Stadskanaal Van beleid naar uitvoering Rekenkamercommissie Stadskanaal
Rekenkamercommissie Stadskanaal Mevrouw R. Broens ambtelijk secretaris Postbus 140 9500 AC Stadskanaal T. 0599-631 662 E. r.broens@stadskanaal.nl Onderzoekers: Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad J.D. (Jan Dirk) Pruim R.C (Reinier) Dijkstra MA Contactpersoon: Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad T. 06-451 563 42 E. maarten@necker.nl Kenmerk: RO 12263 Datum: 01-04-2011 Stadskanaal
Voorwoord van de Rekenkamercommissie Stadskanaal Het onderzoek naar de wijze waarop beleidsprocessen in de gemeente vorm krijgen is afgerond. Dit is het tweede onderzoek van de rekenkamercommissie Stadskanaal. Met tevredenheid kijken wij terug op het gevolgde proces, de samenwerking met het bureau Jacques Necker en op de medewerking vanuit de ambtelijke organisatie. Wij danken een ieder voor zijn/haar inbreng. Het doel van het onderzoek was drieledig: 1. het vergroten van het inzicht in het proces waarin de gemeente beleid ontwikkelt en uitvoert, met specifieke aandacht voor de rol van de raad; 2. het zoeken naar de verklaring waarom het beleid in drie specifieke casussen voldoende, of juist onvoldoende externe werking heeft gehad; 3. het formuleren van bruikbare aanbevelingen die het proces van beleidsontwikkeling en uitvoering moeten verbeteren. Centraal stond de beantwoording van de vraag: In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot uitvoering te verbeteren? De aanbevelingen en de conclusies in het rapport laten zien dat er nog veel kan worden verbeterd aan het proces van beleidsvorming tot beleidsuitvoering. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om haar eigen rol in het beleidsproces te heroverwegen en opnieuw te bepalen wat voor soort raad hij wil zijn. Op basis hiervan kunnen goede afspraken gemaakt worden met het college over zijn rol. Met genoegen constateren wij dat het college, in zijn bestuurlijke reactie, veel van de conclusies onderschrijft; verder geeft het in wisselende bewoordingen aan van mening te zijn dat de aanbevelingen vaak in concrete afspraken kunnen worden vastgelegd. Ook geeft het college aan op sommige punten reeds met de uitvoering van de aanbevelingen bezig te zijn. Wij zijn verheugd over deze voortvarende aanpak van het college. Aanvullend op de aanbevelingen in dit rapport willen wij, gelet op de reactie van het college, u nadrukkelijk wijzen op de vierde aanbeveling om uw visie op het besturen van de gemeente en de afspraken daarover met uzelf en het college schriftelijk vast te leggen. Wij adviseren u om hierover samen met het college concrete, SMART-geformuleerde, afspraken te maken. Tenslotte kunnen wij niet nalaten nog in te gaan op de rol en taak van de griffier. Dit omdat het college daarnaar verwijst in zijn bestuurlijke reactie. In het rapport wordt nadrukkelijk niet ingegaan op de rol en taak van de griffier omdat dit niet het onderwerp van onderzoek was. Vandaar dat de griffie(r) niet als eigenstandig orgaan in beeld is gebracht. De door het college geschetste taak en rol van de griffie(r) kunnen wij ten volle onderschrijven. Het is echter aan de raad om, op grond van artikel 107 t/m 107e van de Gemeentewet, invulling te geven aan de functie van de griffie en de organisatie van de griffie. Wij adviseren u om samen met het college met de conclusies en aanbevelingen aan de slag te gaan. Wij wensen u hiermee veel succes en zien de resultaten van uw inspanningen met vertrouwen tegemoet. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamercommissie, De voorzitter, De secretaris, H. Haan R.H.L.Broens Stadskanaal
Stadskanaal
Inhoudsopgave Voorwoord rekenkamercommissie 1 Samenvatting 1 2 Vraagstelling en achtergronden 5 2.1 / Aanleiding: breed inzicht in beleidsprocessen 5 2.2 / Doelstelling en vraagstelling: inzicht, verklaringen en aanbevelingen 5 2.3 / Leeswijzer 6 3 Onderzoeksopzet 7 3.1 / Ideaaltypisch model voor totstandkoming en uitvoering beleid: model Hoogerwerf 7 3.2 / Uitgangspunt: model voor beleidsprocessen 8 3.3 / Opbouw feitenrelaas: algemene afspraken en onderzoek naar drie beleidsprocessen 8 3.4 / Gehanteerde onderzoeksmethoden: documentenanalyse en interviews 9 4 Het beleidsproces in opzet 10 4.1 / Totstandkoming beleid Stadskanaal: rol raad in gemeentebreed en specifiek beleid 10 4.2 / Rol raad in gemeentebreed beleid: planning-en-control, vergadercyclus & termijnagenda 10 4.3 / Termijnagenda als aanknopingspunt voor de raad 12 4.4 / Beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie: mondeling en schriftelijk 12 4.5 / De organisatiestructuur: beleid en uitvoering bij elkaar 15 4.6 / Opvatting van raadsleden over de rol van de raad in specifieke beleidsprocessen 17 5 Beleidsproces 1: Cultuur- en Leisureplein 18 5.1 / Inleiding 18 5.2 / Feitenrelaas 18 5.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid 21 5.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad 22 6 Beleidsproces 2: Sprekend Stadskanaal 24 6.1 / Inleiding 24 6.2 / Feitenrelaas 24 6.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid 26 6.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad 28 7 Beleidsproces 3: Openbare verlichting 29 7.1 / Inleiding 29 7.2 / Feitenrelaas 29 7.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid 32 7.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad 33 8 Normenkader 34 9 Conclusies 39 10 Aanbevelingen 41 Bestuurlijke reactie van het college Stadskanaal i
Bijlagen 42 Bijlage 1. Deelvragen 42 Bijlage 2. Normenkader 43 Bijlage 3. Lijst met geïnterviewden en bestudeerde documenten 44 Bijlage 4. Lijst met afkortingen 46 Stadskanaal ii
