden zullen de ruggengraat vormen van de koolstofarme economie in 2050. De koolstofarme economie kan ook tot stand worden gebracht zonder grote veranderingen in levensstijl, bijvoorbeeld qua voeding en mobiliteitspatronen. Niettemin kunnen dergelijke veranderingen helpen de algemene kosteneffectiviteit van de overgang te verbeteren, omdat mede daardoor duurdere reductieopties kunnen worden vermeden. Op basis van de ondernomen analyse van de kosteneffectiviteit geeft de routekaart bandbreedtes voor de mate waarin belangrijke sectoren tussen 2030 en 2050 hun uitstoot moeten verlagen (zie tabel). De grootste emissiereducties kunnen tot stand worden gebracht bij de elektriciteitsopwekking, die tegen 2050 vrijwel volledig ontkoold 4 zal zijn. Een meer dan gemiddelde bijdrage op middellange en lange termijn kan ook door de woningen dienstensector worden geleverd. De industrie zal op de middellange termijn waarschijnlijk iets minder ontkoold worden dan de rest van de economie, maar zal tegen 2050, met name als gevolg van de grootschalige toepassing, vanaf 2030, van koolstofafvang- en -opslagtechnologieën CCS ( carbon capture and storage ) toch aanzienlijke verdere emissiereducties bereikt hebben op emissies uit industriële processen die niet op andere manieren kunnen worden verlaagd. Vervoer en landbouw zijn de voornaamste sectoren waar zelfs op de langere termijn geen volledige ontkoling wordt gerealiseerd. In de vervoerssector zal de stijgende trend die de laatste 20 jaar te zien was weliswaar worden omgebogen, maar de algehele terugdringing van de uitstoot die tegen 2050 zal zijn bereikt, ligt slechts zo n 60% onder het niveau van 1990. Het internationale zeevervoer is niet in de analyse meegenomen. De emissies van die sector nemen snel toe en zijn verantwoordelijk voor zo n 4% van de wereldwijde, door mensen veroorzaakte CO 2 -emissies, maar er bestaan vele kosteneffectieve oplossingen om die uitstoot te reduceren. Voor de landbouw is het patroon omgekeerd. Tussen nu en 2030 worden in de landbouw aanzienlijke emissiereducties tot stand gebracht, maar daarna zal dat in beperktere mate mogelijk zijn. In tegenstelling tot de reeds vermelde sectoren, bestaat de voornaamste uitstoot in de landbouw niet uit kooldioxide (CO 2 ) maar uit methaan en distikstofoxide (N 2 O). Andere emissies dan die van CO 2 uit andere bronnen zoals methaan uit stortplaatsen en N 2 O-emissies uit industriële processen zullen vóór 2030 ook snel worden gereduceerd, maar daarna kunnen nog slechts beperkte verdere reducties plaatsvinden. 4 Omdat koolstof het kernbestanddeel is van kooldioxide (CO 2 ), dat op zijn beurt het leeuwendeel van de broeikasgasuitstoot in de EU vormt (ongeveer 80% in 2005), worden de ingrijpende emissiereducties die de komende tientallen jaren nodig zijn vaak de ontkoling van de economie genoemd. 7
De industrie en de elektriciteitsector, die onder de ETS vallen, kunnen grotere emissiereducties bereiken, en ook kosteneffectiever, dan de sectoren die niet onder die regeling vallen. Tegen 2050 zullen de emissies van de ETS-sectoren met ongeveer 90% zijn gereduceerd ten opzichte van 2005 (het jaar waarin de ETS van start ging), terwijl de sectoren buiten de ETS naar verwachting 70% minder uitstoot zullen produceren. Afname broeikasgasemissies t.o.v. 1990 2005 2030 2050 Totaal -7% -40 tot -44% -79 tot -82% Sectoren Elektriciteit (CO 2 ) -7% -54 tot -68% -93 tot -99% Industrie (CO 2 ) -20% -34 tot -40% -83 tot -87% Vervoer (incl. CO 2 -uitstoot door de luchtvaart, excl. zeevaart) +30% +20 