Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf. Provincie Limburg, januari 2017

Transcriptie

1 Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf Provincie Limburg, januari 2017

2 Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 2

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding Aanleiding tot het onderzoek Doel onderzoek Procesgang onderzoek Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf Begroting en meerjarenraming Vermogen Financiele positie Financiële functie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf Financiele verordening ex artikel 212 Gemeentewet Stuurinformatie Onderwerpen uit verplichte paragrafen Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Verbonden partijen Grondbeleid Bronnen 69 Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 3

4 Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 4

5 1. Inleiding 1.1. Aanleiding tot het onderzoek De gemeenten Heerlen en Landgraaf hebben vier vormen van samenwerking laten onderzoeken met als meest vergaande vorm een gemeentelijke herindeling. De Provincie heeft toegezegd een onderzoek uit te voeren naar de financiële situatie van de twee gemeenten en van de gemeente die ontstaat bij keuze voor een herindeling Doel onderzoek Het doel van dit onderzoek is om de gemeenten inzicht te geven in de financiële situatie van de bestaande twee gemeenten en de nieuw te vormen gemeente. Het onderzoek moet meer informatie opleveren over onder meer de financiële gevolgen van een herindeling alsmede meer inzicht bieden in de overeenkomsten en verschillen in de financiële positie en allerlei beleidskeuzes van de fusiepartners. Dat wil zeggen welke kansen en mogelijkheden, maar ook welke risico s er zijn voor de nieuw te vormen gemeente. Bij een gemeentelijke herindeling vormen de financiën een belangrijk aspect. De redenen om de bestuurskracht door een herindeling te versterken zijn echter veel breder dan financiën alleen. Het landelijke beleidskader gemeentelijke herindeling benoemt de belangrijkste elementen Procesgang onderzoek Dit onderzoek hebben wij uitgevoerd in de periode medio december 2016 medio januari 2017 op basis van de begroting 2017 en de meerjarenraming van beide gemeenten. In de eerste helft van 2016 hebben we bij beide gemeenten een regulier financieel verdiepingsonderzoek (vdo) uitgevoerd. Dit vdo 2016 hebben we met name bij de verplichte paragrafen uit het BBV gebruikt, omdat de situatie bij die onderwerpen in de regel geen grote wijzigingen heeft ondergaan. Bij de lokale heffingen hebben we echter de cijfers voor 2017 gebruikt en ook bij enkele andere paragrafen is zo nu en dan naar de situatie in 2017 gekeken Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek Op basis van ons onderzoek trekken we de volgende, belangrijkste conclusies: 1. de begroting 2017 en de meerjarenraming laten voor beide gemeenten gedurende vier jaar een structureel en reëel overschot zien; 2. beide gemeenten hebben ook met risico s te maken. Het grootste risico doet zich in het Sociaal domein voor, de uitvoering van de in 2015 gedecentraliseerde taken. Met reserves kunnen tegenvallers en tekorten voor een bepaalde periode worden opgevangen. Dat geldt niet alleen voor het Sociaal domein, maar voor alle beleidsterreinen; Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 5

6 3. het rapport laat zien dat Landgraaf niet alleen relatief, maar ook absoluut een hoger bedrag aan reserves heeft dan Heerlen. De buffer van Heerlen voldoet aan de gemeentelijke norm voor het weerstandsvermogen. Op grond daarvan concluderen wij dat het weerstandsvermogen van Heerlen voldoende is en van Landgraaf goed ; 4. de fusiegemeente start op basis van de huidige cijfers van Heerlen en Landgraaf voor 2019 met een structureel en reëel saldo van meer dan + 1 miljoen. Het rapport gaat ervan uit dat de door de herindeling structureel hogere uitkeringen uit het gemeentefonds voor 2019 geen effect hebben op het structurele saldo. De eenmalige kosten van de herindeling moeten gedekt worden uit de herindelingsbijdrage van 7,8 miljoen; 5. de buffer van de nieuwe gemeente bestaat uit de buffers van Heerlen en Landgraaf. Deze buffer is voldoende voor het opvangen van de risico s, waar de nieuwe gemeente mee te maken zal gaan krijgen; 6. vergelijking van de lokale heffingen laat zien dat de hoogte van de verschillende onderdelen uiteenloopt, maar dat de totale lasten voor een eigenaar/gebruiker van ozb, afvalstoffenheffing en rioolheffing nauwelijks van elkaar afwijken; 7. beide gemeenten zijn bezig met een inhaalslag om achterstallig onderhoud bij de wegen weg te werken. Na deze conclusies komen we met de volgende aanbevelingen voor beide huidige gemeenten en voor de nieuwe gemeente: 1. de begrotingen 2018 en meerjarenramingen van de huidige gemeenten laten voor alle vier jaar een structureel en reëel evenwicht zien; 2. in onderlinge afstemming bereiden de huidige gemeenten maatregelen voor om risico s te voorkomen, te beheersen en/of op te vangen; 3. voor het grootste risico, het Sociaal domein, is een sterke onderlinge afstemming noodzakelijk. Het gaat hier om de transformatie, die vanaf 2019 door de nieuwe gemeente zal worden uitgevoerd. Dit beleid moet ervoor zorgen dat de financiële risico s bij het Sociaal domein beheersbaar worden; 4. de nieuwe gemeente presenteert een begroting 2019 en meerjarenraming die voor vier jaar structureel en reëel evenwicht laat zien; 5. de huidige gemeenten behouden en versterken waar mogelijk hun huidige reservepositie om de risico s van de huidige gemeenten goed te kunnen opvangen. Ook om na de herindeling de nieuwe gemeente in staat te stellen risico s te kunnen opvangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd, is behoud van de reserves noodzakelijk. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 6

