Samenwerkingsvormen. bij scholenbouw

Transcriptie

1 Samenwerkingsvormen bij scholenbouw

2 Concept & tekstbewerking Coördinatie Vormgeving Fotografie Lithografie drs. Kees Jan Snoei, drs. Elise Berk (AVBB) drs. Karin Triep (AVBB) De Zaak Launspach, Moordrecht Jaap van den Beukel, Schiedam hvhdc reclamesupportbureau, Moordrecht Uitgave van het AVBB in samenwerking met het Kenniscentrum PPS, juni 2004

3 INLEIDING Bij de bouw van publieke gebouwen zoals scholen, ontbreekt vaak kennis en tijd om na te denken over verschillende uitvoeringsvarianten. Het project wordt dan ook vaak op de gebruikelijke manier aanbesteed, gebouwd en beheerd terwijl er mogelijk andere, betere vormen zijn. Het zou goed zijn als de opdrachtgever in de voorbereiding een snelle verkenning doet naar een mogelijk andere manier van uitvoeren van het project in de specifieke context. Opdrachtnemers, waaronder bouwondernemers, kunnen hierbij helpen. Het kenniscentrum Publiek Private Samenwerking van het ministerie van Financiën heeft een afwegingskader uitvoeringsvarianten scholenbouw ontwikkeld. Het afwegingskader helpt de opdrachtgever snel en eenvoudig bij het kiezen van de meest efficiënte uitvoeringsvariant. Ook voor bouwondernemers is dit afwegingskader interessant: het kan helpen opdrachtgevers te wijzen op andere samenwerkingsvormen. Samenwerkingsvormen die zowel voor opdrachtgever als opdrachtnemer interessant kunnen zijn. In deze brochure leest u meer over verschillende varianten. Het afwegingskader is specifiek ontwikkeld voor scholenbouw, maar er zijn zeker parallellen te trekken met bijvoorbeeld zorginstellingen en ziekenhuizen. Wij willen met deze brochure bouwondernemers die actief zijn in de publieke utiliteitsbouw een beknopt overzicht geven van mogelijke samenwerkingsvormen. Voor de bouwondernemer is het belangrijk dat hij waarde kan toevoegen aan het bouwproduct. Waardevermeerdering op ontwerp, bouw en beheer. Bijkomend voordeel van deze andere contractvormen is dat werkzaamheden en kosten transparant zijn. Dat is zowel voor de opdrachtgever als voor de opdrachtnemer interessant. 1

4 Andere samenwerkingsvormen worden steeds belangrijker. De markt voor publieke utiliteitbouw is langzaam maar zeker aan het veranderen. De traditionele manier van aanbesteden zal nooit helemaal verdwijnen, maar naar verwachting zal op er op termijn steeds minder gebruik van worden gemaakt. Uitvoeringsvarianten Ter voorbereiding van iedere bouwproject, of het gaat om een gewone school, een brede school of schoolwoningen, wordt een vast aantal stappen gezet. Globaal zijn deze stappen: bepalen nut en noodzaak, ontwerp, bouw, onderhoud/ beheer en exploitatie. Samenwerking moet plaatsvinden op basis van vertrouwen. Openheid van alle partijen is hiervoor een voorwaarde. Als er vertrouwen en openheid is, kunnen risico s tussen partijen eerlijk worden verspreid en is de basis voor een goede samenwerking gelegd. Partijen gaan gezamenlijk op pad, waarbij het uitgangspunt is dat de vrijblijvendheid na verloop van tijd steeds meer afneemt. Het bouwen en beheren van een school is een gedeelde verantwoordelijkheid van de gemeente en de school. Integreren van de taken ligt voor de hand, maar in de praktijk wordt vaak gescheiden opgetreden. Waardeketen huisvesting Voorbereiding Financiering Ontwerp Realisatie Exploitatie Adequate leer- en werkomgeving GOED ONDERWIJS Een uitvoeringsvariant is de manier waarop activiteiten/stappen voor het realiseren en in stand houden van een adequate huisvesting worden aanbesteed. Activiteiten kunnen stapsgewijs, deels gebundeld of volledig geïntegreerd worden opgepakt. 2

