79771_NIVO1_2005 14-02-2005 11:35 Pagina 34 De gewenste investeringsambitie van de corporatiesector Wat moet... De vraag hoe rijk of hoe arm de woningcorporatiesector is, is actueel. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) becijfert een vermogensovermaat van elf miljard euro (ultimo 2002) en voorziet een groei van die overmaat. Anderen claimen echter dat in die berekeningen bij lange na niet het volledige gewenste investeringsprogramma is opgenomen. Ligt de waarheid in het midden? Blijft een belangrijk deel van de opgave van corporaties buiten de beleidsplannen en dus buiten het zicht van de overheid? (foto: :Lex Broere, Nieuwerkerk a/d IJssel) [34] Peter van Os, RIGO research en advies, Amsterdam de discussie over de overmaat wordt bemoeilijkt door het feit dat er tot nu toe nog geen betrouwbare analyse voorhanden is van de omvang in aantallen en kosten van de totale vervangings- en verbeteropgave in de sociale-huursector in Nederland. 1 Blijft een belangrijk deel van de opgave van corporaties buiten de beleidsplannen en dus buiten het zicht van de overheid? In hoeverre speelt geldgebrek daarbij een rol? 2 In de kern draait het om twee vragen: voor welke structurele opgaven (in aantallen en in geld uitgedrukt) staan de corporaties gesteld wat betreft het in continuïteit op voldoende peil houden van de sociale-huurwoningvoorraad en welke vermogensontwikkeling is minimaal noodzakelijk om die opgave aan te kunnen?. Wat moet De eerste van deze voor de sector wezenlijke vragen willen we in dit artikel aan de orde stellen. Voor de definië-
79771_NIVO1_2005 14-02-2005 11:35 Pagina 35 ring van de toekomstige investeringsprogramma s staan twee opties open. De eerste mogelijkheid is om uit te gaan van de onderhouds- en investeringscijfers die de corporaties zelf opgeven. Het referentiekader wordt dan gevormd door het gemiddelde opgegeven uitgavenpatroon in de sector. De tweede mogelijkheid is om vanuit een meer theoretische beschouwing, gegeven de kenmerken van de portefeuilles van corporaties, een richtsnoer te ontwikkelen voor programmatische keuzen en daaruit voortvloeiende kasstromen met betrekking tot onderhoud en investeringen. De tweede mogelijkheid heeft als voordeel dat er een extern referentiekader wordt gecreëerd voor het voorgenomen presteren van de individuele corporaties en van de sector als geheel, dat niet beïnvloed wordt door het (onbewust) sturen op financiële ruimte of door het ontbreken van beleid en programmering voor de middellange en lange termijn. We bepleiten de tweede invalshoek: namelijk wat is in sector nodig en mogelijk uitgaande van een zogenaamd steady state-model, toegepast op een gefingeerde corporatie, die enigermate model staat voor de hele corporatiesector. Het steady state-model is een theoretisch model waarin verwerkt is wat op lange termijn nodig wordt geacht voor het kwalitatief en kwantitatief op peil houden van socialewoningvoorraad. De uitkomst is een theoretische inspanning in termen van percentages jaarlijks te vervangen en te renoveren woningen. Het steady state-model Zoals gezegd wordt in de cijfermatige vingeroefening uitgegaan van een zogenaamde steady state-situatie met een gelijkmatig opgebouwde woningportefeuille over de diverse bouwjaren. De steady state-situatie is te vergelijken met het beeld van een transportband: op het begin van de band verschijnen nieuwe woningen en aan het uiteinde van de band vallen er evenveel woningen af. Dat betekent dat jaarlijks 1/n deel van de portefeuille vervangen wordt, waarbij n overeenkomt met de gemiddelde levensduur van de woningen. Daarbij geldt als aanname dat het jaarlijkse vervangingsvolume voldoende is om de kwalitatieve verandering van de marktvraag te volgen. 