7 2. De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf 2.1. Begroting en meerjarenraming Conclusie De begroting 2017 en de meerjarenraming van Heerlen laat voor alle vier jaren een structureel en reëel overschot zien. Desondanks was ook dit jaar weer een omvangrijk pakket aan bezuinigingen en ombuigingen noodzakelijk om alle lasten in de begroting, dus ook de incidentele, van een dekking te voorzien. GS hebben de begroting 2017 onder het lichte, repressieve toezicht laten vallen en het meerjarige repressieve toezicht tot en met 2019 in stand gehouden. In de begroting en meerjarenraming zijn maatregelen getroffen, waardoor enkele risico s zijn verkleind. Maar er blijven risico s bestaan die de begroting onder druk kunnen zetten. De belangrijkste is de transformatie in het Sociaal domein. Deze transformatie zal voor een verlaging van de lasten moeten zorgen om ondanks de daling van de rijksbijdrage voor het Sociaal domein uiteindelijk een sluitende exploitatie te bereiken. De bedragen die in het Sociaal domein omgaan, zijn hoog. Bij tegenvallers gaat het dan ook snel om grote bedragen. Voor Landgraaf is het structureel en reëel saldo voor alle vier jaar in de periode positief. De integratie-uitkering voor de uitvoering van de drie decentralisaties neemt fors af. Landgraaf heeft, net als Heerlen, een buffer in de vorm van reserves gevormd om de risico s tijdelijk te kunnen opvangen. De uitvoering van de taken binnen het sociaal domein is een groot risico. Bij de begroting 2017 is dit risico toegenomen. Voor de grote herstructureringsopgave waar Landgraaf voor staat heeft Landgraaf ook een buffer gevormd. In de begroting 2017 heeft de raad van Landgraaf incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld om het achterstallig onderhoud bij wegen weg te werken. Hiermee heeft Landgraaf aan alle voorwaarden van het financieel verdiepingsonderzoek voldaan dat gedurende het begrotingsjaar 2016 heeft plaatsgevonden. De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting 2017 van kracht. We hebben ook een beeld geschetst van de uitkomst van de begroting 2019 van de nieuwe gemeente. Die begroting 2019 is vooral een optelsom van de jaarschijven 2019 van de twee huidige gemeenten met het bestaande beleid. Maar er zijn ook relatief veel incidentele lasten en baten in verband met de herindeling. Tot slot zijn er bestaande lasten- en batenposten die door de herindeling veranderen. Hoewel tal van zaken nog niet exact te berekenen zijn, gaan we ervan uit dat de incidentele posten in verband met de herindeling en de door de herindeling gewijzigde posten geen duidelijk effect op het structureel saldo 2019 van de nieuwe gemeente hebben. De optelsom van de saldi van de jaarschijf 2019 van de twee huidige gemeenten is dan een goede benadering van het saldo 2019 van de nieuwe gemeente. Op basis van de jaarschijf 2019 in de meerjarenraming komt het structureel en reëel saldo 2019 van de nieuwe gemeente uit op Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 7

8 Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen de huidige gemeenten zorgen ervoor dat hun begrotingen 2018 en meerjarenramingen structureel en reëel sluitend zijn. Voor zover een gemeente daar niet geheel in slaagt, neemt die gemeente in afstemming met de andere gemeente maatregelen om zo snel en dicht mogelijk weer bij een structureel en reëel evenwicht te komen; de huidige gemeenten monitoren hun risico s en bereiden maatregelen voor om snel te kunnen reageren als een risico zich voordoet; het Sociaal domein, als grootste risico van dit moment, vraagt hierbij om extra aandacht. Een geslaagde transformatie is de belangrijkste maatregel om dit risico af te dekken. De huidige gemeenten zullen hier veel capaciteit op in moeten zetten en de ontwikkelingen goed moeten afstemmen; de eerste begroting en meerjarenraming van de nieuwe gemeente laten voor alle vier de jaren een structureel en reëel evenwicht zien; de eerste begroting van de nieuwe gemeente geeft een duidelijke beschrijving van de risico s, bevat ook een kwantificering van de risico s en beschrijft welke maatregelen zijn en (kunnen) worden getroffen om de risico s af te dekken. Het financieel onderzoek voor de herindeling van Heerlen en Landgraaf gaat uit van de begroting 2017 met de meerjarenraming zoals die in november 2016 door de raden van de twee gemeenten voor hun eigen gemeente is vastgesteld. Aan het eind van deze paragraaf gaan we ook in op de begroting van de nieuwe gemeente. Enkele algemene opmerkingen vooraf. We presenteren per gemeente de uitkomsten van ons onderzoek. Dat leidt op een aantal plaatsen tot herhaling van teksten die ook bij de andere gemeente voorkomen. We hebben hier toch voor gekozen om zo de tekst van elke gemeente te kunnen lezen zonder verwijzingen te krijgen naar teksten bij de andere gemeente. We gaan uit van de cijfers uit de primaire begrotingen 2017, dus inclusief de gelijktijdig vastgestelde begrotingswijzigingen 2017, zoals vastgesteld door de raden in november 2016, en de cijfers in de septembercirculaire Mutaties in de cijfers door latere begrotingswijzigingen zijn niet in dit onderzoek meegenomen. De opbouw van de begroting 2017 en de meerjarenraming Het BBV geeft de gemeenten een grote vrijheid om de begroting naar eigen wens en inzicht in te richten. Wel zijn er eisen voor wat betreft de onderdelen die in de begroting moeten worden opgenomen. Artikel 7 van het BBV regelt dat de begroting ten minste bestaat uit de beleidsbegroting en de financiële begroting. De beleidsbegroting is dan weer opgebouwd uit het programmaplan en de paragrafen; de financiële begroting uit het overzicht van baten en lasten met toelichting en de uiteenzetting van de financiële positie met toelichting. Hoe is de opbouw van de begroting 2017 en meerjarenraming van de twee gemeenten en, belangrijker, wat is het financiële beeld erbij? Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 8