tot -9% -54 tot -67% Woningen en dienstensector (CO 2 ) -12% -37 tot -53% -88 tot -91% Landbouw (andere emissies dan CO 2 ) -20% -36 tot -37% -42 tot -49% Andere niet-co 2 -emissies -30% -72 tot -73% -70 tot -78% Welke koolstofprijzen zijn nodig om tot dergelijke reducties te komen? Koolstofbeprijzing is een doeltreffend instrument om de uitstoot in de hele economie terug te dringen. Het garandeert kosteneffectiviteit en levert inkomsten op die opnieuw kunnen worden benut in andere sectoren van de eigen economie. In de analyse van de Commissie is de koolstofbeprijzing in simulaties gebruikt om na te gaan hoe sterk de prikkel moet om zijn mettertijd tot verdergaande emissiereducties te komen. Uit de analyse komt naar voren dat de koolstofprijzen geleidelijk moeten toenemen om tegen 2050 op 100-370 euro 5 per ton CO 2 (of een vergelijkbare hoeveelheid andere broeikasgassen) uit te komen. De koolstofprijzen worden het hoogst als de innovatie van bepaalde technologieën tot stilstand komt of als de klimaatactie vertraging oploopt. De koolstofprijzen blijven het laagst als de fossielebrandstofprijzen hoog uitkomen, maar koolstofbeprijzing is een beter middel om de economie te ontkolen dan hoge fossielebrandstofprijzen. De inkomsten uit koolstofbeprijzing kunnen opnieuw worden ingezet in de plaatselijke economie, terwijl dat met de inkomsten uit hoge prijzen voor fossiele brandstoffen niet mogelijk is zeker niet in de EU, die in hoge mate afhankelijk is van de invoer van fossiele brandstoffen. Wat voor soort investeringen zijn nodig om de koolstofarme economie op te bouwen? Aanvullende investeringen zijn nodig in sectoren als elektriciteitsopwekking, vervoer, de gebouwde omgeving (gebouwen en andere infrastructuur) en de industrie. In absolute termen vinden de grootste investeringen echter niet plaats in de elektriciteitsopwekking, de elektriciteitsnetinfrastructuur of de industrie, maar in technologieën aan de vraagzijde in de vervoerssector (met name voertuigen) en de gebouwde omgeving (energie-efficiënte bouwmaterialen en componenten, warmtepompen en toestellen). 5 Tegen constante prijzen van 2008. 8
Hoe kunnen deze investeringen worden gefinancierd? De meeste investeringen zullen door de particuliere sector en de consumenten moeten worden gefinancierd. Er is een combinatie nodig van slim beprijzingsbeleid en instrumenten waarmee particuliere investeringen kunnen worden aangemoedigd. Sommige lidstaten hebben reeds beleid geïntroduceerd, zoals preferentiële leningen, garantieregelingen, risicodeling en belastingverlagingen, waarmee een deel van de investeringen in energiebesparing wordt terugbetaald. De EU moet ook een oplossing vinden voor de vraag hoe in de toekomst een groter aandeel van de regionale financiering uit de EU-begroting kan worden toegewezen aan beleidsinstrumenten die als hefboom dienen om middelen uit de particuliere sector los te maken voor investeringen in ontkoling. De EU-ETS is een belangrijk instrument om de investeringen in de daaronder vallende sectoren de elektriciteitsopwekking, de energie-intensieve industrie en, met ingang van volgend jaar, de luchtvaart richting te geven, omdat daardoor investeringen in ontkoling financieel worden beloond. In andere sectoren, zoals de vervoerssector en gebouwen, is overheidsbeleid ook nodig om de keuze van de consument te beïnvloeden. Tot op zekere hoogte is dit mogelijk via conventionele regelgeving, zoals de efficiëntienormen die zijn geïntroduceerd met de ecodesignrichtlijn van de EU, de