1 Samenvatting Met dit onderzoeksrapport van beleid naar uitvoering geeft de Rekenkamercommissie Stadskanaal weer hoe beleidsprocessen binnen de gemeente tot stand komen en uitgevoerd worden. Speciale aandacht is er voor de rol die de raad in deze beleidsprocessen heeft. De rekenkamercommissie heeft onderzocht hoe beleid in Stadskanaal in opzet tot stand komt; welke schriftelijke afspraken zijn hierover gemaakt? Vervolgens heeft de rekenkamercommissie in de praktijk een verdiepend onderzoek gedaan naar drie specifieke beleidsprocessen, namelijk: / het Cultuur- en Leisureplein; / de nota lokaal onderwijsbeleid; / de nota openbare verlichting. Uit het verdiepend onderzoek naar de praktijk zijn aandachtspunten naar voren gekomen die specifiek van toepassing zijn op de onderzochte beleidsprocessen. Deze aandachtspunten zijn niet per definitie op alle onderdelen generaliseerbaar naar de algehele praktijk in Stadskanaal, maar gelden waarschijnlijk, soms deels soms geheel, wel voor meerdere beleidsprocessen. De bevindingen in de onderzochte beleidsprocessen heeft de rekenkamercommissie vervolgens gespiegeld aan een ideaaltypisch model voor beleidsontwikkeling en -uitvoering, namelijk het model van Hoogerwerf. Dit model wordt toegelicht in hoofdstuk 3 van deze rapportage. Beantwoording van de hoofdvraag Met dit onderzoek beantwoordt de rekenkamercommissie de volgende centrale vraag: In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren? In de centrale conclusie van dit onderzoek (zie hoofdstuk 9 van dit rapport) stelt de rekenkamercommissie dat er voornamelijk mogelijkheden voor verbetering liggen in het actiever agenderen (vooraf) en evalueren (achteraf) van beleidsthema s. De raad maakt beperkt gebruik van zijn mogelijkheden om zelf met initiatiefvoorstellen te komen of wijzigingen in de termijnagenda aan te brengen. Daarnaast maakt de raad per vastgestelde beleidsnota onvoldoende duidelijk of, wanneer en hoe hij deze wenst te evalueren (tussentijds of achteraf). De rol van de raad komt in de praktijk voornamelijk tot uiting tijdens de beleidsbepalende fase. Zowel de rekenkamercommissie als de geïnterviewde fractievoorzitters zijn van mening dat de raad in deze fase voldoende informatie krijgt over het te nemen (politieke) besluit en de aan te wenden middelen. Zo is het voor raadsleden bij het behandelen van beleidsnota s en projectplannen duidelijk waar ze ja of nee tegen dienen te zeggen. Beantwoording van de deelvragen over het ontstaan en de creatie van beleid De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over het ontstaan en het creëren van beleid. 1 Hoe komt beleid idealiter tot stand? Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat beleid idealiter tot stand komt aan de hand van drie fasen: agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling. In een ideale situatie heeft de raad een rol in de agendavormende en beleidsbepalende fase. Nadat de raad een onderwerp op de agenda heeft gezet of Stadskanaal 1
betrokken is geweest bij deze agendavorming (door bepaalde onderwerpen later of eerder te agenderen), dient het college de definitieve beleidsbepaling voor te bereiden. Hiervoor heeft de gemeente verschillende beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers binnen de ambtelijke organisatie tot zijn beschikking. De voorbereiding bestaat bijvoorbeeld uit het opstellen van een conceptnota, waarover de raad vervolgens in de beleidsbepalende fase wijzigingen kan voorstellen. 2 Hoe komt beleid in de gemeente Stadskanaal tot stand? Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Stadskanaal komt beleid op de agenda doordat in het portefeuillehoudersoverleg wordt gesproken over ontwikkelingen die zich op verschillende beleidsterreinen voordoen. Tijdens dit overleg bespreken de portefeuillehouder en beleidsambtenaren of er op een beleidsterrein aanleiding is om nieuw beleid op te stellen. Op het moment dat dit het geval is, maken zij op hoofdlijnen afspraken over de vraag hoe dit beleid eruit moet komen te zien (uitgangspunten) en hoe het beleidsontwikkelingsproces er in grote lijnen uit ziet. Beleidsmedewerkers gaan vervolgens over tot de voorbereiding. 3 Op welke manier en op welke momenten is de raad betrokken bij de totstandkoming van beleid? Uit de beantwoording van deelvraag 2 blijkt dat de agendering en de voorbereiding van beleid binnen de gemeente Stadskanaal in veel gevallen een aangelegenheid is van het college. Dit in tegenstelling tot het model van Hoogerwerf, dat met name in de agendavormende fase een belangrijke rol voor de raad ziet weggelegd. De rol van de raad in het agenderen van onderwerpen is in Stadskanaal echter beperkt, onder andere doordat de raad weinig gebruik maakt van zijn mogelijkheden tot het indienen van initiatiefvoorstellen of het beïnvloeden van de termijnagenda. In de praktijk van Stadskanaal komt de rol van de raad in de ontwikkeling van beleid daardoor voornamelijk tot uiting in de beleidsbepalende fase. In deze fase ontvangt de raad - middels een raadsvoorstel - het concept van projectplan of beleidsnota, aangeboden door het college. 4 Verloopt dit proces in de gemeente Stadskanaal doelmatig en doeltreffend? Aan de beleidsbepalende fase (als laatste onderdeel van de ontwikkeling van beleid) wordt in Stadskanaal grotendeels doelmatig en doeltreffend vormgegeven. Dit blijkt uit het feit dat twee van de drie onderzochte beleidsnota s of projectplannen een goede probleemanalyse bevatten en duidelijke bestuurlijke beslispunten genereren. Daarnaast blijkt dit uit het feit dat vrijwel alle geïnterviewde fractievoorzitters van mening zijn voldoende informatie te krijgen bij de beleidsbepaling om tot een wel overwogen politiek besluit te komen. Kanttekening hierbij is dat de doelstellingen in de onderzochte beleidsdocumenten onvoldoende SMART geformuleerd zijn. Beantwoording van deelvragen over de uitvoering van beleid De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over de uitvoering van het beleid. 5 Hoe wordt beleid idealiter vertaald naar uitvoering? Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat beleid idealiter wordt uitgevoerd aan de hand van drie fasen: beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en (eventuele) beleidsaanpassing of -beëindiging. In een ideale situatie heeft de raad voornamelijk een rol in de beleidsaanpassende of -beëindigende fase. Dit besluit dient de raad te kunnen nemen op basis van een door het college uitgevoerde evaluatie van de mate waarin de gemeente erin is geslaagd om de voornemens uit een beleidsnota uit te voeren. Een dergelijke evaluatie kan tussentijds (terwijl de doorlooptijd van de uitvoering nog in volle gang is) of achteraf (op het moment dat de doorlooptijd achter de rug is) plaatsvinden. Het college is idealiter gericht op het uitvoeren van het door de Stadskanaal 2
