Voorstel organisatorische consequenties uitvoering Wsw en andere sociale wetgeving 1. Huidige situatie en uitgangspunten 1.1 Sociaal integraal beleid De gemeente Coevorden heeft in haar hoofdlijnennotitie voor het sociale domein gekozen voor een integrale uitvoering van het sociaal beleid. Het gaat daarbij om de uitvoering in samenhang van de Wsw, de WWB, de WIJ, de WI en onderdelen van de WMO. Zij wil daarbij zo maximaal mogelijk grip ( regie ) houden, waar mogelijk zelfs op klantniveau. Dat betekent dat Coevorden streeft naar een inhoudelijk logische en geïntegreerde dienstverlening aan alle burgers op het gebied van Sociale Zaken en Welzijn. De gemeente wenst hiermee de dienstverlening aan burgers die (momenteel) niet in staat zijn tot zelfredzaamheid te optimaliseren. Daarbij staat niet het instituut maar de burger centraal. 1.2 I-deel naar Emmen in BOCE-verband, w-deel bij gemeente Het beleidsarme onderdeel van de WWB, het zogenaamde i-deel is in het kader van de BOCE-samenwerking uitbesteed aan de gemeente Emmen. Het w-deel wordt uitgevoerd door de gemeente Coevorden zelf. De organisatorische inbedding van het w-deel is nog niet afgerond. Daarbij gaat het met name om het regelen van het opdrachtgeverschap tussen het klantmanagement, de Bentheimer en eventuele derde private aanbieders. Gunning aan derden gaat ten koste van de dekking voor de Bentheimer. 1.3 Opheffing GR EMCO De gemeenten Emmen, Borger-Odoorn en Coevorden hebben in 2009 uitgesproken de GR EMCO op te willen heffen. Dat ligt in de lijn van de inzet van Coevorden om maximale regie op de uitvoering van de Wsw te verkrijgen en de Wsw integraal uitvoeren met andere sociale wetgeving. Wanneer de GR wordt opgeheven kan Coevorden immers zowel op beleid-, inkoop- als klantregie de Wsw en andere sociale wetgeving uitvoeren. Inmiddels is duidelijk dat het besluit tot opheffen voorlopig niet zal leiden tot daadwerkelijke opheffing. Voorlopig blijft de huidige structuur gehandhaafd. 1.4 Fasering Coevorden wil voor de uitvoering van de sociale wetgeving 2010 gebruiken als voorbereidingsjaar en 2011 als pilot om te experimenteren met verschillende vormen van zelf uitvoeren, inkoop en regie om in 2012 definitief in een nieuwe vorm te werken. De pilot behelst: Coevorden heeft de klantregie op de uitvoering van de Wsw voor Wsw-ers waar de gemeente Coevorden verantwoordelijk voor is. Dit gebeurt door de klantmanagers van het team werk. Er worden door de klantmanagers trajectplannen en persoonlijk ontwikkelingsplannen gemaakt voor respectievelijk de WWB en de Wsw; detachering/begeleid Werken wordt door Coevorden in gezamenlijkheid met EMCO uitgevoerd; onderzoek naar de mogelijkheid om medewerkers van EMCO die in het groen werken te detacheren bij de gemeente Coevorden. 1
2. De uitvoering van het w-deel 2.1 De Bentheimer De uivoering van het w-deel van de WWB is in Coevorden in feite verdeeld over twee onderdelen: - het klantmanagement aan de éne kant - en het accountmanagement en de coördinatie van projecten aan de andere kant. Hoewel deze functionaliteiten in wezen één team vormen, zijn het accountmanagement en de projecten een apart onderdeel dat zowel fysiek als in de beleving verder van de gemeente zit in de Bentheimer. De verhoudingen binnen team werk zijn nog niet goed uitgekristalliseerd (klantmanagers: opdrachtgever, Bentheimer: opdrachtnemer). Dit moet eerst gebeuren voordat het klantmanagement ook de regie op de Wsw op klantniveau kan gaan uitvoeren. De Bentheimer, als gemeentelijk onderdeel van de Couleur Locale is de afgelopen jaren een steeds belangrijker onderdeel van het re-integratiebeleid van de gemeente geworden. Dat heeft veel te maken met het uitblijven van succes in de (landelijke) private re-integratiewereld en de wens zelf te regisseren. In feite werkt de Bentheimer voor de gemeente wanneer het gaat om re-integratieactiviteiten. Daarnaast voert zij activiteiten voor derden (particulieren) uit die ten dienste staan van de reintegratieactiviteiten. In