EUROPESE COMMISSIE Brussel,22.4.2013 C(2013) 2435 final Autoriteit Consument & Markt (ACM) Zurichtoren Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag Nederland Ter attentie van: De heer Chris Fonteijn Bestuursvoorzitter De heer Henk Don Bestuurslid Fax: +31-70/722 23 55 Geachte heren, Betreft: Besluit van de Commissie met betrekking tot zaak NL/2013/1439: implementatie van de tariefregulering voor FttH-ODF-toegang in Nederland Opmerkingen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2002/21/EG I. PROCEDURE Op 22 maart 2013 heeft de Commissie een kennisgeving ontvangen van de Nederlandse regelgevende instantie, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) 1, betreffende de wholesalemarkt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur (met inbegrip van gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie 2 in Nederland. Van 7 december 2012 tot 25 januari 2013 is er een nationale raadpleging 3 gehouden. Op 3 april 2013 is er een verzoek om informatie 4 naar de onlangs opgerichte Autoriteit 1 2 3 Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), PB L 108 van 24.4.2002, blz. 33, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2009/140/EG, PB L 337 van 18.12.2009, blz. 37, en Verordening (EG) nr. 544/2009, PB L 167 van 29.6.2009, blz. 12. Overeenkomstig markt 4 in Aanbeveling 2007/879/EG van de Commissie van 17 december 2007 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2007/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen (Aanbeveling inzake relevante markten), PB L 344 van 28.12.2007, blz. 65. In overeenstemming met artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Europese Commissie, 1049 Brussel, BELGIË tel. +32 22991111
Consument & Markt (ACM) 5 ontvangen. gestuurd, waarop op 8 april 2013 een antwoord is Op grond van artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn kunnen nationale regelgevende instantie (nri's), het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en de Commissie opmerkingen over meegedeelde ontwerpmaatregelen bij de desbetreffende nri indienen. II. BESCHRIJVING VAN DE ONTWERPMAATREGEL II.1. Achtergrond De wholesalemarkt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur (met inbegrip van gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie in Nederland is eerder al ter kennis gebracht van en beoordeeld door de Commissie onder zaaknummer NL/2011/1278 6. De OPTA concludeerde daarin dat de relevante markt uit twee submarkten bestond. Enerzijds is dat een markt voor ontbundeling van het plaatselijke aansluitnetwerk die kopertoegang tot de Main Distribution Frame (MDF) en de Sub- Distribution Frame (SDF) alsook Fibre to the Home Optical Distribution Frame (FttH- ODF) toegang omvat. De OPTA wees KPN/Reggefiber 7 (Reggefiber) aan als partij met aanmerkelijke marktmacht en legde een reeks verplichtingen op aan deze exploitant. Anderzijds is dat een markt voor zakelijke Fibre to the Office (FttO-) ODF-toegang. De analyse van deze markt werd ter kennis gebracht van de Commissie en door haar beoordeeld onder zaaknummer NL/2012/1407 8. De OPTA wees ook voor deze markt KPN aan als partij met aanmerkelijke marktmacht en legde een reeks verplichtingen op aan deze exploitant. De OPTA reguleert de kopertoegang tot de MDF en de SDF door middel van een veiligheidsplafond, dat wil zeggen een maximaal tarief op basis van de prijzen voor 2011 die zijn gebaseerd op de geraamde embedded direct costs (EDC) aangepast aan het indexcijfer van de consumptieprijzen voor elk jaar van de regelgevingsperiode. De OPTA wijkt af van haar gebruikelijke, op EDC gebaseerde regulering om beter te kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen op het gebied van netwerkvolume en om rechtszekerheid te bieden. Regulering van zowel de FttH- als de FttO-ODF-toegang vindt plaats op basis van een discounted cash flow (DCF-) model 9 dat OPTA het toepasselijkst acht gezien de aanzienlijke onzekerheid betreffende de uiteindelijke kosten op lange termijn voor deze nieuwe diensten. 