Kern / Samenvatting van het rapport van bureau Partners + Pröpper d.d. 25 oktober 2012 inzake TOEKOMSTVERKENNING GEMEENTE FERWERDERADIEL

Transcriptie

1 Kern / Samenvatting van het rapport van bureau Partners + Pröpper d.d. 25 oktober 2012 inzake TOEKOMSTVERKENNING GEMEENTE FERWERDERADIEL 0.1 Introductie Sinds 2006 is in de provincie Friesland een discussie gaande onder de dan 31 gemeenten over over de bestuurlijke vormgeving voor de toekomst. Met ingang van januari 2011 fuseerden de eerste gemeenten. Toen gingen Bolsward, Sneek, Nijefurd, Wûnseradiel en Wymbritseradiel samen. Er ontstaan daarmee in de omgeving van Ferwerderadiel minder, maar tevens ook grotere spelers. De gemeente Ferwerderadiel wil zelf verkennen hoe de gemeente de benodigde bestuurskracht voor de toekomt kan behouden en deze waar mogelijk kan versterken. Deze vraag is in het bijzonder relevant tegen de volgende achtergronden: Afbouw van de samenwerking met de Middelsee gemeenten (het Bildt, Ferwerderadiel, Leeuwarderadeel, Menameradiel). - In maart 2011 brengt de zogenoemde Commissie van wijze Mannen (in opdracht van de provincie Friesland) een advies uit (Meer burger, minder bestuur) over de bestuurlijke in richting van de provincie. In deze notitie oppert de commissie de mogelijkheid van een nieuwe gemeente bestaande uit Dantumadiel, Ferwerderadiel, Dongeradeel en Kollumer land c.a. De gemeenteraad heeft in reactie hierop besloten eerst een verkennend onderzoek te verrichten naar een aantal alternatieve scenario s. De doelstelling van de toekomstverkenning luidt als volgt: Het verkennen van een aantal scenario s voor de vormgeving van de bestuurlijke organisatie van Ferwerderadiel zodat de gemeenteraad tot zorgvuldige en slagvaardige besluitvorming over de toekomstige bestuurlijke organisatie kan komen. Vanuit de raad is bovendien meegegeven dat niet alleen de raadsleden zelf op een goede manier worden betrokken maar dat ook de burgers kunnen participeren in de toekomstverkenning. Daartoe zullen er vier bewonersavonden worden gehouden alsmede een raadplegend referendum. 0.2 Vraagstelling Centrale vraag De centrale vraag luidt als volgt: Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende scenario s van bestuurlijke organisatie in het licht van de huidige en toekomstige ambities en van relevante ontwikkelingen in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving van Ferwerderadiel? 1

2 De centrale vraag is uitgewerkt in acht deelvragen: Onderzoeksvragen BESCHRIJVING SCENARIO S 1a. Hoe kunnen de verschillende scenario s worden beschreven en gepreciseerd? In het bijzonder: Scenario 1: Regiegemeente Scenario 2: Intergemeentelijke samenwerking Scenario 3: Herindeling 1b.Welke subscenario s zijn relevant en welke moeten aan het onderzoek worden toegevoegd? 2. Wat zijn cruciale voorwaarden wil een scenario ook werkelijk geïmplementeerd kunnen worden zoals deze is bedoeld? Wat zijn algemene voorwaarden voor alle drie de scenario s en wat zijn specifieke voorwaarden per scenario? SCHERP STELLEN EVALUATIEKADER 3. Wat zijn relevante maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de te stellen eisen aan de drie scenario s en daarmee op de criteria en de beoordeling van deze scenario s? 4. Wat zijn relevante ambities op het terrein van beleid, dienstverlening en bedrijfsvoering vanuit het gemeentebestuur van Ferwerderadiel die van invloed kunnen zijn op de te stellen eisen aan de drie scenario s en daarmee op de criteria en de beoordeling van deze scenario s? 5. Wat zijn relevante criteria om de scenario s te beoordelen? BEOORDELING SCENARIO S 6. Wat zijn - in het licht van deze criteria - de voor- en nadelen van de drie scenario s? 7. Is het mogelijk en wat is ervoor nodig om per scenario tot een optimalisatie te komen via aanpassingen (verhogen voordelen, verhelpen of verzachten van nadelen)? ADVIES 8. Welke adviezen kunnen worden gegeven opdat de gemeenteraad tot zorgvuldige en slagvaardige besluitvorming over de toekomstige bestuurlijke organisatie kan komen? 0.3 Drie scenario s De toekomstverkenning richt zich op de volgende scenario s: 1 Regiegemeente. Het als zelfstandige gemeente - met huidige omvang en gemeentegrenzen - blijven voortbestaan, waarbij wordt ingezet op het borgen van e bestuurskracht door het inkopen en afnemen van diensten bij andere gemeenten en marktpartijen. 