Boek: bestuursrecht met beleid samenvatting

Transcriptie

1 Recht I Boek: bestuursrecht met beleid samenvatting H1: Bestuursrecht en beleid 1.1 Spanningen tussen bestuursrecht en beleid Er bestaan spanningen tussen bestuursrecht en beleid: - beleidsvoering kan juridisch (door de rechter) worden ontrafeld - de indringendheid van de toetsing (door de rechter) aan de eisen van het bestuursrecht - bestuurlijk opportunisme: welke eisen stelt het bestuursrecht in het geval het bestuur zijn beleid wil wijzigen? Administratief beroep: Tegen een besluit van het ene bestuursorgaan is een beroep mogelijk bij een anders bestuursorgaan. (art. 1:5 lid 2 Awb) Ontrafelen van beleid: een aantal vragen. 1) Wat is het wettelijk kader: biedt dit beleidsvrijheid? Criterium voor het weigeren van een vergunning: een aanvraag kan worden geweigerd, als de verlening in strijdt zou zijn met de uitgangspunten. 2) Welk beleid wordt gevoerd? 3) Is dit beleid redelijk? De rechter is niet om de inhoudelijke materies van het beleid te beoordelen, hij moet wel beoordelen of het beleid aan de maatstaven voldoet. NB: Een duidelijk, redelijk en consistent gevolgd beleid niet zo snel tot het rechterlijk oordeel voert dat anders zou moeten worden beslist. Daardoor is de kans groot dat het in beroep aangevochten besluit in stand kan blijven. NB2: Er is een groot belang voor heldere beleidslijnen voor het nemen van rechtmatige beslissingen in concrete gevallen, maar laat tevens enkele eisen (motivering, tijdige aankondiging) zien die het bestuursrecht stelt aan (de effectuering van een) wijziging van het beleid. 1.2 Besturen met beleid Keuzeruimte voor bestuursorganen wordt primair bepaald door de wetgever. Beleidsvrijheid komt tot stand door de ruimte die de wetgever overlaat. Er moeten door het bestuur bepaalde regels worden opgesteld voor de manier waarop men de beleidsvrijheid wil hanteren. De wetgever dicteert het besturen niet volledig, maar laat een deel van de belangenafweging voer aan het bestuur. De rechtsplicht impliceert volgens het bestuursrecht dat beslissingen op een weloverwogen wijze worden genomen. Het bestuurt heeft daarom vooreerst zorgt voor te dragen dat zijn beleidsvoering getuigt van een stelselmatige belangenafweging bij het maken van effecturen en beleidskeuzes. Te voeren beleid kan worden vastgelegd in beleidsregels, een beleidsplan of in een beleidsnota. Beleidsruimte wordt in het bestuursrecht doorgaans aangeduid als beleidsvrijheid. Dit gaat gepaard met de beleidsplicht. Die plicht heeft een tweetal voor het bestuursrecht fundamentele eisen: 1) Voer beleid! Dit is nodig uit oogpunt van consistentie en dus van gelijkheid. 2) Voer een aanvaardbaar beleid! Hoe precies beleid moet worden gevoerd, de inhoud van het beleid, is een politiekbestuurlijke kwestie. Vanuit het recht wordt als minimale eis gesteld dat het beleid niet onredelijk mag zijn. De bevoegdheid van het bestuur om in te grijpen in de rechten of plichten van burgers wordt dan aangeduid als een vrije of discretionaire bestuursbevoegdheid. - wetmatigheid van bestuur: bestuur en beleid moeten voldoen aan de in de wet vastgestelde eisen - eis van rechtmatigheid: er moet worden gehandeld in overeenstemming met rechtsbeginselen, waaronder beginselen van behoorlijk bestuur - rechtsgelijkheid: gelijke gevallen gelijk behandelen - zorgvuldigheid: weloverwogen beslissen op basis van kennis van zaken - evenredigheid: geen onevenwichtige benadeling van bepaalde belangen 1.3 Constitutionele inbedding Democratische rechtsstaat: bestuursorganen die burgers bindende beslissingen willen nemen (en in dat kader beleid ontwikkelen) kunnen dit slechts gezaghebbend doen als zij deel uitmaken van en handelen overeenkomstig de uitgangspunten van een staatsorganisatie. Bestuursrecht legt de basis waardoor macht kan worden omgezet in gezag. Hierdoor kan beleid worden geëffectueerd op basis van (gelding door vrije) aanvaarding. [Een normatieve eis; voorkomen van willekeurige machtsuitoefening binnen een staat, verlangt de naleving van bepaalde spelregels]. Een staat bevat: - gemeenschap van mensen, soms maar niet altijd samenhangend met een volk - een (meestal aaneengesloten) grondgebied - een rechtsgemeenschap; d.w.z. dat de mensen op het grondgebied zijn onderworpen aan een bepaald overheidsgezag Staten zijn zelfstandig; soeverein. Het staatsrecht kan worden opgevat als het samenstel van regels die betrekking hebben op de verzameling mensen op een bepaald grondgebied dat onder één soeverein gezag staat

2 Verschil democratie en dictatuur: in een democratie zijn er door het recht grenzen gesteld aan de machtsuitoefening (van wezenlijk belang)! Constitutioneel recht: houdt zich bezig met de grondregels van de organisatie van de staat. Wanneer een staat zijn constitutie (fundament, grondslag, basis) niet heeft uigeschreven is er sprake van ongeschreven constitutioneel recht. Is deze er wel, dan wordt die aangeduid als grondwet. De overheid is het met bezag beklede deel van de staat. Het overheidsgezag bestaat uit: (klassieke indeling) wetgeving, bestuur en rechtspraak. Democratische rechtsstaat Betreft primair de relatie overheid-burger, maar secundair ook de relatie overheid-overheid. Rechtstaatbegrip betreft de gebondenheid, juist ook van de overheid, aan het recht; ongeacht de vraag waaraan de van overheidswege gegeven rechtsregels hun legitimatie ontlenen. Democratie duidt enkel op de regeringsvorm en daarmee op de wijze van politieke besluitvorming en op de legitimatie van overheidswege gegeven rechtsnormen, zoals wettelijke voorschriften. De democratische houding veronderstelt de verdraagzaamheid, tolerantie en respect voor minderheden. Normatieve uitgangspunten voor het besturen In een democratische rechtsstaat is het essentieel dat de overheid zichzelf gebonden acht aan het geldende recht, in volle wetenschap dat het daarbij om meer gaat dan de rechtsregels die de overheid zelf heeft gegeven. Algemene normatieve uitgangspunten van de democratische rechtsstaat: 1. Legaliteitsbeginsel Verkankert de rechtsstaatidee aan de democratie door de eis van de gebondenheid van de overheid aan de wet. Drie samenhangende aspecten van de gebondenheid: 1) Aspiratie om voor de uitoefening van het overheidsgezag algemene regels te stellen. Burgers worden in het recht opgevat als