(Zelf)vertrouwen in samenwerken Handreiking voor de gemeenteraad Verkenning van ambtelijke samenwerking tussen Haarlem en Zandvoort De gemeenten Haarlem en Zandvoort verkennen momenteel de mogelijkheden van ambtelijke samenwerking. De gemeenteraden hebben hierin een specifieke rol, zowel in het besluitvormingsproces dat moet leiden tot de keuze voor de specifieke vorm van samenwerking als in de samenwerking zelf. De Rekenkamer heeft in september en oktober 2014 twee raadsbijeenkomsten georganiseerd over dit onderwerp. Deze handreiking dient als afronding van deze twee raadsbijeenkomsten. Het bevat de kernpunten uit beide bijeenkomsten en enkele concrete adviezen voor de raadsleden van de gemeente Zandvoort. Samenwerken: waarom en hoe? Tijdens de eerste raadsbijeenkomst op 24 september 2015 hebben de hoogleraren Roel in t Veld en Marcel Boogers de gemeenteraad van Zandvoort meegenomen in enkele algemene overwegingen bij de samenwerking met Haarlem. Nietsdoen is geen optie Kleine gemeenten lopen steeds vaker tegen problemen aan. Ze moeten hoogwaardige expertise kunnen bieden, maar zijn te klein om deze doelmatig te gebruiken in de eigen organisatie. Dat leidt tot inefficiency. De schaalgrootte van verschillende dienstverlenende processen gaat omhoog, met name door ICT-ontwikkelingen. Ook de omringende verbonden partijen van de gemeente wordt steeds groter en machtiger. Al met al leidt dit tot twee risico s voor kleine gemeenten: dat de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers afneemt en/of grote financiële problemen. Dit maakt dat niet samenwerken met name voor kleine(re) gemeenten geen optie is. Voorwaarden voor samenwerking Als gekozen wordt voor samenwerking, dan zijn voor de gemeenteraad enkele randvoorwaarden van belang. Ten eerste is van belang dat de raad in de samenwerking haar politieke wil goed kan formuleren en de samenwerking ook conform deze politieke wil kan sturen. Ten tweede is van belang dat de samenwerking aantoonbaar leidt tot een betere taakuitvoering voor de Zandvoortse gemeenschap dan wanneer de gemeente de taken zelfstandig zou blijven uitvoeren. Deze betere taakuitvoering kan bereikt worden doordat inhoudelijke doelen beter bereikt worden (meer effectiviteit) of doordat de taken tegen een lagere prijs uitgevoerd kunnen worden (meer efficiency). De 3 succesfactoren van samenwerking Voor een goede samenwerking zijn 3 kritische succesfactoren te benoemen. Zij zijn in de figuur hiernaast weergegeven als de 3 s en die tot de 4 e s van succes moeten leiden. De s van strategie gaat om het hebben van een gedeelde, urgente en onderscheidende visie, zodat men met de samenwerking een helder gezamenlijk doel voor ogen heeft. De tweede s staat voor samenleving: het is van belang dat er in de samenleving voldoende draagvlak is en dat er natuurlijke gezamenlijke verbanden bestaan waarbij de samenwerking aansluit. 1
Tot slot staat de derde s voor de samenwerking zelf. Deze moet leiden tot een goede kwaliteit van dienstverlening en een heldere structuur kennen. Bovenal moet binnen de samenwerking een goede mate van onderling vertrouwen aanwezig zijn. 4 samenwerkingsvormen Concreet kan de samenwerking tussen gemeenten ingericht worden volgens vier basismodellen. Deze staan hieronder weergegeven. Vanuit de hierboven beschreven randvoorwaarden en succesfactoren kan gekozen worden welke organisatievorm het beste past bij de samenwerking tussen Haarlem en Zandvoort. Monitoren en beoordelen van de samenwerking Tenslotte is het goed om het succes van de samenwerking te kunnen monitoren en beoordelen. Hiervoor