4 5 6 7 8 9 In overeenstemming met artikel 5, lid 2, van de Kaderrichtlijn. De Autoriteit Consument & Markt is op 1 april 2013 ontstaan door een fusie van de OPTA, de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de Consumentenautoriteit. C(2011)10075. KPN en Reggefiber B.V. hebben onder de naam Reggefiber Group B.V. een joint venture opgericht voor de aanleg van glasvezelaansluitnetwerken. C(2012)9967. In het DCF-model wordt rekening gehouden met alle wholesale-inkomsten uit het bieden van toegang tot het FttH-netwerk van Reggefiber aan zowel derde partijen als KPN. De kosten komen overeen met de kosten die Reggefiber maakt bij projecten voor het uitrollen van glasvezel, waarbij ervan wordt uitgegaan dat er geen civiele infrastructuur wordt hergebruikt en derhalve alle civiele werken volledig nieuw moeten worden uitgevoerd. 2
De Commissie verzocht OPTA haar marktanalysen te herzien zodra een aanbeveling over kostenberekeningsmethoden in werking zou treden. II.2. Huidige ontwerpmaatregel In het kader van de huidige ontwerpmaatregel wordt de DCF-gebaseerde FttH-ODFtoegangstariefregulering ten uitvoer gelegd die door de OPTA is opgelegd onder zaaknummer NL/2011/1278 10. De OPTA/ACM beoordeelt aan het begin van elke nieuwe regelgevingsperiode of het plafond voor het maandelijkse tarief voor ongebundelde FttH-toegang nog steeds op doeltreffende wijze buitensporige prijzen tegengaat door de interne opbrengstvoet (internal rate of return, IRR) 11 van Reggefiber te vergelijken met de all-risk gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet (weighted average cost of capital, WACC). Als deze IRR lager is dan de all-risk WACC, stelt de OPTA/ACM het tariefplafond niet bij. Op basis van het bijgewerkte en gecontroleerde kostenmodel van Reggefiber voor 2012 heeft de OPTA de IRR vastgelegd op [ ] %. Aangezien de all-risk WACC 9,39 % bedraagt 12, is de OPTA van mening dat er geen reden is om de tariefplafonds voor ongebundelde FttH-toegang te verlagen. In de huidige ontwerpmaatregel legt de OPTA derhalve de maximumtarieven met terugwerkende kracht voor 2012 en tot de volgende marktanalyse vast, door te voorzien in een jaarlijkse CPI-verhoging 13 voor (i) ongebundelde FttH-ODF-toegangslijn voor de huidige 14 verschillende CAPEX-gebieden 14, (ii) colocatie per Area Point of Presence (PoP) 15 en (iii) de cityringaansluiting van de Area PoP met de City PoP 16, (iv) een aansluitbijdrage per Area PoP 17, (v) tariefplafonds voor patching en depatching 18 alsmede (vi) de eenmalige telco-telco-migratie 19. 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Door de OPTA opgelegde tariefregulering voor FttH-ODF-toegang werd voor het eerst ter kennis gebracht van de Commissie en door haar beoordeeld werd onder zaaknummer NL/2008/826. Het uitvoeringsbesluit werd ter kennis gebracht van de Commissie en door haar beoordeeld onder zaaknummer NL/2009/868. De IRR is het kortingspercentage waarmee de intrinsieke waarde van de verwachte toekomstige kasstromen (dat wil zeggen inkomsten min kosten) van de business case van Reggefiber uitkomt op nul. Berekend op basis van de WACC die van toepassing is op het kopernetwerk ná belasting (5,89 %) plus een glasvezelopslag (die de OPTA niet meetelt, aangezien de huidige IRR zonder deze opslag in ieder geval aanzienlijk onder de all-risk WACC ligt en derhalve niet van invloed zou zijn op het uiteindelijke resultaat van de rendementstoets) plus een opslag voor het asymmetrische reguleringsrisico (3,5 %). De jaarlijkse tariefplafonds worden vastgesteld op basis van de CPI-jaarmutatie van het voorafgaande jaar. Variërend van 15,2 tot 25,46 euro per maand in 2012 en van 15,52 tot 25,99 euro per maand in 2013. 