2 Vergaande samenwerking via ambtelijke fusie. Het door intensieve (preferente) samenwerking met de gemeenten Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. vergroten van de schaalgrootte van werken en daarmee de toekomstige bestuurskracht borgen. Dit kan leiden tot één organisatie waarbij sprake is van totale ambtelijke fusie. Dit is het meest verstrekkende model, zie bijvoorbeeld de BEL-gemeenten. Een minder vergaande vorm is het fuseren van onderdelen in een matrixorganisatie zoals in de Krimpenerwaard. De deelnemende gemeenten nemen dan ieder een taak op zich die ze voor de andere gemeenten vervullen op basis van een dienstverleningsovereenkomst. Deze toekomstverkenning richt zich op het meest duidelijke en verstrekkende model: ambtelijke fusie. De raad kan ook kiezen voor andere varianten van samenwerking. 2

3 3 Herindeling. Het koersen op een toekomstige gemeentelijke herindeling met de gemeenten Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a., om via de weg van zowel een bestuurlijke als ambtelijke fusie de toekomstige bestuurskracht te borgen. Intensivering van ambtelijke samenwerking is in dit verband een stap op weg naar een toekomstige, nagestreefde herindeling. Een keuze voor dit scenario laat overigens eventuele grenscorrecties ten opzichte van de bestaande gemeentegrenzen (de buiten -grenzen) onverlet. 0.5 Vier relevante ontwikkelingen in de omgeving van gemeente Ferwerderadiel In de omgeving van de gemeente Ferwerderadiel spelen allerlei relevante ontwikkelingen waar de gemeente zich niet aan kan onttrekken. Samengevat gaat het om vier ontwikkelingen: 1. Een sterke toename van de opgaven. Er spelen grote uitdagingen, zoals krimp, het wegtrekken van jongeren, een broze economie en werkgelegenheid. Er bestaat een reëel risico dat de gemeente terecht komt in een vicieuze cirkel van minder mensen, grotere opgaven en minder middelen. 2. Deze opgaven moeten op geheel andere wijze (inclusief een andere bestuursfilosofie) worden opgepakt. Dat draagt bij aan horizontalisering van beleid en schaalvergroting, maar ook aan gebiedsgericht werken om juist in de nabijheid van de burger zaken op te pakken. De ontwikkeling van E-overheid wordt steeds belangrijker om afstanden te overbruggen en een efficiëntere dienstverlening te realiseren. 3. Met minder financiële middelen. De financiële middelen om opgaven te realiseren staan onder druk. Met de toename van het aantal taken nemen de financiële risico s eveneens toe. 4. In een veranderend regionaal krachtenspel. Door veranderende bestuurlijke ontwikkelingen is sprake van een regionaal positiespel. Grote en belangrijke opgaven worden steeds meer in samenwerking met andere gemeenten (en overige partijen) opgepakt. Deze partijen worden steeds groter. Dat geldt ook in belangrijke mate voor het grotere bedrijfsleven dat onderling de krachten bundelt om de bedrijfsbelangen te behartigen (schaalvergroting in het bedrijfsleven). 06 Beoordeling van de scenario s In het rapport is een programma van eisen opgenomen (signalen vanuit het gemeentebestuur, signalen vanuit de samenleving en aan de hand van ontwikkelingen in de omgeving van de gemeente). De beoordeling van bovenstaande scenario s heeft door bureau Pröpper in eerste instantie plaatsgevonden aan de hand van de uitvoerbaarheid van de scenario s en van overige criteria uit het evaluatiekader. Uitvoerbaarheid van de scenario s Uiteindelijk komt bureau Pröpper in het rapport na beoordeling van bovenstaande scenario s tot de volgende conclusies: 3

4 Scenario 1: Regiegemeente Dit scenario is geen optie. Dat was al duidelijk bij het aangaan van de Middelseesamenwerking en dat geldt alleen maar meer gezien de toenemende taken zoals hierboven is uiteengezet. Samenwerking met derden, andere overheden en maatschappelijke partners zijn steeds meer aan de orde. Het begrip regiegemeente krijgt steeds meer betekenis. Maar hoe is dat volwaardig en gedegen te volbrengen met de minimale capaciteit die nu in de afzonderlijke Middelsee gemeenten realiteit is? Het gevaar bestaat dat nieuwe ontwikkelingen en de stroom aan nieuwe wet- en regelgeving niet of nauwelijks kunnen worden opgepakt waardoor het beleidsveld als het ware