is het goed om vooraf criteria af te spreken, waarlangs bepaald wordt of de samenwerking ook daadwerkelijk werkt. Vaak worden hiervoor de zogenaamde 3 k s gehanteerd: kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten. Leidt de samenwerking tot een betere kwaliteit van dienstverlening? Leidt de samenwerking tot een vermindering van de kwetsbaarheid van de organisatie? Leidt de samenwerking tot verlaging van de kosten? Er is echter nog een belangrijke vierde k, namelijk die van klantgerichtheid. Hierbij gaat het erom dat de samenwerking voor de inwoners van de gemeente(n) herkenbaar en toegankelijk blijft. Voor de raad is het daarom ook van belang om te toetsen of de gemeente open is en blijft voor haar inwoners. Wordt gekeken naar de lokale wensen van inwoners? Kunnen burgers meedenken en praten, bijvoorbeeld door inspraak of doordat bestuurders toegankelijk zijn voor inwoners? Is de nieuwe gemeentelijke organisatie buurtgericht? Wordt ook gekeken naar de specifieke situatie, wensen en behoeften van een bepaalde wijk of buurt? En kan de kwaliteit van de voorzieningen op peil gehouden of zelfs verbeterd worden? Al deze beoordelingscriteria zijn van belang voor de gemeenteraad om haar rol in de samenwerking goed in te kunnen vullen. Samenwerken: hoe gaat het elders? In de tweede raadsbijeenkomst op 22 oktober 2014 waren drie ervaringsdeskundigen te gast. Marie-José Smulders vertelde over haar ervaringen vanuit de samenwerking tussen Purmerend en Beemster. Michel du Chatinier gaf als wethouder van Alphen aan den Rijn zijn visie op het fusietraject dat zijn gemeente achter de rug heeft, maar ook op de diverse samenwerkingsverbanden waarin de nieuwe gemeente Alphen aan den Rijn opereert. Specifiek ging hij hierbij in op de basiscoalitie die Alphen aan den Rijn heeft met de gemeenten Nieuwkoop en Kaag en Braassem. Inge van Zon, nu werkzaam voor Alkmaar, gaf haar visie op de samenwerking tussen de BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes en Laren), waar zij tot voor kort 2
gewerkt heeft. De BEL-gemeenten gelden als één van de eerste geslaagde voorbeelden van een ambtelijke samenwerking tussen drie gemeenten. De ervaringen van de drie deskundigen gaven aan hoe divers de samenwerking tussen gemeenten eruit kan zien. De samenwerking tussen Purmerend en Beemster lijkt de meeste overeenkomsten te vertonen met de samenwerking tussen Haarlem en Zandvoort. Ook boden de andere samenwerkingen suggesties en praktijkvoorbeelden die interessant zijn voor de Zandvoortse raad. Tips and tricks voor samenwerking De twee raadsbijeenkomsten over de samenwerking tussen Haarlem en Zandvoort leiden tot enkele concrete tips and tricks voor de Zandvoortse raad. Wees er voor de Zandvoortse inwoner Eén van de rollen van de raad is die van volksvertegenwoordiger. In een samenwerking als die tussen Haarlem en Zandvoort wordt deze rol alleen nog maar belangrijker. Een risico van een dergelijke samenwerking kan zijn dat met name de inwoners van de kleinere van de twee gemeenten, in dit geval Zandvoort, het gevoel hebben onvoldoende gehoord te worden. Het is aan de gemeenteraad van Zandvoort om het belang van de Zandvoortse inwoner steeds weer opnieuw scherp te houden. Dit begint bij luisteren naar de inwoners. De rol van de Zandvoortse raad is vooral om klankbord te zijn voor de inwoners van Zandvoort. Zorg dat u toegankelijk bent en luister naar wat burgers u willen meegeven. Concreet kunt u dit ook als raad meer actief organiseren, door te zoeken naar vormen van burgerparticipatie. Vanuit Alphen aan den Rijn werd hiervoor de term