524,37 euro in 2012 en 535,38 euro in 2013. 629,24 euro in 2012 en 642,45 euro in 2013. Een bijdrage aan de door Reggefiber gemaakte investeringskosten om de initiële investeringen in het glasvezelnetwerk rechtstreeks te compenseren (3146,21 euro in 2012 en 3212,28 euro in 2013). Activiteiten in de ODF/telefooncentrale. In het DCF-model wordt aangenomen dat elke lijn gemiddeld één keer per zeven jaar wordt "gepatched". Patching: in 2012 en 2013 respectievelijk 104,88 euro en 107,08 euro, inclusief een investeringsbijdrage en een kostenvergoeding in 2012. De-patching: 36,71 euro in 2012 en 37,48 in 2013. Overzetten van een bestaande (reeds aangesloten) plaatselijke aansluitlijn, bijvoorbeeld als gevolg van 3
Reggefiber biedt ook nieuwe diensten aan 20 en heeft daarvoor tarieven voorgesteld die de OPTA heeft goedgekeurd, waaronder een landelijk lijntarief voor ontbundelde FttH- ODF-toegang 21, nieuwe aansluitings- en colocatiediensten en tarieven voor Area PoP's van een andere omvang dan de standaard Area PoP, aanvullende elementen voor patching alsmede een ODF-informatieproduct. De OPTA stelt de kortingen vast die Reggefiber mag toekennen naargelang van het totale aantal lijnen in een aansluitgebied alsmede het kortingspercentage 22 voor de nationale tariefstructuur. In haar antwoord op het verzoek om informatie heeft de ACM bevestigd dat Reggefiber geen hogere kortingen aan zichzelf (dat wil zeggen aan KPN) mag toekennen dan aan andere (derde) partijen. Dit is een gevolg van de aan Reggefiber opgelegde verplichting tot niet-discriminatie. Reggefiber dient permanent aan die verplichting te voldoen. Reggefiber dient er derhalve voor te zorgen bij elk aanbod te voldoen aan de margin squeeze test die in het kader van zaak NL/2011/1278 is opgelegd. III. OPMERKINGEN De Commissie heeft de kennisgeving en de aanvullende informatie van de OPTA/ACM onderzocht en heeft de volgende opmerkingen: 23 Tariefregulering De Commissie wijst in de onderhavige zaak betreffende de implementatie van tariefregulering voor FttH-ODF-toegang nogmaals op haar aan de OPTA gerichte opmerkingen betreffende FttO-ODF-toegang in zaak NL/2012/1407. Het is van groot belang dat de voornaamste wholesale-toegangsproducten tijdens de overgangsperiode naar NGA-netwerken in de hele EU op een doeltreffende en samenhangende manier worden gereguleerd. De Commissie wijst er in dit verband op dat zij momenteel de laatste hand legt aan een aanbeveling waarin de regelgevingsbeginselen voor de verbetering van het investeringsklimaat voor breedband worden omschreven. Deze aanbeveling dient als richtsnoer voor de uitvoering van de verplichting tot niet-discriminatie en de kostenberekeningsmethoden voor de voornaamste wholesale-toegangstarieven. De Commissie verzoekt de ACM derhalve haar kostenberekeningsmethode te herzien op basis van de desbetreffende aanbeveling, zodra deze is vastgesteld. De Commissie benadrukt verder dat een ex ante tariefreguleringsverplichting voor glasvezelinfrastructuur in principe niet nodig is als er voldoende mededingingsgaranties zijn. De ACM dient derhalve te onderzoeken of het evenredig is een verplichting inzake Equivalence of Input (EoI) op te leggen, waarbij de exploitant met aanmerkelijke marktmacht gewoonlijk verplicht wordt om aan toegangvragende partijen diensten en informatie te verstrekken onder 20 21 22 23 het commercieel overstappen van een eindgebruiker tussen verschillende telecomaanbieders of van de technische migratie van een specifieke lijn van wholesale-breedbandtoegang naar ODF-toegang bij dezelfde telecomaanbieder. De kosten hiervoor zijn uitsluitend operationele kosten (47,20 euro in 2012 en 48,19 euro in 2013). Een nieuwe dienst is een dienst die een toegevoegde waarde biedt door middel van een andere functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit of leveringsvoorwaarden. Het gewogen gemiddelde van alle maandelijkse maximale lijntarieven per CAPEX-gebied (18,84 euro voor 2013). Voor 2013 is dat 7,88 %. In overeenstemming met artikel 7, lid 3, van de Kaderrichtlijn. 4