raad vastgestelde beleid, door de geformuleerde doelen uit dit beleid te implementeren met gebruik van prestatie-indicatoren en in te zetten instrumenten. 6 Hoe wordt beleid in de gemeente Stadskanaal vertaald naar uitvoering? In de onderzochte dossiers rapporteren beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers informeel aan de verantwoordelijk portefeuillehouder over de voortgang van de uitvoering van het beleid. Per beleidsproces spreken zij onderling af hoe de uitvoering vorm dient te krijgen. Hier zijn geen schriftelijke afspraken over gemaakt. Ook (tussentijdse en afrondende) evaluaties vinden informeel plaats, en worden niet systematisch uitgevoerd en op schrift gesteld. Op het moment dat zich knelpunten in de uitvoering voordoen die budgetoverschrijding tot gevolg hebben, wordt de raad gevraagd om extra budget beschikbaar te stellen. 7 Op welke manier en op welke momenten kan de raad toezien op de vertaling van beleid naar uitvoering? De raad kan toezien op de vertaling van het beleid naar de uitvoering, doordat het college hem informeert bij inhoudelijke of financiële afwijkingen in de uitvoering van de beleidsnota s. Hierbij geldt het uitgangspunt geen nieuws is goed nieuws. De betrokkenheid van de raad beperkt zich daarmee - conform het model van Hoogerwerf - tot het zo nodig aanpassen of beëindigen van eerder vastgesteld beleid op het moment dat hier een directe aanleiding voor is. Het is aan het college om in te schatten wanneer deze aanleiding er is. 8 Wordt beleid door het college op een doelmatige en doeltreffende manier naar uitvoering vertaald? De vertaling van het beleid naar de uitvoering vindt in Stadskanaal beperkt doelmatig en doeltreffend plaats. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat het college er in de drie onderzochte gevallen beperkt in is geslaagd om de doelen uit het door de raad vastgesteld beleid om te zetten in specifieke indicatoren. Daarnaast is het college er in één van de drie gevallen (bij de uitvoering van het projectplan voor het Cultuur- en Leisureplein) niet in geslaagd om tot daadwerkelijke uitvoering van dit plan te komen. In de tweede plaats blijkt dat het college onvoldoende systematisch invulling geeft aan het monitoren en evalueren van de effectiviteit en efficiëntie van de ingezette beleidsinstrumenten. Omdat deze monitoring en deze evaluaties ad hoc en informeel plaatsvinden, kan informatie over de doeltreffendheid van specifieke beleidsnota s niet door de raad worden behandeld. De raad stelt zelf bovendien onvoldoende kaders op over de vraag wanneer hij door hemzelf vastgesteld beleid wenst te evalueren. Hierdoor stelt hij zichzelf onvoldoende in staat zijn controlerende taak in te vullen. Beantwoording van de deelvragen over leerpunten en aanbevelingen De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over mogelijke leerpunten en aanbevelingen in de wijze waarop beleidsprocessen in Stadskanaal vorm krijgen. 9 Is het proces van totstandkoming van beleid van de gemeente Stadskanaal te verbeteren? Het proces van de totstandkoming van beleid is te verbeteren door duidelijke afspraken te maken over de te zetten stappen in de ontwikkeling van beleidsnota s of projectplannen. Op dit moment heeft de raad wel vastgelegd op welke wijze hij betrokken wil zijn bij de totstandkoming van gemeentebreed beleid en de controle op de uitvoering hiervan. Onduidelijk blijft welke rol de raad wenst te hebben in de totstandkoming van specifieke beleidsnota s (en de controle op de uitvoering hiervan). Hierdoor wordt ieder beleidsproces weer op een andere manier ingevuld, waardoor het voor de raad onvoldoende duidelijk is waar en wanneer hij een rol heeft. Stadskanaal 3
10 Is de inhoud van de beleidsdocumenten te verbeteren? De inhoud van de onderzochte beleidsdocumenten is voornamelijk te verbeteren door beter gebruik van doelen die SMART zijn, eventueel uitgewerkt in specifieke prestatie-indicatoren. Doordat deze SMART doelen en prestatie-indicatoren op dit moment ontbreken, is achteraf moeilijk vast te stellen of de uitvoering van de verschillende beleidsvoornemens doeltreffend is geweest. Wel bevatten de onderzochte beleidsdocumenten in alle gevallen een heldere probleemanalyse. Ook zijn deze beleidsdocumenten in alle gevallen opgesteld in nauwe samenwerking met betrokken, externe partijen in het veld (die een belang hebben bij het beleidsonderwerp of partner zijn in de uitvoering ervan). 11 Welke rol(len) van de raad zijn voor verbetering vatbaar? Twee rollen van de raad zijn met name voor verbetering vatbaar: de agendavormende rol en de bijsturende rol (waarin de raad bepaalt of en hoe hij beleid wil aanpassen of beëindigen). Ten aanzien van de agendavormende rol geldt dat de raad hier in de praktijk nauwelijks invulling aan geeft. Dit blijkt uit het feit dat hij zijn instrument om te komen met initiatiefvoorstellen in de praktijk niet gebruikt, en uit het feit dat hij niet actief stuurt op de lange termijn agenda (bijvoorbeeld door de behandeling van onderwerpen naar voren of juist naar achter te schuiven). Ten aanzien van de bijsturende rol geldt dat de raad onvoldoende proactief bepaalt op welk moment hij een door hemzelf vastgestelde beleidsnota wil evalueren, en hoe een dergelijke evaluatie er uit dient te zien. 12 Hoe kunnen verbeteringen in rolduiding van raad en college worden bereikt? Verbeteringen in de rolduiding van raad en college kunnen met name worden bereikt als de raad opnieuw bepaalt welke rol hij wenst te hebben in specifieke beleidsprocessen, en ervoor kiest om deze rol vast te leggen. Voor meer specifieke aanbevelingen verwijst de rekenkamercommissie naar de aanbevelingen die in hoofdstuk 10 van deze rapportage staan verwoord. Stadskanaal 4
2 Vraagstelling en achtergronden 2.1 / Aanleiding: breed inzicht in beleidsprocessen De Rekenkamercommissie Stadskanaal heeft een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop beleidsprocessen in de gemeente vorm krijgen. Een beleidsproces beslaat het traject van de beleidsvorming tot aan de beleidsevaluatie. Speciale aandacht is uitgegaan naar de rol die de raad in deze beleidsprocessen speelt. Aanleiding voor dit onderzoek is de wens van verschillende raadsfracties om onderzoek te doen naar de beleidsvorming en -uitvoering van twee specifieke projecten: het Cultuur- en Leisureplein en de Drentse Horn. De rekenkamercommissie heeft besloten om aan deze wens (gedeeltelijk) tegemoet te komen, maar de focus van haar onderzoek breder te trekken. Mede gelet op het feit dat er veel nieuwe raadsleden zijn in de gemeente Stadskanaal, heeft de rekenkamercommissie gekozen voor deze bredere insteek. Voorts gaat achter de twee specifieke projecten een achterliggende vraag schuil, namelijk hoe het beleid binnen Stadskanaal in algemene zin tot stand komt. Door te kijken naar specifieke projecten, kan de gemeente leren van het verleden. De rekenkamercommissie heeft het onderzoek verbreed door een onderzoek uit te voeren naar de vraag hoe processen van beleidsontwikkeling- en uitvoering in het algemeen plaatsvinden. De bredere insteek van het onderzoek biedt de raad handvatten om zijn kaderstellende en controlerende rol in beleidsprocessen zo goed mogelijk in te vullen. Om een juist beeld te krijgen van de wijze waarop de raad in de praktijk is betrokken bij beleidsprocessen, heeft de rekenkamercommissie besloten om één van de aangedragen projecten als casus bij het onderzoek te betrekken: de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie besloten om twee andere beleidstrajecten te onderzoeken, namelijk de totstandkoming van de Nota Openbare Verlichting en de ontwikkeling van het Lokaal Onderwijsbeleid. Een toelichting op de keuze voor deze drie beleidstrajecten vindt u in paragraaf 3.3 van deze rapportage. 