5 Voor onderwijshuisvesting zijn meerdere samenwerkingsvormen toepasbaar. In deze brochure komen de best toepasbare uitvoeringsvarianten aan de orde: 1 Traditionele variant 2 Bouwkostenvariant (bouwteam) 3 Maincontracting 4 DBFM- (plus)variant Deze brochure gaat verder in op deze vier varianten. Aan bod komen de kenmerken (contract, risicoverdeling, betalingsmechanisme), voor- en nadelen en de rolverdeling. Hoewel dé bouwondernemer niet bestaat, kunnen bouwondernemers bij elk van deze varianten een rol vervullen. Iedere ondernemer moet zelf onderzoeken waar zijn kansen liggen. Europese aanbesteding Overheidsinstellingen en gesubsidieerde instellingen zijn gebonden aan Europese aanbestedingsregels. Tijdig onderzoeken en vormgeven van de juiste aanbestedingsprocedure is daarom van groot belang. 3

6 TRADITIONELE VARIANT Contract De opdrachtgever (in de meeste gevallen is dit de school, soms de gemeente) ontwikkelt huisvesting in eigen beheer. Een architect ontwerpt en een bouwondernemer bouwt op basis van een gedetailleerd bestek. De opdrachtgever is na de oplevering van het gebouw zelf verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud en voor het facilitair management. Voor alle activiteiten worden afzonderlijke contracten afgesloten met diverse private partijen. Risicoverdeling publiek/privaat Iedere contactpartij draagt de risico s naar normaal gebruik van het betreffende contract. De opdrachtgever moet de verschillende contracten goed op elkaar afstemmen om eventuele grijze gebieden te voorkomen waarbij partijen elkaar aanwijzen als schuldige in geval van een probleem. Betalingsmechanisme Iedere partij betaalt de levering van product of dienst zoals gebruikelijk is binnen die sector. Voordelen - Eenvoudige besluitvorming met gescheiden verantwoordelijkheden; - Standaardcontracten, dus snelle uitvoering is mogelijk. Nadelen - Geen integratie van investerings- en exploitatiebeslissingen. Dat betekent op voorhand geen zekerheden over de huisvestingsuitgaven op de lange termijn; - Opdrachtgever blijft zelf verantwoordelijk voor de afstemming tussen de verschillende projectonderdelen terwijl het niet is gezegd dat die daartoe ook het beste is toegerust. Bovendien bestaat het gevaar voor het ontstaan van grijze gebieden; - Management van veelheid contracten brengt een grote beheerslast met zich mee; - Focus ligt op optimalisatie van onderdelen en niet op het geheel; - Aanbesteding op laagste prijs is geen garantie voor de optimale prijskwaliteitverhouding op langere termijn: goedkoop kan duurkoop zijn; - Minder tot geen benutting van alternatieve mogelijkheden. 4

7 Rolverdeling Schoolbestuur Gemeente Contractanten/ bouwondernemers ontwikkeling concept huisvestingsbehoefte uitvoering contract onderbrengen in opstellen specificaties bestemmingsplan (of art.19) en contractmanagement openbare ruimte (onderhandelen, afstemmen en beheer) conceptontwikkeling Het lijkt dat het afsluiten van afzonderlijke contracten leidt tot flexibiliteit. Dit is echter schijn. verzorgen onderwijs materiele instandhouding gebouw (klein onderhoud) exploitatie en beheer organiseren alternatieve aanwending beschikbaar stellen investerings-budget goedkeuring ontwerp welstand-commissie groot onderhoud gebouw 5