beginspraak gebruikt: laat inwoners vanaf het begin meedenken over de wijze waarop hun lokale belang ook in de samenwerking gediend kan worden. Stel heldere kaders vooraf Een tweede tip sluit aan bij een andere rol die de raad heeft: de kaderstellende rol. Zeker als kleinere gemeente in een samenwerkingsverband is het van belang om vooraf heldere kaders te stellen van wat van de samenwerking verwacht wordt. Of zoals één van de ervaringsdeskundigen tijdens de tweede raadsbijeenkomst zei: Invloed kun je aan de voorkant uitoefenen, niet achteraf. Concreet zijn hiervoor enkele suggesties gegeven: Stel als Zandvoortse raad een heldere bestuursopdracht op, waarin vooraf helder staat beschreven wat u van de samenwerking verwacht. Zorg dat u als raad mee kunt denken en praten bij het opstellen van de dienstverleningsovereenkomsten (DVO s); hierin worden immers de afspraken met de samenwerkingspartner, in dit geval Haarlem, gemaakt. Zorg dat er ambtelijk goede regievoerders of accounthouders zijn, die de kwaliteiten hebben om de samenwerkingspartner op een goede manier aan te sturen en de kaders te bewaken. Creëer ruimte voor maatwerk In een samenwerking tussen twee (of meer) gemeenten ligt het voor de hand om te zoeken naar overeenkomsten in beleid en uniformering en standaardisering van de uitvoering van taken. Dat levert namelijk voordeel op, met name financieel. Het is immers efficiënter om taken op dezelfde wijze uit te voeren, ongeacht voor welke gemeente het is. Toch is in een samenwerking ook van belang om ruimte te blijven bieden voor maatwerk per gemeente. Ook in het geval van Haarlem en Zandvoort zal immers sprake zijn van onderlinge verschillen in beleid en uitvoering. Het is goed om bij het opstellen van de DVO s afspraken te maken over hoe met dit soort verschillen omgegaan wordt. Hoeveel ruimte is er voor maatwerk 3
binnen de standaardafspraken en wanneer wordt meerwerk van zodanige aard dat hiervoor extra betaald moet worden? Het is aan de raad om hierover duidelijke richtlijnen mee te geven, als input voor het opstellen van de DVO s. Organiseer de complexe onderlinge verhoudingen Door de samenwerking neemt de complexiteit van de diverse relaties toe. In de samenwerking spelen raad, eigen college, eigen ambtelijke organisatie en samenwerkingsconstruct elk een rol. Als de onderlinge verhoudingen niet helder zijn, dan kan dit tot complexe situaties leiden. Dat is ook in praktijksituaties elders gebleken. Zorg daarom, als Zandvoortse raad samen met de andere betrokken partners (binnen de gemeente Zandvoort en in de samenwerking met Haarlem), dat vooraf heldere afspraken gemaakt worden over waar welke rollen en verantwoordelijkheden liggen. Dit kan problemen voorkomen of, op zijn minst, zorgen dat problemen sneller opgelost kunnen worden als ze zich voordoen. Concreet is de rol van de raad om te sturen op hoofdlijnen. De raad moet zich niet tot in detail met de samenwerking (willen) bemoeien, maar wel duidelijke kaders meegeven over wat voor Zandvoort van belang is. Dit raakt aan wat hiervoor reeds is gezegd over het opstellen van een bestuursopdracht en het richting geven aan het opstellen van de DVO s. Ook vanuit haar kaderstellende rol heeft de raad een belangrijke verantwoordelijkheid. De raad is er immers om de samenwerking ook te toetsen op haar effecten. Het gaat hierbij om de vraag of de samenwerking oplevert wat vooraf was beoogd. Dit betekent dat de raad de samenwerking toetst op het realiseren van effecten op de 3 k s: leidt de samenwerking tot de beoogde kwaliteitsverhoging, kwetsbaarheidsreductie en/of