braak komt te liggen, met alle gevolgen van dien. Bron: Notitie besluitvorming versterking samenwerking Middelsee Gemeenten, augustus 2010, p. 10. In de Middelsee-samenwerking is een groot aantal taken opgepakt die de gemeente Ferwerderadiel niet zelf op had kunnen pakken vanwege onbeschikbare capaciteit en kwaliteit. Dit geldt onder meer voor juridische zaken, inkoop, sportbeleid, personeel en organisatie, communicatie, openbare orde en veiligheid, onderwijs en jeugdbeleid, planning en control en informatisering en automatisering. Defacto betekent een keuze voor dit scenario: doorgaan op de huidige weg. Scenario 2: Vergaande samenwerking via ambtelijke fusie Dit scenario is deels uitvoerbaar op de korte termijn. Het ontwikkelen van professioneel opdrachtgeverschap vraagt tijd maar is haalbaar. Er is echter sprake van belangrijke tekortkomingen: Het realiseren van lokaal maatwerk is op een schaal van drie of vier gemeenten kostbaar. Er zal sprake zijn van een grote druk op harmonisatie en standaardisering. Daarmee staat de zelfstandigheid van politiek en bestuur ter discussie. Ook op een wat grotere schaal vraagt dit veel, zo blijkt bij de intergemeentelijke samenwerking voor de sociale dienst. Gemeente Ferwerderadiel maakt niet of nauwelijks gebruik van de mogelijkheid voor het leveren van maatwerk. Binnen dit scenario is het ook ingewikkeld om goed samen te kunnen werken met partijen. Medewerkers moeten met meerdere gemeentepetten tegelijk in verschillende arena s samenwerken met partijen. Goede en krachtige samenwerking met partijen vanuit één gemeente is al een hele opgave. Het is in dit scenario lastig om gezamenlijk tot een integrale aansturing van beleid en uitvoering te komen. Dat blijkt ook uit de recente ervaringen met de Middelseesamenwerking. Hier is feitelijk sprake van een gedeconcentreerde ambtelijke fusie rond een groot aantal onderwerpen. Dat wil zeggen dat één van gemeenten telkens rond een specifiek taak of onderwerp de lead neemt voor de andere drie gemeenten.43) Uit onderzoek naar handhaving (door de rekenkamercommissie) blijkt echter dat onvoldoende sprake is van beleidsmatige aansturing en een matige bestuurlijke interesse.44) Uit interviews blijkt daarnaast dat de besluitvorming in onvoldoende mate slagvaardig is. De besluitvorming verloopt vooral via de vier raden en colleges. Dat kost veel tijd en elke speler heeft vetorecht. In gesprekken voor dit onderzoek wordt ook gewezen op een gebrek aan integraal beleid. De samenwerking is in belangrijke mate gericht op bedrijfsvoering en deels op beleidsuitvoering. De gemeenten slagen er in onvoldoende mate in integraal beleid te formuleren en prioriteiten te stellen. Dat blijkt bijvoorbeeld bij de visie voor recreatie en toerisme (Middelseevisie). Deze visie is vooral een optelsom van wensen van de gemeenten en is niet leidend voor de praktijk. 43) In het matrixmodel wordt een taakveld organisatorisch bij één van de vier gemeenten belegd. Deze gemeente voert die taak voor alle vier gemeenten uit. De afzonderlijke gemeenten zijn op vrijwel alle onderzochte taakvelden, vanwege de beperkte schaal, niet voldoende in staat om eigenstandig de noodzakelijke kwaliteit te borgen. Bron: Notitiebesluitvorming versterking samenwerking Middelsee Gemeenten, augustus ) Rekenkameronderzoek Handhavingsbureau Middelsee-gemeenten, maart Zie ook: Collegebrief aan de raad over de visie op de lokaal-bestuurlijke inrichting Noord-Fryslân, raad 15 maar 2012: het delen van visies is niet gelukt (p. 1). 4

5 Tot slot ziet de ambtelijke organisatie een ambtelijke fusie niet als wenselijk toekomstperspectief. Verschillende argumenten worden in gesprekken genoemd, zoals te vrijblijvend, onduidelijk en onbestemd. Scenario 3: Herindeling Dit scenario is uitvoerbaar. Op relatief korte termijn kan het proces starten. Dit scenario biedt een goede invulling van het programma van eisen. Dat betekent vooral om vanuit een geheel, als een krachtige samenwerkingspartner, op te kunnen trekken rond belangrijke opgaven. Dit scenario biedt goede mogelijkheden om de voordelen van de huidige manier van werken zoals nabijheid bij de burger - uit te bouwen en de nadelen in te dammen, zoals kans op bureaucratisering en het doorslaan van schaalvergroting. Concrete oplossingen