Onderzoeksadvies Werk maken van werk

Transcriptie

1 Onderzoeksadvies Werk maken van werk Een onderzoek naar ervaringen met, meningen over en toepassingsmogelijkheden van Social Return. Mei 2005 IN/1427/100 Drs. Rombout Jas en Tejo Kessels PSW Stationsplein 4 Postbus BG s-hertogenbosch telefoon : (073) telefax : (073) t.kessels@psw.nl en r.jas@psw.nl

2 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei INHOUDSOPGAVE I. Inleiding...4 II. Onderzoeksaanpak...6 III. Samenvatting...8 IV. Onderzoeksresultaten 1. Inleiding Een kwestie van definities Ervaringen met social return Opbouw deel IV Strategie: met de wortel of met de stok? Inleiding Varianten De variant met de wortel De variant met de stok Andere varianten Met de wortel of met de stok? Keuzes van social return Besteksvoorwaarden Onderhandse aanbestedingen Sectoren Andere mogelijkheden voor social return Convenanten Bevorderende en belemmerende factoren Arbeidsmarkt Werkt social return kostenverhogend? De juridische invalshoek Bevorderende factoren Interne organisatie: geen half werk Inleiding Het draagvlak Projectaansturing Taken Deskundigheid Juridische deskundigheid Werk in uitvoering Communicatie Werkprocessen Monitoring Samenwerking: uiteindelijk dwing je niets af Inleiding Gemeente...27

3 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Opdrachtgevers Opdrachtnemers en werkgevers Belangen van opdrachtgevers en werkgevers Relatie met opdrachtgevers en werkgevers De mening van werkgevers peilen Opleidingsorganisaties Bemiddelingsorganisaties Convenant Doelgroepen: het aanbod is de vraag Inleiding Kenmerken Beroepen Instroom en behoud Investeren: de kost gaat voor de baat uit Inleiding Investeringen en kosten Resultaten Kwantitatieve resultaten Kwalitatieve resultaten De balans Een social return recept Inleiding Succesfactoren De stokvariant van social return De wortelvariant van social return Voor alle vormen van social return Valkuilen Randvoorwaarden Tips Conclusie: social return werkt Aanbevelingen voor social return Bijlagen 1 Lijsten met projecten en geïnterviewde personen Geraadpleegde literatuur en documenten Voorbeeld van besteksbepalingen van Dordrecht Voorbeeld van convenant van Eindhoven Lijst van afkortingen...53

4 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei I. Inleiding De gemeente Maastricht heeft in het kader van het Innovatieprogramma Werk en Bijstand (IPW) bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een projectvoorstel Werk maken van werk ingediend om social return en haar toepassingsmogelijkheden voor Maastricht te onderzoeken. Hierbij werkt de gemeente Maastricht samen met de gemeente Dordrecht waar al veel ervaring is opgedaan met social return. Het onderzoek heeft voorjaar 2005 plaatsgevonden. In deze rapportage worden de resultaten gepresenteerd van het onderzoek, dat zich heeft gericht op methoden, waarmee de rechtstreekse banden met het bedrijfsleven kunnen worden aangehaald, zodat werkzoekenden optimaal kunnen profiteren van de economie- en werkgelegenheidsontwikkeling in de regio, en de wijze waarop dit kan worden vertaald en vastgelegd in overeenkomsten en uitvoeringsafspraken met het lokale en regionale bedrijfsleven. In het kader van het onderzoek verstaan we onder social return: het door gemeenten (of andere opdrachtgevers) aangaan van convenanten en/of het stellen van sociale (besteks-)voorwaarden bij aanbestedingen, het verlenen van vergunningen of subsidies, met als doel regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of (werkloos) werkzoekenden en leerlingen aan een werkplek te helpen. Doelstelling en beoogde resultaten van het onderzoek Doelstellingen: Verkennen van de mogelijkheden van het instrument social return. Specifieke aandacht is hierbij voor de ervaringen in de gemeente Dordrecht met social return en de toepassingsmogelijkheden naar andere sectoren dan de bouw. Vaststellen van de voorwaarden waaronder het instrument social return kan worden vormgegeven en ingezet. Een bijdrage leveren aan het structureel inbedden van het instrument social return in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk Probleemstelling: Op welke wijze kunnen gemeenten effectief gebruik maken van het instrument social return om zodoende de toegang tot de arbeidsmarkt voor werkloos werkzoekenden te openen. Het gaat daarbij in eerste instantie om WWB-klanten (inwoners van de gemeente met een uitkering krachtens de Wet Werk en Bijstand), maar daarnaast ook om werkzoekenden met een UWV-uitkering en om niet-uitkeringsgerechtigden (Nuggers). Tevens is de vraag in hoeverre het mogelijk is binnen dit kader de voorwaarde te stellen dat door het doorstromen van werkenden naar een hoger functieniveau, werkplekken vrij komen voor lager geschoolde werkzoekenden. Beoogde resultaten: Met dit onderzoek worden de volgende resultaten en effecten beoogd: 1. Inventariseren van goede voorbeelden van vormen van social return bij gemeenten (landelijk, regionaal en lokaal). 2. Inventariseren welke projecten, sectoren, beroepen geschikt zijn voor een social return benadering.

5 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Onderzoeken onder welke randvoorwaarden een social return benadering kan worden vormgegeven en ingezet. 4. Het benoemen van succes- en valkuilen voor de social return benadering. Dit rapport is primair bestemd voor de gemeenten Maastricht en Dordrecht (en het ministerie van SZW) en secundair voor overige gemeenten en andere overheden/organisaties die interesse hebben in social return. Op basis van de informatie in dit rapport kunnen gemeenten de organisatie van social return in hun eigen lokale of regionale situatie vormgeven. In Maastricht-Mergelland zal dit in het 2 de kwartaal van 2005 vorm krijgen. Leeswijzer: opbouw van het adviesrapport Het adviesrapport is als volgt opgebouwd: In deel II beschrijft de onderzoeksaanpak. Deel III vat de bevindingen uit het onderzoek samen. In deel IV staan de onderzoeksresultaten uitgebreid beschreven. Na een inleiding komen achtereenvolgens aan bod: het beleid, de interne organisatie, de samenwerking, de doelgroep, de investeringen en resultaten. Tenslotte is er een overzicht gemaakt van de succesfactoren, de valkuilen, de randvoorwaarden en tips voor social return, aangevuld met de conclusie en aanbevelingen voor social return. In de bijlagen vindt u een overzicht van de geraadpleegde personen, verwijzingen naar literatuur en documenten, een voorbeeld van besteksbepalingen, een voorbeeld van een convenant en een lijst met de gebruikte afkortingen. Dankbetuiging Dit onderzoek is dankzij de bereidwillige medewerking van contactpersonen van gemeenten en andere organisaties tot stand gekomen. We zijn hen hiervoor zeer erkentelijk.