2.2 / Doelstelling en vraagstelling: inzicht, verklaringen en aanbevelingen Het doel van het onderzoek is drieledig: 1 het vergroten van het inzicht in het proces waarin de gemeente beleid ontwikkelt en uitvoert, met specifieke aandacht voor de rol van de raad; 2 het zoeken naar verklaringen waarom beleid in drie specifieke casussen voldoende, of juist onvoldoende externe werking heeft gehad; 3 het formuleren van bruikbare aanbevelingen die het proces van beleidsontwikkeling en -uitvoering moeten verbeteren. De volgende centrale vraag staat centraal: In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren? Stadskanaal 5
2.3 / Leeswijzer Dit rapport bestaat, naast de samenvatting en het hoofdstuk over de vraagstelling en achtergronden (dat u op dit moment leest), uit de onderstaande hoofdstukken. Dit is conform het protocol van de rekenkamercommissie. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de onderzoeksopzet, waarbij het ingaat op het ideaaltypische model dat het uitgangspunt vormt voor dit onderzoek. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op de cases die geselecteerd zijn voor verdiepend onderzoek. De hoofdstuk 4 t/m 7 vormen gezamenlijk het feitenrelaas. Deze hoofdstukken geven inzicht in de feiten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Meer specifiek laten deze hoofdstukken zien hoe beleidsprocessen in opzet worden ingevuld en hoe deze processen in drie onderzochte cases vorm krijgen. Hoofdstuk 8 geeft vervolgens een toetsing van het feitenrelaas aan het vooraf opgestelde normenkader. Het vergelijkt de feitelijke situatie (beschreven in hoofdstukken 4 t/m 7) met de gewenste situatie, voorzien van een verklaring. Hoofdstuk 9 bevat de conclusies die uit dit onderzoek naar voren komen, waarna hoofdstuk 10 tot slot een aantal aanbevelingen geeft die gericht zijn op het college en de raad. De bijlagen geven inzicht in de lijst van geïnterviewden en de bestudeerde documenten. Daarnaast maken zij de gehanteerde deelvragen en normen inzichtelijk. Tot slot is een lijst met in het rapport gehanteerde afkortingen bijgevoegd. Stadskanaal 6
3 Onderzoeksopzet 3.1 / Ideaaltypisch model voor totstandkoming en uitvoering beleid: model Hoogerwerf Om te kunnen bepalen in hoeverre er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden zijn om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren, is het nodig om tot een oordeel te komen over de vraag wat thans de kwaliteit is van de wijze waarop de gemeente haar beleidsprocessen inricht. Alvorens tot dat oordeel te komen is het nuttig een helder beeld te krijgen hoe beleid idealiter tot stand kan komen. De praktijk in Stadskanaal kan dan gespiegeld worden aan de ideaaltypische werkwijze. De ideeën hierover zijn in meerdere modellen en theorieën uiteengezet. Welk model of welke werkwijze het beste gebruikt kan worden, hangt af van de plaatselijke situatie. Daar komt bij dat de invloed van externe en interne factoren er vaak toe leidt dat het beleidsproces zelden zo lineair verloopt als in verschillende modellen en theorieën wordt voorgespiegeld. Het gebruik van een model dient dan ook alleen als hulpmiddel om na te gaan waar verbeteringen mogelijk zijn; het dient niet als blauwdruk voor de wijze waarop het zou moeten gaan. In dit onderzoek is het model van Hoogerwerf voor het ontwerpen van beleid gebruikt. Dit model is een gangbaar en veel gebruikt model voor (de toetsing en/of inrichting van) beleidsprocessen binnen het (gemeentelijk) openbaar bestuur. Het model van Hoogerwerf verdeelt het ideaaltypische beleidsproces in zes fasen die elkaar in tijd volgen, onderling van elkaar afhankelijk zijn (en beïnvloeden) en die de dynamiek van het proces blootleggen. Een indeling in deze deelprocessen maakt de totstandkoming en uitvoering van beleid helder en inzichtelijk. Daarnaast is het een goede kapstok om het proces te ordenen en te analyseren. Figuur 3.1 situeert het ideaaltypische beleidsproces in de politiek-bestuurlijke omgeving van raad en college. In iedere fase speelt zowel raad als college een rol. De grijze vlakken geven aan bij welke actor het zwaartepunt ligt (in theorie). Beleidsbepaling is bijvoorbeeld typisch iets des raads, terwijl beleidsuitvoering normaal gesproken des colleges is. Figuur 3.1. Beleidsproces gesitueerd in politiek-bestuurlijke omgeving Stadskanaal 7
Naast de toetsing aan het bovenstaande model van Hoogerwerf, heeft de rekenkamercommissie de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering van de gemeente Stadskanaal getoetst aan een vooraf opgesteld normenkader. Dit normenkader vindt u in bijlage 2 van deze rapportage. 3.2 / Uitgangspunt: model voor beleidsprocessen Het model van Hoogerwerf onderscheidt zes fasen in het beleidsproces, die zeer bruikbaar zijn voor een analyse van (de rol van de raad in) deze beleidsprocessen. 1 Het gaat hier om de volgende zes fasen: 1 Agendavorming. Nog voor dat de gemeente beleid kan ontwikkelen voor een maatschappelijk probleem, moet dit probleem de aandacht van politieke en bestuurlijke beleidsbepalers krijgen. Deze beleidsbepalers (raad, college) dienen overeenstemming te bereiken over de urgentie en de noodzaak om tot dit beleid te komen. Het onder de aandacht brengen en op de agenda krijgen van een onderwerp wordt in dit onderzoek agendavorming genoemd. Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat vooral de raad een belangrijke rol dient te hebben in de fase van de agendavorming. Dit geldt bijvoorbeeld als hij bepaalde maatschappelijke problematiek aan de orde wenst te stellen. In de praktijk komt het echter ook vaak voor dat het college agendapunten agendeert. Het model drukt echter uit dat de raad zijn agenda niet louter door het college dient te laten bepalen, maar zich hier zelf ook actief in opstelt. 2 Beleidsvoorbereiding. In deze fase staat het ontwerpen van beleid centraal. Meer specifiek wordt het (maatschappelijke) probleem verder gedefinieerd, en wordt informatie verzameld en geanalyseerd. Op basis van de verzamelde informatie denken betrokkenen beleid uit en onderbouwen zij beleidskeuzes met argumenten. In een ideale situatie wordt in deze fase een beleidstheorie ontwikkeld die aan de basis ligt van verdere beleidsstukken. 