9 Heerlen Door de omvangrijke wijzigingen in het BBV per 2017 is de begroting 2017 van Heerlen uitgebreid van vijf naar negen programma s. Per programma staat in de begroting wat er is bereikt in de laatste 2 jaar en wat de gemeente wil bereiken, wat er gaat gebeuren en wat het gaat kosten (de 3 W-vragen). De beleidskaders staan ook vermeld. Naast de zeven verplichte BBV-paragrafen voegt Heerlen zelf drie paragrafen toe: Demografische ontwikkelingen, Subsidies en IBA. In de Bestuurssamenvatting aan het begin van de begroting 2017 en vooral in de Financiële meerjarenbegroting aan het eind van de begroting komt het financiële beeld aan de orde. We starten met de saldi die aan het eind van paragraaf 4.2 van de begroting 2017 van Heerlen te vinden zijn. Tabel Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming (bedragen * 1.000) Saldo B2017 B2018 B2019 B2020 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar n.v.t. n.v.t. n.v.t. Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming n.v.t De eerste regel van tabel bevat de saldi, zoals de gemeente die in haar begroting 2017 en meerjarenraming presenteert. De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter naar de structurele en reële saldi kijken. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele baten (-) en corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit de incidentele lasten en baten, zoals de gemeente die in paragraaf 4.5, blz. 155, van de begroting 2017 opneemt, blijkt dat voor alle jaren er meer incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd en dat vooral in 2017, maar ook wel in 2018 het verschil aanzienlijk is. Hierdoor komt het structureel saldo in alle vier de jaren hoger uit dan het formele saldo dat de gemeente heeft gepresenteerd. Omdat er geen aanpassing nodig is om reële ramingen te krijgen, is er alle vier de jaren een structureel en reëel overschot, dat in 2017 en 2018 aanzienlijk is. Zie regel 2 en 3. Kijkend naar de structurele en reële saldi kan de indruk ontstaan dat Heerlen de begroting 2017 en de meerjarenraming zonder bijzondere inspanningen heeft kunnen opstellen. Dat is echter niet waar. Niet anders dan de laatste zes jaar heeft de gemeente nieuwe bezuinigingen en ombuigingen moeten doorvoeren. Dit jaar is voor een drie miljoen euro bezuinigd, wat minder dan 1% van het begrotingstotaal. Zonder die bezuinigingen en ombuigingen zouden er in de begroting 2017 en meerjarenraming meer lasten dan baten zijn geweest, die dan uiteindelijk ten laste van de algemene reserve zouden zijn gebracht. Dat is te zien aan het formele saldo van de gemeente dat in regel 1 is te zien. In 2017 zijn de lasten en baten aan elkaar gelijk dankzij de bezuinigingen en ombuigingen. Bij het opstellen van de begroting 2017 en de meerjarenraming heeft de gemeente bestaande bezuinigingstaakstellingen fors verlaagd. Door deze maatregelen is er minder risico dat er later tegenvallers door het niet halen van deze bezuinigingen zouden kunnen ontstaan. We beoordelen de ramingen in de begroting 2017 en de meerjarenraming dan ook als realistisch en hebben geen correcties aangebracht om een reëel beeld te krijgen. Daarmee is niet gezegd dat er geen risico s zijn, waar de gemeente mee te maken kan krijgen. We verwijzen daarvoor allereerst naar de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in de Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 9

10 begroting Naast de risico s die in die paragraaf zijn vermeld en gekwantificeerd, zijn er risico s, waarvoor de gemeente specifieke reserves of voorzieningen heeft gevormd. Op dit moment is de meeste aandacht voor de risico s in het Sociaal domein, de drie decentralisaties. Daarbij betreft het primair de risico s met betrekking tot een succesvolle transformatie. In dit onderzoek beperken we ons echter tot de financiële risico s en ook die zijn aanzienlijk bij het Sociaal domein. We kijken naar het Sociaal domein, exclusief het onderdeel Beschermd wonen, waar Heerlen als centrumgemeente ook een budget voor krijgt via het gemeentefonds. Heerlen wil de lasten van het Sociaal domein dekken met de middelen die het voor de uitvoering ontvangt. Die opgave wordt groter door de toenemende bezuiniging van het Rijk op de integratie-uitkering Sociaal domein in het gemeentefonds. In de periode gaat de integratie-uitkering Sociaal domein, exclusief Beschermd wonen, daardoor nog met enkele miljoenen euro s omlaag. Ook het vanaf 2016 verdelen van het totale, landelijke budget, exclusief Beschermd wonen, via objectieve verdeelmodellen leidt voor Heerlen tot een nadeel. Deze afname in het budget is echter in 2017 al bijna helemaal bereikt. De gemeente geeft aan dat er met name bij het onderdeel Jeugdwet een aanzienlijk tekort is. De transformatie moet daarom niet alleen tot een beter, maar ook tot een goedkoper beleid leiden. Heerlen zet sterk in op de transformatie. De risico s en de tijdelijke tekorten bij de uitvoering dekt de gemeente in eerste instantie uit de bestemmingsreserve 3D. Op 31 december 2015 zat er bijna 2,6 miljoen in deze reserve. Als deze reserve uitgeput raakt, zullen bij verdere tekorten en tegenvallers in het Sociaal domein andere dekkingsmiddelen moeten worden gevonden. Te denken valt aan andere reserves, met als eerste de algemene reserve, en aan ombuigingen binnen het Sociaal domein of de totale exploitatie van de gemeente. Gelet op de aanzienlijke bedragen die jaarlijks in het Sociaal domein omgaan, zijn ook de risico s van een transformatie die niet óók voor een beperking van de lasten zorgt, aanzienlijk. De bedragen die Heerlen voor het Sociaal domein ontvangt en uitgeeft zijn niet alleen absoluut hoog, maar ook relatief. Dat heeft te maken met de sociaal-economische structuur van de gemeente. Beleidswijzigingen in combinatie met bezuinigingen, zoals nu bij het Sociaal domein plaatsvinden, zijn daardoor voor en in Heerlen extra voelbaar. Ook in ons verdiepingsonderzoek 2016 van Heerlen hebben we risico s benoemd. Bij het huidige onderzoek, een half jaar later, zijn die risico s min of meer hetzelfde gebleven. We sommen ze daarom hier slechts op met een korte toelichting. Een uitgebreide toelichting is in het verdiepingsonderzoek 2016 te vinden dat we op 21 juni 2016, met ons kenmerk 2016/45174, aan de raad van Heerlen hebben gestuurd. Naast de al genoemde risico s van het Sociaal domein en de sociaal-economische structuur zien we de volgende risico s: de bezuinigingen. De risico s rond bezuinigingen zijn divers. Er moeten nog bezuinigingen worden gerealiseerd, wat een zware opgave is met een strakke monitoring. De cumulatie van bezuinigingen haalt geleidelijk de flexibiliteit uit de begroting. Niet uit te sluiten is dat ook de komende jaren verdere bezuinigingen noodzakelijk zijn; het toenemend belang van verbonden partijen voor de gemeente. Door de groei in het takenpakket neemt de behoefte aan samenwerking toe, ook om risico s te verkleinen. Tegelijkertijd nemen de Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 10