6 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei II. Onderzoeksaanpak Het is onderzoek is kwalitatief van opzet en gericht op de praktische toepassingsmogelijkheden van social return. Het onderzoek heeft niet de pretentie wetenschappelijk te zijn of een volledig beeld te geven van de ervaringen met social return. Het onderzoek is met de zogenaamde sneeuwbalmethode uitgevoerd. In de sneeuwbalmethode start het onderzoek breed maar is het nog niet diepgaand. Dit betekent dat eerst onderzocht is waar veel ervaring met social return is opgedaan, wie daarbij betrokken zijn geweest en welke thema s daarin zeer relevant zijn. De verzamelde informatie is telkens gecumuleerd en verwerkt in de volgende gesprekken, zodat uiteindelijk een globaal maar goed inzicht is ontstaan waar, door wie en hoe social return wordt uitgevoerd. Op basis van deze eerste resultaten zijn een aantal relevante sleutelfiguren en relevante thema s geïdentificeerd die nader en diepgaand onderzocht zijn. Vervolgens zijn de verzamelde onderzoeksresultaten met een beperkt aantal deskundige sleutelfiguren door middel van discussie uitgediept en verwerkt in een definitieve adviesrapportage. Hieronder wordt de onderzoeksaanpak nader in 4 fasen omschreven. Fase 1: Oriëntatie In deze fase heeft een nadere oriëntatie plaatsgevonden naar het onderwerp social return, door middel van literatuuronderzoek, internet onderzoek en (20) telefonische interviews. Doel van deze fase was om globaal een inzicht te krijgen in de verschijningsvormen van social return, de opgedane ervaringen van gemeenten met social return en identificatie van de relevante contactpersonen die ervaring hebben met de opzet, uitvoering en resultaten van social return projecten. Op basis hiervan is een vragenlijst geformuleerd voor interviews met enkele ervaringsdeskundigen/sleutelfiguren. Fase 2: Inventarisatie In deze fase is nadere informatie verzameld over social return door het interviewen van (10) geselecteerde sleutelfiguren van gemeenten en samenwerkingspartners aan de hand van de opgestelde vragenlijst. Tevens is een schriftelijke enquête uitgevoerd bij enkele werkgevers die ervaring hebben met social return. Op basis van de verzamelde gegevens is een conceptrapport opgesteld. Fase 3: Toetsing en Verdieping In deze fase is het conceptrapport besproken met enkele relevante sleutelfiguren uit Maastricht, Dordrecht en Rotterdam en in de projectgroep van Maastricht. Het conceptrapport is getoetst op ervaringen uit het verleden en op de (lokale) toepassingsmogelijkheden in de toekomst. Fase 4: Rapportage Op basis van de voorgaande fasen is een adviesrapport opgesteld en voorgelegd aan de stuurgroep van het project. Het adviesrapport biedt vervolgens een basis voor het ontwikkelen van een beleidsnotitie voor de gemeente Maastricht en andere geïnteresseerde gemeenten.

7 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Onderzoeksbronnen Het onderzoek heeft gebruik gemaakt van de volgende bronnen: Ervaringsdeskundigen van gemeenten; Ervaringsdeskundigen van samenwerkingspartners (zoals opleidingsinstituten en reïntegratiebedrijven; Werkgevers die ervaring hebben met social return activiteiten; Documentatiemateriaal van gemeenten; Literatuuronderzoek. In de bijlagen vindt u informatie over de geraadpleegde ervaringsdeskundigen (bijlage 1) en de geraadpleegde literatuur en documenten (bijlage 2). Verder een voorbeeld van gehanteerde besteksbepalingen (bijlage 3) en van een convenant tussen samenwerkingspartners op het gebied van social return (bijlage 4).

8 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei III. Samenvatting Ten behoeve van het ontwikkelen van een beleid voor social return voor de gemeente Maastricht en andere gemeenten is onderzoek verricht onder gemeenten en samenwerkingspartners naar ervaringen met social return. Het onderzoek heeft zich vooral gericht op toepassingsmogelijkheden voor social return, met als doel voor werkloos werkzoekenden de toegang tot de arbeidsmarkt te openen. Diverse ervaringsdeskundigen van gemeenten, scholingsinstituten en een reïntegratiebedrijf zijn geraadpleegd, waarvan tien personen uitgebreid zijn geïnterviewd. De definitie van social return die in het kader van dit onderzoek is gehanteerd luidt: Het door gemeenten (of andere opdrachtgevers) aangaan van convenanten en/of het stellen van sociale besteksvoorwaarden bij aanbestedingen, het verlenen van vergunningen of subsidies, met als doel regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of (werkloos) werkzoekenden en leerlingen aan een werkplek te helpen. Gemeenten zetten social return primair in om de uitstroom van werklozen naar betaald werk te bevorderen, met name van werklozen met een bijstandsuitkering (WWB). Vaak is ook het inzetten op behoud en ontwikkelen van vakmanschap in sectoren als de bouw een doelstelling, b.v. door het bevorderen van het inrichten van leerlingbouwplaatsen. Andere doelstellingen van gemeenten zijn het beter zicht krijgen op de arbeidsmarkt en het versterken van de relatie tussen gemeente en werkgevers. Een aantal gemeenten hoopt de locale economie te versterken met behulp van social return. Social return betreft afspraken tussen gemeenten en opdrachtnemers of werkgevers om (meer) werkplekken voor werklozen en leerlingen te realiseren. Deze afspraken komen feitelijk altijd tot stand door onderhandelingen tussen gemeenten en werkgevers. Die onderhandelingen kan de gemeente inzetten met de wortel of met de stok. In de wortelvariant gaat de gemeente met werkgevers en opdrachtnemers praten over hun bereidwilligheid en mogelijkheden om werkplekken voor leerlingen en werklozen beschikbaar te stellen. Praten met werkgevers om hun bijdrage te leveren vanuit de rol van gemeente als serieuze en interessante gesprekspartner levert vruchten op. Gesprekken met de werkgevers zijn vaak eerst aan de orde ná gunning van een opdracht of na vestiging. In de stokvariant stelt de gemeente vóóraf eisen aan de werkgever of opdrachtnemer, die met de gemeente zaken wil doen, om een bepaald resultaat te realiseren voor het beschikbaar stellen van werkplekken voor werklozen en leerlingen. Het stellen van eisen in besteksbepalingen aan werkgevers en opdrachtnemers blijkt goed te werken en werkgevers niet af te schrikken. Het gebruik van sancties als drukmiddel om naleving van afspraken na te komen blijkt daarbij effectief (ook zonder dat sancties daadwerkelijk worden opgelegd). Ook in dit model is er ruimte voor de werkgever om te onderhandelen over de invulling van de afspraken. Tussenvarianten zijn het afsluiten van convenanten waarbij partners afspraken maken over het creëren van werkgelegenheid voor speciale doelgroepen, of het selecteren van opdrachtnemers via een onderhandse meervoudige aanbesteding op basis van hun bereidheid (en reeds aangetoonde resultaten) om werklozen en leerlingen te plaatsen. Beide varianten en tussenvormen hebben goede resultaten behaald. De projecten hebben van enkele tientallen tot 300 werklozen aan het werk geholpen, waarbij een groot deel van

