Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie

Transcriptie

1 Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie VEILIGHEID & STRATEGIE SÉCURITÉ & STRATÉGIE Nr 105 April 2010 Bescherming van de nationale kritische infrastructuur tegen een dreiging tot asymmetrische proliferatie. Bart Smedts

2

3

4

5 ISSN : Bescherming van de nationale kritische infrastructuur tegen een dreiging tot asymmetrische proliferatie Bart Smedts Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie Studiecentrum voor Veiligheid en Strategie Renaissancelaan Brussel

6

7

8

9 Executive Summary In a previous study, "Weapons of mass destruction: legacy of the Cold War and threat to the future," recommendations were formulated applicable to several domains in order to improve national emergency planning. One of the recommendations was aimed at proper risk assessment as an essential part in the evaluation of the resources to be deployed in CBRN(E) scenarios: since 9/11, we witnessed disruptive conventional attacks in London, Madrid, Mumbai and Islamabad to name but a few. Should we also underline the shift of the Afghan conflict to Pakistan, a nuclear weapon state which has not signed the Nonproliferation Treaty? Risk analysis can help determine what this means or what improvements should be made to existing plans, or what infrastructure should be better protected. As the Minister of Defence Pieter DE CREM emphasizes in his Policy Note, future threats will materialize in proliferation, international terrorism, unequal distribution of wealth, organized crime and pandemics. This threat is further increasing due to consequences of globalization as the growing energy demand, climate change, urbanization, demographic explosion and its sociological consequences as well as the present economic crisis. This study aims to shed some light on the consequences of aforementioned problems, hence risk analysis and critical infrastructure protection are key words in an environment of asymmetrical proliferation. In a first part, the framework will clearly be defined by the explanation of relevant definitions, for concepts like risk, threat and impact are often interchangeably used: this can result in unclear contextual documents which are useless. Once these foundations laid out, the methodology for the development of a sound critical infrastructure protection planning can be detailed. The second part of this study focuses on the international interpretation that was given to the concept of critical infrastructure (protection). Therefore, both the approach of the European Union and NATO are highlighted. In the final part, the national policy is analyzed and recommendations are proposed. National legislation in the European framework, procurement, Communications Security, and market regulation of private partners as well as the availability of information are fundamental national requirements. Further, a network of national computer emergency response teams, protection of critical (information) infrastructure in expeditionary capabilities, i

10 supranational relevant treaties and a European strategic vision on critical infrastructure protection are important on the international level. Network enabled capabilities, protection of information flows and interoperability (UN, NATO, EU,...), dependency and cascade effects, defining rules of engagement and cyber activity concepts, operational cooperation in research and development, as well as EU-NATO rationalization of networks contribute to a holistic approach for defence forces. These policy recommendations could improve homeland protection as well as capabilities for expeditionary forces. ii

11 Inhoudstafel Lijst van afkortingen 1 Inleiding 4 DEEL 1: RISCICOANALYSE: OPZET, DEFINITIES EN SAMENHANG OPZET: WAAROM RISICOANALYSE? GETROFFEN DOMEINEN VAN STRATEGISCHE TRENDS EN NATUURLIJKE OF OPZETTELIJKE RAMPEN (STRATEGISCHE CONTEXT) AFWIJKING VAN STRATEGISCHE TRENDS: VERRASSING VERSUS SCHOK DE WMD-DIMENSIE DEFINITIES Dreiging en dreigingsanalyse Impact en impactanalyse Risico en risicoanalyse Asymmetrisch proliferatierisico Preventiemaatregelen en risicobeheer Kritische infrastructuur Bescherming van kritische infrastructuur (Critical Infrastructure Protection - CIP- en Critical Information Infrastructure Protection -CIIP) VAN SAMENSTELLENDE DELEN TOT METHODOLOGIE DEELBESLUIT 67 DEEL 2: INTERNATIONALE BENADERINGEN EU-BENADERING CIP CIIP Wisselwerking en afhankelijkheid tussen CI(I)P Militaire benadering van CI(I)P binnen de EU NAVO-BENADERING CIP CIIP EU-NAVO: Synergie? DEELBESLUIT 100 DEEL 3: NATIONALE BENADERINGEN EN AANBEVELINGEN VOOR EEN NATIONALE AANPAK NATIONALE AANPAK Algemeen CIP 104 iii

