ZORGINKOOP DOOR GEMEENTEN PROF.DR. JAN TELGEN JEUGDZORG LIMBURG, 3 SEPTEMBER 2013

Transcriptie

1 ZORGINKOOP DOOR GEMEENTEN PROF.DR. JAN TELGEN JEUGDZORG LIMBURG, 3 SEPTEMBER 2013

2 AGENDA De veranderende situatie voor gemeenten Aspecten van zorginkoop door gemeenten Inkopen van zorg Enkele modellen Met voor- en nadelen Bijlagen (niet in presentatie, wel in hand out): Aanbesteden moet formeel maar het voelt niet zo Subsidiëren mag niet en (belangrijker) kan niet 2

3 DE VERANDERENDE SITUATIE VOOR GEMEENTEN 3

4 WAARAAN GEVEN GEMEENTES GELD UIT? 1. Salarissen ambtenaren 2. Overdrachtsuitgaven (o.a. bijstand) 3. Inkoop: tot 2007 ca per inwoner per jaar Levering producten Werken: wegen, riolering, etc. Diensten: inhuur, advieswerk, etc. maar ook al veel in het sociaal domein (al dan niet via subsidies) 4

5 DE INHOUD ZORG EN WELZIJN / WMO Gemeenten waren al verantwoordelijk voor WVG Plus (bij introductie WMO in 2008): Hulp bij het Huishouden Plus (aangekondigd 2013 veelal ingevoerd per 2015): Individuele begeleiding Persoonlijke verzorging Jeugdzorg ZZP 3 en 4 Participatiewet 5

6 GAAT OM FORSE BEDRAGEN Orde van grootte per inwoners: WVG: 5 miljoen Hulp bij het Huishouden: 10 miljoen Begeleiding: 25 miljoen participatiewet 20 miljoen Jeugdzorg: 5 miljoen Persoonlijke verzorging 10 miljoen Gevolgen ZZP 3 en 4? Totaal: ca. 100 miljoen 6

7 WORDT GROOTSTE DEEL VAN GEMEENTELIJKE INKOOP sector Ca Nu Na 2015 Facilitair 25% 20% 15% Harde sector 50% 40% 30% Sociaal domein 25% 40% 55% 7

8 GEMEENTELIJKE ORGANISATIE? Binnenhalen kennis en kwaliteiten voor dit veld Intern veranderende verhoudingen Indeling afdelingen / diensten Portefeuille verdeling wethouders Machtsverhoudingen Verdeling met coördinatie of centralisatie Externe samenwerking in diverse verbanden Jeugdzorg, HH, Inkoop, etc. 8

9 HET GAAT OM EEN NIEUWE GROEP WVG en HH betreft relatief zelfstandige en mondige burgers Begeleiding en Jeugdzorg zijn veel meer de zware gevallen Gemeenten hebben daar relatief weinig kennis van En nauwelijks ervaring mee Inhoud van de taak is ook nieuw: Somatisch, Psychosomatisch, Psychisch Jeugd - denk ook aan gedwongen kader Zorg en verzorging 9

10 HET GAAT OM NIEUWE PRODUCTEN Bedoeling van decentralisatie is niet alleen verschuiving Maar ook inhoudelijk anders werken Nieuwe stijl Kanteling Betekent dat nieuwe producten ontwikkeld moeten worden Op maat van individuele cliënt Geen individuele rechten, maar gemeente moet compenseren Vanuit heel andere filosofie: wat kan cliënt (en zijn omgeving) nog wel? In plaats van: wat kan cliënt niet? 10

11 OOK NIEUWE ROL VOOR AANBIEDERS Ook aanbieders niet gewend aan commerciële rol Geen idee wat het betekent om te moeten verkopen Of hoe inkoop eigenlijk werkt Opdrachtnemer kent eigen kostprijs niet Hoe om te gaan met regionale monopolie-positie Welke houding aan te nemen op de markt: In voorbereiding Bij contractering Tijdens contract 11

12 ENORME OPGAVE Nieuwe producten ontwikkelen in een nieuwe verhouding Terwijl kennis / ervaring ontbreekt bij vragers (gemeenten) bij aanbieders En dat: terwijl er giga-contracten boven de tafel zweven En de totaal omzet stevig (ca. 25%) afneemt, en aanbieders dus moeten vechten om te overleven En in een tijd van gemeentelijke verkiezingen 12