9 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei hen uit de uitkering blijft. Er zijn daarmee forse besparingen mogelijk op de uitkeringen in het kader van de WWB. Er is daarnaast beter zicht op het aanbod van werkzoekenden. Contacten met werkgevers zijn aangehaald, en er zijn meer mogelijkheden voor scholing gecreëerd door social return afspraken met scholingsorganisaties en bedrijven. De keuze voor een model is afhankelijk van de locale belangenafwegingen en mogelijkheden, en de sector waarin social return wordt toegepast. Ongeacht welk model wordt gekozen, essentieel voor het welslagen van social return is het inzetten op relatiebeheer en onderhandeling over realiseerbare targets voor zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Social return is er vooral op gericht om werklozen uit de WWB naar de arbeidsmarkt toe te leiden. In de bakken van de WWB bevinden zich vooral laag opgeleide werklozen. De functies en werkzaamheden dienen te passen bij de (beperkte) kwaliteiten van deze doelgroepen en zijn daarom vaak op assistent-niveau. Bij de selectie van de sectoren waarop social return van toepassing is, is een belangrijke voorwaarde dat er functies voor laagopgeleide mensen beschikbaar zijn. Daarnaast speelt ook de behoefte van de sector aan werknemers een rol. Bij nogal wat projecten wordt een link gelegd met de opleidingsstructuur zoals die in de diverse branches bestaat, met name de duale leerwegen (BBL). Daarmee wordt een link gelegd met de behoefte van branches en werkgevers om te investeren in (behoud van) vakmanschap, en ingespeeld op de verwachte tekorten in diverse branches als gevolg van vergrijzing en ontgroening. De meeste social return projecten hebben betrekking op de sectoren bouw en infra (grond, weg- en waterbouw). Dit zijn sectoren waarin veel grote investeringen gedaan worden, maar waar over het algemeen ook veel laaggeschoold werk is te vinden. Ook zijn er goede mogelijkheden om toeleiding naar de arbeidsmarkt te combineren met scholing. In veel gemeenten zijn in dit kader convenanten afgesloten met scholingsinstellingen en werkgevers. Uit het onderzoek blijkt dat ook in de volgende sectoren mogelijkheden zijn voor social return: groenvoorziening, schoonmaak, havenwerk, onderhoudswerkzaamheden, rioleringswerken, vervoer en tuinbouw. Overigens zijn er, naast de inzet van social return bij aanbestedingen, ook bij o.m. subsidieverlening, uitgifte grond voor bedrijventerreinen, vestiging van bedrijven reëel kansen om social return in te zetten. Juridisch gezien zijn er zowel in het nationale als in het internationale recht voldoende aanknopingspunten te vinden die het toepassen van social return rechtvaardigen. De overheid kan dus bij het verlenen van opdrachten sociale voorwaarden stellen aan opdrachtnemers. Jurisprudentie geeft aan dat social return kan en mag, mits de aanvullende voorwaarden heel zorgvuldig zijn geformuleerd. Het is van belang dit steeds vooraf door een specialist te laten toetsen. Bij veel gemeenten bestaat de angst dat door de inzet van social return aanbestedingen duurder uitvallen. Uit de praktijk blijkt dat hiervoor geen aanwijzingen zijn; zowel uit de interne calculatie van gemeenten, als uit reacties uit de aannemerij, blijkt dat er geen prijsopdrijvende invloed van social return uitgaat. Belangrijke randvoorwaarden voor de toepassing van social return zijn onder meer een heldere besluitvorming over de kaders van en de verantwoordelijkheden voor social return, een stevig politiek draagvlak en commitment van betrokken partners, voldoende budget en menskracht voor de projectorganisatie en PR, heldere afspraken over taakstelling, resultaatverplichtingen en sancties voor alle betrokken partijen. Social return is niet iets dat er zo