daarvoor zijn opgaven gestuurd werken en gebieds- of kerngericht werken. De haalbaarheid van dit scenario is afhankelijk van de wil en medewerking van andere herindelingspartners. Medewerking van potentiële herindelingspartners: De gemeente Dongeradeel spreekt zich uit voor herindeling als stip aan de horizon. De gemeente wil daarmee tot een versterking van de bestuurskracht komen en een actieve rol spelen om deze visie te realiseren. Het college van Kollumerland c.a. spreekt zich in beginsel uit voor herindeling. De raad neemt daarover een besluit nadat gesprekken met partijen in de samenleving hebben plaatsgevonden (consultatieronde). Het gemeentebestuur van Dantumadiel beraadt zich op dit moment nog op de bestuurlijke vormgeving voor de toekomst aan de hand van verschillende scenario s. Score aan de hand van overige criteria uit het evaluatiekader Het scenario regiegemeente valt op voorhand af. Het onderscheid tussen de twee overige scenario s kan nader worden gepreciseerd aan de hand van het evaluatiekader. Bij ambtelijke fusie is sprake van een aantal niet te vermijden inefficiënties. Zo mogen de Gemeentelijke Basisadministraties van gemeenten niet worden samengevoegd. Dit betekent dat de gemeenten noodgedwongen eigen loketten in de lucht moeten houden. Daarnaast bepaalt de archiefwet dat de gemeenten afzonderlijke archieven moeten bijhouden. Een tekortkoming van ambtelijke fusie is dat medewerkers met meerdere gemeentepetten tegelijk in verschillende arena s samenwerken met partijen. Het is voor medewerkers een grote opgave om tegelijkertijd te investeren in drie of vier verschillende netwerken. Bij ambtelijke fusie kunnen veel verdeelvraagstukken spelen. Het vraagt een extra organisatieopgave en goede verhoudingen om daar samen uit te komen. De samenwerking kan anders ontaarden in de vraag wie haalt er het meest uit en het hanteren van complexe reken- en verdeelsystemen. Efficiëntievoordelen kunnen snel verdampen als de samenwerking ontaardt in (af)rekenen tot achter de komma en het inrichten van ingewikkelde en bureaucratische verdeelmodellen om in control te komen. Bij ambtelijke fusie is sprake van belangrijke tekortkomingen voor het realiseren van lokaal maatwerk. Op een schaal van drie of vier gemeenten is dat kostbaar. Alleen op een zeer grote schaal loont het om op een bedrijfseconomisch verantwoorde wijze tot maatwerk te komen. Er zal ook sprake zijn van een grote druk op harmonisatie en standaardisering. Daarmee staat de zelfstandigheid van politiek en bestuur ter discussie. Bij een herindeling is het vraagstuk van lokaal maatwerk binnen de nieuwe schaal opgelost. 5

6 Bij ambtelijke fusie bestaat een grote afhankelijkheid van de samenwerkingspartners. Bij herindeling bestaat voorafgaande en tijdens het fusieproces afhankelijkheid van herindelingpartners. Uit onderzoek naar effecten van herindeling blijkt dat politici op termijn meer gaan opereren vanuit het belang van de gemeente als geheel, in de plaats van de voormalige gemeenten, dorpen of kernen. Dit heeft wel tijd nodig. In het geval van herindeling zal de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor de nieuwe gemeente lager uitpakken dan de optelsom van de algemene uitkering van de drie afzonderlijke gemeenten. Hier staan bedrijfseconomische schaalvoordelen en een tijdelijke uitkering voor incidentele kosten van herindeling tegenover. Bij gemeentelijke herindeling neemt de slagvaardigheid van besluitvorming toe in vergelijking tot een ambtelijke fusie. Besluitvorming komt moeilijker tot stand als dat in drie of vier raden gebeurt waarbij elke raad een eigen afweging maakt. Elke speler heeft vetorecht en het proces kost meer tijd dan met één speler. Uit onderzoek blijkt dat de professionaliteit van de ambtelijke organisatie na herindeling toeneemt. Wel is het zo dat organisaties na de herindeling dat geldt ook in zekere mate bij ambtelijke fusie een bepaalde tijd meer met zichzelf bezig zijn dan met de buitenwereld. 