EU-wetgeving op het gebied van de beperking van de CO 2 -emissies van auto s, nationale bouwnormen en nationale koolstofbelastingen. Bewustmaking en consumentenvoorlichting kunnen ook helpen. Welk effect heeft de verschuiving naar een koolstofarme economie op de werkgelegenheid? Vroeg investeren in de koolstofarme economie zal op de korte en de middellange termijn zorgen voor nieuwe banen. Het is reeds aangetoond dat hernieuwbare energie heel wat banen oplevert. In slechts vijf jaar tijd is het aantal banen in de hernieuwbare-energiesector in Europa toegenomen van 230 000 tot 550 000. Investeringen in koolstofbesparing zorgen ook voor veel werkgelegenheid in de bouw. Deze sector telt in de EU ongeveer 15 miljoen werknemers en werd bijzonder zwaar getroffen door de economische crisis. Het herstel van de bouwsector kan sterk worden gestimuleerd door versneld opdracht te geven tot de bouw van energie-efficiënte woningen en de verbouwing van bestaande woningen om ze vrijwel CO 2 -neutraal te maken. Uit het energieefficiëntieplan blijkt eens te meer dat het stimuleren van investeringen in efficiëntere apparatuur een groot aantal nieuwe banen kan opleveren. De Commissie heeft herhaaldelijk benadrukt dat als de regeringen de inkomsten uit de veiling van emissierechten in het kader van de EU-ETS en uit CO 2 -heffingen zouden gebruiken om de arbeidskosten te verlagen, dat positieve effecten op de werkgelegenheid zou hebben. Als dat wordt gedaan, kan de verhoging van de reductie-inspanning van 20% naar 25% minder CO 2 -uitstoot tegen 2020 in potentie de werkgelegenheid in de EU in haar geheel tot 2020 met 1,5 miljoen banen doen stijgen. Op de langere termijn worden meer banen behouden of geschapen naarmate de EU meer het voortouw kan nemen bij de ontwikkeling van nieuwe koolstofarme technologieën door uitgaven voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie, alsmede door de handhaving van een gunstig investeringsklimaat. 9
Naarmate bedrijven de economische mogelijkheden van de koolstofarme economie benutten, wordt de behoefte aan gekwalificeerd personeel, met name in de bouwsector en voor technische beroepen, engineering en onderzoek, groter. De bestaande beroepsbevolking zal gerichte beroepsopleidingen moeten volgen om deze voor te bereiden op deze nieuwe "groene" kansen op de arbeidsmarkt. Hoe kan de energiezekerheid van de EU worden verbeterd door de overstap naar een koolstofarme economie te maken? De overgang naar een koolstofarme economie in 2050 zou de energiezekerheid van de EU aanmerkelijk verbeteren. Op dit moment voert de EU 55% van haar primaire energie in de vervoerssector is ook nu nog voor meer dan 90% afhankelijk van olie en bij voortzetting van het huidige beleid zal deze invoer tot 2030 naar verwachting nog enigszins toenemen tot 57%, omdat de olie- en gasvelden in de Noordzee minder gaan produceren. De Europese economie zou derhalve blootgesteld blijven aan ernstige potentiële risico s ten gevolge van prijsschommelingen. Met de routekaart neemt de totale consumptie van primaire energie door de EU af tot 1650 miljoen ton olie-equivalent (Mtoe) in 2030 en tot 1300-1350 Mtoe in 2050. Dit is een aanmerkelijke afname vergeleken met de meer dan 1800 Mtoe in 2005. Er zouden meer energiebronnen van binnen de EU worden gebruikt, met name hernieuwbare, en de totale olie- en gasinvoer zou tegen 2050 minder dan de helft bedragen van die in 2005. De trend van steeds grotere afhankelijkheid van de invoer van brandstof zou hierdoor vanaf 2025 beginnen te