10 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei maar even bij gedaan kan worden. Om het tot een succes te maken zal er stevig in geïnvesteerd dienen te worden, ook op de middellange termijn. De kost gaat hier voor de baat uit. Dat deze investering loont, blijkt de resultaten bij gemeenten die al langere tijd doorlopend en succesvol social return toepassen (Dordrecht, Rotterdam). Beiden hebben een projectbureau dat intern goede contacten heeft met zowel sociale zaken als stedenbouw/stadsontwikkeling, en dat de taal spreekt van werkgevers. Uit het onderzoek komen een aantal succesfactoren naar voren, die bijdragen aan het slagen van social returnprojecten. Van belang is om in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken te worden bij gemeentelijke opdrachten, zodat vanaf het begin bezien kan worden of social return kan worden toegepast. De eisen die aan opdrachtnemers worden gesteld, dienen helder te worden geformuleerd, en zo mogelijk voorzien te worden van sanctiebepalingen. Een brede samenwerking rondom social return, zowel binnen de gemeente als extern, is van belang. Intern dienen procedures en werkprocessen helder vastgelegd te worden. Extern kunnen convenanten afgesloten worden met de overige partners, waarin wederzijdse taken, verantwoordelijkheden en (inspannings)verplichtingen ondubbelzinnig zijn geformuleerd. Belangrijke partners zijn o.m. de brancheverenigingen van de diverse sectoren, opleidingsinstituten, woningcorporaties, projectontwikkelaars, CWI, UWV. Een belangrijk aandachtspunt, en in nogal wat projecten de grootste bottleneck, is het vinden van voldoende kandidaten die passen bij de werkzaamheden binnen de projecten. De gemeente kan wel een inspanningsverplichting op zich nemen, maar geen garantie geven over de aanlevering van kandidaten. De verantwoordelijkheid voor het werven van deelnemers kan het beste bij werkgevers gelegd worden, die hierbij echter ondersteund dienen te worden door het inzetten van een intermediair (reïntegratiebedrijf of uitzendbureau). Deze intermediair zorgt samen met de gemeente voor voldoende geschikte kandidaten, waarbij het inzetten van voorschakeltrajecten meestal onontbeerlijk zal zijn, en draagt waar nodig zorg voor aanvullende begeleiding op de werkvloer. Ook de begeleiding van deelnemers op andere gebieden (schuldsanering, kinderopvang) dient goed georganiseerd te zijn. Van de gemeente vraagt dit onder meer een goede bestandsanalyse en de bereidheid om in de overeenkomsten met reïntegratiebedrijven social return in te passen. Een helder sanctiebeleid naar klanten toe ondersteunt dit verder. Bij de onderhandelingen met werkgevers is het van belang niet te star te zijn en de realiteit in het oog te houden. Per project moet bezien worden of en in hoeverre social return toegepast kan worden. Flexibiliteit, creativiteit en redelijkheid worden door werkgevers erg gewaardeerd, en zijn het meest effectief. Dit stelt hoge eisen aan de projectleiding, die moet beschikken over kwaliteiten als communicatievaardigheden op diverse niveaus, onorthodoxe werkwijze, kennis van het werkveld, goede onderhandelingsvaardigheden en daadkrachtig optreden. Concluderend kan gesteld worden dat uit het onderzoek blijkt dat social return, mits op de juiste wijze georganiseerd, tot goede resultaten kan leiden. Het inzetten van social return, met name in overheidsopdrachten, kan voor alle betrokken partijen, de gemeente (en overige opdrachtgevers), ketenpartners (UWV, CWI, reïntegratiebedrijven), opdrachtnemers/werkgevers en werklozen tot een win-win situatie leiden. Om dit te bereiken is het van belang een heldere visie op social return te ontwikkelen, en een onderbouwde keuze welke vorm(en) toegepast gaan worden. Een dynamische aanpak, die periodiek afgestemd wordt op een goede analyse van het actuele aanbod en de situatie

11 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei op de arbeidsmarkt, is van belang om de dynamiek van de arbeidsmarkt naar social return te kunnen vertalen. Zowel intern als extern zal voortdurend geïnvesteerd moeten worden in een breed draagvlak en samenwerking. Daarbij dienen afspraken duidelijk vastgelegd en gemonitord te worden, maar tevens flexibel en creatief naar oplossingen gezocht te worden met en voor betrokken partijen (gemeente, werkgevers/opdrachtnemers, reïntegratiebedrijven, CWI, scholingsinstituten, branches, werklozen). Binnen de projectorganisatie zullen proces en resultaten regelmatig geëvalueerd dienen te worden, en het project daarop aangepast. Dit alles valt niet te realiseren zonder een stevige investering in de projectorganisatie, zowel in menskracht en middelen, als in positionering en communicatie.

12 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei IV. Onderzoeksresultaten 1. Inleiding 1.1 Een kwestie van definities Bij de verkenning van het begrip social return bij gemeenten en in de literatuur zijn er meerdere woorden gevonden die samenhangen met het begrip social return. Voor de begripsvorming worden ze hier kort genoemd zodat het onderscheid en de overeenkomsten helder zijn. De belangrijkste begrippen zijn: Contract Compliance Deze term is afkomstig uit Canada en de Verenigde Staten. Contract Compliance heeft daar betrekking op het percentage doelgroepen (vaak minderheden en vrouwen) dat een bedrijf in dienst moet hebben om in aanmerking te komen voor overheidsopdrachten. In Nederland wordt Contract Compliance soms ook wel gebruikt om social return aan te duiden. Contract Compliance is het stellen van aanvullende, sociale voorwaarden, aan te duiden als goede nevendoelen, in het kader van reguliere of incidentele overheidsactiviteiten (b.v. vergunning- en subsidieverlening, inkoop en opdrachtverlening, en investeringen) (Wilthagen, blz. 5-6, 11). Social Return On Investment. 1 De social return activiteiten van de gemeente Dordrecht vinden plaats onder deze naam. Idee achter deze naam is dat de gemeente haar investering ziet terug vloeien, door middel van het plaatsen van werklozen en leerlingen; Andere namen waaronder social return activiteiten bekend zijn, zijn 5% Maatregel Additioneel Bestek (Rotterdam), het Koppelingsmodel (Arnhem) en Sociaal Bestek. Social Return wordt daarnaast ook wel gehanteerd in een andere betekenis, namelijk ten aanzien van activiteiten om maatschappelijk verantwoord ondernemerschap te stimuleren ten aanzien van andere onderwerpen zoals woonomgeving of gemeenschapsvoorzieningen. In Gent zijn bedrijven aangezet projecten te organiseren voor bewoners uit de omgeving, bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van ruimtes en computers voor informatiseringscursussen. De definitie die we in het onderzoek en adviesrapport hanteren is de volgende: Social Return betekent het door gemeenten (of andere opdrachtgevers) aangaan van convenanten en/of het stellen van sociale besteksvoorwaarden bij aanbestedingen, het verlenen van vergunningen of subsidies, met als doel regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of (werkloos) werkzoekenden en leerlingen aan een werkplek te helpen. 1.2 Ervaringen met social return Er is in het verleden beperkt onderzoek gedaan naar social return in Nederland. Uit overigens een beperkt aantal gegevens trekken deze onderzoeken de conclusie dat projecten met social return bij veel gemeenten (maar ook bij de rijksoverheid) moeizaam verlopen, de ervaringen weinig bemoedigend zijn, en het eindoordeel veelal negatief uitvalt (zie Regioplan en Wilthagen). 1 Social Return On Investment wordt tevens gebruikt in een heel anders betekenis, namelijk als analyse(-instrument) om de sociaal economische waarde van maatschappelijke activiteiten van een organisatie of bedrijf te berekenen (zie Peter Scholten, 2003).