autonome personen met eigen bevoegdheden. Voor de overheid geldt de grondregel: geen bevoegdheid zonder grondslag in de wet. Het legaliteitsbeginsel legt een verbod op het handelen in strijd met de wet. 2) Geen bevoegdheid zonder wettelijke grondslag. Klassieke opvatting: in ieder geval een wettelijke grondslag indien het bestuur de vrijheden van burgers inperkt (bv. belastingen of strafvervolging). Subsidies kunnen niet worden beschouwd als een vorm van vrijgevigheid van de overheid maar als een doelbewuste poging tot het sturen van de samenleving. Kortom: of het nu gaat om het opleggen van belastingen (ingrijpende overheid) of om subsidiëring (presterende overheid), voor beide typen bestuurstaken wordt de eis van een wettelijke grondslag gesteld. Uitgangspunt bestuursrecht is hierbij: legaliteitsbeginsel strekt zich uit over elke bestuursbevoegdheid. Wet in formele zin: een wet die tot stand is gekomen door samenwerking van regering en Staten-Generaal (parlementaire wet). Delegatie van wetgeving: het overdragen van regelgevende bevoegheid voor nadere regelgeving in lagere regelingen 2. Erkenning van grondrechten In een rechtsstaat behoren grondrechten van burgers gerespecteerd te worden. Klassieke grondrechten; de overheid wordt gevraagd niets te doen(ook wel vrijheidsrechten): - vrijheid van vereniging (grondwet art. 8) - vrijheid van meningsuiting (grondwet art. 7) Beperkingen van grondrechten zijn mogelijk binnen de grenzen die de grondwet zelf aangeeft. Sociale grondrechten: actieve rol van de overheid. Van de overheid wordt verlangt om juist wel iets te doen. 3. Machtenscheiding In een rechtsstatelijke overheidsorganisatie behoort als grondregel te gelden: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid. De Trias Politicica brengt machtenscheiding in de drie overheidstaken: wetgeving, bestuur en rechtspraak. Horizontale scheiding der machten: wetgeving bestuur en rechtspraak. Verticale machtenscheiding draagt bij aan het voorkomen van een machtsoverwicht bij één orgaan (in NL gaat het om een gedecentraliseerde eenheidsstaat, zie H3). 4. Rechterlijke controle Tot de kern van de machtenscheidingsleer behoort de eis van onafhankelijke rechtspraak. Administratieve rechtsspraak (ook wel bestuursrechtspraak) is het vanuit bestuurechtelijk perspectief voor handen zijn van een onafhankelijke rechter voor het oplossen van geschillen met de overheid. Belangrijke vorm van controle voor de rechter is de mogelijkheid voor een hoger beroep. 5. Ontwikkelingen van wetmatigheid naar rechtmatigheid. Met name de bestuursrechter, en zo nodig ook andere rechters (strafrechter, burgerlijke rechter), heeft in de eerste plaats te controleren of h et overheidsbestuur zich wel aan de wet houdt. Uit de gedachte dat de overheid zelf aan het recht is gebonden, vloeit als eerste eis voor dat het overheidshandelen aan de eisen van de wet moet voldoen. Dit vereiste van wetmatigheid kom je ook tegen bij het legaliteitsbeginsel, in het bijzonder het 2 e en 3 e aspect: in de wet moet grondslag te vinden zijn voor de bevoegdheid tot besturen de bevoegdheid moet zodanig worden gehanteerd, dat wordt voldaan aan de door de wet gestelde eisen

3 Met de groei van de verzorgingsstaat ontstonden er allerlei nieuwe taken voor het bestuur en daarbij ook nieuwe typen bevoegdheden en instrumenten. Bestuursorganen die de concrete beslissingen moeten nemen hebben enige beleidsruimte om naar eigen inzicht te manoeuvreren: ze beschikken over beleidsvrijheid. Door het spanningsveld binnen het bestuursrecht is in aanvulling op de wettelijke normen (waaronder de abbb: algemene beginselen van behoorlijk bestuur) tot ontstaan gekomen. De aspiratie om het besturen te onderwerpen vaan algemene regels streks zich ook uit tot de gebonden bevoegdheden. Naast de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zijn recentelijk ook de algemene rechtsbeginselen in het publiek recht tot wasdom gekomen. Het gaat hierbij niet steeds om typisch publiekrechtelijke beginselen, d.w.z. om beginselen die enkel in een publiek rechterlijke context (van verhouding overheid-burger en de behartiging van het algemeen belang) passen, maar ook om beginselen die (al)gemenen zijn voor het gehele recht die zowel in het publiekrecht als privaat recht van toepassing zijn. 1.4 Bestuursrecht nader bepaald Het staatrecht betreft de anatomie van de staat (de grondstructuur); het staatrecht beziet de staat in rust toetstand. Het bestuursrecht komt overeen met de fysiologie (de werking); het bestuursrecht focust op de staat in actie. Publiekrecht: strafrecht en het staats- en bestuursrecht. Het publiek recht regels primair de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en burger. De overheid treed op als gezagdrager. De overheid moet eenzijdig bindend kunnen optreden, hierdoor is sprake van een verticale relatie. Tegenover publiekrecht staat privaatrecht. Privaatrecht regelt in de eerste plaats de rechtsbetrekkingen tussen gelijkwaardige burgers. Publiek rechterlijke bevoegdheden worden in beginsel toegekend aan bestuursorganen. Privaatrechterlijke bevoegdheden hebben een basis en een vermogensrecht of in de contactvrijheid en komen toe aan (natuurlijke en) rechtspersonen. Een oude term voor bestuursrecht is administratief recht. Inhoud van het bestuursrecht Het bestuursrecht heeft te maken met het bestuur, de uitvoerende macht. In een negatieve omschrijving wordt alles wat we bestuur noemen, wat geen wetgeving is (het stellen van algemene regels) of rechtspraak (geschilbeslechting). Positief omschreven houdt het bestuursrecht zich bezig met bevoegdheden van, de bevoegdheidsverdeling tussen en het handelen van bestuursorganen. In het bestuursrecht gaat het primair om de besturdende macht, waarbij zowel rechtsbetrekkingen met de burger (vergunningen en belastingen) als rechtsbetrekking tussen bestuursorganen onderling (zoals het uitoefenen van planologisch toezicht door het provinciaal bestuur op het gemeente bestuur) van belang zijn. Eerste karakteristiek; drie dimensies bestuursecht (hebben een dynamische wisselwerking): 1) Normering 2) Instrumentatie 3) Controle Ad 1: Normering De normerende dimensie van het bestuursrecht betreft op de keper beschouwd de transformatie van de macht in de uitoefening van gezag. De bestuurlijke overheid behoeft voor haar ingrepen in