keren, en tegen 2050 zou de EU minder dan 35% van haar energiebehoefte invoeren. Tegen het midden van de eeuw zou de olie- en gasrekening 80% lager zijn dan zonder aanvullende klimaatmaatregelen een besparing van ten minste 400 miljard euro. Deze besparingen zouden voornamelijk voor rekening komen van technologische veranderingen en efficiëntieverbeteringen aan de vraagzijde. Aanvankelijk komt de grootste verbetering in energie-efficiëntie voor rekening van efficiëntere gebouwen, verwarmingssystemen en voertuigen, later versterkt door elektrificatie in het vervoer en de verwarming, waardoor zeer efficiënte technologieën aan de vraagzijde (plug-in hybride voertuigen, elektrische voertuigen, warmtepompen) worden gecombineerd met een grotendeels ontkoolde elektriciteitssector. Wat zijn de gevolgen voor de fossielebrandstofprijzen als wereldwijd klimaatactie wordt ondernomen? Uit de analyse waarop de routekaart is gebaseerd, blijkt hoe de mondiale actie tegen klimaatverandering en de toekomstige ontwikkeling van fossielebrandstofprijzen elkaar onderling beïnvloeden. Naar schatting vindt de komende vier decennia vrijwel een verdubbeling van de olieprijzen plaats wanneer geen extra maatregelen op het gebied van klimaatverandering worden getroffen en het consumptieniveau in de wereld hoog blijft. Als wereldwijd klimaatactie wordt ondernomen, blijven de olieprijzen stabiel ten opzichte van nu, maar als geen samenhangende internationale actie wordt ondernomen en de emissies niet verder worden gereduceerd dan tot op heden is toegezegd, dan komt van deze prijsverlaging niets terecht en komen de olieprijzen slechts 15% lager uit dan zonder enige extra maatregelen. 10
Al deze resultaten komen overeen met de analyse World Energy Outlook 2010 van het Internationaal Energieagentschap, waarin deze effecten ook zijn beoordeeld. Vermindert de luchtvervuiling door een koolstofarme economie? Ja, aanzienlijk. Wanneer de interne CO 2 -uitstoot tegen 2050 80% onder het niveau van 1990 uitkomt, komt het luchtvervuilingsniveau 65% onder het niveau van 2005 uit, waardoor een jaarlijkse kostenbesparing van maar liefst 88 miljard euro wordt gerealiseerd. In 2050 zouden de kosten voor de bestrijding van traditionele luchtvervuilende stoffen bijna 50 miljard euro per jaar lager kunnen uitvallen. Bovendien verbetert door de verbeterde luchtkwaliteit ook de volksgezondheid en neemt de sterfte af, hetgeen in 2050 naar schatting een besparing van bijna 38 miljard euro oplevert. Ook zou er minder schade zijn aan ecosystemen, gewassen, materialen en gebouwen, maar die voordelen zijn niet gekwantificeerd. Wat zou een koolstofarme economie betekenen voor de elektriciteitssector? Uit de routekaart komt naar voren dat de uitstoot van CO 2 door elektriciteitsopwekking tegen 2030 54-68% en tegen 2050 93-99% lager zal zijn dan in 1990. De eindgebruikers gaan elektriciteit veel efficiënter gebruiken. Niettemin zou het elektriciteitsverbruik tot 2050 even sterk blijven toenemen als in de laatste 20 jaar. Dit komt door een toenemende vraag van de verwarmings- en vervoerssector, die wordt uitgelokt door een ruime toepassing van efficiënte technologieën aan de vraagzijde, zoals plug-in hybride en elektrische voertuigen en warmtepompen. Aan de aanbodzijde neemt het aandeel van koolstofarme technologieën in de elektriciteitsmix hernieuwbare energiebronnen, elektriciteit uit met koolstofafvangen opslagtechnologie uitgeruste fossielebrandstofcentrales en kernenergie snel toe van 45% op dit moment tot ongeveer 60% in 