3 Beleidsbepaling. Het beslissingsbevoegde orgaan (hier: de raad) stelt het opgestelde beleid vast. Hierbij maakt de raad duidelijk welke doelen de gemeente dient te realiseren, binnen welke termijn zij dit dient te doen en welke middelen hiervoor beschikbaar zijn. 4 Uitvoering. In deze fase verplaatst het zwaartepunt zich van de beleidsvormers (strategie) naar de uitvoerders. De uitvoering en implementatie van het vastgestelde beleid staan centraal. Deze implementatie houdt kortweg in dat de gekozen middelen toegepast worden ter realisatie van de doelen. 5 Evaluatie. Tijdens of na de uitvoering evalueren betrokkenen of het beleid de beoogde effecten heeft gesorteerd. Dit doen zij door de inhoud en het proces aan de hand van een set criteria te beoordelen. 6 Beleidsaanpassing of -beëindiging. In deze laatste fase van het beleidsproces kan de raad ervoor kiezen het eerder vastgestelde beleid (op basis van evaluaties) te wijzigen. Als de doelen zijn bereikt kan het beleid beëindigd worden. Ook het falen van het beleid kan reden zijn om het beleid te beëindigen. 3.3 / Opbouw feitenrelaas: algemene afspraken en onderzoek naar drie beleidsprocessen Het feitenrelaas van dit rapport bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel laat zien hoe beleid in opzet tot stand komt. Meer specifiek geeft dit onderdeel aan welke algemene afspraken college en raad onderling hebben gemaakt over de wijze waarop beleidsprocessen vorm dienen te krijgen. Hierbij maakt het rapport een onderscheid tussen gemeentebreed beleid en specifiek beleid. Gemeentebreed beleid is beleid dat alle beleidsterreinen van de gemeente aangaat. Het gaat om beleid dat is vastgelegd in de programmabegroting en/of het coalitieakkoord. Specifiek beleid is beleid dat louter is toegespitst op één of twee beleidsterreinen (bijvoorbeeld het jeugdbeleid van de gemeente). 1 Een ander veel gehanteerd theoretisch model is de cirkel van Deming. Dit model onderscheidt vier fasen in het (beleids)proces: plan-do-check-act. Omdat dit model de planfase niet verder verfijnt, is niet gekozen voor dit model. Stadskanaal 8
Het tweede onderdeel van het feitenrelaas maakt inzichtelijk hoe specifieke beleidsprocessen in de praktijk vorm krijgen. Hiertoe is in dit onderdeel een reconstructie gemaakt van drie typen beleidsprocessen. In de keuze voor de te onderzoeken beleidsprocessen (cases) is gezocht naar een evenwichtige spreiding in: / de grootte van het project of beleidstraject; / het beleidsterrein waar het project of beleidstraject betrekking op heeft; / het niveau (strategisch of uitvoerend) van de aard van het project of beleidstraject. Op basis van de bovenstaande criteria, is gekozen om de volgende cases verdiepend te onderzoeken: / een groot project (Cultuur- en Leisureplein); / een (eenvoudig strategisch) beleidsproces (nota lokaal onderwijsbeleid); / en een uitvoeringsgericht beleidsproces (nota openbare verlichting). De reconstructie van deze beleidsprocessen bevat allereerst een beschrijvend element, waarin staat weergegeven welke stappen op welk moment zijn gezet. Daarnaast bevat deze reconstructie een verklarend en beoordelend element. De beoordeling vindt plaats door na te gaan in hoeverre de binnen de gemeente gemaakte procedureafspraken in de praktijk zijn toegepast en door de gezette stappen in het beleidsproces te spiegelen aan het ideaaltypische model van Hoogerwerf. Deze aspecten tezamen vormen de opmaat naar een antwoord op de vraag in het hoeverre deze drie beleidsprocessen in de praktijk doelmatig en doeltreffend zijn verlopen. In het normenkader (bijlage 2) is uitgewerkt wanneer in de ogen van de rekenkamercommissie sprake is van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleidsproces. 3.4 / Gehanteerde onderzoeksmethoden: documentenanalyse en interviews Voor de totstandkoming van dit onderzoek is in de eerste plaats gebruik gemaakt van een documentenanalyse. In het kader van deze documentenanalyse is gekeken naar beleidsdocumenten, verordeningen en protocollen waarin staat voorgeschreven hoe beleid binnen de gemeente Stadskanaal tot stand moet komen en uitgevoerd moet worden. Daarnaast zijn projectplannen, raadsvoorstellen en raadsnotulen bestudeerd waarin de drie geselecteerde cases aan de orde komen. In de tweede plaats zijn interviews gehouden met interne betrokkenen bij het beleidsproces. Meer specifiek zijn verdiepende interviews gehouden met verantwoordelijke portefeuillehouders, beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers. Daarnaast zijn er gerichte, telefonische interviews met raadsleden gehouden. Tot slot is een aantal vragen uitgezet naar de beleidsadviseurs die binnen de gemeente werkzaam zijn. Bijlage 3 geeft een overzicht van de geïnterviewde of bevraagde personen, en maakt duidelijk welke documenten zijn bestudeerd. Stadskanaal 9
4 Het beleidsproces in opzet 4.1 / Totstandkoming beleid Stadskanaal: rol raad in gemeentebreed en specifiek beleid In dit onderzoek is onderscheid gemaakt tussen gemeentebreed beleid en specifiek beleid. Bij gemeentebreed beleid gaat het om nota s of beleidsdocumenten die (nagenoeg) alle beleidsterreinen beslaan, zoals de programmabegroting of het coalitieakkoord. Bij specifiek beleid gaat het om nota s of beleidsdocumenten die primair over één of twee beleidsterreinen gaan, zoals een nota jeugdbeleid of een nota groenbeleid. De raad en het college van de gemeente Stadskanaal hebben geen algemene afspraken vastgelegd over de onderlinge rolverdeling in specifieke beleidsprocessen (volgens de fasering in figuur 3.1). Zo is niet vastgelegd op welke momenten de raad betrokken dient te zijn bij de totstandkoming van beleidsnotities, of op welke wijze het college de raad dient te informeren over de uitvoering van deze notities. Het college geeft aan dit ook niet wenselijk te vinden, omdat het van mening is dat elk beleidsproces om andere beslissingen, processen en rolverdelingen vraagt. Er is volgens het college maatwerk nodig, geen dogmatiek. 