12 CIIP AANBEVELINGEN Nationale wetgeving in Europees kader Aankopen Communicatiebeveiliging Het BIPT: marktregulator en informatieverstrekker Beschikbaarheid van de informatie Belang van een netwerk Nationale CERT(s) Naar een cel risicoanalyse en bescherming kritische infrastructuur (CIP) CIP en expeditionaire capaciteit Supranationale verdragen voor CIIP en belang voor Defensie Naar een Europese strategie CIP en uitvoeringsmodaliteiten? Network enabled capabilities (NEC): bescherming van informatiestromen en interoperabiliteit (VN, NAVO, EU, ) Wisselwerking en afhankelijkheid tussen CI(I)P: cascade-effecten en hun gevolgen Definities, ROE en wetgeving Defensive/offensive cyber acivities Operationele samenwerking en R&D Kritische Energie-infrastructuur Communicatie EU-NAVO en rationalisatie netwerken Holistische benadering CIP/CIIP Rationalisatie structuur organisatie CIP/CIIP Naar een strategie van samenwerking tussen Defensie en actoren uit verschillende FOD s DEELBESLUIT 141 ALGEMEEN BESLUIT 144 BIJLAGEN 149 BIJLAGE 1 : VERGELIJKING NIEUWE EN OUDE VEILIGHEIDSOMGEVING. 150 BIJLAGE 2 : EUROPESE DEFINITIES KRITISCHE INFRASTRUCTUUR. 152 BIJLAGE 3 : LIJST MOGELIJKE RISICO S. 156 BIJLAGE 4 : VOORSTEL VAN SECTOREN OP TE NEMEN IN DE LIJST KRITISCHE INFRASTRUCTUUR. 162 BIJLAGE 5 : EUROPEES-MEDITERAAN NETWERK IN HET KADER VAN EUR-OPA. 163 BIJLAGE 6 : CI²RCO ACTIEPLAN VOOR CIIP R&D AGENDA (2007). 165 BIJLAGE 7 : CONCLUSIES ARECI STUDIE-ZWAKHEDEN. 166 BIJLAGE 8 : EU ACTIEPLAN I BIJLAGE 9 : EU-STUDIES MET BETREKKING TOT CIIP_ BIJLAGE 10 : EU-MS ORGANOGRAM. 172 BIJLAGE 11: NAVO CIVIL EMERGENCY PLANNING EN CYBER DEFENCE. 173 BIJLAGE 12 : NC3O SUB-STRUCTURE. 175 iv

13 BIBLIOGRAFIE 177 OFFICIËLE DOCUMENTEN 178 BOEKEN 181 ARTIKELS UIT TIJDSCHRIFTEN EN PERS. 183 JAARBOEKEN 186 INTERNETSITES 187 TOESPRAKEN EN CONFERENTIES. 188 INTERVIEWS EN BRIEFINGS 189 v

14 vi

15 Lijst van afkortingen 3D-LO Diplomacy, Defence, Development, Law and Order ADCC Algemene Directie Crisiscentrum ADIV Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid ARECI Availability and Robustness of Electronic Communications Infrastructures ASPR Agreements, Standards, Policies, Regulations ATU Action Against Terrorism Unit BCIP Belgian Critical Infrastructure Protection BDD Biological Dispersal Device BelNIS (of BENIS) Belgian Network Information Security BIPT Belgisch Instituut voor Posterijen en Telefonie BIVV Belgisch Instituut Voor Verkeersveiligheid BNIX Belgisch Internetknooppunt C³ Command, Control and Communications C4ISR Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance CBRNE Chemical, Biological, Radiological, Nuclear, Explosive CCD CoE Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence CDC Center for Disease Control CDMA Cyber Defence Management Authority CERT Computer Emergency Response Team CFSP Common Foreign and Security Policy CGCCR Crisiscentrum van de regering CI²RCO Critical Information Infrastructure Research Co-ordination CIP Critical Infrastructure Protection CIIP Critical Information Infrastructure Protection CIVCOM Committee for Civilian Aspects for Crisis Management CIWIN Critical Infrastructure Warning Information Network CNO Computer Network Operations CNVV Commissie voor de Nationale Verdedigingsvraagstukken COMIXTELEC Comité Mixte de Télécommunications CORDIS Community Research and Development Information Service CPCC Civil Planning and Conduct Capability 1