de samenleving legitimatie. Materiele legitimatie betreft de vraag met welke aangeleden de overheid zicht mag inlaten. Uitgangspunt: behartiging van algemeen belang, de overheid mag en moet alleen het algemeen belang behartigen. Formele legitimatie: Wil iemand gezag hebben, dan is zij gebonden aan bepaalde vormen en procedures. De behartiging van publiekrechterlijke belangen dient als regel, wil zij door middel van (eenzijdig) burgers bindende beslissingen kunnen worden doorgezet, in de wet van wettelijke bevoegdheidstoekenning te zijn vervat. Deze eis brengt met zich mee dat moet worden voldaan aan de procedurele eisen die aan de totstandkoming van zo n wettelijke bevoegdheid zijn verbonden. Personele legitimatie: Als bevoegdheden worden toegedeeld, moeten er actoren zijn die bevoegdheden verwerven en daarmee gezag kunnen uitoefenen. Ad 2: Instrumentatie De instrumentele dimensies van het bestuursrecht zijn te vinden in onderwerpen als de middelen die het bestuur ten dienste staan (zoals ambtenaren, zaken en financiën) en ook rechtsfiguren die kunnen worden ingezet (wetgeving, beleidsregels, plannen, beschikkingen en sancties). Wanneer bij het uitoefenen van de bestuurstaak ook sprake is van het stellen van algemene regels door bestuursorganen ( bestuurswetgeving ) ook tot het object van het bestuursrecht. Ad 3: Controle - 3 -

4 Mogelijkheden van bestuurlijke rechtsbescherming (bezwaar en beroep): de kern van de dimensie van de controle op het besturen. De relatie tussen bestuur en burger kan als een rechtbetrekking worden gezien en de juridische toetsing daarvan kan worden overgelaten aan een onafhankelijke rechter. --- eventueel lezen blz Tweede karakteristiek: materieel bestuursrecht en bestuursprocesrecht In het bestuursrecht kan een onderscheid worden gemaakt tussen een materieel deel en een formeeldeel. We spreken van burgerlijk recht en burgerlijk procesrecht. Bestuursrecht: materiele en formele deel van het procesrecht. Het materiele deel is de inhoudelijke component van het bestuursrecht: wat is de inhoud van de geldende rechten en plichten? In het formele deel van het bestuursecht bevinden we ons in dat deel van het recht dat bepaalt op welke wijze rechtsnormen worden toegepast. Contentieus bestuursrechtproces: het achteraf aanvechten van reeds definitief tot stand gekomen besluiten. Non contentieus bestuursrechtproces: het aanvechten van besluiten die tot stand dienen te komen. (contentieux: geschil). Vanaf het moment dat een definitief besluit (dat dus materieel rechtskrachtig wordt verkregen) wordt aangevochten, verkeren we in de contentieuze fase. Hiertoe behoren regels van behandeling van bezwaar en beroepschriften tegen het besluit. In de fase van totstandkoming van een besluit kan per definitie nog geen sprake zijn van een geschil over een besluit. Derde karakteristiek: algemeen en bijzonder bestuursrecht Tot het algemeen bestuursrecht behoren leerstukken als: wanneer is sprake van een besluit respectievelijk van een beschikking; hoe kan een orgaan een bestuursbevoegdheid verkrijgen of weer overdragen; welke eisen zijn van toepassing op het zorgvuldig voorbereiden en nemen van een besluit? Bijzonder bestuursrecht. Het bestuursrecht sluit vaak aan bij bepaalde sectoren van overheidsbeleid waarin de behartiging van één of enkele publiekrechterlijke belangen centraal staat. Zo pas het ruimtelijke bestuursrecht bij het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening en het economisch bestuursrecht bij het terrein van de sociaal-economische ordening. H2: Algemene wet bestuursrecht (Awb): kader voor beleidsvoering 2.1 Doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht Het bestuursrecht vertegenwoordigd e publiekrechterlijke dimensie van de besturende overheid. Belangrijke bestuursrechtelijke leerstukken zijn in de jurisprudentie ontwikkeld. Het in de Awb codificeren van in de jurisprudentie neergelegde regels draagt bij aan het beter ontsluiten van rechtsregels. De codificatie van rechtsregels leidt tevens tot modificatie daarvan, d.w.z. tot een aanpassing van in de rechtspraak en doctrine geformuleerde regels door de wetgever, met het oog op een door de wetgever wenselijk geachte verhouding tussen burger en bestuur. De reikwijdte van de Awb is groot. Alle beleidsmakers en beleidsuitvoerders, worden hoe dan ook, direct of indirect beïnvloed door de Awb. 2.2 Grondwettelijke opdracht Bij de laatste grondwetswijziging in 1983 is in art. 107 lid 2 vastgelegd dat de wet algemene regels van het bestuursrecht moet stellen (codificatie van het bestuursrecht in de Grondwet). In de Grondwet is vastgelegd dat delegatie naar lager wetgeving is toegestaan. Door bij het vastleggen van algemene bepalingen, waarop specifieke wetgeving kan aansluiten, wordt harmonisatie van de wetgeving bereikt; van codificatie is sprake indien de algemene regels in één wet worden ondergebracht. De aansporing in de Grondwet om te komen tot het formuleren van algemene regels van bestuursrecht werd begeleid door pleidooien in de bestuursrechtelijke literatuur (o.a. door Scheltema) om tot meer samenhang in het bestuursrecht te komen. Doelstellingen van de Awb: 1) codificatie 2) het bevorderen van de eenheid van het bestuursrecht (door bijv. een uniforme beroepstermijn van zes weken vast te leggen) 3) het waar mogelijk systematiseren en vereenvoudigen daarvan (waardoor leemtes en tegenstrijdigheden worden voorkomen 4) het treffen van algemene voorzieningen, d.w.z. het regelen van onderwerpen die door hun aard slecht in een algemene wet geregeld kunnen worden (bijv. een verplichting verkeerd geadresseerde geschriften door te zenden naar de juiste instantie) Uit de doelstellingen blijkt dat er niet alleen sprake is van het vergroten van de kenbaarheid van het bestuursrecht, maar ook wordt de gelegenheid benut om tot een aantal inhoudelijke verbeteringen te komen. De met de Awb nagestreefde doelen staan in het teken van een algemene visie op de relatie burger-bestuur die in de MvT worden gekarakteriseerd als een wederkerige rechtsbetrekking. Drie jaar na inwerkingtreding van de Awb en vervolgens na 5 jaar- moet de wet geëvalueerd worden. 2.3 Aanbouwwetgeving - 4 -