11 sturingsmogelijkheden van de gemeente bij de taken die door verbonden partijen worden uitgevoerd, daardoor af; de demografische ontwikkelingen. Een daling van het aantal inwoners zorgt financieel voor een daling van de baten, terwijl de lasten minder en trager dalen en soms zelfs stijgen; weinig eigen vermogen en een toenemend bedrag aan schulden. Eigen vermogen heeft vele functies en wordt ook gebruikt als financieringsmiddel voor investeringen, waarover geen rente aan derden hoeft te worden betaald. Eigen vermogen kan ook gebruikt worden om tegenvallers op te vangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd. Schulden verkleinen de flexibiliteit van de begroting. De laatste jaren, tot eind 2013, is het bedrag aan eigen vermogen gedaald, terwijl de schulden snel zijn opgelopen; onderhoud. De gemeente is in de begroting 2016 gestart met een tienjarig programma om achterstanden in het onderhoud van wegen en groen weg te werken. Die achterstanden zijn ontstaan door bezuinigingen op het onderhoud in de voorgaande jaren. Zolang er nog achterstallig onderhoud is, kunnen er situaties ontstaan, waarbij de gemeente moet ingrijpen, omdat verder uitstel niet mogelijk is. Op basis van het beeld, zoals hiervoor geschetst, hebben GS op 13 december 2016 besloten dat de begroting 2017 van Heerlen onder het lichte, repressieve toezicht valt. Verder blijft het meerjarig repressief toezicht voor de jaren , dat GS op 21 juni 2016 op basis van het verdiepingsonderzoek 2016 aan Heerlen hebben toegekend, in stand. We ronden deze analyse van het financiële beeld van de begroting 2017 en de meerjarenraming af met de volgende conclusie. De begroting 2017 en de meerjarenraming laten saldi zien die ruim voldoende zijn. Bij toetsing aan het wettelijk criterium van structureel en reëel evenwicht is er zelfs sprake van een fors overschot in 2017 en Heerlen heeft echter ook te maken met risico s die deze positieve saldi zwaar onder druk kunnen zetten. Waakzaamheid en alert reageren zijn dan ook noodzakelijk. De gemeente is zich bewust van de risico s en heeft een uitgebreid systeem van risicomanagement, dat ook wordt toegepast. De gemeente heeft voortdurend aandacht voor het in kaart brengen van blinde vlekken. De gemeente reageert alert op zich voordoende risico s en bereidt dan maatregelen voor om het evenwicht te herstellen als de risico s optreden. In paragraaf 2.2 kijken we naar het vermogen van Heerlen, dat een belangrijke functie vervult bij het afdekken van de gevolgen van risico s die zich voordoen. Landgraaf De begroting 2017 van Landgraaf bevat veel stuurinformatie. De opbouw is als volgt. Na het voorwoord en het overzicht van de kerngegevens bevat hoofdstuk 1 de leeswijzer en een samenvatting van meerjarige begrotingssaldi en de ontwikkelingen die hierin hebben plaatsgevonden. Naast de saldi is in de samenvatting ook aandacht voor de weerstandsratio en de meerjarige ontwikkeling van de algemene reserve. Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen (stijging tarieven heffingen) is ook genoemd in dit hoofdstuk. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 11

12 Hoofdstuk 2 gaat in op de eisen die het BBV stelt aan de begroting. In dit hoofdstuk is het programmaplan opgenomen, dat bestaat uit zes programma s, het overzicht van algemene baten en lasten en de zeven verplichte paragrafen. De drie W-vragen worden per programma uitgewerkt. De opzet van de begroting 2017 is, als gevolg van de wijzigingen van het BBV die per 2017 van kracht zijn, nog niet veranderd. Landgraaf heeft dit in de begroting toegelicht. De gemeente heeft bewust gekozen om de bestaande structuur van de begroting te handhaven. De gemeente wil voorkomen dat er een trendbreuk ontstaat in de presentatie van de beleidsmatige doelen, activiteiten en cijfers. Om toch te voldoen aan de nieuwe eisen van het BBV is de indeling naar verplichte taakvelden in een bijlage van de begroting opgenomen. De gemeente is voornemens om bij de start van het nieuwe college het programmaplan aan te passen zodat de beleidsvelden worden vervangen door de nieuwe taakvelden en de programma s en de themagroepering van de taakvelden. De ramingen in de begroting 2017 en meerjarenraming geven een beeld van de financiële situatie van Landgraaf. We beginnen met de meerjarige saldi. Tabel Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming (bedragen * 1.000) Saldo B2017 B2018 B2019 B2020 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar n.v.t. n.v.t. n.v.t. Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming n.v.t Het formele saldo is het saldo van de begroting zoals dit gepresenteerd is in de vastgestelde begroting. De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter kijken naar de structurele en reële saldi. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele baten (-) en corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit het overzicht van incidentele lasten en baten dat gepresenteerd is op blz van de begroting blijkt dat er in alle jaren meer incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd. Naast de opgenomen posten in dit overzicht stort Landgraaf jaarlijks vanuit de exploitatie een bedrag in de algemene reserve. Voor de jaren 2017 en 2018 bedraagt de storting jaarlijks In de jaren 2019 en 2020 wordt gestort in de algemene reserve. Deze bedragen zijn budgetverruimend gecorrigeerd op de saldi. In regel 2 van tabel is het structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar weergegeven waarbij het saldo gezuiverd is van incidentele lasten en baten. In regel 3 van die tabel is dit gedaan voor de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming. Een belangrijk risico in de begroting 2017 en meerjarenraming betreft de uitvoering van taken van de drie decentralisaties. De integratie-uitkering voor Landgraaf neemt in de periode af met 5 miljoen. Landgraaf gaat er vanuit dat de taken van het Sociaal Domein budgettair neutraal kunnen worden uitgevoerd. De opgave voor Landgraaf is groot. Voor de uitvoering van de drie decentralisaties heeft Landgraaf twee reserves sociaal domein beschikbaar. In paragraaf 2.2 staan we kort stil bij deze reserves. Door de vorming van de reserves zijn incidentele middelen beschikbaar om de structurele taken van het sociaal domein uit te kunnen voeren. Landgraaf kan hiermee eventuele tekorten in het sociaal domein tijdelijk opvangen. Op termijn zal echter voor de structurele risico s van de uitvoering van taken binnen het sociaal domein een structurele oplossing gevonden moeten worden. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 12