8 BOUWKOSTENVARIANT (BOUWTEAM) Contract In het bouwteam komen ontwerp, programma van eisen en uitvoering in een vroeg stadium bijeen. Ontwerp en bouw worden gecombineerd aanbesteed in een contract waardoor kennis van de bouwondernemer en installateurs meer wordt benut. De opdrachtgever stelt functionele specificaties op en legt de gewenste kwaliteit vast. Een bouwondernemer sluit contracten af met onderaannemers. Hierdoor is een slimmer ontwerp mogelijk, kan op kosten worden bespaard en kan een betere kwaliteit worden verkregen. De opdrachtgever blijft verantwoordelijk voor beheer en exploitatie. Risicoverdeling publiek/privaat Het ontwerp en de uitvoeringsverantwoordelijkheid liggen in één hand. De bouwondernemer kan in het ontwerp rekening houden met slimme bouwwijzen waardoor efficiënter ontworpen of gewerkt kan worden. Taken en verantwoordelijkheden van de partners in het bouwteam zijn duidelijk omschreven. Andere afstemmingsrisico s blijven bij de opdrachtgever. Betalingsmechanisme Er wordt met de opdrachtgever een vaste prijs afgesproken voor ontwerp en bouw op basis van een programma van eisen. In de ontwerpfase wordt de prijs regelmatig getoetst. Op afgesproken mijlpalen wordt betaald. Voordelen - De bouwondernemer heeft meer grip op het bouwproces waardoor versnelling en efficiencyverbetering voor de opdrachtgever mogelijk is; - Lagere kosten mogelijk door bouw-ontwerpoptimalisatie; - Bundeling van kennis van alle belangrijke bouwpartners in het bouwproces. 6

9 Nadelen - Afbakening van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid is ingewikkelder dan bij traditionele variant; - Geen integratie van investerings- en exploitatiebeslissingen; - De opdrachtgever blijft verantwoordelijk voor het merendeel van de afstemmingsrisico s. Het gevaar voor het ontstaan van zogenaamde grijze gebieden blijft daarmee bestaan; - Grote beheerslast voor opdrachtgever door veelheid contracten in beheerfase; - Geen zekerheden over de huisvestingskosten op de langere termijn; - Minder tot geen benutting van alternatieve mogelijkheden. Rolverdeling Schoolbestuur Gemeente Contractanten/ bouwondernemers ontwikkeling concept huisvestingsbehoefte uitvoering contracten onderbrengen in opstellen specificaties bestemmingsplan (of art.19) en contractmanagement openbare ruimte (onderhandelen, afstemmen en beheer) conceptontwikkeling verzorgen onderwijs beschikbaar stellen investeringsbudget materiele instandhouding gebouw (klein onderhoud) goedkeuring ontwerp welstandscommissie exploitatie en beheer groot onderhoud gebouw organiseren alternatieve aanwending 7

10 MAINCONTRACTING VAN BEHEER EN FACILITEITEN (OUTSOURCING) Contract Nadat het gebouw is gerealiseerd via de traditionele variant of via de bouwteam variant, is het mogelijk dat (een deel van) het beheer en de facilitaire dienstverlening in een apart geïntegreerd contract wordt aanbesteed aan een maincontractor. Een maincontractor levert verschillende diensten en verzorgt de contracten van deze diensten voor de opdrachtgever. Vooral activiteiten die te maken hebben met beheer en facilitaire dienstverlening kunnen worden uitbesteed aan een maincontractor. De dienstverlening kan, al naar gelang de wensen van de klant, bestaan uit: onderhoud, catering, schoonmaak, verzorgen groenvoorzieningen, receptiediensten e.d. Maincontracting is vrij nieuw in de markt. De bouw heeft veel kennis van beheer gebouwen. Dit gebouwenbeheer kan de basis vormen voor de andere facilitaire dienstverlening. Maincontracting kan een manier zijn om de discontinuïteit van werk in de markt op te vangen. Dit biedt kostenbesparingen voor opdrachtgever en opdrachtnemer. Risicoverdeling publiek/privaat Op basis van prestatieafspraken met de opdrachtgever zorgt de maincontractor dat huisvesting en aanverwante diensten operationeel beschikbaar zijn. De opdrachtgever doet outsourcing van beheer en faciliteiten. Betalingsmechanisme Er bestaan verschillende betalingsmechanismen. De maincontractor zorgt voor het betalen van de verschillende partijen. De maincontractor stelt een rekening op voor de opdrachtgever waarin een kostenpost is opgenomen voor het beheren van de verschillende contracten. Voordelen - Door het inzetten van een maincontractor vaak voldoende schaalgrootte, inkoopdeskundigheid en andere schaalvoordelen; - Geen beheerlast van contracten voor de opdrachtgever. 8