2 Vijf van de zes voor dit onderzoek geïnterviewde raadsleden geven aan dat zij schriftelijke afspraken over de rol van de raad in beleidsprocessen wel wenselijk vinden, zodat helder is wanneer de raad aan bod komt. Eén geïnterviewd raadslid deelt de opvatting van het college dat het voldoende is om hier mondelinge afspraken over te maken. Raad en college hebben wel algemene afspraken vastgelegd over de onderlinge rolverdeling in de wijze waarop controle en sturing op gemeentebreed beleid plaatsvindt. Vooral de Financiële Verordening en de reguliere planning-en-control-cyclus spelen hierin een belangrijke rol (zie paragraaf 4.2a). Belangrijk uitgangspunt die in de praktijk wordt gehanteerd, is het uitgangspunt geen nieuws is goed nieuws. Dit houdt in dat de raad (zeker in de tussentijdse rapportages) primair verantwoordingsinformatie krijgt op het moment dat er sprake is van (negatieve of positieve) afwijkingen. Op het moment dat de raad geen informatie ontvangt, geldt het principe dat hij ervan uit kan gaan dat het beleid wordt uitgevoerd als vastgesteld. Daarnaast zijn binnen de gemeente Stadskanaal afspraken gemaakt over de wijze waarop de ambtelijke organisatie vorm dient te geven aan beleidsprocessen, en over de momenten waarop het college hierbij betrokken dient te zijn. Deze afspraken zijn deels vastgelegd in interne protocollen en documenten en deels mondeling afgesproken. In de praktijk blijkt dat vooral de mondelinge afspraken leidend zijn in de wijze waarop beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie vorm krijgen (zie paragraaf 4.4). 4.2 / Rol raad in gemeentebreed beleid: planning-en-control, vergadercyclus & termijnagenda Afspraken over de wijze waarop de raad wil sturen in de totstandkoming en uitvoering van gemeentebreed beleid, staan in het Reglement van Orde en in de Financiële Verordening. In deze documenten is onder andere vastgelegd op welke wijze de planning-en-control-cyclus ingericht moet worden, aan de hand van welke soorten raadsvoorstellen en -vergaderingen besluitvorming plaats dient te vinden en op welke wijze de termijnagenda opgesteld en beheerd moet worden. De navolgende subparagrafen gaan specifieker in op de inhoud van deze documenten. 2 Wel wijst het college op de rol van de planning-en-control-cyclus, waarin het college de raad op de hoogte stelt van de uitvoering van verschillende beleidsdoelstellingen. Daarnaast wijst het college op het budgetrecht van de raad, wat inhoudt dat hij beslissingsbevoegdheid heeft op het moment dat het college door hem vastgestelde budgetten dreigt te overschrijden. Stadskanaal 10
4.2 a / Reguliere planning-en-control-cyclus Het belangrijkste formele instrument voor de raad om een rol te spelen in gemeentebrede beleidsprocessen, is de reguliere planning-en-control-cyclus. In de Financiële Verordening heeft de raad op 21 april 2008 vastgelegd op welke wijze de raad deze planning-en-control-cyclus in wenst te vullen. 3 Onder de paragraaf Begroting en Verantwoording maakt de Financiële Verordening duidelijk dat de raad ieder jaar: / een programmabegroting vaststelt waarin de geraamde baten en lasten staan weergegeven; / een jaarrekening vaststelt waarin de gerealiseerde baten en lasten staan weergegeven; / voor 1 mei een voorstel ontvangt van het college voor het beleid en de financiële kaders voor de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar; / twee tussentijdse rapportages (een voorjaarsnota en een najaarsnota) ontvangt waarin het college tussentijds informeert over de realisatie van de begroting (en indien nodig een voorstel voor wijziging van de begroting). 4 Naast de bovenstaande documenten, stelt de raad ieder jaar een decemberwijziging vast. Dit is een laatste begrotingswijziging waarin ontwikkelingen in de budgetten of mutaties in de reserves van het lopen de jaar en overheveling van niet bestede budgetten naar het volgend jaar ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd. De Financiële Verordening gaat verder in op het financieel beleid van de gemeente, waarbij staat vermeld dat de raad eens in de vier jaar een nota waardering en afschrijving vaste activa, een nota reserves en voorzieningen en een nota openbare ruimte ontvangt. Verder staat vermeld op welke wijze het college invulling dient te geven aan financieel beheer en interne controle. 5 In de beleving van betrokken ambtenaren wordt de planning-en-control-cyclus in Stadskanaal door de raad over het algemeen als bedrijfsvoering aangemerkt. Raadsleden zelf zijn wisselend in hun oordeel over de functie en kwaliteit van de planning-en-control-cyclus. Vier van de zes geïnterviewde raadsleden geven aan dat zij deze cyclus voornamelijk gebruiken als financieel sturingsinstrument. De andere twee raadsleden zijn van mening dat de planning-en-control-cyclus ook voldoende inhoudelijke aanknopingspunten biedt. Een aantal raadsleden geeft aan moeite te hebben met het doorgronden van de financiële informatie die de kadernota s, programmabegrotingen en jaarrekeningen bevatten. 4.2 b / Drie verschillende soorten raadsvoorstellen voor besluitvorming raad In het Reglement van Orde is vastgelegd op welke wijze de raad vergadert. Hieruit blijkt dat raadsvergaderingen eens per maand plaatsvinden. Tijdens deze vergaderingen kunnen volgens het Reglement van Orde informatieve, opiniërende en besluitvormende raadsvoorstellen aan bod komen. 6 Deze raadsvoorstellen behandelt de raad tijdens vergaderingen die eveneens informatief, opiniërend of besluitvormend van aard zijn. Alle telefonisch geïnterviewde raadsleden geven aan over het algemeen tevreden te zijn over de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Deze bieden in hun ogen voldoende informatie om een afgewogen besluit te nemen over het voorliggende beleidsvoornemen of projectplan. Tegelijkertijd geven vrijwel alle raadsleden 3 Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008 4 Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008, pp. 2 en 3 5 Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008, pp. 4 en 5 6 Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 7 Stadskanaal 11
aan dat raadsvoorstellen in de meeste gevallen geen alternatieve beleidskeuzes aanbieden. Dit ervaren deze raadsleden als negatief, omdat zij hierdoor niet helder hebben welke politieke afweging zij dienen te maken. 4.3 / Termijnagenda als aanknopingspunt voor de raad De gemeente Stadskanaal werkt met een termijnagenda die op het driehoeksoverleg wordt bepaald. Dit overleg bestaat uit de burgemeester, de gemeentesecretaris en de raadsgriffier. Het doel van dit overleg is om zorg te dragen voor procesmatige afstemming tussen de bestuursorganen binnen de gemeente. 7 De door het driehoeksoverleg opgestelde termijnagenda wordt beheerd door de agendacommissie. Deze agendacommissie werkt uitsluitend ten behoeve van de raad. Naast het beheer van de termijnagenda, is deze commissie belast met het in concept opstellen van de voorlopige agenda voor de eerstvolgende vergadering van de raad. 8 De termijnagenda heeft onder andere als functie om de raad te informeren over de vraag welk beleidsstuk op welk moment behandeld gaat worden. Aan de hand van deze informatie kan de raad vervolgens contact opnemen met de desbetreffende ambtenaar, om inlichtingen over het geagendeerde beleidsonderwerp te verkrijgen. 