2020, 75 tot 80% in 2030 en bijna 100% in 2050. De Commissie stelt eind dit jaar een speciale routekaart voor energie voor 2050 op. Wat zou een koolstofarme economie betekenen voor de vervoerssector? De routekaart suggereert dat de totale CO 2 -uitstoot uit vervoer in 2030 tussen de 20% hoger en 9% lager zal zijn en tegen 2050 54 tot 67% lager. Verbeterde brandstofefficiëntie van conventionele benzine- en dieselmotoren levert de grootste bijdrage aan de ontkoling van het vervoer tot 2025. Voor personenauto s komen deze efficiëntieverbeteringen tot stand door een geleidelijke hybridisatie. Na 2025 vindt een ware omschakeling plaats waarbij personenauto s steeds vaker op elektriciteit rijden in plaats van op brandstoffen, door de grootschalige introductie van, bijvoorbeeld, plug-in hybride en elektrische voertuigen. Voor de luchtvaart, en in mindere mate voor zware vrachtwagens, zouden biobrandstoffen een belangrijkere rol spelen, voornamelijk na 2030. In de luchtvaart groeit het gebruik van biobrandstoffen waarschijnlijk sterk. Door de elektromobiliteit wordt het gebruik van biobrandstoffen in het vervoer beperkt. Zonder elektrificatie zou het gebruik van biobrandstoffen tweemaal zo hoog liggen. 11
De analyse heeft geen betrekking op verschillende vormen van vervoersbeleid om de verschillende soorten externe kosten, zoals congestie en luchtvervuiling, te verminderen. Dergelijk beleid kan tot extra voordelen leiden. Uit analyse blijkt dat er een duidelijke correlatie is tussen de uitstootvermindering in de vervoerssector en die in de elektriciteitssector. Als de vervoerssector zijn uitstoot vermindert door meer elektromobiliteit, stijgt het elektriciteitsgebruik, waardoor de uitstoot door de elektriciteitsproductie dreigt te stijgen. Dus ook al blijft de vervoerssector buiten de EU-ETS (met uitzondering van de luchtvaart, vanaf volgend jaar), mettertijd beïnvloed het vervoer de ontwikkelingen in de ETS waarschijnlijk in toenemende mate. Weliswaar was in de analyse geen plaats ingeruimd voor het internationale vervoer over zee verantwoordelijk voor ongeveer 4% van de door de mens veroorzaakte CO 2 -uitstoot, en de uitstoot door die sector groeit snel maar dat neemt niet weg dat alle sectoren een bijdrage moeten leveren aan de uitstootvermindering en dat er kosteneffectieve oplossingen bestaan om de uitstoot van broeikasgassen door die sector te verminderen. In het klimaat- en energiewetgevingspakket dat in 2009 is goedgekeurd, is bepaald dat het internationale zeevervoer een bijdrage moet leveren aan de verbintenissen op het gebied van emissiereductie door de EU. Indien eind dit jaar door de EU geen internationale overeenkomst inzake streefcijfers voor reductie is goedgekeurd waarin de uitstoot door het internationale zeevervoer is opgenomen, moet de Commissie dit probleem aanpakken en de uitstoot door het internationale zeevervoer opnemen in de emissiereductieverbintenissen van de EU. In het komende Witboek inzake vervoer wordt het zeevervoer aangepakt. Wat zou een koolstofarme economie betekenen voor de industrie? De routekaart bepleit een vermindering van de CO 2 -uitstoot door de industrie van 34 tot 40% tegen 2030 en van 83 tot 87% tegen 2050 (in vergelijking met 1990). Tot 2030 en kort daarna vindt de CO 2 -reductie geleidelijk plaats door een verdere afname van de energie-intensiteit. Na 2035 zal koolstofafvang- en -opslagtechnologie (CCS) voor CO 2 -emissies die niet op andere manieren kunnen worden gereduceerd (bijvoorbeeld in de staal- en cementproductie), een