3 Gegeven de aangenomen levensduur per woningtype en het aangenomen aandeel van de woningtypen in de portefeuille (zie kader), wordt jaarlijks ruim 1,1% van de portefeuille van de gefingeerde corporatie vervangen en ruim 1,6% gerenoveerd. Voor onze corporatie met 2,36 miljoen woningen (de omvang van de sociale-huursector) betekent dat een vervangingsvolume van bijna 27.000 woningen per jaar en een renovatievolume van circa 37.500 woningen (zie tabel 1). Voor de berekening van de totale onrendabele top die voortvloeit uit de jaarlijkse (theoretische) investeringsopgave hanteren we twee varianten voor de onrendabele top per woning (zie kadertekst). Voor de totale portefeuille ziet de opgave er uit als in tabel 1. eengezins- meergezins- Totaal/ woningen woningen gemiddelde Percentage van de portefeuille 45% 55% 100% Aantal woningen (in miljoenen) 1,06 1,30 2,36 Levensduurverwachting (in jaren) 100 80 89 Aantal te vervangen woningen 10.620 16.225 26.845 Aantal te renoveren woningen 21.240 16.225 37.445 Onrendabele top; - :laag; + : hoog - + - + - + Per woning Onrendabel nieuwbouw 25.500 43.000 25.500 43.000 25.500 43.000 Onrendabel renovatie 25.000 45.500 15.000 27.300 19.500 35.490 Totaal onrendabel 50.500 88.500 40.500 70.300 45.000 78.490 Onrendabel per levensjaar 505 885 506 879 506 882 Totale portefeuille Onrendabel per levensjaar (in milj.) 535 938 658 1.143 1.194 2.082 De aannamen ten aanzien van de levensduurverwachting, de onrendabele toppen en de samenstelling van de woningportefeuille zijn in het kader nader toegelicht. De sector heeft, zo blijkt uit de cijfers, per jaar te maken met een onrendabele top van 1,2 miljard tot 2,1 miljard euro, afhankelijk van de aannamen met betrekking tot de onrendabele top per woning. Verkoop Verkoopopbrengsten kunnen een aanzienlijk deel van de onrendabele top compenseren. Bij een jaarlijks verkoopvolume van 0,5% tot 1% van de bestaande voorraad 4 omvatten de verkoopopbrengsten, afhankelijk van diverse aannamen, één tot twee miljard euro per jaar; aanzienlijk meer dan de onrendabele top van eventueel gewenste vervangende nieuwbouw in het sociale huursegment (factor 2 à 3). De extra ambitie van 10.000 woningen betekent een extra onrendabele top van 250 à 430 miljoen euro per jaar Als uitgegaan wordt van vervangende nieuwbouw in het sociale huursegment, beweegt het netto resultaat zich tussen de 0,5 en 1,4 miljard euro. Een slok op een borrel bij een onrendabele top van 1,2 tot 2,1 miljard (zie tabel 1). Indien een verkoopprogramma van 0,5% wordt ingerekend en 100% vervangende nieuwbouw in het sociale huursegment, resteert per saldo een onrendabele top van 0,5 tot 1,6 miljard euro. Tabel 1 De investeringsopgave in beeld. [35]
79771_NIVO1_2005 14-02-2005 11:35 Pagina 36 Dat betekent dat onder de huidige marktomstandigheden rijksoverheid; de sector zelf is minder duidelijk over haar een forse toename van het verkoopvolume uit financieel ambitie. Momenteel verkoopt de corporatiesector jaarlijks oogpunt sterk is aan te bevelen, ook als het verkoopvolu- circa 0,5% van haar bezit. me volledig door nieuwbouw van sociale-huurwoningen moet worden gecompenseerd. Maar het absorptievermo- De cijfers duiden op twee kwesties. De eerste is dat de gen van de markt, de meerwaardeafdracht aan de sector haar ambitie niet realiseert. Een groot aantal facto- gemeente met erfpachtbepalingen, de beschikbaarheid ren beïnvloedt deze tegenvallende prestaties: gebrek aan van locaties en het beheer van versnipperd bezit vormen, nieuwbouwlocaties, logistieke belemmeringen, klemmende soms grote, praktische belemmeringen. regelgeving, etc.. Deze kwestie is al langer onderwerp van debat en blijft hier buiten beschouwing. De tweede