9 Raadsleden kunnen zichzelf vervolgens (indien gewenst) een rol toedichten in de agendavorming en de beleidsvoorbereiding ten aanzien van dit onderwerp. Uiteraard staat het de raad ook vrij om uit eigen initiatief een onderwerp op de agenda te plaatsen. 10 De geïnterviewde raadsleden zijn over het algemeen kritisch op de wijze waarop de raad gebruik maakt van de termijnagenda. Zij geven aan dat op de termijnagenda toch vooral voorstellen van het college staan, en dat het voor de raad niet gemakkelijk is om te vragen bepaalde agendapunten eerder of juist later aan de orde te laten komen. 4.4 / Beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie: mondeling en schriftelijk Beleidsprocessen komen binnen de ambtelijke organisatie vooral aan de hand van mondelinge afspraken tot stand. Schriftelijk is ook een aantal globale afspraken vastgelegd, maar deze blijken in de praktijk slechts beperkt te worden gehanteerd. 4.4 a / Mondelinge afspraken over beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie Zodra er binnen de gemeente nieuw beleid (of actualisatie van bestaand beleid) opgesteld dient te worden, komt dit aan de orde in het portefeuillehoudersoverleg. Tijdens dit overleg bespreekt de portefeuillehouder met de ambtelijke teamleider en beleidsmedewerkers welke ontwikkelingen er zijn binnen een bepaald beleidsterrein, en hoe het staat met de voortgang van de uitvoering van lopend beleid. Daarnaast kunnen zowel de beleidsmedewerkers als de portefeuillehouders nieuw op te stellen beleid op de agenda van het portefeuillehoudersoverleg zetten. De noodzaak hiervoor is in veel gevallen het gevolg van: / veranderingen in wet- en regelgeving op het desbetreffende beleidsterrein; / (hernieuwde) subsidiemogelijkheden; / veranderde verantwoordelijkheden, die ontstaan door veranderingen binnen of buiten de gemeente; / het aflopen van de looptijd van een eerdere nota. 7 Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 4 8 Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 5 9 Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 21 10 Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 15 (recht van initiatief) Stadskanaal 12
Tijdens het portefeuillehoudersoverleg maken de beleidsmedewerkers en de portefeuillehouder afspraken over de inhoudelijke hoofdrichting van het nieuw op te stellen beleid. Daarnaast maken zij afspraken over de besluitvorming. Meer specifiek bepalen zij welke stappen doorlopen moeten worden en wanneer het college over inhoudelijke afwegingen dient te beslissen. Ook bespreken zij welke interne (bij betrokken ambtenaren) en externe (bij belanghebbende organisaties) adviezen ingewonnen dienen te worden om te komen tot een besluit dat voldoende draagvlak en kwaliteit heeft. Van deze bespreking worden geen verslagen gemaakt, wel worden de besluiten vastgelegd. Beleidsmedewerkers geven aan dat ambtenaren en portefeuillehouders binnen de gemeente korte lijnen met elkaar hebben. Dit betekent dat zij, naast het overleg op het formele portefeuillehoudersoverleg, ook op informele momenten met portefeuillehouders praten over de voortgang van beleidsontwikkeling en - uitvoering. 4.4 b / Schriftelijke afspraken over beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie De gemeente Stadskanaal kent drie interne protocollen en beleidsdocumenten die kort ingaan op de stappen die de ambtelijke organisatie moet doorlopen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Uit de interviews blijkt dat deze documenten in de praktijk nauwelijks uitgangspunt zijn voor de wijze waarop beleidsprocessen vorm krijgen. Het gaat om: / de organisatieverordening, vastgesteld door de raad op 27 augustus 1990; / het document proces beleids- en planontwikkeling, niet vastgesteld door raad of college, 13 april 2004; / de projectagenda, niet vastgesteld door raad of college, opgesteld op 9 april 2010. De organisatieverordening: gedateerd en weinig specifiek over beleidsprocessen De organisatieverordening van de gemeente Stadskanaal is gedateerd. De meest recente versie is vastgesteld in het jaar 1990. De verordening geeft een overzicht van de afdelingen en sectoren binnen de gemeente. Aangezien er sinds het jaar 1990 een aantal veranderingen in de organisatie heeft plaatsgevonden, stroken deze afdelingen (en hun taken) niet meer met de huidige werkelijkheid. De artikelen 11 tot en met 13 van de organisatieverordening gaan in op de procedures voor de totstandkoming van beleid. Hierin is vastgelegd dat het college in de beleidsvoorbereiding een bestuursopdracht vaststelt. Deze bestuursopdracht dient te vermelden welke activiteiten uitgevoerd moeten worden om tot goede beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering te komen. Een dergelijke bestuursopdracht dient onder andere een probleemstelling, het beoogde resultaat, de procesverantwoordelijkheid en de procedure van besluitvorming te bevatten. 11 De organisatieverordening gaat in het geheel niet in op de rol van de raad in de vormgeving van beleidsprocessen. Proces beleids- en planontwikkeling: aantal stappen om in beleidsproces te zetten In het document Proces beleids- en planontwikkeling staat omschreven welke procedure de ambtelijke organisatie dient te doorlopen op het moment dat de gemeente een beleidstraject inzet. 12 Volgens dit document dient de ontwikkeling en uitvoering van beleid de volgende acht stappen te doorlopen, namelijk: 1 Vraag en opdracht. Een beleidsontwikkelaar (vaak een beleidsmedewerker die werkzaam is op één van de afdelingen) ontvangt een vraag of een opdracht, die in de meeste gevallen voortvloeit uit eerder vastgestelde beleidskaders. Het kan volgens het document Proces beleids- en planontwikkeling zijn dat 11 Organisatieverordening gemeente Stadskanaal, 27 augustus 1990, pp. 6 12 Proces beleids- en planontwikkeling, 13 april 2004, pp. 3 Stadskanaal 13