13 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Als belangrijkste belemmeringen voor social return noemen Homburg e.a. (Tijdschrift voor arbeidsvraagstukken , ) een krappe arbeidsmarkt, weinig meerwaarde boven het bestaande sectorale arbeidsmarktbeleid en verplichtingen die eerder bij gemeenten en toeleidingsorganisaties dan bij werkgevers liggen. Andere knelpunten die genoemd worden, betreffen de moeizame matching, het geringe aantal beschikbare kandidaten, de grote inzet die vereist is van de gemeente, de terughoudende opstelling van gemeentelijke diensten of aannemers. Het door ons uitgevoerde onderzoek leidt echter tot een veel positiever eindoordeel over social return. Dit onderzoek heeft, naast negatieve, vooral ook positieve ervaringen van gemeenten met social return gevonden. Deze ervaringen tonen aan dat het opzetten, het uitvoeren en continueren van social return weliswaar geen eenvoudige zaak is, maar dat social return, mits op de juiste wijze georganiseerd, tot goede resultaten kan leiden. Social return kan voor gemeenten een aantrekkelijk én aanvullend reïntegratie instrument zijn. 1.3 Opbouw deel IV: Dit deel vat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek samen. In hoofdstuk 2 besteden we aandacht aan het strategieën inzake social return: hoe worden afspraken met opdrachtnemers vormgegeven, welke factoren bevorderen social return, hoe zit het met juridische vraagstukken, en welke soorten social return kunnen worden onderscheiden. Hoofdstuk 3 gaat over de intern gemeentelijke organisatie van social return, en de noodzaak van een breed draagvlak, voldoende menskracht en goede communicatie en PR. In hoofdstuk 4 wordt de samenwerking van de gemeente met de diverse partners zoals andere opdrachtgevers, de opdrachtnemers, de opleidingsinstituten en de bemiddelingsorganisaties behandeld. De doelgroepen en het onderwerp van de matching van vraag en aanbod komt uitgebreid aan de orde in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 worden vervolgens de investeringen en resultaten van social return met elkaar in verband gebracht. In hoofdstuk 7 zetten we de belangrijkste succesfactoren, valkuilen en randvoorwaarden op een rijtje en geven we enkele tips over de toepassing van social return. Tenslotte geven we onze conclusie en aanbevelingen over social return. In de bijlagen staan tenslotte een lijst met de geraadpleegde personen (1), de lijst met geraadpleegde literatuur en documenten (2), voorbeelden van besteksbepalingen van social return (3), voorbeelden van convenanten (4) en een afkortingenlijst (5).

14 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Strategie: met de wortel of met de stok? 2.1 Inleiding Gemeenten zetten social return primair in om de uitstroom van werklozen naar betaald werk te bevorderen, met name van werklozen met een bijstandsuitkering (WWB). Vaak is ook het inzetten op behoud en ontwikkelen van vakmanschap in sectoren als de bouw een doelstelling, b.v. door het bevorderen van het inrichten van leerlingbouwplaatsen. Andere doelstellingen van gemeenten zijn het beter zicht krijgen op de arbeidsmarkt en het versterken van de relatie tussen gemeente en werkgevers. Een aantal gemeenten hoopt de locale economie te versterken met behulp van social return. Social return betreft afspraken tussen gemeenten en opdrachtnemers of werkgevers om (meer) werkplekken voor werklozen en leerlingen te realiseren. Deze afspraken komen feitelijk altijd tot stand door onderhandelingen tussen gemeenten en werkgevers. Het overleg vormt de basis en de kern om tot realiseerbare afspraken te komen met werkgevers en opdrachtnemers. Dit overleg met werkgevers om een bijdrage te leveren aan de arbeidsmarktproblematiek kan gestart worden met de wortel of met de stok. Beide varianten, welke zich bevinden op een continuüm met diverse tussenvormen, worden hieronder beschreven. 2.2 Varianten De variant met de wortel In de wortelvariant gaat de gemeente met werkgevers praten of onderhandelen op basis van bereidwilligheid van de werkgever. De gemeente maakt gebruik van haar publieke functie en haar positie als belangrijke opdrachtgever om met de werkgever te praten over mogelijkheden mee te werken aan het probleem dat de gemeente heeft met het plaatsen van werklozen en leerlingen. De gemeente tracht de werkgever te verleiden tot samenwerking door te wijzen op de wederzijdse voordelen en mogelijkheden. In gesprek met de werkgever zijn veel gemeenten succesvol om van de werkgever vacatures of leerlingplekken te verkrijgen. De gemeenten Arnhem en Tilburg gaan naar werkgevers toe om met hen afspraken te maken over het plaatsen van werklozen. Nogal wat gemeenten sluiten convenanten af met diverse partners in de regio om social return te kunnen realiseren. Niet altijd zijn hierbij de feitelijke werkgevers rechtstreeks betrokken. Vooral in de bouw zijn vele convenanten afgesloten om leerlingbouwplaatsen te realiseren (b.v. Maastricht, Eindhoven). Deze convenanten zijn weliswaar niet vrijblijvend maar missen de mogelijkheid om afspraken af te dwingen. Een recente variant is die de gemeente waar een raamovereenkomst met een projectontwikkelaar wordt afgesloten, waarbij de projectontwikkelaar social return afspraken binnen de besteksvoorwaarden als een inspanningsverplichting op zich neemt De variant met de stok In de stokvariant stelt de gemeente vóóraf eisen aan werkgevers die zaken willen doen met de gemeente. Bij aanbestedingen wordt als voorwaarde meegenomen dat een bepaald bedrag of een hoeveelheid werk (b.v. een percentage van de aanneemsom) wordt ingezet voor het plaatsen van werklozen en leerlingen. Werkgevers die zich hieraan geconformeerd hebben kunnen vervolgens met de gemeente wel onderhandelen over wat ze precies kunnen waarmaken ten aanzien van de gestelde eisen. De gemeente betoont zich hierbij redelijk ten aanzien van argumenten waaruit blijkt dat de werkgever niet geheel kan voldoen aan de ge-