5 Het tot strand brengen van de Awb is in fasen ( tranches ) onder verdeeld. In dit verband spreekt men van een aanbouwwetgeving. Op 1 januari 1994 zijn de eerste twee tranches in werking getreden, de 3 e op 1 januari De tranches zijn: de eerste tranche bevat een aantal centrale begrippen (bestuursorgaan, besluit, en beschikking) en geeft daarnaast in de hoofdzaak regels voor het handelen van bestuursorganen de tweede tranche (h8 van de wet) omvat het bestuursprocesrecht zoals dat door de rechter moet worden toegepast in de derde tranche zijn enkele leerstukken van materieel bestuursrecht ondergebracht, zoals beleidsregels, subsidies, handhaving (toezicht op de naleving, bestuursdwang, dwangsom), alsmede enkele bepalingen over bestuursorganen (mandaat en delegatie; toezicht op bestuursorganen) Vooruitlopend op de volgende tranche (4) is op 1 juli 199 de regeling voor interne klachtenbehandeling door bestuursorganen in werking getreden. Onderwerpen van de 4 e tranche (7 sept 1999): - openbaarheid van bestuur - publiekrechterlijke geldvorderingen - de bestuurlijke boete - attributie De vijfde tranche is voor de toekomst. Prioriteiten hiervoor zijn nadeelcompensatie (ook wel bestuurscompensatie genoemd), het intrekken en wijzigen van een beschikking en de bestuursrechtelijke overeenkomst. Bij elke wijziging of aanvulling van de Awb moet ten slotte aanpassingswetgeving worden vastgesteld, waarbij bepalingen uit bijzondere wetten in overeenstemming worden gebracht met de Awb (of juist expliciet een afwijking met de Awb wordt geregeld). 2.4 Plaats in het bestuursrecht Het bereik van de Awb strekt zich uit tot handelen van bestuursorganen van alle bestuurslagen (Rijk, provincie, gemeente), zowel indien het gaat om uitvoering van hogere wetgeving als wanneer bestuur op basis van eigen verordeningen aan de orde is. De Awb is relevant voor het handelen van bestuursorganen bij de centrale en de lagere overheid, voor zelfstandige bestuursorganen in de semi-publieke sfeer (particuliere instanties met bestuurlijke taken, die in Awb termen- bekleed zijn met openbaar gezag). De Awb is binnen het bestand formele wetgeving met bestuursrechterlijke betekenis te beschouwen als primus inter pares, eerste onder zijn gelijken. De Awb zelf is een wet in formele zin en staat dus in rang gelijk aan andere wetten in formele zin. Tegelijk met de invoering van de Awb treed een omvangrijk programma van aanpassingswetgeving in werking. Hiermee wordt de specifieke wetgeving afgestemd op de Awb. De aanpassingswetgeving biedt en passant gelegenheid om bepaalde beleidsterreinen waar dat nodig wordt geacht, al dan niet tijdelijk, uitzonderingen te maken op het algemene regime van de Awb. Indien de wetgever hetzij bestaande afwijkingen van het regime van de Awb in stand wil laten, hetzij bij latere wetgeving wenst af te wijken van de Awb, dan geldt daarvoor, uit een oogpunt van behoorlijke regelgeving, een motiveringsplicht. Nederland is een (gedecentraliseerde) eenheidsstaat. Als gevolg hiervan geldt een duidelijke hiërarchie van wetgeving: de hogere wet gaat boven de lagere. Tot de lagere wetgeving behoord alle regelgeving die geen parlementaire wetgeving is. De Awb is een wet in formele zin, hetgeen betekent dat de lagere regelgeving hiermee niet in strijd mag zijn. Het is niet zo dat voorschriften uit de uit de Awb steeds onverkort gelden. In drie gevallen is in het bijzonder waakzaamheid geboden: 1) de clausule tenzij bij wettelijk voorschift anders is bepaald : indien de Awb weliswaar regels formuleert, maar uitzonderingen toelaatbaar acht; dan geldt deze clausule. Onder wettelijke voorschrift vallen alle algemeen verbindende voorschriften, d.w.z. niet alle parlementaire wetten maar ook lagere wetgeving. 2) Restbepalingen: bepalingen die van toepassing zijn als een specifieke bestuurswet over dar onderwerp zwijgt. 3) Facultatieve standaardregeling: de regeling is niet verplicht maar is een optie om toe te passen. Ook in de Awb blijft een wisselwerking bestaan tussen geschreven en ongeschreven recht. 2.5 Structuur van de Awb H1 Inleidende bepalingen Bevat een aantal definitiebepalingen. Kernbegrippen van de wet als bestuursorgaan, besliut en belanghebbende worden hier omschreven. Wat is een bestuursorgaan? a) een orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld (dit is een openbaar lichaam); vb. een college van burgemeester en wethouders. b) Een anders persoon of college met enig baar openbaar gezag bekleed (zeg maar: die bestuursbevoegdheden bezitten), vb. de Kiesraad. De relevantie van het begrip bestuursorgaan zit vooral in het gegeven dat alleen bestuursorganen besluiten kunnen nemen

6 Wat is een besluit? Art 1.3 Awb: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het moet gaan om een beslissing die: schriftelijk wordt genomen. Afkomstig is van een bestuursorgaan In de sfeer van het publiekrecht genomen Een rechtshandeling inhoudt. Kenmerkend hiervoor is dat met de beslissing rechtsgevolgen worden beoogd. De beslissing moet iets anders zijn dan de aanloop naar een feitelijke handeling. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. H2 Verkeer tussen burgers en bestuursorganen H2 stelt een aantal eisen aan het verkeer tussen burgers en bestuursorganen die in acht moeten worden genomen zonder dat er sprake is van het nemen van besluiten. Hier staat bijv. de algemene bevoegdheid voor een burger om zich in zijn contact met het bestuur te laten bij staan. H3 Algemene bepalingen over besluiten Twee belangrijke punten: 1) Waarop zijn de algemene bepalingen van toepassing? Als een besluit naar betrokken personen of naar betrokken gevallen concreet mag worden genoemd, spreken wij van een beschikking. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is. Conclusie: alle beschikkingen zijn besluiten, maar er zijn meer besluiten dan alleen beschikkingen. Onder het begrip besluit vallen namelijk niet alleen beslissingen gericht op concrete normering (beschikkingen), maar ook beslissingen gericht op algemene normering: besluiten van algemene strekking, ook wel bas genoemd. Niet alle bepalingen over besluiten zijn onverkort op alle typen besluiten van toepassing; daarin wordt gedifferentieerd. 