13 ASPECTEN VAN ZORGINKOOP VOOR GEMEENTEN 13

14 DE BASISVRAAG Basisvraag: welke sturingsrol wil de gemeente vervullen? Hoeveel regie neemt de gemeente? Twee benaderingen te zien: 1. ik ben niet de professional professional is bepalend 2. ik neem de verantwoordelijkheid gemeente is bepalend Ad 1: gemeente contracteert aanbieder(s) voor organisatie toeleiding en uitvoering Ad 2: gemeente organiseert toeleiding en contracteert aanbieders voor uitvoering NB: keuze aanbieder op andere plek! 14

15 WELKE VISIE OP DECENTRALISATIES.? Visie zou moeten gaan over: Basiskeuze tussen 1 en 2 (en allerlei tussen posities) Wordt veelal niet vermeld in visienota Of tenminste : Keuze tussen budget en kwaliteit Vast (maximaal) budget: dan hopen dat kwaliteit voldoende is Vaste (minimale) kwaliteit: dan hopen dat budget voldoende is Deze punten staan er meestal NIET in De meeste beleidsvisies die ik ken beloven: vrede op aarde en in alle mensen een welbehagen. 15

16 LET OP: SUBSTITUTIE IS EEN ESSENTIEEL ASPECT Aanbieders hebben (gerechtvaardigd) eigen belang in het licht van de forse reductie van het budget (-25%) Natuurlijk via rechtstreekse concurrentie Maar belangrijker is de mogelijkheid van substitutie (in en uit): Met andere terreinen financiers : AWBZ, ZVW, WMO Binnen de gemeente: WMO, Bijstand, onderwijs, welzijn Bij multi-problematiek: hoofdaannemer - onderaannemer er zijn veel (>100) aanbieders actief: groot en klein Onderlinge substitutie Dat kan ook gevolgen hebben voor inhoudelijke kwaliteit 16

17 LET OP: GEMEENTE IS MONOPSONIST EN DAT BRENGT EEN BELANGRIJKE VERANTWOORDELIJKHEID MET ZICH MEE De gemeente is weldra vrijwel de enige vrager op de markt van Zorg en Welzijn : monopsonie Door haar optreden bepaalt de gemeente welke en hoeveel aanbieders op termijn overleven en welke niet De gemeente bepaalt de marktordening! Die verantwoordelijkheid moet zeer serieus genomen worden: Bepaalt de mogelijkheden voor de gemeente (op termijn) Bepaalt vele andere zaken (innovatie, kostprijsontwikkeling, toetreding, etc.) 17

18 ENKELE MODELLEN 18

19 INKOOP VAN ZORG DE MOGELIJKHEDEN Vele varianten: Doorgaan cf. AWBZ Veilen van probleem situatie (Stipter) Integreren met indicatie Wijkgericht contracteren Regisseursmodel 19

20 DOORGAAN CF AWBZ (BELEIDSARM INVOEREN) Gemeenten doen wat het zorgkantoor deed: AWBZ tje spelen Lekker makkelijk, nog even aanzien Past niet in filosofie Wmo Mist kansen inhoudelijk (kanteling, vernieuwing) En is financieel niet haalbaar (25% korting?) 25% van 80 miljoen is 20 miljoen per jaar Ieder jaar weer elders besparen? Kan hoogstens tijdelijk als terugval als gemeente nog niet klaar is Bijv. gebruiken contracten zorgkantoor 20

21 VEILEN VAN PROBLEEMSITUATIE HET STIPTER MODEL Gemeente voert keukentafelgesprek Beschrijft probleemsituatie (anoniem) Zet dat op besloten website Aanbieders mogen bieden: plan en prijs Al dan niet in combinatie van aanbieders Aanbieder heeft dus regie over uitvoeren plan Gemeente kiest samen met cliënt 21

22 VEILING MODEL VOOR- EN NADELEN Voordelen: Aanbieder bepaalt plan / aanpak Veiling zorgt voor goede prijs / prestatie verhouding Client mag kiezen Administratief makkelijk Nadelen: Loskoppelen van probleem en plan? Kun je een goed plan maken als je niet zelf de intake hebt gedaan? Per gezin een veiling? Combinatie van aanbieders? 22