15 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei stelde eisen. Exponenten van deze aanpak zijn de gemeenten Dordrecht en Rotterdam, waarbij opdrachtnemers een percentage van 5% van de aanneemsom dienen in te zetten door het plaatsen van werklozen of het beschikbaar stellen van leerlingwerkplekken. Hier is het aan de werkgever om aan te tonen in hoeverre hij wel of niet in staat is te voldoen aan deze afspraken. Er is wel ruimte voor de werkgevers om hierover te onderhandelen met de gemeente, maar bij onvoldoende inzet om te voldoen aan de afspraken is een sanctiemogelijkheid opgenomen. Overigens blijken aannemers in de praktijk vaak heel creatief (in de positieve zin van het woord) in het aandragen van oplossingen om aan de aan hen opgelegde verplichtingen te voldoen. In de gemeente Nijmegen is onlangs een zogenaamde harde convenant afgesloten tussen de gemeente, bouwopleidingen, Bouwradius en een samenwerkingsverband van regionale bouwbedrijven. Hierin zijn afspraken gemaakt over het beschikbaar stellen van 10 percent van de personeelsuren voor leerlingbouwplekken (timmeren en metselen). Niet nakomen van het aantal beschikbaar te stellen leerlingplekken levert een financiële sanctie op voor het bouwbedrijf Andere varianten Er zijn tussenvarianten die tussen de wortel en de stok in zitten. Er is dan sprake van een sterk door de gemeente gestimuleerde inzet van de werkgever of mogelijke opdrachtnemer voor het plaatsen van werklozen of leerlingen. Sancties ontbreken of zijn niet hard. Wel is er de al dan niet uitgesproken belofte dat de kwaliteit van de samenwerking consequenties zal hebben voor toekomstige opdrachten. Een voorbeeld van de tussenvariant is de gemeente Den Haag die in de jaren met opdrachtnemers na meervoudige onderhandse aanbestedingen afspraken maakte. Opdrachtnemers kwamen in aanmerking voor deelname aan onderhandse aanbestedingen indien zij bereid waren een bijdrage te leveren aan het in dienst nemen van werklozen. De invulling, de omvang en de uitwerking van deze intenties kwamen pas na de gunning aan de orde. De gemeente Weert heeft bijzondere afspraken gemaakt met twee groenbedrijven over het in dienst nemen en reïntegreren naar een reguliere werkplek van werklozen. De bedrijven zijn vooraf geselecteerd op hun bereidwilligheid om klanten uit de WWB, daarna zijn er afspraken gemaakt over de aantallen klanten die geplaatst, begeleid en gereïntegreerd gaan worden. Een heel andere variant, feitelijk buiten de definitie van social return, betreft het simpelweg niet aanbesteden of uitbesteden van een dienst of activiteit, maar dit als gemeente zelf te doen. Hierbij zorgt de gemeente ervoor dat de werklozen uit de WWB in dienst zijn van het gemeentelijke bedrijf. Voorbeelden zijn Buurtbeheerbedrijven en groenvoorzieningen. Een andere mogelijkheid (buiten social return) is om als gemeente zelf (per afdeling), een percentage van de vacatures beschikbaar te stellen voor personen uit de WWB. Een dergelijk beleid ondersteunt het beleid van social return en geeft het goede voorbeeld naar externen en internen.

16 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei Met de wortel of met de stok? Volgens de respondenten werkt de eigen werkwijze prima. Men zweert bij de stok als men werkt met besteksbepalingen en sancties, of juist bij de wortel als deze ontbreken. Uit het onderzoek blijkt dat beide modellen, inclusief tussenvarianten, succesvol kunnen zijn. Het is op basis van de onderzoeksgegevens niet mogelijk een onderbouwde voorkeur te geven. Wellicht is de beste keuze om zowel de wortel als de stok te gebruiken en toe te passen afhankelijk van de situatie en de afweging van belangen van de gemeenten. 2.3 Keuzes bij Social Return Hieronder gaan we dieper in op de keuzes van Social return, volgend op de keuzes van beide varianten en mogelijkheden Besteksvoorwaarden Social return in de stokvariant komt tot uitdrukking in besteksvoorwaarden bij aanbestedingen die door de gemeente gedaan worden. In de besteksvoorwaarde staat meestal dat een percentage van de bouwsom ingezet moet worden voor het plaatsen van werklozen of het creëren van leerlingbouwplaatsen. Dordrecht en Rotterdam hanteren 5% van de aanneemsom. In Rotterdam is daarnaast de mogelijkheid voor opdrachtnemers om in het geval van kapitaalintensieve opdrachten 7,5% van de loonsom als richtlijn te hanteren. De opdrachtnemer zal dit goed moeten beargumenteren aangezien het bedrag in deze gevallen veel minder hoog uitvalt. In Rotterdam dienen de opdrachtnemers plekken voor minimaal een half jaar te realiseren. In de gemeente Nijmegen hanteert men in het convenant een percentage van 10% van de personeelsuren. De besteksvoorwaarden hebben meestal betrekking op zowel (laagopgeleide) werklozen als op leerlingplekken. Rotterdam hanteert als uitgangspunt 50% voor leerlingplekken en 50% voor werklozen. Er is hierbij een drempelbedrag van de aanneemsom waarboven social return van toepassing is. Vaak gaat het om grote projecten van miljoenen euro s. De hoogte van de drempelbedragen varieert behoorlijk. In Dordrecht moet sprake zijn van een aanneemsom van boven de ,= exclusief BTW, voordat de 5%-regeling wordt toegepast, in Rotterdam is het drempelbedrag ,=. In Gent was sprake van andere afspraken, namelijk een drempelbedrag van ,= waarbij één werkzoekende dient te worden aangenomen. Via een systeem van schijven verhoogt het aantal aan te nemen werklozen tot vijf werklozen bij een bedrag van meer dan ,=. Het stellen van een sanctie bij het niet nakomen van de gestelde besteksvoorwaarden is van toepassing bij de stokvariant. De sanctie betreft dan meestal het inhouden van een bedrag, naar rato van het bedrag dat de afspraken niet zijn nagekomen. In het geval van de 5% regeling betekent dit een maximaal bedrag van 5% van de aanneemsom. Gent, Nijmegen, Dordrecht en Rotterdam hebben een sanctiemogelijkheid opgenomen. De toepassing van een sanctie is alléén in Rotterdam daadwerkelijk voorgekomen, en daar slechts één keer Onderhandse aanbestedingen Sommige gemeenten selecteren opdrachtnemers via een onderhandse meervoudige aanbesteding op basis van hun bereidheid (en reeds aangetoonde resultaten) om werklozen en