2) Wat houden deze algemene bepalingen in hoofdzaak in? Een belangrijk onderdeel van H3 vormt de codificatie van tot nu toe grotendeels in de jurisprudentie ontwikkelde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het zorgvuldigheidsbeginsel blijft als meeromvattend, algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zijn betekenis behouden. H4 Bijzondere bepalingen over besluiten In dit hoofdstuk zijn specifieke eisen opgenomen ten aanzien van beschikkingen, een deelcategorie van de besluiten (nl. besluiten die niet van algemene strekking zijn). Dit hoofdstuk heeft ook twee bijzondere besluittypen, subsidies en beleidsregels. Subsidiëring dient op grondslag van deugdelijke wettelijke basis en met inachtneming van duidelijke spelregels plaats te vinden. De beleidsregels worden door de Awb gezien als juridisch relevante verschijnselen met belangrijke externe effecten; beleidsregels geven in abstracto aan hoe bestuursorganen een bevoegdheid willen uitoefenen. H5 Handhaving Het gaat om bevoegdheden die aan bestuursorganen toekomen om zelf langs bestuurlijke weg tot handhaving over te gaan. Het toezicht heeft betrekking op controle op de naleving door burgers van hetgeen bij of krachtens wettelijke voorschift is bepaald. H6 Algemene bepalingen over bezwaar en beroep Onder bezwaar verstaat de Awb het verzoek aan een bestuursorgaan om tot heroverweging van een genomen besluit over te gaan. Beroep is zowel een beroep op een ander bestuursorgaan (administratief beroep) als ook het beroep op een administratieve rechter. H7 Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep Er staat in dit hoofdstuk specifieke regels voor bezwaar en administratief beroep, d.w.z. procedures die door bestuursorganen zelf moeten worden afgewikkeld, voorafgaand aan een eventueel beroep op de administratieve rechter. De Awb introduceert een algemene verplichte bezwaarschriften procedure. H8 Bijzondere bepalingen over beroep bij de rechtbank Bevat het procesrecht voor het beroep bij de rechtbank (in aanvulling op de regels van H6). Bij de rechtbanken is een sector bestuursrecht in het leven geroepen. Dit is een uitvloeisel van de herziening van de rechterlijke organisatie. Het doel van de herziening is om de rechtspraak is bestuurlijke geschillen te integreren met de gewone rechtspraak. De bevoegdheid beroep in te stellen bij de rechtbank in een bestuursrechterlijk geschil komt toe aan de belanghebbende die een besluit wil aanvechten. H9 Klachtenbehandeling Het onderwerp is met voorrang, voorafgaand aan de 4 e tranche in de Awb opgenomen. Gekozen is voor een opzet waarin een aantal minimumeisen worden gesteld voor een behoorlijke klachtenbehandeling door bestuursorganen. Interne klachtprocedures (klachtbehandeling door bestuursorganen zelf) worden op deze wijze procedureel geregeld. H10 Bepalingen over bestuursorganen Bevalt een aantal onderwerpen die tot het bestuurlijk organisatierecht kunnen worden gerekend. Het betreft mandaat en delegatie, waarbij het gaat om het opdragen van de uitoefening van bevoegdheden en om het overdragen van bevoegdheden (en de bijbehorende verantwoordelijkheid). In het kader van de 4 e tranche wordt hieraan nog het onderwerp attributie toegekend

7 H11- Slotbepalingen De Awb wordt afgesloten met een viertal slotbepalingen, de evaluatie, de inwerkingtreding, de bekendmaking en de citeertitel van de Awb. De Awb heeft een gelaagde structuur, d.w.z. een opbouw die van algemeen naar specifiek verloopt. Non-contentieuze fase leidend tot (in beginsel) definitief bestuursbesluit Contentieuze fase van de beslechting van een geschil over een (in beginsel) definitief bestuursbesluit H3: Beleidsvoerders: plaatsbepaling in de bestuurlijke organisatie 3.1 Gedecentraliseerde eenheidsstaat Een federale staat is opgebouwd uit deelstaten die samen een bond (federatie) vormen, zoals Duitsland en VS. De bestuurlijke organisatie van Nederland is gecentraliseerd. Wettelijke regels van de rijksoverheid gaan boven de regels van lage lichamen (provincies en gemeenten). Er kunnen vier karakteristieke aspecten van decentralisatie worden onderscheiden: 1) Eigen verantwoordelijkheid: decentrale element: er zijn bewust bevoegdheden gelegd bij lagere overheden. Lagere overheden oefenen eigen bevoegdheden uit. 2) Autonomie: Grondslag autonomie van gemeenten en provincies; art. 124 lid I Grondwet: Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten. Negatieve aanduiding van huishouding: zaken die al door een hogere overheid zijn ingevuld door regelgeving en bestuurlijke maatregelen, behoren niet (meer) tot de huishouding van de lagere overheid. APV = algemene plaatselijke verordeningen. 3) Medebewind: Constitutionele grondslag voor medebewind biedt art. 124 lid 2 Grondwet: Regelingen en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet. AMvB= algemene maatregel van bestuur. 4) Territoriale en functionele decentralisatie: Gemeenten en provincies hebben algemene taken op hun grondgebied (= territoriale decentralisatie). Tweede vorm van decentralisatie: functionele decentralisatie. Hierbij zit de beperking in het takenpakket (de functie). Decentralisatie houdt in: het overdragen of overlaten van bevoegdheden aan lagere organen. Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat: Nederland is een eenheidsstaat, geen federale staat; Me decentrale elementen voor provincies en gemeenten: - via autonomie ( huishouding ) - of uit medebewind (art. 124 Grondwet) de decentralisatie betreft zowel regeling als bestuur; decentralisatie kan zowel van territoriale als van functionele aard zijn; verder kan er nog sprake zijn van deconcentratie: een geografische spreiding van de bestuurstaak. 3.2 Bestuursorganen Art. 1:1 van de Awb geeft een omschrijving van twee bestuursorganen: a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (a-organen) b) een andere persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (b-organen) A-organen De a-organen zijn, als órgaan van een rechtspersoon die krachtens publiek recht is ingesteld, de bestuursorganen die tot het openbaar bestuur zelf behoren. Drietal kernbegrippen van een bestuurlijke organisatie: Rechtspersoon: (begrip uit het privaatrecht): Een rechtspersoon is een juridische constructie waardoor ook verbanden die geen natuurlijke persoon zijn, dragen van rechten en plichten kunnen zijn. Het openbaar bestuur is uit eenheden opgebouwd die als rechtpersoon kunnen worden gekwalificeerd. Dat is nodig omdat ook de overheid in het rechtsverkeer moet kunnen opereren. Conclusie: 1: De staat provincies en gemeenten zijn (openbare) lichamen die beschikken over rechtspersoonlijkheid. 2: Ook andere openbare lichamen die over verordende bevoegdheden beschikken, hebben rechtspersoonlijkheid. 3: De wet kan een ander openbaarlichaam rechtpersoonlijkheid verlenen. Het systeem komt erop neer dat de meest vertrouwde openbare lichamen binnen het openbaar bestuur rechtstreeks op basis van Boek 2 BW rechtspersoonlijkheid bezitten. Openbaar lichaam: Het begrip openbaar lichaam hoort thuis in het publiekrecht. Wat is een openbaar lichaam? 1: een organisatie, 2: met een bestuur, 3: dat publiekrechterlijke bevoegdheden bezit - 7 -