13 Een ander groot risico is, gelet op de demografische ontwikkelingen, de grote herstructureringsopgave waar Landgraaf voor staat. Landgraaf heeft hiervoor een reserve transformatie gevormd. In paragraaf 2.2 staan we ook kort stil bij deze reserve. In de 1 e begrotingswijziging 2017 worden hiervoor incidenteel extra middelen in de reserve transformatie gestort. Landgraaf geeft aan dat meer middelen nodig zijn, ook van derden, om de herstructurering in zijn geheel te doen slagen. De opgave raakt ook het particuliere segment. Landgraaf heeft de aflopen jaren telkens bezuinigingsmaatregelen getroffen om te komen tot en structureel en reëel sluitende begroting en meerjarenraming. Bij de vaststelling van de begroting 2016 lieten de meerjarige saldi 2018 en 2019 tekorten zien. Invulling van de tekorten in 2018 en 2019 heeft plaatsgevonden bij de vaststelling van de begroting Dit was ook een van de voorwaarden van het financieel verdiepingsonderzoek dat in 2016 heeft plaatsgevonden op basis van de begroting De begroting 2017 en afzonderlijke jaren van de meerjarenraming zijn sluitend. Dit is vooral gelukt door de personele lasten van de drie decentralisaties ( ruim 1,7 miljoen) ten laste te brengen van het budget drie decentralisaties. Het risico op het sociaal domein van Landgraaf is groter geworden. We gaan hierna kort in op de voorwoorden van het financieel verdiepingsonderzoek. Op basis van de vastgestelde begroting 2017 inclusief de gelijktijdig vastgestelde begrotingswijzingen heeft Landgraaf repressief toezicht ontvangen. Wij verwijzen naar het besluit van GS van 13 december 2016 met kenmerk 2016/ Meerjarig repressief toezicht Op basis van de begroting 2016 heeft Landgraaf meerjarig repressief toezicht ontvangen voor de jaren 2016 tot en met Aan dit besluit zijn een tweetal voorwaarden verbonden die Landgraaf zelf ook in de begroting heeft genoemd, namelijk: zorg voor een structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 2017 inclusief meerjarenraming (tenminste tot en met 2019); uit de begroting moet blijken hoe het achterstallig onderhoud bij wegen volledig wordt ingelopen, uiterlijk eind Landgraaf heeft aan beide voorwaarden invulling gegeven. Voor het wegwerken van het achterstallig onderhoud zijn incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld. In de jaren 2017 en 2018 is jaarlijks een bedrag van onttrokken aan de algemene reserve voor de inloop. Daarnaast is het structurele budget met ingang van 2018 met verhoogd. Door beide maatregelen zal eind 2019 het achterstallig onderhoud volledig zijn ingelopen. Voor een uitgebreide toelichting over het financieel verdiepingsonderzoek verwijzen wij naar de brief van GS van 21 juni 2016, met kenmerk 2016/45178, die aan raad is aangeboden. De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting 2017 van kracht. De financiële positie van een gemeente is in belangrijke mate af te lezen aan de uitkomsten van de begroting. Maar ook het vermogen van een gemeente bepaalt de financiële positie. Daarom gaan we in paragraaf 2.2 in op het vermogen van de gemeente. De nieuwe gemeente Zoals aan het begin is geschreven, staan we ook stil bij het beeld van de begroting van de nieuwe gemeente. We presenteren hier geen begroting van de nieuwe gemeente, maar kijken naar enkele onderdelen en aspecten, waar nu al iets over te zeggen is. De meerjarenraming laten we hier buiten Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 13

14 beschouwing, omdat de uitkomsten daarvan mede bepaald gaan worden door de keuzen van de nieuwe raad. Daar hebben we nu nog geen zicht op. De lasten en baten van de eerste begroting van de nieuwe gemeente. Uiteindelijk zal de raad van de nieuwe gemeente de besluiten nemen over de lasten en baten van de begroting van de nieuwe gemeente. De nieuwe raad treedt in functie op de dag dat de nieuwe gemeente van start gaat. Op dit moment gaan we ervan uit dat dat 1 januari 2019 is. Die startdatum houden we hierna aan. Met de start van de nieuwe gemeente is het zeer gewenst om zo snel mogelijk een door de raad vastgestelde begroting te hebben. Hoewel er geen wettelijke termijn voor is bepaald, is het eigenlijk noodzakelijk dat de raad uiterlijk 31 maart 2019 de eerste begroting, die van 2019, vaststelt. Die begroting zal nog weinig tot geen nieuw beleid bevatten, omdat de raad gewoon te weinig tijd heeft gehad om dat te bepalen. De eerste begroting zal daarom waarschijnlijk vooral de optelsom van de begrotingen bestaand beleid van de twee oude gemeenten zijn. De programma s en producten in de begrotingen van de twee gemeenten verschillen echter van elkaar en zijn daarom niet zomaar op te tellen. Dat lukt wel door terug te gaan naar de gemeenschappelijke basis van de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten. Vanaf de begroting 2017 zijn dat de taakvelden. De begroting van elke Nederlandse gemeente bevat namelijk ook een verdeling van de lasten en baten naar taakvelden. De inhoud van alle taakvelden is nauwkeurig voorgeschreven. Waarschijnlijk zal de programmabegroting 2019 ook naar taakvelden worden ingedeeld, omdat de raad zich niet tijdig heeft kunnen uitspreken over de gewenste programma-indeling. Als we op dit moment de optelsom van de twee begrotingen willen maken zijn er enkele zaken, waar we op moeten letten: de jaarschijf 2019 in de meerjarenraming van de twee gemeenten is met verschillende uitgangspunten berekend. Voor de berekening van de begroting 2019 zal voor de twee gemeenten van dezelfde set uitgangspunten gebruik moeten worden gemaakt. Overigens zal waarschijnlijk de jaarschijf 2018 gebruikt worden om de eerste optelsom te maken. Op basis van die optelsom 2018 zal de raming voor de begroting 2019 van de nieuwe gemeente worden gemaakt; niet alle posten in de begroting blijven hetzelfde bij een herindeling en kunnen dus niet zonder meer worden opgeteld. Dat geldt voor posten aan de lastenkant en aan de batenkant. Bij de posten, waar zich dat voordoet, is in de meeste gevallen nu niet exact aan te geven hoe hoog de post wordt na de herindeling. Zo is wel zeker dat er nu lasten voor twee colleges van Burgemeester en Wethouders in de ramingen zitten en na de herindeling voor één, maar met hoeveel de lasten daardoor dalen is onder meer afhankelijk van de wachtgeldverplichtingen die bij de herindeling ontstaan. Ook de lasten voor de ambtelijke organisatie zullen niet zonder meer opgeteld kunnen worden. Er zullen bijvoorbeeld functies vervallen, waardoor er lasten verdwijnen, maar er kunnen ook (tijdelijk) andere functies ontstaan. Efficiencyvoordelen die door de herindeling kunnen ontstaan, zijn vooraf moeilijk exact aan te wijzen en te berekenen. Vaak zullen die ook pas na verloop van tijd ontstaan. Aan de batenkant veranderen de uitkeringen uit het gemeentefonds door de herindeling. De uitkeringen uit het gemeentefonds worden hoger, zoals uit een berekening van BMC blijkt. In de uitkeringen voor de nieuwe gemeente vervalt één keer het vast bedrag, maar dit nadeel wordt meer dan goedgemaakt door een voordeel bij de maatstaven klantenpotentieel lokaal en regionaal. Per saldo berekent BMC dat de nieuwe gemeente een voordeel heeft dat geleidelijk kleiner wordt. Voor 2019 berekent BMC een voordeel van zo n Ook de structurele lasten gaan op termijn Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 14