16 CSIRT CWC DDoS DHS EADRCC EADRU EC ECDC EDA EDHS EEAS EECMA EGC EISAS ENEA ENISA EP3R EPCIP ESDP EU EUMC EUMS FCCU Fedict HEU IAEA IPSC ITDB JRC KEI KI KII KSZ MIC NAVI NC3A Computer Security Incident Response Team Convention on the Prohibition, of the Development, Production, Stockpiling and use of Chemical Weapons and on their destruction. Distributed Denial of Service Department of Homeland Security Euro-Atlantic Disaster Response Coördination Centre Euro-Atlantic Disaster Response Unit Europese Commissie European Centre for Disease Control European Defence Agency European Department of Homeland Security European External Action Service European Electronic Communications Market Authority European Government CERTs group European Information Sharing and Alert System Ente per le Nuove technologie, l Energia e l Ambiente European Network and Information Security Agency European Public Private Partnership for Resilience European Programme for Critical Infrastructure Protection European Security and Defence Policy Europese Unie European Union Military Committee European Union Military Staff Federal Computer Crime Unit Federale Overheidsdienst voor Informatie en Communicatietechnologie Highly Enriched Uranium International Atomic Energy Agency Institute for the Protection and Security of the Citizen Illicit Trafficking Data Base Joint Research Centre Kritische Energie Infrastructuur Kritische Infrastructuur Kritische Informatie-Infrastructuur Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid Civil Protection Monitoring and Information Centre Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur NATO Consultation, Command and Control Agency 2

17 NCIRC NGO NIP OCAD OVSE PoW DAT PRA PSC RDD REGETEL ROE SCADA SOP UAV UNDRO UNISDR WMD Computer Incident Response Capability Niet-gouvernementele organisatie Nood- en Interventieplanning Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Program of Work Defence Against Terrorism Probabilistic Risk Assessment Political and Security Committee Radiological Dispersal Device Regeringstelecommunicatienetwerk Rules Of Engagement Supervisory Control and Data Acquisition Standard Operating Procedures Unmanned Aerial Vehicle United Nations Disaster Relief Office United Nations International Strategy for Disaster Reduction Weapons of Mass Destruction 3

18 Inleiding In een voorgaande studie, Massavernietigingswapens: erfenis van de Koude Oorlog en bedreiging voor de toekomst, werden pijnpunten vastgesteld in de nationale nood- en interventieplanning. Eén daarvan, de risicoanalyse, is een essentieel onderdeel in de evaluatie van de in te zetten middelen in het kader van de bescherming in CBRN(E) scenario s. De noodzaak voor investeringen wordt vaak in twijfel getrokken. Dit is minder het geval wanneer we het hebben over de inzet van expeditionaire troepenmacht, maar des te meer over middelen die hier in België moeten worden voorzien. Men baseert zich vooral op de lage waarschijnlijkheid van voorkomen van de evenementen die dergelijke maatregelen zouden vereisen. Wat men echter niet mag vergeten is dat bij de vijand, onder welke vorm die zich ook moge manifesteren, zowel de capaciteit als de wil bestaan tot inzet van middelen die men kan catalogeren onder de CBRN(E)-noemer. Sinds 9/11 hebben we nog conventionele aanvallen gekend in Londen, Madrid, Islamabad en Mumbai, om er maar enkele te noemen. In de evaluatie van de noodzaak tot bijkomende middelen, moet men niet zozeer de lage frequentie van deze incidenten beschouwen, maar eerder de catastrofale impact. Het is niet ongepast om hier ook te wijzen op het feit dat in Japan de Aum-sekte vijf jaar lang actief was en meerdere pogingen ondernam om aanvallen uit te voeren met biologische en chemische agentia. Moeten we ook nog herhalen dat Talibantroepen vanuit Afghanistan hun strijd hebben verlegd naar Pakistan, een kernwapenstaat die het Nonproliferatieverdrag niet heeft ondertekend? Kunnen we ons veroorloven in deze omstandigheden vertrouwen te hebben in de goede afloop van dit conflict zonder verdere besluitvorming omtrent eigen bescherming? Men mag niet vergeten dat zelfs zonder de kernwapens van Pakistan, de ideologie van niet-staatsactoren tot bezit van blauwdrukken heeft geleid bij bevolkingsgroepen in eigen land. Niets weerhoudt deze actoren om ook bij ons vernielingen aan te brengen en slachtoffers te maken. De psychologische impact op de bevolking die op weg van of naar het werk, geconfronteerd wordt met een dodelijke aanslag met talrijke slachtoffers is enorm. Het beleid kan het zich dan ook niet veroorloven om de besluitvorming, die moet toelaten op een systematische manier de inzet van middelen te optimaliseren, naast zich neer te leggen. Risicoanalyse kan helpen bepalen welke deze middelen zijn of welke verbeteringen moeten aangebracht worden aan bestaande plannen, of welke infrastructuur beter beveiligd dient te worden. In de Politieke Oriëntatienota van de Minister van Defensie Pieter DE CREM wordt de bezorgdheid uitgedrukt omtrent de bedreiging die men gematerialiseerd ziet in proliferatie, internationaal terrorisme, ongelijke 4