8 De lagere openbare lichamen vormen het decentrale bestuur. Drie typen openbare lichamen: 1: Openbare lichamen omschreven in de Grondwet (staat, provincies, gemeenten en waterschappen) 2: openbare lichamen voor beroep en bedrijf 3: andere openbare lichamen Ad 2: Openbare lichamen voor beroep en bedrijf Voor ons land belangrijke vorm van functioneel bestuur: de openbare lichamen voor beroep en bedrijf, ofwel de publiek rechterlijke bedrijfsorganisatie (PBO). In de Wet op de Bedrijfsorganisatie worden onder meer productschappen en bedrijfsschappen geregeld. Een productschap organiseert langs de verticale lijn de productiestructuur. Een bedrijfschap brengt langs de horizontale lijn branchegenoten bijeen. Bestuursorganen van openbare lichamen: Bestuursorganen zijn altijd onderdeel van een openbaar lichaam (in het geval van a-organen) of hebben ze een specifieke rechtelijke bevoegdheid toebedeeld gekregen (in het geval van b-organen). Om te weten te komen welke bestuursorganen een bepaald openbaar lichaam kent, zal de publiekrechterlijke regeling geraadpleegd moeten worden waarin het desbetreffende openbare lichaam zijn basis vindt. Een belangrijk bestuursrechterlijk gevolg van de status van a-orgaan is dat alle handelingen van het orgaan onder het bereik van de Awb vallen: zowel het nemen van besluiten (zijnde publiekrechtelijke rechtshandelingen), als het verrichten van privaatrechtelijke handelingen. B-organen Lang niet alle bestuurstaken worden door openbare lichamen uitgevoerd. Heel wat publieke taken worden uitgevoerd door organen die op afstand van de overheid zelf staan. De Awb kent een categorie b-organen om aan alle organen die geen deel uitmaken van een openbaar lichaam, maar die wel openbaar gezag uitoefenen, dat wil zeggen een bestuurstaak voor hun rekening kunnen nemen, eisen van behoorlijke bestuurs te kunnen stellen. Een belangrijk verschil met a-organen is, dat de b-organen alleen maar bestuursorganen zijn voorzover zij openbaar gezag uitoefenen. Voor het bestandsdeel openbaar gezag hebben vier punten extra aandacht: 1) openbaar gezag door privaatrechterlijke personen; 2) b-organen in de publiekrechtelijke sfeer; 3) b-organen voorzover sprake is van openbaar gezag; 4) openbaar gezag over burger en/of personeel. Ad 1: Openbaar gezag door privaatrechterlijke personen Op allerlei treinen werken de overheid en particulieren samenwerken om de gemeenschappelijke belangen te behartigen. Waar het om gaat is de vraag: wordt er openbaar gezag uitgeoefend? Alleen als dat het geval is, is sprake van deelnemen aan de bestuurstaak en daarmee aan een b-orgaan. Ad 3: B-orgaan voorzover sprake is van openbaar gezag Bedenk steeds dat een b-orgaan alleen maar bestuursorgaan is voorzever er een bestuursbevoegdheid wordt uitgeoefend. Uitgezonderde organen De Awb zondert een aantal organen die mogelijk bestuursorgaan genoemd zou kunnen worden uitdrukkelijk uit. Het gaat om organen die strikt genomen door toepassing van art. 1:1 lid 1, als bestuursorgaan opgevat zouden kunnen worden, maar waarvan het onwenselijk is deze werkelijk als bestuursorgaan aan te merken. Zelfstandige bestuursorganen (=zbo) Zbo s nemen een eigen plaats in in de bestuurlijke organisatie. Zij komen voor op het niveau van de centrale overheid. Zbo s zijn instanties die over bestuurlijke bevoegdheden beschikken en waarvan het functioneren overwegend wordt beheerst door publiekrechterlijke normen. Het instellen van een zbo is een vorm van functionele decentralisatie. Aantal aspecten van zbo s: 1) zelfstandigheid 2) voordelen 3) nadelen 4) vergelijk met deconcentratie 5) vergelijke met agentschap 6) vergelijke met privatisering Ad 1: zelfstandigheid De zelfstandigheid zit met alle variaties van dien- in het feit dat het orgaan op afstand van de departementale organisatie is gezet en voor het dagelijks functioneren buiten de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Het zijn daarmee bestuursorganen die staatsrechterlijk en organisatorisch een bijzondere positie innemen. Ad 2: Voordelen Voordelen van het instellen van een zbo: - 8 -

9 parlement en regering houden zich meer bezig met de hoofdlijnen van het beleid, niet met de details van de uitvoering. Dit pas in het streven naar afgeslankte kerndepartementen. Door het instellen van zbo s worden substantiële onderdelen van de uitvoering onttrokken aan een vorm van politieke verantwoordelijkheid van de minister die feitelijk maar zeer beperkt kan worden waargemaakt. Het voorkomt machtconcentratie bij de centrale overheid zelf. Het bevordert een duidelijker scheiding tussen aan de ene kant het stellen van algemene regels alsmede het formuleren van beleidskaders en aan de andere kant de concrete beleidsuitvoering. Het instellen van een zbo biedt mogelijkheden tot het inzetten van specifieke deskundigheid. Directe betrokkenheid van belanghebbenden en/of belangstellenden bij de beleidsuitvoering is mogelijk. Ad 3: Nadelen Als voornaamste nadelen van zbo s worden genoemd: Door opsplitsing van het bestuur in zelfstandig opererende eenheden vermindert de overzichtelijkheid van het bestuur; dit nadeel is echter geringer indien het gaat om een duidelijk herkenbare, specifieke taak. Door het ontbreken van ministeriële verantwoordelijkheid voor de concrete uitvoering valt een belangrijk instrument van de publieke controle weg. Het laatstgenoemde nadeel is inmiddels in belangrijke mate ondervangen, besluiten van zbo s kunnen door de bestuursrechter worden getoetst. Ad 4: Vergelijk met deconcentratie Zelfstandige bestuursorganen verschillen van gedeconcentreerde rijksdiensten. Gedeconcentreerde rijksdiensten zijn geografisch opgedeeld over het land en hebben feitelijk een zekere mate van zelfstandigheid en blijft de minister verantwoordelijk. Ad 5: Vergelijk met agentschap De vorming van een zbo kan worden gezien als een vorm van externe, overwegend publiekrechterlijke, verzelfstandiging. Een minder vergaande vorm is een interne verzelfstandiging. Dit houdt in de toekenning van een zeker mate van zelfstandigheid aan een overheidsdienst, terwijl deze in politiek-juridisch opzicht nog steeds deelt uitmaakt van het desbetreffende departement. In dit verband spreekt men van agentschappen. Ad 6: Vergelijk met privatisering Zbo s zijn voorbeelden van wat we kunnen noemen externe publiekrechterlijke verzelfstandiging. Anders dan bij privatisering, waarbij taken naar de vrije markt worden overgebracht, is sprake van een reorganisatie in publiekrechterlijke sfeer, met behoud van de status van bestuursorgaan. Privatisering kan worden beschouwd als de meest vergaande vorm van verzelfstandiging. 