normale technologie worden waardoor tegen 2050 een nog veel verdere afname kan worden gerealiseerd. Andere emissies dan die van CO 2 door de industrie zullen naar verwachting ook zonder extra klimaatactie tot zeer lage niveaus dalen doordat ze in de EU-ETS zijn opgenomen. Zal de verschuiving naar een koolstofarme economie het concurrentievermogen van de Europese industrie verminderen? Uit de analyse die aan de basis ligt van de routekaart, blijkt eens te meer dat het effect op de productieniveaus van de energie-intensieve industrie beperkt zou zijn. Wanneer de aan concurrentie blootgestelde energie-intensieve industrie verder gratis EU-ETS-uitstootrechten toegewezen krijgt, wordt deze industrie in Europa hierdoor beschermd, zelfs als de EU op dat punt actie onderneemt maar daarin niet wordt gevolgd door andere landen. 12
Zoals in het voorgaande antwoord vermeld, moet op grote schaal CCS-technologie worden geïntroduceerd om het voor na 2035 geplande emissiereductiepotentieel te realiseren. De kosten in de energie-intensieve industriële sectoren zouden hierdoor in het decennium tot 2050 met meer dan 10 miljard euro per jaar groeien. Als wereldwijd klimaatactie wordt ondernomen, hoeft het concurrentievermogen hier niet onder te lijden. Indien de belangrijkste concurrenten van de EU echter geen vergelijkbare maatregelen nemen, dient de EU te onderzoeken hoe het extra risico op koolstoflekkage verder kan worden aangepakt ( koolstoflekkage betekent de verplaatsing van industriële activiteiten naar landen buiten Europa, waardoor de totale uitstoot toeneemt). Wat zou een koolstofarme economie betekenen voor de woning- en de dienstensector? De routekaart bepleit een vermindering van de CO 2 -uitstoot door de woning- en dienstensector van 37-53% tegen 2030 en 88-91% tegen 2050 (t.o.v. 1990). De verwarming en koeling van ruimten, waterverwarming en koken zijn de voornaamste energieverbruikende activiteiten in deze sector, waarbij verlichting en elektrische apparaten verantwoordelijk zijn voor een groot deel van het resterende energieverbruik. De belangrijkste voorziene trends zijn vergelijkbaar met die in de vervoerssector. Eerst neemt de totale vraag naar energie af: de energie-efficiëntie, en meer in het bijzonder de energieprestatie van gebouwen, wordt verbeterd doordat passiefhuizen de norm worden en de energieprestatie van bestaande gebouwen sterk wordt verbeterd door verbouwingen. Daarna vindt evenals in de vervoerssector een geleidelijke maar zeer belangrijke verschuiving plaats van olie, gas en kolen naar elektriciteit en hernieuwbare brandstoffen. Efficiënte warmtepompen spelen daarbij een belangrijke rol, en verder vervangen biogas, biomassa en zonnewarmte de fossiele brandstoffen. Wat gebeurt er met andere emissies dan die van CO 2, met name door de landbouw, in een koolstofarme economie? Tussen 1990 en 2005 is in de EU de uitstoot van andere broeikasgassen dan CO 2 "niet-co 2 -uitstoot met een kwart gereduceerd, aanmerkelijk sneller dan de uitstoot van CO 2. Tegenwoordig bestaat meer dan de helft van de niet-co 2 -uitstoot uit uitstoot door de landbouw van distikstofoxide (N 2 O) en methaan. Niet-CO 2 -emissies door andere sectoren dan de landbouw zullen volgens de prognoses aanzienlijk afnemen, met name vóór 2030. Dit komt door de relatief goedkope reductieopties die beschikbaar komen om deze emissies aan te pakken, en omdat een groot deel daarvan vanaf 2013 in de ETS worden opgenomen. De routekaart verwacht dat niet-co 2 -emissies uit andere sectoren dan de landbouw in 2030 72 tot 73% en in 2050 70-78% lager zullen zijn dan in 1990. De niet-co 2 -emissies door de landbouw zijn tussen 1990 en 2005 al met 20% gedaald. Naar verwachting zullen zij blijven afnemen, waarbij in 2030 een vermindering met 36 tot 37% wordt verwacht t.o.v. 1990, waarna echter de neerwaartse trend zal vertragen, zodat tegen 2050 een vermindering met 42 tot 49% zal zijn bereikt. 13