19 verdeling van de welvaart, georganiseerde misdaad en pandemieën. Deze dreiging ondervindt bovendien een toenemende druk door fenomenen die rechtsreeks voortvloeien uit de globalisering zoals de groeiende energiebehoefte, de klimaatsverandering, de demografische explosie en de verstedelijking, de lopende economische crisis en alle sociologische gevolgen die hieruit voortvloeien. Men kan enkel vaststellen dat de machtsverhoudingen in de wereld grondig gewijzigd zijn sinds de oprichting van de NAVO. Deze nieuwe uitdagingen voor de Alliantie hebben geleid tot de vaststelling dat een nieuw strategisch concept noodzakelijk was. Ook de doctrines ter verdediging van het eigen grondgebied van de Alliantie zijn onderhevig aan grondige herziening. In dit kader wil dit werk meer aandacht schenken aan risicoanalyse, kritische infrastructuur en de beveiliging ervan. Deze studie beoogt een licht te werpen op enkele aspecten i.v.m. voormelde problematiek. Vooreerst dient het kader duidelijk afgebakend te worden door de gangbare definities grondig te verankeren. Zoals we zullen merken, worden begrippen als o.m. risico, dreiging en impact, te pas en te onpas door elkaar gebruikt. Hierdoor wordt de context en de daaruit voortvloeiende redenering totaal onduidelijk. In een eerste gedeelte beoogt men duidelijkheid te scheppen in de grote dispariteit aan definities die men hieromtrent kan vinden. Pas wanneer deze fundamenten klaar zijn, kan men aandacht vestigen op de methodologie voor de omschrijving van de behoeften in nood en interventieplanning en bescherming van kritische infrastructuur. Het tweede deel van de studie richt zich op de internationale invulling die men heeft gegeven aan het begrip kritische infrastructuur. Daarom worden zowel de benadering van de NAVO als van de Europese Unie belicht. Mogelijkheden tot synergie worden hieruit geïdentificeerd om de inzet van middelen te optimaliseren in het kader van de bescherming van voornoemde kritische infrastructuur. Voorstellen tot rationalisatie in die richting worden geformuleerd. Het derde en laatste deel geeft voornamelijk een nationale benadering weer. De methodologie die hier werd gevolgd, is gestoeld op de werkwijze in deel twee van dit werk. Uit de supranationale benaderingen worden mogelijke wegen tot synergie alsook toepassingsdomeinen belicht die in België van belang zouden kunnen zijn. Vervolgens worden de beleidsmatige aanbevelingen geformuleerd. Bedoeling is om tot een systematische en coherente benadering te komen van de problematiek. Het is duidelijk dat, hoewel de nationale problematiek in fine het doel is, de voorgestelde maatregelen ook gericht moeten zijn op de activiteiten van onze troepen in operaties. De aanbevelingen die geformuleerd worden, zullen dan ook dit aspect belichten waar mogelijke toepassingen uitgebaat kunnen worden. In het besluit zullen de meest dringende problemen nog even aangehaald worden. Onontgonnen gebieden en domeinen die aanleiding kunnen geven tot wetenschappelijk onderzoek in verschillende vakgebieden worden eveneens weergegeven. 5