3.3 Bestuurders Zeven aspecten van het begrip bestuurders: 1) onderscheid ambt en ambtsdrager; 2) continuïteitbeginsel 3) eenhoofdig ambt; 4) meerhoofdig ambt; 5) onderscheid met parlementariërs; 6) onder scheid met Raads- en Statenleden 7) onderscheid met ambetenaren. Ad 1: Onderscheid ambt en ambtsdrager De personen die ervoor zorgen dat bestuursorganen geen abstracties blijven maar daadwerkelijk functioneren, zijn de bestuurders. Het is nodig de functie het ambt en de personen die het ambt vervullen de ambtsdragers uit elkaar te houden. Ad 2: Continuïteitsbeginsel Ambten blijven, personen komen en gaan. Uitgangspunt in ons bestuur is het continuïteitsbeginsel. Voor bekleders van een ambt geldt: vroegere besluiten worden geacht te zijn (over)genomen door de huidige ambtsdragers. Ad 3: Eenhoofdig ambt Een persoon die een eenhoofdig ambt bekleed is individueel verantwoordelijk. De minister is zelf een bestuursorgaan; hij geeft leiding aan een departement en is dus hoofd van alle daartoe behorende ambtenaren. Daarbij past het uitgangspunt van ministeriële verantwoordelijkheid. Ad 4: Meerhoofdig ambt Door het college van B en W naast de burgemeester te plaatsen wordt duidelijk dat een ambt meerhoofdig dan wel eenhoofdig kan zijn. Bij de gemeenten en provincies berust het zwaartepunt van het dagelijks bestuur bij meerhoofdige bestuursorganen, de colleges van B en W en respectievelijk van GS. Uitgangspunt is hier collegiaal bestuur

10 Ad 5: Onderscheid parlementariërs Het parlement opereert enerzijds als het gaat om verantwoording door de ministers als controleur van de regering, anderzijds ook als medewetgever. Parlementariërs zijn daarmee, anders dan ministers en straatsecretarissen geen bestuurders. De beide Kamers de Staten Generaal zijn geen bestuursorganen, zoals in de Awb is aangegeen (art 1:1 lid 2 onder b). Ad 6: Onderscheid met Raads- en Statenleden De Gemeente- en provinciewet hanteren een monistisch bestuursstelsel, waarin het zwaartepunt bij de raad en de staten ligt. Indicatief daarvoor is dat wethouders en gedeputeerden nog niet alleen door, maar ook vanuit de raad respectievelijk staten gekozen worden. Gemeenteraad en Provinciale Staten zijn zelf ook bestuursorganen. Raads- en Statenleden kunnen daarom wel als bestuurders worden aangeduid. Zij zijn echter geen dagelijkse bestuurders. Ad 7: Onderscheid met ambtenaren Bestuurders zijn geen ambtenaren, in de zin van de Ambtenarenwet. Zij zijn zelf de baas en verkeren dus n iet in de voor de ambtenaar kenmerkende ondergeschikte positie. 3.4 Ambtenaren In de zin van de wet is een Ambtenaar degene die is aangesteld om in de openbare dienst werkzaam te zijn (art 1 Ambtenarenwet Aw). Alle diensten en bedrijven die door de Staat en de openbare lichamen worden beheerd, behoren tot de openbare dienst. Kenmerkend voor de aanstelling van een ambtenaar is dat hij bij beschikking wordt aangesteld. 3.5 Bestuursbevoegdheden: waar vandaan? Voor zover besturen het nemen van bindende beslissingen inhoudt, dient daarvoor een bevoegdheid in de wet aanwijsbaar te zijn. Wat zijn de bronnen van bestuursbevoegdheden? Het kan zijn dat de wet rechtstreeks een bevoegdheid toekent aan een bestuursorgaan (attributie). Het kan ook zo zijn dat het ontvangende orgaan een bevoegdheid weer doorgeeft (delegatie). Voorts komt het veelvuldig voor dat een bevoegdheid niet echt wordt doorgegeven, maar namens een bestuursorgaan door een ander wordt uitgeoefend (mandaat). Attributie Kenmerkend voor attributie is dat de wet een publiekrechtelijke bevoegdheid in het leven roept en rechtstreeks toedeelt aan een bestuursorgaan. Attributie houdt het scheppen van een nieuwe bevoegdheid in. Attributie bij algemeen verbindend voorschrift. Attributie kan plaatsvinden bij wet in materiële zin, bij algemeen verbindend voorschift. Zowel hogere als lagere wetgevers kunnen attributie van een bestuursbevoegdheid bewerkstelligen. Om de regels op elkaar aan te laten sluiten is de staatsrechterlijke afspraak gemaakt dat de lagere regels zijn afgeleid van de hogere ( lex superior derogat lex inferior ). Attributie aan een ambtenaar. Sommige bevoegdheden worden door de wet rechtstreeks toegekend aan een ambtenaar. Het resultaat daarvan is dat de ambtenaar, zelf als het bevoegde bestuursorgaan moet worden beschouwd. In de vierde tranche van de Awb wordt wettelijke geregeld dat algemene en bijzondere aanwijzingen kunnen worden gegeven door politiek verantwoordelijke bestuursorganen. De ondergeschiktheidsrelatie wordt door deze regeling niet doorbroken. Delegatie Definitie delegatie: Onder delegatie wordt verstaan: het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Het overdragende orgaan is de delegans en het ontvangende orgaan de delegataris. Het overdragende orgaan heeft eerst de bevoegdheid verkregen, aan delegatie gaat dus attributie vooraf. Een orgaan kan zijn bevoegdheid mogelijk al via delegatie hebben verkregen, maar deze ook weer overdragen, dan heet dit subdelegatie. Delegatie geeft de bevoegdheid om publiekrechterlijke besluiten te verrichten. Het ontvangende orgaan voert de bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uit. Delegatie aan niet-ondergeschikten. Delegatie is uitsluitend mogelijk aan niet-ondergeschikten. Hiervoor komen o.a. in aanmerking: zelfstandige bestuursorganen, of a-en b-organen. Delegatie behoeft een wettelijke grondslag. Een belangrijke voorwaarde voor delegatie is dat de wet grondslag