15 door het vervallen van een aantal bestuurlijke en ambtelijke functies omlaag. In 2019 zullen daar nog een aantal lasten voor in de plaats komen, zoals wachtgeldverplichtingen. We gaan er daarom vanuit dat de wijzigingen in de structurele lasten en baten na de herindeling licht positief zijn. Omdat de structurele lasten pas op termijn dalen gaan we er voor 2019 vanuit dat er geen effect is voor het structurele saldo; de herindeling zorgt voor incidentele lasten. Te denken valt aan de voorbereiding van de herindeling, aanpassingen in de huisvesting, keuze en invoering van nieuwe, gezamenlijke systemen en (voortijdig) afschaffen van systemen, harmoniseren van regelingen, administraties e.d., beëindiging van deelname aan gemeenschappelijke regelingen, de reorganisatie door het samenvoegen van de twee organisaties, wachtgeldverplichtingen e.d. De lasten ontstaan vanaf het moment dat er serieus over een herindeling wordt gedacht en lopen door tot ruim na de effectuering van de herindeling. Dit soort incidentele en sterk wisselende lasten lenen zich niet voor het simpel optellen en zo opnemen in de begroting 2019 van de nieuwe gemeente. Daarvoor zullen de twee huidige gemeenten in de periode tot de herindeling en de nieuwe gemeente vanaf de herindeling een aparte raming moeten maken. In de begroting 2019 zal dit een aanzienlijke post zijn; voor deze incidentele lasten komt via het gemeentefonds een herindelingsbijdrage ter beschikking. Volgens de formule komt in totaal beschikbaar. In de formule om dit bedrag te bepalen zitten enkele variabelen die nog gaan wijzigen. Dus het definitieve bedrag gaat nog wat van dit bedrag afwijken. (In het rapport van BMC komt het bedrag wat lager uit, doordat met een lagere uitkeringsfactor is gerekend. Dat is de belangrijkste variabele die nog wijzigt, met het grootste effect op de herindelingsbijdrage. Het bedrag van is de uitkomst van de formule voor het berekenen van de herindelingsbijdrage, waarbij al in het jaar vóór de herindeling aan de huidige gemeenten een eerste bedrag wordt uitgekeerd. Aan Heerlen én Landgraaf wordt in uitgekeerd (samen ). Het dan resterende bedrag wordt in vier tranches aan de nieuwe gemeente uitgekeerd. In en in de jaren elk jaar Daarmee is uitgekeerd in de periode om de incidentele lasten van de herindeling te dekken. bij het opstellen van de begroting 2019 van de nieuwe gemeente zal de gemeente aan de lastenkant dus ook de incidentele lasten van de herindeling moeten ramen en aan de batenkant de herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds. De lasten en baten van de herindeling zullen in de tijd waarschijnlijk niet geheel synchroon verlopen. Door gebruik te maken van een reserve kan dat worden geëgaliseerd. De uitkomst van de optelsom van de twee oude begrotingen tot de begroting van de nieuwe gemeente wordt bepaald door de zaken die we hiervoor hebben genoemd en natuurlijk door de saldi van de twee oude begrotingen voor het jaar Volgens de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming zijn voor de twee gemeenten als structureel en reëel saldo geraamd: Heerlen Landgraaf In totaal is het structureel en reëel saldo 2019 van de twee gemeenten samen positief. We moeten ons natuurlijk realiseren dat een saldo van een jaarschijf van een meerjarenraming minder hard onderbouwd is dan het saldo van een begroting. Het saldo van de twee gemeenten voor 2019 van zal dus zeker nog flink gaan veranderen, maar het is op dit moment wel ons vertrekpunt. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 15

16 De uitkomst van de overige zaken die we moeten betrekken om een beeld te krijgen van de begroting 2019 van de nieuwe gemeente laat zich als volgt samenvatten. De meeste lasten en baten uit de begrotingen bestaand beleid van de twee oude gemeenten wijzigen niet. De uitkeringen uit het gemeentefonds liggen in 2019 zo n hoger. Ook de lasten voor een aantal bestuurlijke en ambtelijke functies dalen op termijn. We gaan er nu voor 2019 vanuit dat door deze structurele wijzigingen er geen effect optreedt voor het structurele saldo. Op korte termijn zullen er voor de bestuurlijke en ambtelijke organisatie incidentele lasten moeten worden gemaakt. Die incidentele lasten zijn een deel van de incidentele lasten die voor en door de herindeling gemaakt moeten worden. Die lasten laten zich nu nog moeilijk schatten en zijn ook voor een deel afhankelijk van hele specifieke omstandigheden en keuzen. Wel is bekend dat in de periode de twee huidige gemeenten en de nieuwe gemeente in totaal ongeveer 7,8 miljoen uit het gemeentefonds gaan krijgen voor het dekken van de incidentele lasten voor de herindeling. We gaan ervan uit dat deze bijdrage toereikend zal zijn om de incidentele lasten van de herindeling te dekken. Hierbij hebben we gekeken naar andere herindelingen. Bovendien is de herindelingsbijdrage vrij recent met 25% verhoogd, waardoor het niet alleen eerder mogelijk is de incidentele herindelingslasten daaruit te dekken, maar vooral ook meer. Voor het financiële beeld van de nieuwe gemeente hoeven de lasten voor de herindeling zelf dus geen negatieve invloed te hebben. Onze conclusie is dat naar huidig inzicht de begroting 2019 van de nieuwe gemeente met een structureel en reëel saldo kan starten dat gelijk is aan de som van de structurele en reële saldi van de twee oude gemeenten voor de jaarschijf Door bij de volgende en laatste begroting van de twee oude gemeenten, de begroting 2018, te kijken naar het structureel en reëel saldo van de jaarschijf 2019 en deze van de twee gemeenten te sommeren, valt een goede indicatie te krijgen van de ontwikkeling in het komende jaar van het structureel en reëel saldo 2019 van de nieuwe gemeente. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 16