20 De standpunten van de auteur geven niet noodzakelijk de standpunten van Defensie of het Koninklijk Hoger Instituut van Defensie weer. 6

21 Deel 1 Riscicoanalyse: opzet, definities en samenhang 7

22 1.1. Opzet: waarom risicoanalyse? Vooreerst dringt de vraag zich op waarom men zich zou moeten inlaten met risicoanalyse. Het antwoord is te vinden in de vaststelling dat er zich een veiligheidsprobleem opdringt. Het besluitvormingsproces dat aan de basis ligt van de duidelijke omschrijving van het probleem, om uiteindelijk te leiden naar adequate maatregelen, is de risicoanalyse. Men dient er zich bewust van te zijn dat de uitkomst van een dergelijke analyse kan afwijken van de verhoopte verwachtingen. De conclusie van de besluitvorming terzake zou kunnen leiden naar nieuwe investeringen en aangepaste maatregelen. In een moeilijke economische situatie is dit een argument dat kan tellen. Waarom er dan toch verder op ingaan? Precies omdat de risicoanalyse een systematische methodologie inhoudt: het besluit dat zal rijpen in het proces, zal onweerlegbaar zijn met welke argumenten ook. Het kan allerminst bestempeld worden als ondoordacht of ad hoc maatregel zonder visie. Een volgende vraag die zich aanbiedt is: welke vakgebieden of toepassingsdomeinen kunnen genieten van een dergelijke aanpak? Alle productieprocessen, vakgebieden, diensten en beveiligingssystemen uit de privé- of de openbare sector kunnen voor hun besluitvorming terugvallen op deze techniek. Er zullen niet enkel voorstellen en maatregelen ter verbetering duidelijk worden, maar eerdere tekortkomingen zullen eveneens op de voorgrond treden. Dit is eveneens het geval voor de krijgsmacht en de ordediensten: deze gevallen zullen in dit werk meer onze aandacht trekken. Of het nu gaat om beveiliging in het thuisland of in een expeditionaire troepenmacht, de risicoanalyse zal steeds aan de basis liggen van de behandeling van een veiligheidsprobleem: in dit kader past de beveiliging van een luchthaven ergens in Centraal-Azië of een ambassade in België. Het probleem dat vaak opduikt in het proces is datgene welke betrekking heeft op de financiële middelen die nieuwe toewijzingen zullen krijgen: verandering op zich stuit meestal op weerstand. Mensen worden liever geleid door procedures en methodes die ze al kennen van jaar en dag. Naast deze problematiek is er ook mogelijk een financiële impact verbonden aan de uitvoering/verandering van de maatregelen, die door de methode werden vooropgesteld. De weerstand die dit veroorzaakt, zal nog veel groter zijn en de manager of chef die ze moet uitvoeren moet hier rekening mee houden. Voor bedrijven met commerciële belangen kan deze methode zelfs door de leiding opzij geschoven worden uit vrees dat overdreven winstmarges afgeroomd zullen worden voor de aanpassing van enkele veiligheidsmaatregelen of de verbetering van de reeds voorziene arbeidsveiligheid. 8