deze beleidsontwikkelaar de vraag of de opdracht direct van het gemeentebestuur (raad of college) ontvangt. 2 Formuleren probleemstelling. Aan de hand van de kaders die bij de vraag of opdracht mee zijn gekomen, formuleert de beleidsontwikkelaar een (heldere) probleemstelling. 3 Externe vraag honoreren of afwijzen. Als er sprake is van een externe vraag voor het formuleren en ontwikkelen van beleid, gaat de beleidsontwikkelaar na of er tijd voor is, wiens verantwoordelijkheid het project is, en of de vraag binnen de eerder vastgestelde beleidskaders past. Op het moment dat dit niet zo is, communiceert hij naar de externe dat de gemeente zijn verzoek afwijst. 4 Overleggen met externe belanghebbenden. De beleidsontwikkelaar stelt betrokken externe partijen in de gelegenheid mee te denken over de uitwerking van de vraag of opdracht (en de wijze waarop het beleid geformuleerd dient te worden). 5 Inwinnen van intern of extern advies. De beleidsontwikkelaar vraagt advies bij relevante medewerkers en teams binnen de organisatie, en eventueel bij deskundige externen. Hierbij vraagt hij in ieder geval advies over de financiële haalbaarheid van het op te stellen beleidsplan, en het budget dat hiervoor nodig is. 6 Voorleggen van het voorstel aan de raad en/of het college. De beleidsontwikkelaar legt, op basis van het intern en extern ingewonnen advies, een voorstel voor een te hanteren beleidskader of een uit te voeren project bij het gemeentebestuur (raad of college) neer. College of raad nemen hier een besluit over. 7 Opdracht geven tot uitvoering aan dienstverlenende partij. Zodra college en/of raad positief besluiten over het voorgelegde voorstel, geeft de beleidsontwikkelaar opdracht aan een uitvoerende of dienstverlenende partij om dit voorstel uit te voeren. 8 Beleidsevaluatie. Het uitgevoerde beleidsplan en/of project wordt geëvalueerd. 13 Uit de acht beschreven stappen blijkt in de eerste plaats dat raad en college in één adem worden genoemd; waarbij ze staan aangeduid als gemeentebestuur. Wanneer specifiek het college of juist specifiek de raad aan zet is, wordt in dit document niet duidelijk. In de tweede plaats blijkt uit het document Proces beleidsen planontwikkeling dat raad en/of college in opzet minimaal één keer bij het beleidsproces kunnen worden betrokken, namelijk bij het vaststellen van het voorstel voor een beleidplan of -project. In de praktijk blijkt dat betrokken ambtenaren het document proces beleids- en planontwikkeling niet kennen, maar dat zij een aantal van de acht beschreven stappen feitelijk wel hanteren. Zo geven betrokken ambtenaren aan mondeling te hebben afgesproken dat zij via interactieve processen overleg met externen en belanghebbenden en intern en extern advies aanvragen, conform de stappen 4 en 5. Daarnaast heeft de gemeente gekozen om burgers en belanghebbenden te betrekken door middel van wijkaanpak, waarmee zij ook invulling geeft aan stap 4. De projectagenda: vooraf de kaders voor een project vastleggen De projectagenda is een document dat in zijn huidige vorm sinds april 2010 wordt gehanteerd binnen de gemeente. Doel van deze agenda is om bij aanvang van het (beleids)project vast te leggen wat het doel is van het project, wie als projectleider verantwoordelijk is, welke termijnen en budgetten van toepassing zijn, en hoe verantwoording over de voortgang van het project plaatsvindt. De termijn tussen het vaststellen van deze agenda en het onderzoek is te kort om te kunnen constateren of- en hoe er mee wordt gewerkt. Ook is daarmee nog niet duidelijk of deze agenda ook gebruikt gaat worden voor beleidstrajecten en -processen, of voor meer uitvoerende projecten. 14 13 Proces beleids- en planontwikkeling, 13 april 2004, pp. 4 14 Projectagenda, 9 april 2010 Stadskanaal 14
4.4 c / Betrokkenheid van belanghebbenden: instellingen en burgers Uit de interviews komt naar voren dat de ambtelijke organisatie op verschillende wijze gebruik maakt van de deskundigheid en expertise van externe betrokkenen. Het gaat hier zowel om betrokkenheid van burgers als van instellingen. De gemeente Stadskanaal betrekt instellingen door middel van netwerken en overlegvormen. Deze overlegvormen vinden zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau plaats. Op bestuurlijk niveau vindt overleg plaats door middel van netwerken. Voorbeelden hiervan zijn de stuurgroep Centrum voor Jeugd, Gezin en Veiligheid (CJGV), de stuurgroep Stadskanaal pakt aan, het Bestuurlijk platform samenleving en de Stuurgroep wijkaanpak. Ook gaat het hier om overleg met de bedrijvenvereniging, handelsverenigingen en de woonadviescommissie. Burgers worden betrokken door reguliere inspraakavonden en informatieavonden. Daarnaast kunnen zij door middel van belangenorganisaties, wijkraden of de Wmo-raad meepraten bij de voorbereiding van het beleid. De wijkraden zijn ook betrokken bij de uitvoering van het beleid, waarbij zij beschikken over een eigen budget. Betrokkenheid vanuit de wijken is binnen de gemeente Stadskanaal geregeld via de Wijkaanpak Stadskanaal. De Wijkaanpak Stadskanaal richt zich op het realiseren van leefbare wijken waarin bewoners zich thuis goed voelen, waar zij prettig wonen, leven en recreëren. 15 Dit is primair een samenwerkingsverband tussen de gemeente en woningcorporaties, waarbij de inbreng van burgers en instellingen wordt meegenomen. De raad is op twee manieren betrokken bij de wijkaanpak. In de eerste plaats doordat het college de raad informeert over de momenten waarop de gemeente (ambtelijke organisatie en college) met de wijkraad heeft gesproken. In de tweede plaats doordat raadsleden uitnodigingen ontvangen om aanwezig te zijn op samenkomsten met wijkraden. 4.5 / De organisatiestructuur: beleid en uitvoering bij elkaar In de beginjaren van deze eeuw (van 2000 tot 2007) is de ambtelijke organisatie ingericht volgens het dienstenmodel. In de praktijk betekent dit dat de ambtelijke organisatie in deze jaren bestaat uit een dienst beleid en drie uitvoerende diensten. De bedoeling is dat de dienst beleid een regiefunctie heeft, en als het ware als opdrachtgever richting de uitvoerende diensten optreedt. In 2007 is een reorganisatietraject ingezet dat vanaf begin 2009 officieel is doorgevoerd. Reden voor deze reorganisatie is dat het dienstenmodel uit 2000 al vrij snel heeft geleid tot klachten over de grote afstand tussen beleid en uitvoering. Er worden in deze jaren veel beleidsnota s geschreven, terwijl er weinig betrokkenheid wordt ervaren tussen uitvoerende diensten enerzijds en de dienst beleid / wethouders anderzijds. Belangrijkste gevolg van de reorganisatie uit 2009 is dat er momenteel geen aparte beleidsafdeling meer bestaat, maar dat de beleidsmedewerkers over de verschillende (uitvoerende) afdelingen zijn verdeeld. Eén van de doelen hiervan is om beleid en uitvoering nauwer met elkaar samen te laten werken. Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Stadskanaal zijn ongeveer 250 medewerkers werkzaam. Deze organisatie bestaat uit acht teams, namelijk de volgende: 1 team Werk: arbeidsmarktbeleid, volwasseneneducatie en vreemdelingenbeleid; 2 team Inkomen: minimabeleid, sociale voorzieningen en sociale recherche; 15 www.wijkaanpakstadskanaal.nl Stadskanaal 15