kostenbesparing? De eerder genoemde 4 e k van klantgerichtheid is vanuit het perspectief van de raad wellicht het belangrijkst: leidt de samenwerking tot de klantgerichte dienstverlening zoals die vooraf in de bestuursopdracht is beoogd? Zorg voor adequate informatievoorziening Voor het slagen van de samenwerking is een goede informatievoorziening van groot belang. De verschillende betrokken partijen moeten tijdige en adequate informatie ontvangen om goed te kunnen acteren. Dit geldt met name voor de raad. De Zandvoortse gemeenteraad heeft duidelijke informatie nodig over de samenwerking om goede kaders te stellen en de samenwerking op een goede wijze te kunnen controleren. Zij heeft hierin zelf ook een actieve rol. Door namelijk vooraf helder aan te geven welke informatie zij over de samenwerking wil ontvangen, stuurt de raad op het verkrijgen van de juiste informatie op het juiste moment. Voor de Zandvoortse raad is dus van belang om hierover tijdig het gesprek te voeren en heldere richtlijnen mee te geven, bijvoorbeeld in de bestuursopdracht en/of de DVO s. Ambtelijke samenwerking als aanvulling op regionale samenwerking, niet als vervanging De ambtelijke samenwerking die Zandvoort met Haarlem wil aangaan betekent niet dat niet langer met andere gemeenten wordt samengewerkt. Regionale samenwerking, op verschillende niveaus, zal blijven bestaan, ook als de ambtelijke samenwerking met Haarlem een feit is. Dit werd duidelijk geïllustreerd in het voorbeeld van Alphen aan den Rijn, waarbij Michel du Chatinier duidelijk schetste hoe Alphen aan den Rijn ook na de fusie nog op verschillende niveaus in de regio samenwerkt. Voor Zandvoort betekent dit dat het goed is om te kijken op welk niveau en met welke partners in de regio wordt samengewerkt. Dit kan per taak verschillend zijn. Dat is het nu, maar dat zal voor een groot deel na de realisatie van de ambtelijke samenwerking ook zo blijven. Wel is het zo dat de ambtelijke samenwerking enerzijds ertoe zal leiden dat voor bepaalde taken geen samenwerking met andere partijen meer nodig is, omdat men in Haarlem een natuurlijke partner heeft. Anderzijds kan in bredere regionale discussies de positie van Zandvoort versterkt worden, doordat Haarlem en Zandvoort in bepaalde gevallen meer met één mond zullen 4
spreken. Dit kan de positie van Zandvoort in de regio versterken. Ook hiervoor geldt opnieuw dat het goed is om hierover als gemeenteraad van Zandvoort in een vroegtijdig stadium na te denken, positie in te nemen en met Haarlem in gesprek te gaan. Werk samen aan vertrouwen Tot slot is wellicht de belangrijkste tip om te zorgen voor vertrouwen, omdat samenwerking hiermee staat of valt. Het gaat hier primair over vertrouwen tussen de beide samenwerkingspartners Haarlem en Zandvoort. Vanuit de praktijkvoorbeelden elders bleek heel duidelijk dat vertrouwen vaak niet vanaf het begin aanwezig is, maar dat dit moet groeien. Het is belangrijk om hier tijd voor te nemen en hier ook echt in te investeren. Dat werkt vaak het beste door ontmoeting en gesprek, bijvoorbeeld tussen beide gemeenteraden. Het is goed om dat te organiseren. Vertrouwen binnen de gemeente Zandvoort is echter ook een belangrijke component hierin. Om de belangen van de Zandvoortse inwoners goed te kunnen behartigen in de samenwerking en om vanuit Zandvoort heldere kaders mee te geven, is het van belang dat raad, college en ambtelijke organisatie in Zandvoort op een goede manier samenwerken en elkaar het vertrouwen geven dat men staat voor hetzelfde belang: kwalitatief goede dienstverlening voor de Zandvoortse inwoners. 5