23 Maar het probleem reikt veel verder dan dat. Zoals CLARKE 1 het terecht aanhaalt, is risicoanalyse gebaseerd op probabilistisch denken, m.a.w. men gaat in het denkproces uit van de waarschijnlijkheid dat een gebeurtenis zich voordoet met ernstige tot catastrofale gevolgen. Zoals men reeds heeft aangehaald, kan men deze argumentatie opzij schuiven omwille van financiële aspecten, maar ook omwille van hun statistische frequentie: men kan toch een belangrijke inspanning van de organisatie niet monopoliseren voor een gebeurtenis die, statistisch bewezen, zelden of nooit zal voorkomen? Op korte termijn kan dit een correcte analyse zijn van de situatie. Men mag echter niet uit het oog verliezen dat ontwrichtende rampen steeds vaker voorkomen en dat de gevolgen ervan jaren nadien nog materiële sporen nalaten, om nog maar te zwijgen van het menselijk leed dat niet meer herstelbaar is. Of het nu gaat over grote natuurrampen, die toenemen in frequentie omwille van klimaatsveranderingen, of financiële crisissen die alle bevolkingslagen treft (maar de meest zwakke eerst), worst- case scenario s gebeuren op ogenblikken waarop men ze niet verwacht en waarvoor men bijgevolg onvoorbereid is. Een bijkomend aspect dat eigen is aan onze samenleving is de concentratie van de bevolking enerzijds en anderzijds de concentratie van industrie die alsmaar dichter bij de bevolking wordt ingeplant. Op zich vormt dit een element dat bijdraagt tot een verhoogd risico op ernstige impact, hetgeen kan vermeden worden door fysische verspreiding van de oorzaken en mogelijke doelwitten. Deze verdunning van de bedreiging is de oplossing die als een rode draad wordt vooropgesteld door PERROW 2. De frequentie van het evenement doet er in dit geval niet toe. De gevolgen van een dergelijke gebeurtenis zijn zo ingrijpend, dat de gevolgen voor de samenleving jaren later nog nazinderen en waarschijnlijk hun plaats zullen verwerven in geschiedenisboeken. Nog een tegenargument dat men vaak hoort in de mond van critici is het irrationele denken dat aan de basis ligt om zich toe te spitsen op gebeurtenissen waarvan de waarschijnlijkheid zeer laag is. Men hoort vaak genoeg dat er al problemen genoeg zijn die de moeite waard zijn om er zich op toe te leggen (zoals armoede in de derde en vierde wereld, ziekte, werkloosheid, ). Vooreerst moet men hiertegen opwerpen dat in een militaire omgeving deze gebeurtenissen al veel minder onwaarschijnlijk zijn dan men zich kan voorstellen, alhoewel ze een dagelijkse dreiging vormen in het kader van buitenlandse opdrachten. Bovendien moet men hieraan toevoegen dat dergelijke militaire evenementen nog meer impact hebben op de samenleving wanneer ze zich voordoen in burgermilieu door bijvoorbeeld terroristische aanslagen. 1 CLARKE, L., «Thinking about Worst-Case Thinking», in Social Inquiry, Vol.78, N 2, May 2008, p PERROW, C., The next catastrophe: Reducing our vulnerabilities to Natural, Industrial and Terrorist Disasters. Princeton University Press, March

24 Men dient hier wel het onderscheid te maken tussen het plannen van worst case scenario s en het toekennen van het worst case label aan een evenement a posteriori. In het eerste geval zoekt men naar planning en maatregelen die de gevolgen/impact op de samenleving kunnen verkleinen. In het tweede geval is men meestal op zoek naar verantwoordelijken met inzicht op de catastrofale gevolgen die hadden moeten voorzien worden in de bestaande plannen. Het plannen op zich (en het voorafgaandelijk analytisch denkwerk) laat toe om een duidelijk beeld te verkrijgen in alle processen en parameters die invloed hebben op de Instelling dat men wil beveiligen. In die context laat het denkproces toe om procedures en middelen te voorzien om weerstand of veerkracht te ontwikkelen tijdens en na een incident. Vandaar ook het belang van de Nood- en Interventieplanning (NIP) op nationaal niveau, alsook in het kader van internationale samenwerking (EU, NAVO, etc.). Wat alleszins moet vermeden worden, is dat op het einde van het proces een gevoel van veiligheid wordt gecreëerd. Niet alle gevaar is geweken wanneer het proces is doorlopen en plannen of maatregelen klaar zijn. Een regelmatige herziening van het hele denkproces moet gepland worden. Zonder dit wordt het hele proces voorbijgestreefd. In dat geval komt men inderdaad in een situatie terecht waarbij ongeoorloofde investeringen werden uitgevoerd zonder opvolging en bijgevolg zonder effectief resultaat. Het is belangrijk dat we op dit punt de aandacht vestigen op het werk van de Commissie ter preventie van massavernietigingswapens, proliferatie en terrorisme. In de samenvatting van het rapport, wordt het volgende vermeld 3 : The Commission believes that unless the World community acts decisively with great urgency, it is more likely than not that a weapon of mass destruction will be used in a terrorist attack somewhere in the World by the end of De aanvallen van 11 september te New York waren van conventionele aard. Nochtans was hun impact op de samenleving dermate ontwrichtend, dat men ze niet kan negeren. Zo ook voor aanslagen in Madrid (2004), Londen (2005), Pakistan (2008), en Mumbai (2009), telkens weer uitgevoerd in het hart van de stad, te midden van gewone burgers. Desondanks besluit de Commissie dat het nog erger kan. De capaciteit bestaat inderdaad: tussen 1990 en 1995 lag de Aum-sekte in Japan aan de basis van 17 aanslagen, waarvan 7 pogingen bleken om biologische wapens te gebruiken 4,5. Uiteindelijk slaagde een aanval in de metro van Tokio op 20 maart 1995 door gebruik van Sarin zenuwgas. 3 GRAHAM, B., et al., World At Risk: The report of the commission on the prevention of weapons of mass destruction, proliferation and terrorism; Vintage Books, December 2008, p.xv. 4 Chronology of Aum Shinrikyo s CBW Activities, Monterey Institute of International Studies, p.1. 5 Japan s Doomsday Cult Sought Ebola for Weapon, Reuters World Service, 24 March