feite functioneert de Bentheimer daarmee volgens dezelfde systematiek als een Wsw-bedrijf. Aangezien de Bentheimer geen op zichzelf staande rechtspersoon is, doen klanten (de Bentheimer heeft onder meer een wasserij en een werkplaats waar meubilair wordt gemaakt) in feite rechtstreeks zaken met de gemeente. Uitgangspunt is dat de activiteiten van de Bentheimer alleen ingezet kunnen worden ten dienste van het doel: re-integratie van burgers van de gemeente Coevorden die daarvoor in aanmerking komen. Wanneer de instrumenten van deze activiteiten (wasserij, tuinmeubels) geen relatie meer met de kerntaken van de gemeente hebben en op eigen benen kunnen staan, dienen ze te worden geprivatiseerd. Wanneer dat stadium nog niet bereikt is, moeten deze activiteiten ondergebracht worden in een aparte rechtspersoon die nauw verbonden is aan de gemeente. De reden daarvoor is dat de activiteiten weliswaar ten dienste staan van de re-integratieactiviteiten maar hoewel niet winstgevend toch een bedrijfsmatig karakter hebben. Dergelijke activiteiten zijn geen kerntaak van de gemeente en dienen daarom buiten de gemeente te worden uitgevoerd. 2.2 Toekomstige ontwikkelingen Coevorden overweegt onderdelen van de Wsw (in ieder geval individuele detachering en Begeleid Werken) zelf uit te voeren en heeft daar een organisatorisch vehikel voor nodig. Geanticipeerd wordt op een hervorming van de sociale zekerheid waarbij de gemeente een grotere rol krijgt en de behoefte groeit naar een eigen, aparte entiteit om activiteiten in het kader van de uitvoering in onder te brengen. 2.3 Arbeidstoeleidingscentrum Op basis van het beschrevene in 2.1 en 2.2 is het een voor de hand liggende richting de couleur locale en activiteiten van de Bentheimer om te vormen naar een eigen arbeidstoeleidingscentrum (ATC) voor Coevorden. 2
Bij dit ATC worden ondergebracht: 1. De werkactiviteiten in het kader van de WWB; 2. De werkactiviteiten in het kader van de WIJ; 3. De werkactiviteiten in het kader van de WI; 4. De activiteiten in het kader van de Wsw die Coevorden zelf wil uitvoeren; 5. Activiteiten in het kader van de WEB. Dit wordt in het volgende hoofdstuk verder uitgewerkt. 3
3. Arbeidstoeleidingscentrum 3.1 Mogelijke rechtsvormen Er zijn bij het onderbrengen van de Bentheimer in een aparte entiteit ruwweg twee mogelijkheden: Stichting 1 of vennootschap. Voordeel van een stichting is dat het eenvoudig kan worden opgericht en dat de bestuursstructuur eenvoudig is. Er hoeven geen aandelen geplaatst te worden, een inschrijving bij de KvK voldoet en het samenstellen en benoemen van een bestuur is eenvoudig. Voor een vennootschap wordt het al gecompliceerder: er moet gestort worden, en de verhouding tussen aandeelhouder(s) en bedrijfsleiding is iets ingewikkelder dan bij een stichting de relatie bestuur en bedrijfsleiding. Nog moeilijker wordt het bij een grote BV of een NV wanneer er ook nog een Raad van Commissarissen moet worden benoemd en de AvA (Aandeelhoudersvergadering) daarmee meer op afstand komt te staan. Directe zeggenschap is dan moeilijker te realiseren. In het geval er voor een stichting als rechtsvorm wordt gekozen en de gemeente zelf de directe zeggenschap wil houden dan dienen vertegenwoordigers van de gemeente zelf het bestuur te vormen. Het is daarbij gewenst in ieder geval één wethouder te benoemen in het bestuur. Er ligt dan een directe lijn met het College. Ervaringen elders leren dat wanneer er alleen ambtenaren in het bestuur zitten, de neiging kan gaan ontstaan dat de stichting te veel een eigen leven gaat leiden. Ook is het moeilijker vanuit de Raad om het bestuur direct aan te spreken. Het is allemaal te veel getrapt. Wel is het goed om een ambtenaar uit de discipline control toe te voegen aan de bestuurders. Dit vereenvoudigt overigens ook de inbesteding. Het is immers duidelijk dat de gemeente het ATC bestuurt als ware het haar eigen dienst. Dat is bij een vennootschap met een aparte RvC alleen hard te maken als ook de RvC uit afgevaardigden