Het zou kunnen dat de sociale-huurvoorraad momenteel langzaam aan kwaliteit inboet kwestie is dat de investeringsambitie van de sector niet hoog genoeg lijkt te zijn. Het zou dus kunnen dat de sociale-huurvoorraad momenteel langzaam aan kwaliteit inboet. Het is echter niet uitgesloten dat er wel sprake is van kwalitatieve instandhouding of zelfs verbetering, niet door renovaties of vervanging, maar door relatief forse en continue onderhoudsinspanningen. De bedragen die in verschillende rapportages van onder andere het CFV wor- De ambitie van de sector den genoemd lijken hier echter niet op te wijzen. Belangwekkend is de vraag of de ambitie die de sector Bovendien zijn met name functionele tekortkomingen niet heeft, en onder andere in kringen van Aedes is geïnventa- met onderhoudsmaatregelen te verhelpen. riseerd en gepubliceerd, al of niet bescheiden is, vergeleken met de berekende, theoretische opgave die voortvloeit Het gelijk van het theoretische model uit het transportbandmodel. Alleen informatie over de Het theoretische transportmodel gaat uit van de kwalita- aantallen woningen is beschikbaar; niet over de onrenda- tieve instandhouding van de sociale-huurvoorraad. Dat is bele toppen. Eerst de vervangingsopgave. Een vluchtige minimaal wenselijk gezien de steeds strengere eisen die analyse van recente BBSH-cijfers 5 (Besluit Beheer Sociale regelgeving en markt stellen aan de technische en functio- Huursector) leert dat de gepresenteerde ambitie aanmer- nele kwaliteit van de voorraad. Het sterke vermoeden rijst kelijk beperkter is dan de theoretische opgave in dit trans- dat de sector de investeringsopgave (vervanging, renovatie portband-model : een opgegeven ambitie van gemiddeld en transformatie) onderschat, terwijl de onderhoudsin- ruim 17.000 te slopen huurwoningen per jaar (zie tabel 2) spanningen vermoedelijk onvoldoende compensatie leve- [36] Tabel 2 BBSH-gegevens 2003. tegen een theoretisch berekende ambitie van bijna 27.000 woningen. Die extra ambitie van 10.000 woningen betekent een extra onrendabele top van 250 à 430 miljoen euro per jaar die ten laste komt van het (rendement op het) eigen vermogen. Totaal sloop 2002 realisatie 8.611 sloop 2003 prognose 15.803 sloop 2004 prognose 17.512 sloop 2005 prognose 21.233 sloop 2006 prognose 15.682 sloop 2007 prognose 15.837 Ook de ambitie van de sector met betrekking tot renovatie (inclusief transformatie binnen het casco) komt niet in de buurt van de theoretische opgave. Het Nationaal Akkoord Wonen 6 noemt een aantal van ruim 16.000 te verbeteren en samen te voegen woningen per jaar tegenover de ruim 37.000 te renoveren woningen die het model berekent. ren. Vooral de steeds hogere functionele eisen (met inbegrip van eisen op het vlak van milieu, gezondheid en veiligheid) vergen meer dan alleen regulier technisch onderhoud. De levensduur van de voorraad kan niet ongestraft verlengd worden zonder extra onderhoudsinspanningen of aanvullende (onrendabele) investeringen. Tenzij de sector genoegen wil (en mag) nemen met een beduidend lagere kwaliteitsstandaard. De cijfers hebben het karakter van een best guess Over de noodzaak tot kwantitatieve instandhouding van de sociale-huurvoorraad moeten we minder stellig zijn. De verwachte krimp van de doelgroep van beleid en de beoogde terugdringing van de goedkope scheefheid bieden ruimte aan verkoop of sloop en vervangende nieuwbouw in het koopsegment. Maar tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren. Los van die belemmeringen is de invloed van verkoop van huur- De verkoop van sociale-huurwoningen blijft eveneens ach- woningen op de financiële gevolgen van de investerings- ter bij de verwachtingen, althans de verwachtingen van de opgave groot.