0.7 Voorlopig advies Advies ten aanzien van een scenario voor de toekomst Creëer op korte termijn duidelijkheid. Zet op een zo kort mogelijke termijn in op herindeling met de gemeenten Dantumadiel, Dongeradeel en Kollumerland c.a. Dit is het meest optimale scenario om daadkrachtig, met overzicht, vanuit één geheel en met een strategische visie met slagvaardige lokale en regionale samenwerking in te spelen op omvangrijke en complexe opgaven zoals krimp, economische ontwikkeling, toerisme en recreatie. Dit scenario biedt ook de beste mogelijkheden om vanuit een langetermijnvisie met een groot aantal spelers fundamenteel door te kiezen op keuzen voor de toekomst. In het geval van toerisme en recreatie is bijvoorbeeld het samenspel met een groot aantal partijen rond de Waddenzee van belang (de samenwerking strekt zich uit van Nederland tot en met Denemarken). Organiseer geen andere tussenstap anders dan een voorbereiding op een herindelingstraject. Werk meteen toe naar een definitieve eindsituatie. Start wel snel met de voorbereidingen, waaronder het integreren van de ambtelijke organisaties en het ontwikkelen van gemeenschappelijke werkwijzen. Organiseer professionalisering vooral langs het werken aan de primaire taken en inhoudelijke opgaven. Een ambtelijke fusie is organisatorisch complexer. Daar lekt de aandacht, formatie en energie weg ten behoeve van de professionalisering van opdracht nemen en opdracht geven tussen de gemeentebesturen en de gezamenlijke organisatie en ten behoeve van het vergroten van control en verantwoording aan de hand van interne reken- en verdeelsystemen. Zet zwaar in op de volgende maatregelen om de afstand bij een grotere schaal te verkleinen en om een menselijke maat en nabijheid tot de burger te behouden: 1). Opgaven gestuurd en integraal werken. Dit betekent resultaatgericht werken, vertaald in een bijbehorende organisatie en werkwijze: * In dienst stellen van de organisatie aan het formeren van flexibele teams rond gestelde opgaven. * Afstand nemen van de traditionele lijnstructuur ten gunste van een kleine directie. Opgaven uitvoeren in projecten en programma s (routinematige en bijzondere). Zorgen voor een afdeling kwaliteitszorg en control. 6

7 * Een professionele werkwijze en sturing centraal stellen in plaats van de structuur van de organisatie. * Alle gemeentelijke opgaven (projecten, deeltaken, van eenmalige tot routinematige opgaven) verzamelen onder de programma s. * Een organisatie met generalistische medewerkers in combinatie met brede integrale opgaven biedt de mogelijkheid om efficiënt per gebied met burgers samen te werken. Schaalvergroting met specialisering leidt er omgekeerd toe dat er veel specialisten zijn die uniek zijn voor de gehele gemeente en niet of nauwelijks contacten kunnen onderhouden met bewoners uit alle kernen. Daar waar contacten nodig zijn, leidt dit ertoe dat de burger te maken krijgt met veel specialisten die ieder een aspect bieden die relevant zijn voor zijn situatie. Dit laatste is niet efficiënt, omdat meerdere functionarissen contacten aangaan met dezelfde burger rond hetzelfde vraagstuk. 2). Gebiedsgericht werken dicht bij de inwoners in de diverse kernen aan de hand van stevige, integrale gebiedsopgaven. Organiseer voor deze opgaven flexibele, integraal werkende teams met vertegenwoordigers uit alle invalshoeken onder leiding van de opgavenmanager. Ontwikkel en voer het beleid samen met inwoners en andere partijen uit. Realiseer samen meer dan partijen alleen kunnen waarmaken. De afstand tot de samenleving wordt kleiner als het gemeentebestuur samenwerkt met burgers rond beleidsontwikkeling van het gemeentebestuur, maar ook rond initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. 3). Investeringen in informatie- en communicatietechnologie voor het ontwikkelen van een moderne E-overheid. Behoud via die weg op een moderne leest een korte afstand tot de lokale samenleving en realiseer schaalvoordelen aan de hand van een efficiëntere dienstverlening. Richt de interne cultuur volledig op wat nodig is voor de lokale gemeenschap. Kijk en denk groot met gevoel voor wat nodig is voor de lokale gemeenschap. Verbind het grote aan het lokale en redeneer door naar wat nodig is voor de toekomstige gemeente. Een goed voorbeeld is de locatie van het gemeentehuis voor de nieuwe gemeente. Wat is de meest efficiënte en effectieve oplossing? Bepaal dit op basis van een zakelijke afweging, zoals een goede bereikbaarheid voor bewoners, voldoende parkeergelegenheid, energiebesparing en kosten voor beheer en exploitatie. 7