17 2.2. Vermogen Conclusie Kijkend naar de omvang van de algemene reserve(s) en de bestemmingsreserves, exclusief de reserves die gebruikt worden om de kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken - we noemen dat de overige bestemmingsreserves - kunnen we een beeld krijgen van de mogelijkheden van de gemeenten om risico s die zich voordoen op te vangen zonder dat er direct bezuinigd hoeft te worden. De algemene reserve van Heerlen stijgt in de periode met 25% van 14 miljoen naar 17,6 miljoen. De algemene reserve van het grondbedrijf is de hele periode nihil. Maar de bestemmingsreserve risico s grondexploitaties, die Heerlen als weerstandsvermogen meetelt, blijft op 3,8 miljoen staan. De overige bestemmingsreserves komen uit tussen 22,6 miljoen in 2020 en 16,6 miljoen in Terugkijkend tot 2007 zien we dat de algemene reserve steeds rond de huidige stand heeft gestaan. De bestemmingsreserves zijn wel duidelijk gedaald, waarbij het dieptepunt in 2014 heeft gelegen en er nu weer een toename te zien is. Gerelateerd aan de risico s van Heerlen voldoet de gemeente de laatste jaren aan de eigen norm voor het weerstandsvermogen. De ratio moet tussen 0,8 en 1,2 liggen. Kijkend naar het eigen vermogen per inwoner in Heerlen en het gemiddelde van alle Limburgse gemeenten, zien we dat in Heerlen de algemene reserve 2017 op 159 per inwoner uitkomt tegen 274 per inwoner als gemiddelde van alle Limburgse gemeenten. En de bestemmingsreserves 2017 van Heerlen staan op 397 per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde (incl. bruteringsreserves). De vergelijking met de Limburgse gemiddelden laat zien dat de reservepositie van Heerlen bescheiden is. Maar de reservepositie is toereikend om de weerstandsratio boven de 0,8 te houden. Bij de gemeente Landgraaf is sprake van een licht dalende reservepositie in de jaren De algemene reserve is hoog ( 20,8 miljoen per ) mede als gevolg van de verkoopopbrengst van aandelen Essent. De algemene reserve is met 559 per inwoner hoger dan het Limburgs gemiddelde ( 274 per inwoner). Ook de bestemmingsreserves zijn omvangrijk. Deze bedragen per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde 934 bedraagt. Voor de uitvoering van taken van het sociaal domein en de herstructureringsopgave heeft Landgraaf reserves gevormd. Hiermee zijn voor de uitvoering van deze taken incidentele middelen beschikbaar. Landgraaf heeft geen apart systeem (applicatie) van risicomanagement, maar de risico s zijn wel geborgd. De grootste risico s worden bij aanvang van een nieuw college in beeld gebracht. Vervolgens worden de risico s jaarlijks bij het opstellen van de begroting geactualiseerd. Dat gaat in geplande bijeenkomsten met ambtenaren en portefeuillehouders. Periodiek worden de beleidsinhoudelijke en financiële risico s bijgesteld. In de paragraaf van de begroting wordt jaarlijks de weerstandscapaciteit afgezet tegen de risico s. Het eigen vermogen van Landgraaf in de vorm van algemene reserve en overige bestemmingsreserves is ruim voldoende om de risico s gedurende een langere tijd op te vangen. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen blijf er tot de herindeling voor zorgen dat beide gemeenten een voldoende buffer in de vorm Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 17

18 van de algemene reserve en overige bestemmingsreserves hebben om risico s op te vangen; laat de nieuwe gemeente tijdig bepalen welke functies de reserves moeten gaan vervullen en stem daar de omvang van de verschillende reserves op af. Voorkom dat daarvóór reserves worden ingezet voor onderwerpen die later toch een lagere prioriteit blijken te hebben. Hoewel gemeenten inkomensbestedende huishoudingen zijn en vermogensvorming in tegenstelling tot bedrijven niet het primaire doel van de organisatie is, speelt de vermogenspositie wel degelijk een rol bij de beoordeling van de financiële positie van een gemeente. Het vermogen van gemeenten bestaat uit de algemene reserve(s) en bestemmingsreserves. Daarnaast zijn er ook nog stille reserves. Stille reserves zitten vast in activa van de gemeente die op de markt een hogere waarde hebben dan in de boeken staat en die verkocht kunnen worden zonder dat daardoor de bedrijfsvoering wordt gehinderd. Omdat marktwaarde vaak discutabel is, laten we de stille reserves hier verder buiten beschouwing. Reserves zijn van belang voor de financiële positie als de raad de mogelijkheid heeft over de inzet ervan besluiten te nemen. In theorie geldt dat voor alle reserves, maar bij de zogenaamde bruteringsreserves leidt inzet voor een ander doel dan oorspronkelijk bedoeld tot problemen in de begroting. Bruteringsreserves worden gebruikt om kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken en zijn daardoor in de praktijk niet voor andere doelen in te zetten. We kijken daarom naar algemene reserve(s) en bestemmingsreserves, niet zijnde bruteringsreserves. De bestemmingsreserves exclusief de bruteringsreserves noemen we hierna de overige bestemmingsreserves. Deze reserves bieden de gemeente een buffer om niet-voorziene lasten te dekken zonder dat daarvoor (direct) beleid hoeft te worden omgebogen. Direct ombuigen is vaak zelfs niet mogelijk, zodat gemeenten niet zonder een buffer van reserves kunnen functioneren. De noodzakelijke grootte van de buffer wordt bepaald door de risico s die de gemeente loopt. Hoe meer risico s een gemeente loopt, des te meer buffer de gemeente nodig heeft. Het is dan ook noodzakelijk dat een gemeente haar risico s goed in beeld heeft, beheersingsmaatregelen neemt en de risico s monitort. Door naar de frequentie te kijken, waarmee een risico zich kan voordoen, en naar de mogelijke omvang zijn de risico s te kwantificeren. Na kwantificering valt te bepalen of de buffer voldoende omvang heeft. Als een gemeente nog geen beleid rond risico s heeft bepaald en geen systeem van risicomanagement heeft ingevoerd, gebruiken we een andere norm om te zien of er genoeg buffer is. De norm is dan dat de algemene reserve ten minste 10% van het Genormeerd UitgavenNiveau (GUN) moet zijn. Globaal wil dat zeggen dat de algemene reserve een dikke 10% van de uitkering uit het gemeentefonds moet zijn. De norm voor de omvang van de buffer wordt dan dus bepaald zonder naar de specifieke risico s van de gemeente te kijken en is dus minder nauwkeurig bepaald. Hoewel reserves ook andere functies hebben, zoals financieringsmiddel en spaarpot voor grote uitgaven, kijken we er in deze paragraaf naar om te zien of er voldoende buffer is. We kijken nu naar de reservepositie van de twee gemeenten. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 18