79771_NIVO1_2005 14-02-2005 11:35 Pagina 37 Aannamen bij de toepassing van het steady state model Toepassing van het steady state-model vraagt om aannamen ten aanzien van de ontwikkeling van de onrendabele top en de levensduurverwachting van woningen, over de samenstelling van de woningportefeuille en over de verkoopopbrengsten. Onrendabele top en levensduurverwachting Over de historische ontwikkeling van de onrendabele top is weinig of niets bekend. Daarom hebben we toch een eenvoudige poging gedaan om greep te krijgen op de recente ontwikkeling van de onrendabele top bij nieuwbouw. Figuur 1 Tabel 3 Onrendable toppen en soort ingreep Niveau van ingreep Onrendabele top Hoog niveau renovatie Midden niveau renovatie Hoge variant 27.300 18.200 Lage variant 15.000 10.000 Uitgangspunt is dat hoog niveau renovatie plaatsvindt in het 51e levensjaar van het complex en een dertigjarige levensduurverlenging bewerkstelligt. Midden niveau renovatie vindt plaats in het 81e levensjaar en leidt tot een levensduurverlenging van nog eens twintig jaar. 9 Verloop stichtingskosten, bedrijfswaarde en onrendabele top 1989-2004 140.000 Levensduurverwachting 120.000 Het OTB heeft berekend welke kans woningen van een bepaald bouwjaar hebben 100.000 om aan de woningvoorraad onttrokken te worden. 10 De berekeningen resul- 80.000 teerden in de volgende cijfers: 60.000 - De overlevingskans van eengezins huurwoningen is 80% bij het 97e levensjaar 40.000 en 60% bij het 215e levensjaar. 20.000 - De overlevingskans van meergezins huurwoningen is 80% bij het 80e levensjaar 0 en 50% bij het 90e levensjaar. 04 03 02 01 00 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90 89 Op grond van de bovenstaande gegevens hebben we voor de gefingeerde corporatie stichtingskosten bedrijfswaarde onrendabele top de volgende aannamen gedaan. De eengezinswoningen kennen een gemiddelde levensduurverwachting (vanaf bouwjaar) van honderd jaar; voor Aan de hand van diverse indexen 7 voor de ontwikkeling van de kosten en meergezinswoningen geldt een verwachting van tachtig jaar. Wat betreft overlevingskansen opbrengsten die onderdeel vormen van de bedrijfswaarde, en onder aftrek van is gekozen voor een kans van 80% om zodoende een veiligheids- de inflatie, hebben we bepaald wat de stichtingskosten en bedrijfswaarden in de marge aan te houden. afgelopen vijftien jaar zouden zijn geweest in euro s van nu (zie figuur 1). Als disconteringsvoet is 6,5% genomen. Er is uitgegaan van de huidige kwaliteitseisen Samenstelling woningportefeuille en wet- en regelgeving. We veronderstellen bij de gefingeerde corporatie een gelijkmatige verdeling naar Voor onze gefingeerde corporatie hebben we voor de hoogte van de onrendabele alle leeftijdsklassen (dat is echter niet geheel maatgevend voor de sector). Verder top bij nieuwbouw twee varianten gekozen. De eerste variant, 43.000, ligt is gekozen voor de verhouding tussen eengezinswoningen en meergezinswonin- (ongeveer) aan de bovengrens van de 15-jaars ontwikkeling uit de grafiek; de gen die ook geldt voor de totale sector: 45% eengezinswoningen en 55% meergezinswoningen. tweede, 25.500, aan de ondergrens. 8 11 Over de hoogte van onrendabele toppen bij renovatie is weinig of niets bekend. In dit kader hebben we voor een eenvoudige benadering gekozen op basis van Verkoopopbrengst ervaringscijfers van een klein aantal corporaties: zie tabel 3. Als netto opbrengst bij verkoop nemen we een bedrag van 84.000 euro bij een bedrijfswaarde van 31.000 euro en een verkoopopbrengst van 115.000 euro. Ondanks alle aannamen is het transportmodel robuust genoeg om de signalen, in de vorm van aantallen en bedragen, die toepassing ervan oplevert, serieus te nemen. Deze signalen duiden op een structurele onderschatting van de (des)investeringsopgave in de sociale-huursector. aangegeven of er nog overmaat resteert. Dat vergt onder andere een nadere analyse van de aannamen die het CFV heeft gehanteerd. Het is denkbaar dat extra verkopen nodig zijn om het vermogen op het gewenste peil te brengen. Ondanks alle praktische belemmeringen en achterblijvende realisaties, is een forse verhoging van zowel de nieuwbouw-, de renovatie- als de verkoopprogramma s sterk aan te bevelen. De extra investeringen lijken hard nodig om de het huursegment kwalitatief voldoende in stand te houden. Met die extra investeringen verdampt een belangrijk deel van de gecalculeerde vermogensovermaat. Op grond van de beschouwde gegevens kan niet worden Conclusies In dit artikel is geprobeerd om via een theoretische benadering zicht te krijgen op de omvang van de toekomstige investeringsopgave in de corporatiesector. Als invalshoek is gekozen voor een steady state-situatie van een virtuele corporatie die met haar kenmerken een grotendeels representatief beeld van de totale sector weerspiegelt. Voor de [37]