17 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei leerlingen te plaatsen. Deze aanpak is een tussenvorm van de wortel- en de stokvariant (er is geen sanctie). In Weert en Den Haag is gewerkt met dit model. Vermeldenswaard is dat in Weert de werkgevers (in het groen, ervaren in het begeleiden van medewerkers) niet alleen de deelnemers een contract aanboden voor minimaal een half jaar, maar tevens verantwoordelijk gemaakt werden voor het toeleiden naar een duurzame baan of opleiding, waardoor de klanten uit de uitkering komen. Als werk of opleiding niet mogelijk was dan was het toeleiden naar zorg de opdracht Sectoren De besteksvoorwaarden hebben in de meeste gevallen betrekking op een beperkt aantal sectoren, meestal de bouw- en/of infrasector (Dordrecht, Rotterdam, Gent, Eindhoven, Den Haag, Nijmegen, Maastricht, etc). Dit zijn over het algemeen grote kostbare en langdurige projecten, maar ook woningbouwprojecten komen hierbij voor. De belangrijkste redenen waarom social return afspraken bij werken het meeste voorkomen, hebben te maken met de grote sommen geld die er in omgaan en de aanwezigheid van werkzaamheden die geschikt voor werklozen met een laag opleidingsniveau. De ervaringen en de interesse om social return toe te passen in andere sectoren is echter duidelijk groeiende. Dat is niet verwonderlijk om dat er ook in andere sectoren goede mogelijkheden zijn om laaggeschoolde mensen aan het werk te helpen. Varianten zijn: Schoonmaak (Arnhem, Rotterdam); Glas- en tuinbouw (Arnhem, Rotterdam); Callcenter (Arnhem, Maastricht); Groenvoorziening (Weert, Arnhem); Havensector (Gent en Rotterdam); Rioleringswerken (Gent, Rotterdam, Dordrecht); Het leveren van straatmeubilair (Gent); Leerlingenvervoer (Weert); Foodsector (Helmond) Andere mogelijkheden voor social return Niet alleen bij aanbestedingen van de gemeente is social return mogelijk. Er zijn ook andere toepassingsmogelijkheden, al zijn deze minder vaak gebruikt. Bij verkoop van grond stelt de gemeente soms ook voorwaarden. In Den Haag en Dordrecht zijn op basis van vrijwilligheid met projectontwikkelaars af spraken gemaakt om bij aanbestedingen door projectontwikkelaars het plaatsen van werklozen als sociale voorwaarde in het bestek op te nemen. Dus op basis van de wortelvariant wordt de stokvariant gehanteerd bij aanbestedingen door de projectontwikkelaars. Een andere mogelijkheid is om afspraken te maken met woningbouwcorporaties voor de bouw of het onderhoud van huizen (convenant Maastricht). In de praktijk lukt het vaak gemakkelijker met woningbouwcorporaties dan met projectontwikkelaars om hierover afspraken te maken. Rotterdam en Den Haag hebben hier bijvoorbeeld ervaring mee. Mogelijkheden om bij het verlenen van vergunningen social return toe te passen lijken op dit moment niet te bestaan, omdat meestal een vergunning wordt verleend als een gebonden beschikking, waardoor er voor de vergunningverlenende instantie geen ruimte is tot eigen inbreng, en er geen aanvullende voorwaarden mogen worden gesteld die buiten de eigenlijke doelstelling liggen van de wettelijke regeling. Uiteraard kan in geval van vergunningverlening

18 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei de aanvrager wel verleid worden tot inzet van werklozen of leerlingen bij de uitvoering van haar activiteiten (bv bij bedrijfsvestigingen). Er is wel ervaring met het maken van afspraken met bedrijven bij vestiging in de gemeente. Over het algemeen gebeurt dit op basis van vrijwilligheid, aangezien de gemeente vaak ook een belang heeft om het werkgevers aantrekkelijk te maken zich te vestigen. Arnhem is een voorbeeld van een gemeente die dit toepast. Ook in Maastricht zijn in het verleden afspraken gemaakt met zich vestigende bedrijven (Mc Donalds, Callcentra). Daarnaast zijn er voorbeelden bekend van andere gemeenten, zoals Tilburg en Deventer (TNO 2004.). Tenslotte is er de mogelijkheid voor het maken van afspraken met werkgevers bij de ontwikkeling of revitalisatie van een bedrijventerrein. In Amsterdam zijn bijvoorbeeld veel afspraken met werkgevers gemaakt bij de ontwikkeling van de Arena. In Gent werden bij de herontwikkeling van een bedrijventerrein afspraken gemaakt met bedrijven over social return projecten (bv. computercursussen in het opleidingslokaal van een bedrijf voor buurtbewoners) en werd het voorzien van financiële middelen voor social return projecten in de opstalovereenkomst met de projectontwikkelaar opgenomen. Bij het verlenen van subsidies zijn er goede mogelijkheden om social return toe te passen. De Awb noemt expliciet de mogelijkheid om niet-doelgebonden verplichtingen te verbinden aan de verlening van een subsidie (Wilthagen). Bovendien bestaan er subsidies die ingezet kunnen worden ter bevordering van de werkgelegenheid, en bij de verlening van deze subsidies kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld. Met deze vorm van social return is echter nog niet of nauwelijks ervaring opgedaan Convenanten Als laatste zijn er nogal wat voorbeelden van afspraken met werkgevers en andere partners die vastgelegd worden in convenanten. De afspraken zijn veelal niet vrijblijvend, maar evenmin afdwingbaar (met uitzondering van het convenant van Nijmegen, waarin wel financiele sancties zijn opgenomen). Dit betreffen meestal convenanten waarin sectorale afspraken gemaakt worden over het beschikbaar stellen van leerlingplekken. De convenanten worden afgesloten met sectorale, locale of landelijke werkgeversverenigingen, opleidingsinstituten, projectontwikkelaars, woningbouwverenigingen of andere opdrachtgevers zoals de Provincie, CWI, reïntegratiebedrijven, Kamer van Koophandel, vakbonden en/of locale werkgevers. De meeste convenanten zijn gerealiseerd in de sectoren bouw en infra (bijv. Eindhoven, Nijmegen, Den Haag, Maastricht), maar ook incidenteel in andere sectoren, bijv. de foodsector (Helmond). Het convenant in Maastricht is specifiek voor de bouwsector opgesteld, maar wordt momenteel verbreed naar infra, gespecialiseerde aannemerij, de afbouwsector, de sector installatietechniek en schildersbranche. Een convenant wordt ook afgesloten als aanvulling op de besteksvoorwaarden, ter vergroting van het draagvlak voor social return ( bijv. Dordrecht, Rotterdam). Een andere mogelijkheid is om afspraken te maken met grote opdrachtgevers of bedrijven, op basis van vrijwilligheid. Rotterdam is bezig met het ontwikkelen van convenanten met grote bedrijven om een