25 Uit deze voorbeelden blijkt dat het onwaarschijnlijke reeds plaatsgreep, en rapporten sluiten een herhaling van deze scenario s niet uit. Moet men dan niet alles in het werk stellen, en inderdaad investeren om ten minste een coherent denkpatroon te kunnen ontwikkelen dat ons zou kunnen helpen aan de ontwikkeling van efficiënte maatregelen tegen dit type aanslagen. Laten we niet vergeten dat het niet enkel om aanslagen gaat. Een incident op een chemisch bedrijf kan door de vernoemde concentratie van industrie en bevolking dezelfde catastrofale gevolgen hebben! We kunnen vaststellen dat aanbevelingen met betrekking tot de problematiek die ons aanbelangt niet steeds worden opgevolgd, zelfs indien men er specifiek naar vraagt. In het eindrapport van de Commissie ter onderzoek van de aanslagen van 11 september worden (in 2005!) een aantal aanbevelingen geformuleerd om dit type incidenten te vermijden in de toekomst. Het gedeelte inschatting van de kwetsbaarheid en risico s ten opzichte van kritische infrastructuur krijgt één van de slechtste evaluaties 6 : Critical infrastructure and vulnerabilities assessment: A draft National Infrastructure Protection Plan (November 2005) spells out a methodology and process for critical infrastructure assessments. No risk and vulnerability assessments actually made (eigen onderlijning); no national priorities established; no recommendations made on the allocation of scarce resources. All key decisions at least a year away. It is time that we stop talking about setting priorities, and actually set some.-grade D. Ook daar waar het ergste is gebeurd, bestond blijkbaar nog steeds de weerstand om te investeren in maatregelen ter voorkoming van incidenten. Of de reden nu gezocht moet worden in de optiek dat men ervan uitgaat dat dergelijke incidenten toch geen tweede maal zouden plaatsgrijpen, of zuiver uit financiële overwegingen blijven onbeantwoord. Feit is dat in 2009 de situatie er nog steeds niet echt is op vooruitgegaan. Men heeft nieuwe instellingen in het leven geroepen als The Homeland Security Council (HSC) en een Department of Homeland Security (DHS). De samenwerking met andere departementen is echter niet duidelijk en de bevelvoering tijdens een incident is volkomen in het vage gelaten. Dit is nochtans één van de essentiële problemen, naast een concrete invulling en planning van alle noodzakelijke middelen op het terrein, waaraan een efficiënte risicoanalyse zou kunnen tegemoet komen. Deze methodologie zou een blauwdruk kunnen afleveren om de aard van de capaciteiten te bepalen, die noodzakelijk zijn bij specifieke incidenten, wie deze zou moeten leveren en bedienen, hoe men middelen ter plaatse krijgt en hoe ze geïntegreerd worden in het plan van aanpak. Deze 6 KEIN, T., et al., «Final report on the 9/11 Commission Recommendations», in 9/11 Public Discourse Project, December 5, 2005, p.1. 11