Met een uitstoot van net iets meer dan 300 miljoen ton per jaar in 2050 zou de landbouw dan verantwoordelijk zijn voor ongeveer één derde van alle emissies van de EU, waardoor het aandeel van die sector in de totale uitstoot ten opzichte van 2005 zou zijn verdriedubbeld. Dit wijst op de belangrijke rol die de landbouw speelt bij de ontkoling van de Europese economie. Als de landbouwemissies niet zouden blijven afnemen, zouden andere sectoren hun uitstoot nog drastischer moeten terugbrengen. Tegelijkertijd groeit de vraag naar voedsel en verschuift het voedingspatroon naar steeds koolstofintensiever voedsel, waardoor er grenzen zijn aan de reductie van de uitstoot door de landbouw in de EU, zo blijkt duidelijk uit de analyse. Een potentieel belangrijk element dat niet in de kwantitatieve beoordeling is meegenomen, zijn de mogelijke gevolgen van gedragsverandering waardoor de huidige trend zou worden omgedraaid in de richting van minder koolstofintensieve voedingspatronen. Op de lange termijn zou een overgang naar een gezonder voedingspatroon de uitstoot van methaan en distikstofoxide aanzienlijk kunnen verminderen. Wat gebeurt er met de uitstoot als in een koolstofarme economie meer bio-energie wordt geproduceerd? Energie uit biomassa is een belangrijke component van de verwachte toename van het gebruik van hernieuwbare energie voor de komende tientallen jaren. De productie van bio-energie zou in de periode 2010-2050 meer dan verdrievoudigen terwijl Europa de omschakeling naar een koolstofarme economie maakt. In de toegenomen vraag naar bio-energie wordt voornamelijk voorzien door een hogere productie van biobrandstoffen uit landbouwgewassen en een toegenomen gebruik van landbouwresiduen, houtachtige biomassa en afvalstoffen. De toenemende vraag naar biomassa zal tot op zekere hoogte concurreren met andere vormen van landgebruik in de EU, zoals voor de voedsel- en diervoederproductie en de papier- en timmerhoutproductie, en dus effecten hebben op dat landgebruik. Verder zou de productie van bio-energie zelf ook een effect kunnen hebben op de broeikasgasemissies van de EU doordat deze productie: - veranderingen teweegbrengt in de landbouwinputs, zoals een toegenomen gebruik van kunstmest, waardoor de uitstoot zou kunnen toenemen; - veranderingen teweegbrengt in het landgebruik, bijvoorbeeld door ontbossing of herbebossing of door omzetting van grasland in bouwland, hetgeen tot een hogere uitstoot leidt; - veranderingen teweegbrengt in bosbeheerpraktijken, waardoor de mate waarin beheerde bossen emissies uitstoten of absorberen verandert. In Europa wordt momenteel door landgebruik, verandering van landgebruik en bosbouw meer koolstof geabsorbeerd dan uitgestoten. In nettotermen betreft het een zogenaamde koolstofput. In de loop der tijd zal deze netto koolstofput naar verwachting aanzienlijk afnemen als gevolg van het ouder worden van de bossen (oudere bomen absorberen minder koolstof), maar ook door het toegenomen oogsten van bomen voor de productie van bio-energie, papier en timmerhout. 14