voor delegatie moet bevatten. Delegans is bevoegdheid kwijt. Als een bestuursorgaan een bevoegdheid heeft gedelegeerd, dan kan ij deze niet meer zelf uitoefenen (art 10:17 Awb). Invloed op de gedelegeerde. Invloed op de gedelegeerde is mogelijk door: a) het maken van een voorbehoud bij delegatie: de delegans behoudt zichzelf uitdrukkelijk een deel van de bevoegdheid voor; er is nu sprake van partiële, of geclausuleerde delegatie. b) het (geheel of ten dele) intrekken van delegatie c) het uitoefenen van invloed door het formuleren van beleidsrgels d) het vragen van verantwoording aan de delegataris; deze is namelijk verplicht om inlichtingen te verstrekken aan de delegans over de bevoegdheidsuitoefening Mandaat Bij mandaat anders dan bij delegatie is er geen werkelijke overdracht van een bevoegdheid. Mandaat houdt in dat de bestuursbevoegdheid niet door het orgaan dat de bevoegdheid zelf bezit wordt uitgeoefend maar door een ader. Het gaat derhalve om het door een ander laten uitvoeren van een bevoegdheid. Het orgaan dat het mandaat geeft heet de mandaatgever

11 (mandans) en degene die het mandaat ontvangt heet de gemandateerde (mandataris). Door te spreken in naam van word duidelijk dat besluiten namens bestuursorganen worden genomen. Mandaat om besluiten te nemen. In naam van een bestuursorgaan worden besluiten genomen, met als inhoudt publiekrechterlijke rechtshandelingen. Niet vereiste wettelijke grondslag. Nu door de wetgever aanvankelijk toebedeelde bevoegdheden niet verschuiven, is er in tegenstelling tot delegatie geen noodzaak om voor de mogelijkheid van mandaat een uitdrukkelijke grondslag in de wet te verlangen. Algemene grenzen aan de toelaatbaarheid van mandaat. Het beginsel dat mandaat zonder meer toegestaan is kent uitzonderingen: de wet mandaat van een bepaalde bevoegdheid uitdrukkelijke verbiedt; de aard van de bevoegdheid zicht verzet tegen mandaatverlening. Een van die gevallen is het nemen van een beslissing op een beroepschrift. Mandaat om te beslissen op een bezwaarschrift kan in de bestuurspraktijk niet helemaal worden gemist. Op sommige terreinen worden nu eenmaal erg veel beschikkingen worden genomen waartegen massaal bezwaarschriften worden ingediend. Algemeen en bijzonder mandaat. Mandaat kan worden verleend voor een categorie zaken (algemeen mandaat) of voor een bepaald geval (bijzonder mandaat). (art 10:5 Awb). Net als bij delegatie is het van groot belang dat ook het mandaatbesluit duidelijk is geformuleerd. Uit het mandaatschrift moet ondubbelzinnig blijken welke bevoegdheden onder welke condities zijn gemandateerd. Geven van instructies. Instructies kunnen van algemene aard zijn of betrekking hebben op een bijzonder geval. Een instructie van algemene aard houdt in dat de mandaatverlener voor een categorie gevallen aangeeft hoe daarmee moet worden omgegaan. Een bijzondere instructie betreft een concreet geval. Zelf beslissen door een mandaatverlener. Ook de bevoegdheid om, ondanks de mandaatverlening, in een incidenteel geval zelf te beslissen blijft aanwezig. Ondermandaat. Wanneer een mandaat wordt doorgemandateerd wordt gesproken van een ondermandaat of submandaat. Op ondermandaat moeten voor de mandaat geldende regels zo veel mogelijk overeenkomstig worden toegepast. Mandaat aan niet-ondergeschikten. Dit is niet geheel uitgesloten, hoewel het niet voor de hand ligt. De wet kan daar uitdrukkelijk de mogelijkheid toe openen. Als deze ontbreekt, is de instemming van de gemandateerde nodig. H4: Beleid gereguleerd: besturen op basis van algemeen verbindende voorschriften 4.1 Legaliteitsbeginsel Het legaliteitsbeginsel verlangt onder meer dat een bestuursbevoegdheid kan worden herleid tot een grondslag in de wet. Naar huidige opvatting moet aan iedere bevoegdheid van bestuur de eis van een wettelijke grondslag worden gesteld. Het gebeurd in NL naar geldend recht zelden dat een bestuurlijke bevoegdheid wordt erkend, zonder dat daar een expliciete wettelijke grondslag voor kan worden aangewezen. Bij hoge uitzondering komt voor dat een bestuursbevoegdheid wordt herleid tot enkel een publieke taak van het desbetreffende bestuursorgaan (het dienen van een algemeen belang). Het legaliteitsbeginsel houdt alleen maar in, dat als beslissingen die voor burgers van ingrijpende betekenis zijn, ook inderdaad op grondslag van de wet worden genomen. In ruime opvatting houdt het legaliteitsbeginsel in dat bestuursorganen hun besluiten in ieder geval baseren op algemene regels. In ruimere betekenis eist het legaliteitsbeginsel binding van bestuursbeslissingen aan algemene regels. Daarmee worden vooral rechtsbeginselen als het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel gediend. 4.2 Algemeen verbindende voorschriften Wat is een wet? In NL staats- en bestuursrecht wordt het begrip wet op twee manieren gehanteerd: in formele zin en in materiële zin. Bij een wet in formele zin kijken we uitsluitend naar de wijze van totstandkoming van de regeling. Is de regeling tot stand gekomen door samenwerking van de Staten-Generaal (samen: de formele wetgever), dan is sprake van een wet in formele zin. Kenmerkend voor de wet in materiële zin (algemeen verbindend voorschrift) is dat deze algemene normen bevat voor gedragingen of voor het nemen van beslissingen. De status van een regeling kan verschillen: algemeen verbindende voorschriften; interne regelingen beleidsregels. Vier criteria om vast te stellen of een wet een wet in materiële zin is: Is er een tot wetgeving bevoegd orgaan? Is sprake van een algemene werking, dat wil zeggen: is de regeling van toepassing op een onbepaald aantal personen (gericht op een ieder)? Is sprake van een abstracte werking, dat houdt in: is de regeling van toepassing op een onbepaald aantal gevallen (voor herhaaldelijke toepassing vatbaar)? Heeft de regeling externe werking: is sprake van werking buiten het (desbetreffende) overheidsapparaat beter: naar burgers, ambtenaren of naar andere bestuursorganen? Een wet in formele zin en een wet in materiële zin sluiten elkaar niet uit. Drie gevallen: 1) De handeling is wel een algemeen verbindend voorschrift, maar geen wet in formele zin 2) De handeling is geen algemeen verbindend voorschrift, maar wel een wet in formele zin 3) De handeling is zowel een algemeen verbindend voorschift, als een wet in formele zin