dezelfde voorwaarden, op dezelfde termijn, met gebruikmaking van dezelfde systemen en processen, met dezelfde mate van betrouwbaarheid en dezelfde prestaties, als voor KPN. Aangezien EoI alleen over een langere periode ten uitvoer kan worden gelegd, zou aan de exploitant met aanmerkelijke marktmacht in de onmiddellijke aanvang een dwingende verplichting en een verbintenis moeten worden opgelegd om een aantal belangrijke initiatieven binnen een vastgestelde termijn te nemen. Een dergelijke verplichting tot niet-discriminatie dient tevens het volgende te omvatten: waarborgen van de verplichting om technische dupliceerbaarheid te waarborgen, opstellen van een tijdschema, inclusief mijlpalen, voor de tenuitvoerlegging van relevante essentiële prestatieindicatoren alsmede overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau die nodig zijn voor het verstrekken van de voornaamste gereguleerde wholesaletoegangsdiensten, alsmede het invoeren van een doeltreffend handhavings- en toezichtsmechanisme. De ACM moet ook zorgen voor een economische dupliceerbaarheidstest om te waarborgen dat, als gevolg van de flexibiliteit inzake tarieven voor NGA-toegang, de marge tussen het desbetreffende retailtarief en de desbetreffende NGA-gebaseerde gereguleerde wholesale-toegangsinputs, de incrementele stroomafwaartse kosten en een redelijk percentage van de algemene kosten dekt. Gezien het voorafgaande vraagt de Commissie de ACM zo spoedig mogelijk de dialoog aan te gaan met de belanghebbenden om de haalbaarheid van de tenuitvoerlegging van EoI in Nederland te onderzoeken. Hierdoor kan de verplichting tot kostenoriëntering voor de glasvezellijnen van de exploitant met aanmerkelijke marktmacht worden opgeheven, zodra de nodige beschermingsmechanismen in Nederland zijn ingevoerd en de ACM vaststelt dat het prijsstellingsbeleid van de exploitant met aanmerkelijke marktmacht afdoende is ingeperkt door kostengeoriënteerde kopertarieven of door aanzienlijke concurrentiedruk, die met name zou blijken uit het bestaan van goed ontwikkelde alternatieve infrastructuur. Overeenkomstig artikel 7, lid 7, van de Kaderrichtlijn houdt de ACM zoveel mogelijk rekening met opmerkingen van andere nationale regelgevende instanties, Berec en de Commissie, kan zij de uiteindelijke ontwerpmaatregel goedkeuren en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen. Het standpunt dat de Commissie inzake deze specifieke kennisgeving inneemt, laat standpunten van de Commissie inzake andere meegedeelde ontwerpmaatregelen onverlet. Overeenkomstig punt 15 van Aanbeveling 2008/850/EG 24 maakt de Commissie dit document bekend op haar website. De Commissie beschouwt de daarin vervatte informatie niet als vertrouwelijk. Als u van mening bent dat dit document overeenkomstig de nationale en EU-regels inzake de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie vertrouwelijke informatie bevat die u voorafgaand aan de publicatie wilt laten schrappen, wordt u verzocht de Commissie 25 24 25 Aanbeveling van de Commissie 2008/850/EC van 15 oktober 2008 betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten, PB L 301, 12.11.2008, blz. 23. De Commissie kan het publiek voor het einde van deze periode van drie dagen in kennis stellen van het resultaat van haar beoordeling. 5
hiervan in kennis te stellen binnen drie dagen na ontvangst van deze brief. 26 U moet hierbij aangeven om welke redenen u daarom vraagt. Hoogachtend, Voor de Commissie, Robert Madelin Directeur-generaal 26 Dergelijk verzoek moet per e-mail worden gestuurd naar CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu of per fax naar +32 2 298 8782. 6