11 Nadelen - De maincontractor rekent een prijs voor het management. In de gratis uren van de directeur komen die nu vaak niet tot uiting. Dit kan een kostenverhoging zijn/lijken; - Er ligt een scheiding tussen ontwerp en bouw aan de ene kant en onderhoud aan de andere kant. Dit kan nadelig zijn bij het beheer van het gebouw. De opdrachtgever blijft verantwoordelijk voor de interface tussen ontwerp en bouw enerzijds en de maincontractingactiviteiten anderzijds, met de bijbehorende risico s (grijs gebied). Rolverdeling Schoolbestuur Maincontractor Overige contractanten inventarisatie niveau Verzorgen van de dienst- verzorgen overige dienstverlening verlening volgens dienstverlening contract en looptijd opstellen functionele en operationele specificaties dienstverlening contractmanagement (onderhandelen, afstemmen en beheer maincontract) afstemming 9

12 DBFM-VARIANT (DESIGN, BUILD, FINANCE, MAINTAIN) Contract DBFM staat voor ontwerp (design), de bouw (build), de financiering (finance) en beheer en onderhoud (maintain). Bij de DBFM-variant, die ook wel bekend staat onder de noemer Publiek-Private Samenwerking (PPS) worden deze onderdelen gecombineerd aanbesteed aan een private partij. Het contract loopt over een langere periode. Aangezien er geen private partijen bestaan die álle vaardigheden zelf in huis hebben, zal er bij deze variant in de regel sprake zijn van een consortium van private partijen waarin de kennis van al deze onderdelen is verenigd. Dit consortium levert voor lange tijd de integrale huisvestingsdienst en neemt de zorg voor de afstemming tussen de diverse projectonderdelen alsook het beheer van onderliggende contracten over van de opdrachtgever. Op basis van prestatieafspraken zorgt het consortium ervoor dat de huisvesting operationeel beschikbaar is. De opdrachtgever stelt een beschikbaarheidvergoeding ter beschikking aan het consortium. Deze vergoeding wordt gebaseerd op basis van middelen die via het gemeentefonds en via de materiele instandhoudingvergoeding van het ministerie van OCW beschikbaar komen voor de onderwijshuisvesting. De variant is vrij nieuw op de Nederlandse markt. Het Montaigne Lyceum in Ypenburg is het eerste DBFM-project voor huisvesting van onderwijs. Het PPS-contract is naar Brits voorbeeld voorbereid en kent een looptijd van 30 jaar. Als gevolg van Nederlandse wet- en regelgeving zijn er in Nederland minimaal drie partijen betrokken bij een PPSproject: het schoolbestuur, het gemeentebestuur en het consortium. In dit project is de gemeente opdrachtgever. De pilot vraagt nu nog veel inspanningen in tijd en geld van schoolbestuur, gemeentebestuur en schoolleiding. Maar de bedoeling is te komen tot standaardisering van contracten waardoor inspanningen bij volgende PPS-projecten zullen afnemen. Risicoverdeling publiek/privaat Taken en risico s in dit publiek-private samenwerkingsverband worden verdeeld naar rato van de competenties van beide partijen. De marktpartij doet vooraf een vaste aanbieding op basis van de aan hem toebedeelde taken in het samenwerkingsverband. Over het algemeen zullen risico s van te late voltooiing, meerkosten op het gebied van ontwerp en bouw, risico s van onderhoud en beheer liggen bij de marktpartijen. Ook de risico s voor het eerder of later overdragen van de huisvesting liggen bij 10