Terugdringing van de toename van de vraag naar primair hout, bijvoorbeeld door meer hergebruik van organisch afval, papier en hout, zou deze afname van de nettokoolstofputfunctie op termijn kunnen beperken. Aan de vraag van de EU naar bio-energie kan ook gedeeltelijk via invoer tegemoet worden gekomen, hetgeen tot geringere effecten in de EU zou leiden, maar tot potentieel sterkere effecten in derde landen. De onderlinge relaties tussen energie, bosbouw en landbouw zijn complex en de onzekerheden zijn groot. Op dit punt moet voortdurend onderzoek plaatsvinden. Later dit jaar komt de Commissie met een initiatief hierover. Wat gebeurt in een koolstofarme economie met de voedselprijzen? Productiviteitstoename in de landbouw zal heel belangrijk zijn om ervoor te zorgen dat aan de toegenomen vraag naar bio-energie tegemoet kan worden gekomen zonder al te negatieve effecten op ander eindgebruik van bosbouw- of landbouwproducten, waaronder de voedselproductie. In de analyse die als basis diende voor de routekaart, wordt geconcludeerd dat met landbouw en bosbouw alle hierna genoemde concurrerende doelen in 2050 kunnen worden bereikt, mits wereldwijd continue productiviteitsverbeteringen kunnen worden gerealiseerd: - een groeiende wereldbevolking (naar schatting iets meer dan 9 miljard mensen in 2050), die over het algemeen welvarender wordt, voeden; - de doelstelling van de EU realiseren om de wereldwijde netto-ontbossing, met name in ontwikkelingslanden, te stoppen; - de broeikasgasuitstoot uit de landbouw verminderen; - in de context van klimaatactie meer biomassa gebruiken voor energieopwekking. Niettemin bleek uit de analyse dat de bovenstaande doelen, indien geen productiviteitsverbeteringen kunnen worden gehaald, niet of slechts ten koste van aanzienlijke voedselprijsverhogingen zullen worden bereikt. Dit toont aan dat het vlaggenschipinitiatief efficiënt gebruik van hulpbronnen in Europa ook de effecten van restricties inzake landgebruik verder moet aanpakken. Wat gebeurt nu met de routekaart? Wat zijn de volgende stappen? De routekaart is gesteld in de vorm van een mededeling aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, die ter informatie ook aan de nationale parlementen wordt toegezonden. Van de instellingen en organen van de EU wordt verwacht dat zij de komende maanden reageren en met conclusies of resoluties komen. De Commissie nodigt de lidstaten en de belanghebbenden uit om met de routekaart rekening te houden bij de verdere ontwikkeling van het beleid van de EU en de lidstaten om tegen 2050 tot een koolstofarme economie te komen. De volgende noodzakelijke stap die de Commissie ziet, is de ontwikkeling van specifieke routekaarten per sector, in samenwerking met de betrokken sectoren. Hoe de financiering voor koolstofarme technologieën moet worden vrijgemaakt is onderdeel van besprekingen in het kader van het volgende begrotingskader voor de periode 2014-2020. Stimulansen om de uitstoot uit de land- en bosbouw te verminderen worden onderdeel van nog uit te werken maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. 15
Na de routekaart en het energie-efficiëntieplan die vandaag zijn goedgekeurd, volgt later deze maand een witboek inzake vervoer. Alle drie zijn zij belangrijke onderdelen van het vlaggenschipinitiatief voor een efficiënt gebruik van hulpbronnen dat is opgezet in het kader van de Europa 2020-strategie. In dit verband bereidt de Commissie ook een mededeling inzake efficiënt gebruik van hulpbronnen en een energieroutekaart voor 2050 voor, die later dit jaar zullen worden goedgekeurd. Zie ook IP/11/272 16