79771_NIVO1_2005 14-02-2005 11:35 Pagina 38 De theoretisch bepaalde opgave in aantallen te bouwen en te renoveren woningen is aanzienlijk (respectievelijk 10.000 en 20.000 woningen per jaar) hoger dan de ambitie die de sector zelf naar buiten brengt. Die extra ambitie vertegenwoordigt een onrendabele top van 0,6 à 1 miljard euro per jaar. Toepassing van het transportmodel leidt tot de veronderstelling dat de investeringsopgave in het sociale huursegment structureel wordt onderschat. Het is niet uitgesloten dat dit betekent dat de kwaliteit van het sociale-huursegment onder druk staat. Extra onderhoudsinspanningen kunnen de achterblijvende investeringen vermoedelijk onvoldoende compenseren, met name als het gaat om functionele tekortkomingen. Een aanzienlijk deel van de vermogensovermaat in de sector verdampt als de ambitie van de sector naar het theoretisch berekende niveau getild zou worden. Een aanzienlijk deel van de vermogensovermaat in de sector verdampt als de ambitie van de sector naar het theoretisch berekende niveau getild zou worden. Onduidelijk is of er nog overmaat resteert. Zonodig compenseert uitbreiding van het verkoopprogramma een te grote vermogensterugval, ook als de omvang van het sociale huursegment gelijk zou moeten blijven. Noten [38] Het is niet uitgesloten dat de kwaliteit van de voorraad op peil blijft door forse en continue onderhoudsinspanningen. (foto: Rob Niemantsverdriet, Rotterdam) eenvoud is de bedoelde opgave gereduceerd tot de onrendabele top van de investeringen die nodig zijn om de sociale-huurvoorraad kwalitatief en kwantitatief voldoende op peil te houden. Om de omvang van de onrendabele top te kunnen bepalen is een groot aantal aannamen gedaan over de onrendabele top op woningniveau en de levensduurverwachting van huurwoningen. Er is daarbij nauwelijks steun te vinden bij recente publicaties. De cijfers hebben daardoor het karakter van een best guess. In het licht van de actuele discussies in de sector is nader onderzoek om bovengenoemde leemten op te vullen dringend gewenst. Toch heeft deze theoretische vingeroefening volgens ons voldoende robuustheid om de signalen die de cijfers afgeven, serieus te nemen. Uitgaande van de plausibiliteit van alle aannamen is voor de fictieve corporatie (met 2,36 miljoen huurwoningen) berekend dat jaarlijks een onrendabele top van 1,2 tot 2,1 miljard euro ten laste van het sectorvermogen moet worden gebracht. Deze onrendabele top heeft betrekking op zowel nieuwbouw als renovatie, maar is exclusief de in potentie hoge netto opbrengst van verkoop van bestaand bezit. 1. Aedes heeft onlangs het initiatief genomen om de investeringsopgave onder alle corporaties te inventariseren. 2. De stagnatie van de herstructurering komt in ieder geval niet uitsluitend op conto van geldgebrek. Zie onder meer: Haasten en onthaasten in de stedelijke herstructurering, VROM-raad, 2002. 3. Zie onder meer: Bijdendijk, F. en J. Hoff, De laatste trein, een essay over een volkshuisvesting gebaseerd op marktwerking, bijlage bij Building Business, juni/juli 2002. 4. Momenteel wordt jaarlijks circa 0,5% van de sociale huurvoorraad verkocht. 5. Minister Dekker in antwoord op kamervragen, juni 2004. 6. Zie het Nationaal Akkoord Wonen 2001 2005: een jaarlijkse realisatie van 5.000 nieuwe huurwoningen, samenvoeging van 3.200 kleine woningen en verbetering van 13.000 woningen. 7. Voor de ontwikkeling van bouwkosten, huren, prijzen en loonkosten. 8. De historische bedrijfswaarden lijken, afgezet tegen enkele ervaringscijfers, hoog te zijn. Dat beeld wordt in belangrijke mate veroorzaakt door het feit dat de groei van de stichtingskosten in de afgelopen tien jaar mede veroorzaakt is door de ontwikkeling van de normkwaliteit en de daaruit voortvloeiende kostenstijging. Als voor die kostenstijging een eenvoudige aanname wordt gedaan, namelijk 0,75% kostenstijging per jaar (circa 1.000), komt het laagste niveau van de onrendabele top uit op 21.200 in plaats van 25.500. 9. De overige ingrepen tijdens de levensduur van een complex, zoals de zogenaamde 25-jaars maatregel, hebben het karakter van onderhoud en leiden derhalve niet tot een functionele kwaliteitssprong met levensduurverlenging en zouden dus onderdeel moeten vormen van de onderhoudskengetallen in de bedrijfswaardeberekeningen. 10. Elsinga, Marja en Cor Lamain, 2003, Ontrekkings- en overlevingskansen van woningen; analyses in opdracht van WoonbronMaasoevers, Delft (Onderzoeksinstituut OTB). 11. Percentages van Centraal Fonds Volkshuisvesting.