19 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei percentage werkzoekenden en/of leerlingen direct of indirect (door onderaannemers) te laten instromen. 2.4 Bevorderende en belemmerende factoren Onderzocht is welke factoren bevorderend of belemmerend werken ten aanzien van het ontstaan en behoud van social return Arbeidsmarkt Social return lijkt het beste in een ruime arbeidsmarkt te ontstaan en gedijen. In deze situatie hebben gemeenten veel belang bij social return, vanwege het grote aanbod werklozen met een bijstandsuitkering en het geringe aanbod aan banen. Met social return hopen gemeenten er voor te zorgen dat werklozen met een bijstandsuitkering meer kans krijgen op de arbeidsmarkt. Veel gemeenten zijn in de jaren 90 begonnen met social return, de meesten van hen zijn echter daar ook weer mee gestopt eind jaren 90, vooral vanwege een veranderde arbeidsmarktsituatie. Veel projecten hebben problemen gekregen met het vinden van voldoende geschikt aanbod en konden de beschikbare plekken moeilijk en slechts met veel inzet invullen. Veranderingen door de SUWI (structuur uitvoering werk en inkomen) waardoor de verantwoordelijkheid voor het plaatsen van werklozen bij reïntegratiebedrijven gelegd wordt, waren voor sommige gemeenten een reden om niet meer te investeren in social return Werkt Social Return kostenverhogend? Daarnaast is er soms sprake van interne weerstanden in de gemeente bij ambtenaren (van andere afdelingen dan sociale zaken) die social return vooral als extra werk zagen. Er zijn ook tegenstanders van social return die haar beschouwen als kostenverhogend voor de aanbestedingen en/of lastig voor werkgevers. In het onderzoek zijn echter geen aanwijzingen uit de praktijk gevonden dat door social return de offertes duurder zijn. In Dordrecht en Rotterdam is men van mening, na intern onderzoek, dat de offertes niet duurder zijn door social return. Ook duiden reacties van werkgevers/aannemers niet in deze richting. De aanpak in Weert, met een onderhandse aanbesteding in de groen had wel als consequentie dat de offerte duurder was, maar dit prijsverschil is bewust ingezet als compensatie voor de extra inspanningen van de werkgevers voor social return De juridische invalshoek Onzekerheid over het feit of social return afspraken wel passen binnen de Nederlandse en Europese wetgeving vormen tevens een mogelijke belemmering voor social return of de wijze waarop dit vorm gegeven kan worden. Uit de literatuur (o.a. Wilthagen) blijkt dat er voldoende juridische aanknopingspunten zijn te vinden in zowel het nationale als het internationaal recht, die het toepassen van social return rechtvaardigen. De overheid kan dus bij het verlenen van opdrachten wel sociale voorwaarden stellen aan opdrachtnemers. Hierbij dient het volgende in acht te worden genomen: 1) dat sociale voorwaarden geformuleerd moeten worden als uitvoeringsvoorwaarden van gegunde opdrachten en duidelijk gescheiden moeten worden van selectie- en gunningcriteria; 2) het beleid transparant dient te geschieden, wat betekent dat de uitvoeringsvoorwaarden moeten worden vermeld in de aanbestedingsbekendmaking; 3) de uitvoeringsvoorwaarden niet direct of indirect mogen discrimineren. Belangrijk hierbij is dat de aanbestedende dienst de aannemers de garantie biedt dat de werklozen worden aangeboden. Bovendien moeten de voorwaarden zo geformuleerd zijn dat er geen belemme-

20 Adviesrapport Social Return Werk maken van werk, PSW, mei ringen zijn dat een buitenlandse aannemer zijn eigen personeel meeneemt, buitenlandse aannemers mogen niet gedwongen worden in Nederland woonachtige werklozen aan te nemen. Het luistert dus heel nauw hoe aanvullende voorwaarden worden geformuleerd (zie Wilthagen). Overigens heeft de Europese Commissie in aansluiting op het in 1996 gepubliceerde Groenboek inzake overheidsopdrachten gewezen op de mogelijkheid om sociale doelstellingen in acht te nemen bij overheidsaanbestedingen: - de aanbestedingsrichtlijnen maken het mogelijk om leveranciers uit te sluiten, die de sociale wetgeving, met inbegrip van bepalingen betreffende de gelijke kansen bevordering, niet naleven. - een tweede mogelijkheid bestaat erin sociale verplichtingen te stellen als uitvoeringsvoorwaarde van gegunde opdrachten, met name voor wat betreft het bevorderen van de tewerkstelling van vrouwen of van de bescherming van bepaalde achtergestelde categorieën werknemers. Daarbij moedigt de Commissie de lidstaten expliciet aan om hun invloed als openbare aanbesteders aan te wenden om de genoemde sociale doelstellingen te verwezenlijken, en dat zij dit bij haar eigen aanbestedingenbeleid ook zal gaan doen. 2 Jurisprudentie In 1998 heeft de Vereniging Wegenbouw Aannemers Combinatie Nederland (WAC) bij de Rad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven een geschil aanhangig gemaakt tegen de Gemeente Dordrecht. Aanleiding was het feit dat de gemeente bij de aanleg van een infiltratietechniekstelsel in een buurt van Dordrecht in de bekendmaking van de aanbesteding had bepaald dat de aannemer verplicht was 5% van de aanneemsom te besteden aan de inzet van langdurige werklozen. Volgens de WAC handelde de gemeente in strijd met het Europese recht, het Nederlandse recht en het gesloten selectiesysteem van het UAR Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep werd de eis van de WAC afgewezen. De vraag of social return juridisch gezien toelaatbaar is, kan dus bevestigend beantwoord worden bij de verlening van overheidsopdrachten en ook wel bij subsidieverlening (Wilthagen). Wel dienen er juridische randvoorwaarden in acht genomen te worden, die vooralsnog geen kant-en-klaar karakter hebben, omdat ze niet eenduidig op de praktijk van social return zijn afgestemd. Het is dus goed om gevonden constructies steeds op hun juridische houdbaarheid te onderzoeken Bevorderende factoren Factoren die social return bevorderen zijn een sterk politiek draagvlak, een goede interne organisatie, met een reëel beeld op vraag en aanbod, het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor het matchen bij een gespecialiseerde organisatie, en een arbeidsmarkt waarin werkgevers belang hebben bij goedkope arbeidskrachten en het kwalificeren van personeel. In Nederland zijn alleen de gemeenten Dordrecht en Rotterdam voor langere periode zonder onderbreking tot op de dag van vandaag actief met social return. Zij maken, wegens succes, zelfs plannen om de sectoren waarop social return betrekking heeft uit te breiden. Door de invoering van de WWB, waarin de gemeente financieel ook verantwoordelijk is voor het aantal mensen met een uitkering, staat social return (weer) bij veel gemeenten in de belangstelling. Daarnaast is bij verschillende gemeenten het besef gekomen dat veel reïntegratiebedrijven onvoldoende werklozen weten te plaatsen en dat de gemeente goede mogelijkheden heeft om via social return hier zelf aan bij te dragen. 2 Mededeling Commissie COM (98) 143, p. 30/31