23 INTEGRATIE MET INDICATIE Wijs per cliënt een aanbieder aan: Laat aanbieder bepalen wat er moet gebeuren (á la Buurtzorg) Aanbieders/zorgverleners weten het beste wat de cliënt nodig heeft Beter dan indicatie Zitten er het diepst in Zijn er bij als situatie verandert Zien effecten 23

24 INTEGREREN MET INDICATIE VOOR- EN NADELEN Voordelen: Bespaart indicatie Mogelijkheid tot optimale professionele invulling Nadelen: Hoe voorkom je overconsumptie? En budget beheersing Alleen op basis van vertrouwen? 24

25 WIJKGERICHT CONTRACTEREN Per wijk / stadsdeel / buurt: Budget overhevelen naar aanbieder Moet een redelijk grote aanbieder zijn om brede scope aan zorg te kunnen leveren en regelen Heeft dan de vrijheid om binnen dat budget alles te regelen Populatie gebonden bekostiging Uitzondering voor bijzondere gevallen 25

26 WIJKGERICHT CONTRACTEREN VOOR- EN NADELEN Maximale ruimte voor professionele uitvoering Maar: Hoe te bewaken? Substitutie in en substitutie uit Zorgweigering Omgang met onderaannemers (volume en inhoud) Hoe kwaliteit bewaken Hardheid budget? Resulterende marktordening? (monopsonie) 26

27 WIJKGERICHT WERKEN IETS ANDERS DAN WIJKGERICHT CONTRACTEREN Wijkgericht werken is in veel gevallen zinvol: Efficiency Herkenbaarheid Creatieve oplossingen (bijv. cliënten onderling) Vooral in: Algemene voorzieningen zijn meestal al wijkgericht Grootschalige mono-problematiek Daar is risico van onderaannemers niet aanwezig Maar waak voor eigen indicaties 27

28 REGISSEURSMODEL KEUZE VAN DE REGIO TWENTE Uitgangspunten: Eén plan, maar ook één regisseur per cliënt (/gezin) Voorkomt langs elkaar heen werken (multi-problematiek) Integraal benaderen sociaal domein vereist één stelsel Ondersteuningsplan is centraal in beheersing kosten Via inhoud Via opgenomen interventies Keuzevrijheid voor de cliënt 28

29 REGISSEURSMODEL KEUZE VAN REGIO TWENTE 2. Individuele ondersteuning Raamcontracten Aanbieder A Aanbieder B Aanbieder B Aanbieder C Aanbieder A Interventies Gemeente Cliënt Regisseur MO-plan Controle 1. Algemene voorzieningen / welzijn Eigen kracht Sociale context Vrijwilligers Verenigingsleven Voorzieningen Etc. Regisseursmodel 29

30 KEUZES IN HET REGISSEURSMODEL Wie levert regisseurs? Gemeente Aanbieders Combinatie? Macht van de regisseur? Synergie op wijkniveau organiseren Samenwerken regisseurs NB: betrekken rechterkant Voor mono-problematiek mogelijk wijkgericht contracteren NB na intake door regisseur 30

31 AANBIEDERS IN HET REGISSURSMODEL Gemeente sluit raamcontracten per interventie/arrangement Met een of meer aanbieders Raamcontracten leggen voorwaarden vast Maar garanderen geen omzet Extra/nieuwe interventies en arrangementen kunnen eenvoudig ingepast worden Prikkel voor innovatie door aanbieders Mogelijkheid om zich te onderscheiden Kan geïntegreerd met algemene voorzieningen 31

32 CONTRACTERING Resultaat contracteren i.p.v. handelingen contracteren Nog relatief onbekend in Zorg / Welzijn Hier gaat het wel om..! Functioneel specificeren geeft ruimte voor expertise aanbieders Kan op niveau plan en op niveau interventie Maar: Niet eenvoudig te definiëren: wat is resultaat? Moet op niveau plan vooral in voorkomen erger Iets makkelijker op niveau interventie Risico op selectie makkelijke gevallen 32

33 VOORWAARDEN - ALGEMEEN Essentie van transitie: integreren / ontschotten Eén gezin / één cliënt / één plan (algemeen aanvaard) Breed inzetten: jeugd/begeleiding/schuldhulp/hh/wonen/etc Evt. zelfs uitbreiden naar aanpalende terreinen ZVW/AWBZ/etc. 1. Kan alleen als alles in gemeente in hetzelfde model is ingebed 2. Samenwerken tussen gemeenten kan alleen als iedere gemeente zelfde model hanteert 33