van de gemeente bestaat. Een Stichtingsbestuur bestaande uit gemeentebestuurders ligt dan ook vanuit het oogpunt van inbesteding het meest in de rede. Om maximale zeggenschap te houden is het niet verstandig om het bestuur uit te breiden met derden (vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties). Zij hoeven zich immers niet te verantwoorden aan de raad en hun invloed gaat ten koste van de invloed van de gemeentebestuurders. Bovendien wordt het risico gelopen dat derden niet primair handelen in het belang van de Bentheimer maar dit gebaseerd is op het belang van de organisatie welke zij vertegenwoordigen. De keuze voor een specifieke rechtsvorm is voorwerp van onderzoek. 3.3 Activiteiten Het ATC wordt de huls waar de activiteiten juridisch plaatsvinden. Reintegratieactiviteiten en activiteiten die daar ten dienste van staan worden uitgevoerd door de stichting. Zij sluit de contracten met derden, verantwoordt zich in jaarverslag en jaarrekening etc. 1 De gemeente Coevorden heeft er voor gekozen dat gemeentebestuurders geen Stichtingbestuurders kunnen zijn. Het gaat hier echter om een exclusief gemeentelijke stichting want niet vergelijkbaar is met een stichting die voortgekomen is uit particulier initiatief. Discussie hierover dient nog gevoerd te worden. 4
Het gaat dan in ieder geval om de volgende taken en activiteiten: Accountmanagement richting bedrijven en instellingen; Re-integratieactiviteiten voor cliënten van de gemeenten en wellicht ook voor cliënten van derden zoals de UWV voor zover dat burgers van Coevorden zijn. De verwachting is immers dat de taken van de UWV op termijn naar de gemeente komen. Daarnaast zijn in de huidige situatie wat vandaag de klanten van de UWV zijn (WW), morgen de klanten van de gemeente (Bijstand); Bedrijfmatige activiteiten die ten dienste staan van re-integratie; Dienstverbanden in het kader van de WWB; Optioneel: dienstverbanden Wsw of BW. Het ATC voert primair re-integratieactiviteiten uit. Alle activiteiten staan hier ten dienste van. Bij commercieel succes worden eventuele bedrijfsmatige activiteiten verkocht/overgedaan aan een private partij of anderszins geprivatiseerd. 3.4 Personeel Belangrijk punt is de relatie tussen het ATC en de klantmanagers. Uit een oogpunt van functiescheiding zouden de kantmanagers organisatorisch en dan ook zeker juridisch bij de gemeente moeten blijven. Het is immers zo dat de klantmanagers met het goedkeuren van een re-integratieplan bepalen wat er met de cliënten gebeurt en in feite daarmee (intern) opdrachtgever van de collega s in de Bentheimer zijn. Voor het accountmanagement en andere medewerkers van de gemeente (personeel dat nu voor de Bentheimer werkt) kan overwogen worden het formele dienstverband met de gemeente te handhaven en te werken met detacheringconstructies. Voordeel is dat deze constructie geen rechtspositionele en andere complicaties met zich mee brengt. Ook gaat de aansturing vanuit de gemeente dan eenvoudiger. Als nadeel kan worden geopperd dat dit wellicht minder transparant is: onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag voor wie men nu eigenlijk werkt en waar de kosten in rekening gebracht moeten worden. Dit onderdeel wordt nader uitgewerkt in het bedrijfsplan de Bentheimer. 3.5 Financiën In principe nemen alle activiteiten hun eigen dekking mee. De overgang moet dan ook budgettair neutraal kunnen gebeuren. Overhead, facilitaire ondersteuning etc. kan op inkoopbasis worden verzorgd door Gemeente Coevorden, maar dit kan ook zelfstandig door de nieuwe organisatie worden geregeld. 5