19 Heerlen In overzicht hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige bestemmingsreserves van Heerlen voor de jaren opgenomen. Tabel Reserves , stand per 1-1 (bedragen * 1.000) Jaar B2017 B2018 B2019 B2020 Algemene reserve Overige bestemmingsreserves Totaal De algemene reserve bestaat in de periode alleen uit de algemene reserve van de algemene dienst. De algemene reserve van het grondbedrijf wordt in de hele periode op nihil geraamd. De algemene reserve neemt in 2018 en in 2019 met ruim 1,6 miljoen toe, waardoor de stand per 1 januari 2019 en 2020 met deze bedragen stijgt. Volgens de raming is de algemene reserve in 2020 met ruim 25% gestegen ten opzichte van De algemene reserve is voor de gemeente veruit de belangrijkste buffer om onvoorziene lasten op te vangen en om onvoorziene baten weg te zetten. De stand van de algemene reserve neemt vooral toe als de jaarrekening een overschot heeft en een deel daarvan aan de algemene reserve wordt toegevoegd. Gedurende het jaar onttrekt de gemeente bedragen aan de algemene reserve om incidentele voorstellen af te dekken. De algemene reserve hanteert de gemeente als de kern van de beschikbare weerstandscapaciteit. Daarbij telt Heerlen ook de bestemmingsreserve risico s grondexploitaties mee om de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen. Deze bestemmingsreserve hebben wij opgenomen onder de overige bestemmingsreserves. De stand van de overige bestemmingsreserves daalt in 2017 en neemt daarna weer toe om in 2020 wat hoger uit te komen dan aan het begin van Ook voor het totaal van de bekeken reserves daalt de stand in 2017 om daarna weer te stijgen tot boven de stand per 1 januari Om te bepalen of de buffer ruim genoeg is om de specifieke risico s van de gemeente tijdelijk te kunnen opvangen, moeten we naar de risico s kijken. Dat doen we in hoofdstuk 4 bij de bespreking van de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. We kunnen ook de stand van de reserves vergelijken met de omvang van de reserves van alle Limburgse gemeenten. We doen dat door het bedrag per inwoner te nemen. Op basis van de begroting 2017 van Heerlen en de overige Limburgse gemeenten zien we dat voor 2017: de algemene reserve van Heerlen op 159 per inwoner uitkomt, terwijl het gemiddelde van de 33 Limburgse gemeenten 274 per inwoner is; het bedrag van alle bestemmingsreserves, dus inclusief de bruteringsreserves die we hiervoor hebben weggelaten, voor Heerlen op 397 per inwoner staat en voor alle Limburgse gemeenten op 934 per inwoner; alle reserves voor Heerlen 556 per inwoner bedragen en het gemiddelde van de Limburgse gemeenten per inwoner. Heerlen heeft per inwoner minder reserves dan de Limburgse gemeenten gemiddeld. Voor alle reserves zit Heerlen op 46% van het Limburgs gemiddelde. De algemene reserve zit op 58% van het Limburgs gemiddelde. Bij de bestemmingsreserves komt Heerlen op 43% van het Limburgs gemiddelde uit. Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 19

20 Deze vergelijking met de Limburgse gemeenten bevestigt het beeld dat het eigen vermogen, de reserves, van Heerlen bescheiden is. Dat valt voor een deel te verklaren vanuit het recente verleden. De afgelopen jaren heeft de gemeente de reserves (en voorzieningen) bij de begrotingsvoorbereiding regelmatig tegen het licht gehouden om te beoordelen of (een deel van) reserves (en voorzieningen) kon vrijvallen. Het bedrag en ook het aantal zijn daardoor gedaald. Daarnaast verklaren projecten die uitgevoerd zijn en worden, en tegenvallers op welk terrein dan ook, die zich in het verleden hebben voorgedaan, de daling die is opgetreden in de omvang van het eigen vermogen. Terugkijkend zien we dat de algemene reserve in de jaarrekeningen geen grote schommelingen vertoont. De stand beweegt zich vanaf 2007 rond de 15 miljoen. In de jaarrekening 2007 is de algemene reserve 16,6 miljoen, in ,1 miljoen en in ,7 miljoen. De bestemmingsreserves, inclusief bruteringsreserves, laten over die periode een daling zien: in ,6 miljoen, in ,2 miljoen en in ,1 miljoen. We concluderen dat Heerlen een relatief beperkt bedrag aan reserves heeft. Omdat daardoor de vraag kan blijven bestaan of Heerlen voldoende buffer heeft om tegenvallers op te vangen, kijken we hier ook even naar het weerstandsvermogen. In paragraaf 4.2, waar we ingaan op het weerstandsvermogen en de risicobeheersing, is te zien dat de weerstandsratio ,87 is. De gemeente heeft bepaald dat deze ratio tussen 0,8 en 1,2 moet zitten. De uitkomst bij de begroting 2017 voldoet aan de gestelde normen. Het betekent dat de gemeente voldoende weerstandscapaciteit heeft in de vorm van vrije reserves om eventueel optredende risico s te kunnen opvangen. Landgraaf In overzicht hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige bestemmingsreserves van Landgraaf voor de jaren opgenomen. Tabel Reserves* , stand per 1-1 (bedragen * 1.000) Jaar B2017 B2018 B2019 B2020 Algemene reserve Overige bestemmingsreserves Totaal *Omvang volgens bijlage 4a Verloop reserves en voorzieningen bij begroting 2017 We zien dat de algemene reserve in 2018 daalt ten opzichte van 2017 en vervolgens weer jaarlijks toeneemt. De afname in 2018 is veroorzaakt door een onttrekking van 5 miljoen ten gunste van de reserve eigen middelen sociaal domein. De toename van de algemene reserve vanaf 2018 wordt veroorzaakt doordat de structurele storting in de algemene reserve die ten laste van de exploitatie plaatsvindt. In de jaren 2017 en 2018 is een bedrag van toegevoegd aan de algemene reserve. De storting in 2019 en 2020 bedraagt jaarlijks De bestemmingsreserves laten per 1 januari 2018 een kleine stijging zien ten opzichte van 1 januari 2017, maar dalen vervolgens weer. Het totaal aan reserves is afgerond 54 miljoen per 1 januari 2017 en daalt naar 49,8 miljoen per Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 20