34 OVER DOMEINEN HEEN Kan als alles in hetzelfde stelsel / werkwijze is ingebed Dan ook bestaande voorzieningen (welzijn, onderwijs, inkomen, wonen) te integreren En forse stap om ook de aanpalende regelingen (ZVW, AWBZ) te integreren 34

35 CONCLUSIE 35

36 ENORM VEEL WERK AAN DE WINKEL Het gaat om de meest kwetsbare mensen in de gemeenten En die hebben geen rechten. De gemeente heeft plichten De Raad moet kaders scheppen: model kiezen..! De Raad heeft ook controlerende taak Maar hoe controleer je de uitvoering van een plicht om op individueel niveau iets te regelen? Risico dat de Raad zich met operationele uitvoering gaat bemoeien.. 36

37 CONTACTGEGEVENS Prof.dr. Jan Telgen Universiteit Twente Postbus AE Enschede

38 DE VERPLICHTING OM AAN TE BESTEDEN? 38

39 MOETEN WMO OPDRACHTEN WORDEN AANBESTEED? THE INCONVENIENT TRUTH Gemeente koopt Wmo diensten in Gemeente is aanbestedende dienst Aanbestedende diensten moeten voor opdrachten boven drempelwaarde de aanbestedingsregels volgen (Aanbestedingswet 2012) Wmo diensten zitten boven drempelwaarde Dus: Wmo diensten moeten aanbesteed worden! 39

40 MOETEN WMO OPDRACHTEN AANBESTEED WORDEN? THE TRUTH AND NOTHING BUT THE TRUTH Voor de aanbesteding van diensten zijn er twee regimes: 2A diensten zoals schoonmaak: volledig regime 2B diensten zoals maatschappelijk werk: beperkt regime Ook voor 2B diensten dus een aanbesteding doen! Zo heet het formeel Maar zo voelt het niet. 40

41 Ook voor 2B diensten dus een aanbesteding doen! Zo heet het formeel Maar zo voelt het niet. Aankondiging vooraf (opdat iedereen mee kan doen) Publicatie achteraf (van uitslag) Daartussen mag je alles zelf verzinnen, dus ook onderhandelen En dus kun je nauwelijks op procedure fouten betrapt worden Sommigen (Tim Robbe) noemen dit bestuurlijk aanbesteden Dat kan dus op allerlei manieren 41

42 MAAR GELUKKIG (?) MOGEN WE ONDERHANDELEN BEZINT EER GE BEGINT Hoe doe je dat met 75 partijen? En als je tegenover een monopolist zit? Als je geleidelijk meer partijen wilt introduceren? Ook dat vereist professioneel opdrachtgeverschap 42

43 SUBSIDIËREN? 43

44 SUBSIDIE Subsidievoorwaarden College van B&W (BO van de gemeente) Instelling / Onderneming Het begrip subsidie is gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 4:21 lid 1. Van een subsidie is sprake als: een aanspraak op financiële middelen bestaat, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde. 44

45 OVERHEIDSOPDRACHT Gemeente (= aanbestedende dienst) Instelling (=Onderneming?) Het begrip overheidsopdracht is gedefinieerd in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). Een overheidsopdracht is volgens artikel 1 sub h, i en j: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel tussen één of meer aanbestedende diensten en één of meer ondernemingen. 45

46 SUBSIDIEOVEREENKOMST Subsidievoorwaarden College van B&W (BO van de gemeente) Gemeente (= private rechtspersoon) Instelling / Onderneming Algemene wet bestuursrecht artikel 4:36 : ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening ( ) een overeenkomst (kan) worden gesloten. En tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de subsidie zich daartegen verzet, ( ) in de overeenkomst kan worden bepaald dat de subsidieontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. 46

47 IS ER EEN VRIJE KEUZE? Vrije keuze wordt sterk beperkt: Subsidie mag zeker niet: Als initiatief van gemeente komt Als ontvangende organisatie commerciële activiteiten uitvoert Als er meer gegadigden zijn die de activiteiten willen uitvoeren Subsidie kan niet: Als het uitvoeren van de activiteiten afdwingbaar moet zijn (zoals in het sociaal domein) 47