13 een private partij. Het volumerisico (het risico dat het leerlingenaantal toe- en/of afneemt) blijft voorbehouden aan de opdrachtgever (gemeente en/of schoolbestuur); de private partij kan dit niet managen. Wel kan de opdrachtgever in overleg met de private partij proberen dit risico meer beheerbaar te maken. Betalingsmechanisme Betaling vindt niet plaats bij oplevering in één keer maar wordt uitgesmeerd over de looptijd van het contract en gekoppeld aan de kwaliteit van de geleverde prestaties. We hebben het dan over een zogenaamde periodieke beschikbaarheidvergoeding. De hoofdaannemer van het consortium zorgt zelf voor verrekening van de beschikbaarheidvergoeding met de onderaannemers. Voordelen - Door integratie van investering- en exploitatiebeslissing wordt de aanpak gericht op life cycle denken, dit leidt tot optimalisaties; - Budgetzekerheid voor een groot deel van de huisvestingskosten; - De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de afstemming tussen de verschillende projectonderdelen; het ontstaan van grijze gebieden ligt daarmee minder voor de hand; - Lagere huisvestingskosten door betere afstemming; minimalisatie van de kosten voor het integrale huisvestingsvraagstuk staat centraal; - De bouwondernemer kan vanuit verschillende beheersactiviteiten rendement behalen (risicospreiding); - Doordat de verantwoordelijkheid voor het integrale huisvestingsvraag stuk wordt overgedragen aan de markt ligt daar ook de beheerslast c.q. het management van de verschillende contracten. Schoolbestuur en onderwijzend personeel kunnen zich hierdoor meer richten op de eigen core-business (de zorg voor kwalitatief goed onderwijs). Indirect komt dit de kwaliteit van het onderwijs ten goede; - Meer ruimte voor innovatie. 11

14 Nadelen - Er ligt een grote nadruk op het voorbereidingstraject. De voorbereiding is dan ook intensief, echter de gemaakte kosten en tijd verdienen zich later bij beheer en exploitatie van de gebouwen terug. - Voor het ontwikkelingstraject is veel expertise nodig. Goed projectmanagement is daarom essentieel. Capabele personen in de organisatie moeten hiervoor beschikbaar worden gemaakt; - Goede toekomstvaste prestatie-eisen formuleren kost nu nog relatief veel tijd. Naarmate deze variant meer wordt toegepast zal dit sneller verlopen. DBFM is een nieuwe variant in markt van scholenbouw. Een aantal tips: Blijf realistisch, de markt kan niet alle risico s dragen. Zorg voor een project met voldoende volume /omvang. Kom tot een snelle en gedegen selectie van een marktpartij. Maak gebruik van de standaardomschrijvingen van het Kenniscentrum PPS ( 12

15 Rolverdeling Schoolbestuur Gemeente Consortium (met) Overige Bouwondernemer) contractanten ontwikkeling concept, huisvesting verzorgen ontwerp, verzorgen inventariseren onderbrengen in bouw, overige huisvestingsbehoefte bestemmingsplan (of onderhoud/beheer, dienstverlening art. 190 en openbare facilitair management opstellen functionele ruimte en financiering voor specificaties de afgesproken beshikbaar stellen periode contractmanagement exploitatiebudget en (onderhandelingen, garantstelling verzorgen van beheer) m.n. in de vastgelegde initiatieffase goedkeuring ontwerp dienstverlening welstandcommissie verzorgen onderwijs afstemming projectonderdelen van contracten organiseren alternatieve aanwending 13

16