4. GR en EMCO 4.1 Recente ontwikkelingen rond de uitvoering van de Wsw Er vinden gesprekken plaats tussen Coevorden en EMCO om tegemoet te komen aan de wensen van de gemeente om zelf een grotere rol te spelen bij de uitvoering van de Wsw. Zo ligt er een voorstel van EMCO voor een gezamenlijke uitvoering van deta/bw. Dit voorstel is inmiddels besproken. Met ingang van direct (september) zullen de betrokken medewerkers van EMCO een aantal dagdelen per week gestationeerd zijn in de Bentheimer. Zij zullen samen met de met de accountmanagers van Coevorden vorm geven aan marktbenadering voor alle groepen. Onderzocht wordt in hoeverre groenmedewerkers van EMCO gedetacheerd kunnen worden bij de gemeente. Dit wordt in een aparte notitie verder uitgewerkt. 4.2 Naar prestatiecontracten per gemeente Wanneer de GR gehandhaafd blijft en Coevorden wil (voorlopig) gebruik blijven maken van de diensten van EMCO, moet geborgd worden dat Coevorden haar regiefunctie kan versterken. Een constructie zou kunnen zijn dat er binnen de GR een model gemaakt wordt waarbij de gemeentelijke regie gemaximaliseerd wordt. Dit kan door de afspraken met EMCO niet via de GR te laten lopen maar via gemeentelijke prestatiecontracten. Dit vereist aanpassing van de GR. Het prestatiecontract biedt Coevorden de mogelijkheid direct te sturen op het Coevordense deel van EMCO. In dit model wordt uitgegaan van de huidige juridische structuur; de GR. Gemeenten sluiten individuele contracten met de GR waarin zij vastleggen welke producten EMCO levert tegen welke specificaties en kosten. Hiermee wordt de gemeentelijke regie vorm gegeven. Het gesprek hierover vindt individueel plaats, niet binnen de GR. De GR beperkt zich tot de grote lijnen. Er wordt een begroting gemaakt per gemeente op basis waarvan eventuele winsten verliezen volledig ten bate of ten laste van de eigen gemeente. In feite is dit de invoering van een bonus/malusregeling; wie veel gunt aan de EMCO, betaalt een lagere bijdrage of krijgt zelfs geld terug. Het invoeren van een bonus/malusregeling is niet ongebruikelijk in de Wsw. Het administratief opdelen van het bedrijf (want dat gebeurt er bij het maken van drie begrotingen) is, onder andere, inmiddels ingevoerd bij Concern voor Werk in Emmeloord. Het gaat daar om vier gemeenten. 4.3 Perspectief op langere termijn Wanneer het uitgangspunt is dat sociale wetgeving integraal uitgevoerd wordt, moet er op de lange termijn een discussie worden gevoerd over de positie van meerdere werkbedrijven van één gemeente. De Bentheimer en EMCO/Coevorden zijn immers alle twee gemeentelijke werkbedrijven die zich beiden met het volledige palet aan arbeidsontwikkeling bezig houden. Belangrijk ingrediënt voor deze discussie is de herstructurering van de sociale zekerheid (regeerakkoord). 6
5. Advies 1. In 2010 in het kader van de Wsw de volgende stappen te zetten: Samenwerking detachering/begeleid Werken EMCO accountmanagement de gemeente. Onderzoeken welke mogelijkheden zijn om delen van het groen zelf uit te voeren met gedetacheerde medewerkers van EMCO of met Begeleid Werken-plaatsen. 2. Met betrekking tot de Bentheimer dient per 1 maart 2011 een Stichting te worden opgericht met twee wethouders en een medewerker van control in het bestuur. Hiertoe dient op korte termijn een bedrijfsplan te worden gemaakt. Inhoud: Accountmanagement richting bedrijven en instellingen. Het gaat hier om het acquireren van opdrachten en het uitplaatsen van cliënten; Re-integratieactiviteiten voor cliënten van de gemeenten en wellicht ook voor cliënten van derden zoals de UWV; Activiteiten die ten dienste staan van re-integratie; Dienstverbanden in het kader van de WWB; Optioneel: dienstverbanden Wsw of BW. 3. Wanneer activiteiten door de markt kunnen worden uitgevoerd zonder dat dit tot kwaliteit, regieverlies of kostenverhoging leidt, worden ze geprivatiseerd. Er komt een transparante functiescheiding tussen klantmanagement en stichting. Wanneer dat gebeurd is, wordt de regiefunctie stapsgewijs ingevoerd: eerst WWB, dan Wsw. Door P&O wordt onderzocht welke medewerkers dienen over te gaan naar de Stichting en wat daar de consequenties van zijn. 4. Eind 2012 wordt de relatie met EMCO geëvalueerd. Punten van evaluatie: Kunnen we nu maximaal regisseren? Financiële consequenties Kwaliteit van dienstverlening; Voortgang beweging van binnen naar buiten; Samenwerking andere gemeente Positie van twee werkbedrijven 7