26 elementen, die deel uitmaken van de NIP als resultaat van doorgedreven onderzoek naar bedreiging, impact en risico, hebben echter nog geen efficiënte aanpak gekend. 9 jaar na de feiten in het land dat zo zwaar geteisterd werd door de aanslagen, liggen de vereisten om rampen in eigen land efficiënt te kunnen aanpakken nog steeds niet vast 7. Allerhande redenen kunnen hiervoor aangehaald worden. Eén ervan is ongetwijfeld het prijskaartje dat eraan vastkleeft. Het is echter nog veel kostelijker om in de plaats van proactieve risicoanalyse, a posteriori een beroep te moeten doen op rampenbestrijding. Het is een vaststaand feit dat een oplossing moet gevonden worden, al was het maar om ook bij ons niet achter de feiten aan te lopen. Een analyse van de getroffen domeinen inzake NIP, ongeacht de oorzaak, dringt zich op. Pas dan kan men de risicoanalyse grondig bestuderen. 7 WORWUTH, C., «The Next Catastrophe: Ready or Not?», in The Washington Quarterly, Vol.32, N 1, p

27 1.2. Getroffen domeinen van strategische trends en natuurlijke of opzettelijke rampen (strategische context) Men kan slechts vaststellen dat in de komende jaren specifieke domeinen in de samenleving onder druk zullen komen te staan. De oorzaak hiervoor is te vinden in menselijke impact op de omgeving en evoluties in de samenleving. Het is noodzakelijk een duidelijk onderscheid te maken tussen de onderdelen van een goed functionerende maatschappij die onder druk komen te staan door trends, dan wel door terrorisme of gewapend conflict. In eerste instantie zijn er een aantal strategische trends die bepaalde domeinen uit de samenleving letterlijk onder druk zetten. Anderzijds leiden gewapende conflicten en terroristische activiteiten eveneens tot situaties die bepaalde domeinen uit de samenleving zodanig beïnvloeden dat de situatie aanleiding kan geven tot rampzalige gevolgen. Beide aspecten zullen bondig belicht worden in het kader van de gevolgen die ze kunnen betekenen voor de operationele inzet en de NIP. Het spreekt voor zich dat deze domeinen elkaar kunnen overlappen en dat opzettelijke rampen kunnen uitgelokt worden, maar dat de oorzaak eveneens kan gevonden worden in een natuurlijke evolutie van een strategische trend. Welke elementen dragen bij tot de wijziging van strategische trends die zich aftekenen in de periode tot 2036? De drie belangrijkste drijfveren die de komende dertig jaren een invloed zullen hebben op onze levenswijze zijn klimaatverandering, globalisatie en wereldwijde ongelijkheid. Deze drijfveren zullen de trends bepalen waardoor men in vier domeinen drastische veranderingen zal ervaren op korte of lange termijn. Deze domeinen kan men omschrijven onder algemene noemers als populatie en grondstoffen, identiteit en eigenbelang, beleid en openbare orde, kennis en innovatie 8. Concreet zijn de gevolgen hiervan acuut merkbaar in: Instabiliteit van de (energie)markt: reeds tijdens de aanloop van de financiële crisis in september 2008 werd het duidelijk dat meer en meer actoren hun eigen (energie)markt wilden vrijstellen door het afsluiten van bilaterale akkoorden. De impact op andere sectoren van de economie toont aan dat een wereldwijde recessie niet door protectionistische maatregelen 8 Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC) Global Strategic Trends Programme , UK MOD, January 2007, p.xiii. 13

28 kan ingedijkt worden. Niet alle landen hebben hier echter een gelijkaardige rol om te bepalen welk beleid ze zullen volgen. Ontwikkelingslanden zullen ook hier meer en meer de gevolgen dragen van wat een multisectoriële crisis zal worden. Het streven naar eigenbelang kan in deze omstandigheden een gevaarlijke voedingsbodem vormen, bijzonder in instabiele regio s. Instabiliteit van voedselprijzen: toenemende vraag en klimaatsverandering staan in schril contrast met stabiele voedselprijzen. Daar waar in de Westerse landen producenten reeds onder druk staan, is dat des te meer het geval voor regio s waar woestijnvorming en erosie van de bodem door ontbossing de endogene teelt onder druk brengen. Dit effect zal zich nog meer laten voelen indien men de teelt van gewassen in het kader van brandstofproductie wil doordrukken: de beschikbare oppervlakte voor eetbare gewassen komt zo onder druk met als gevolg dat de voedselbevoorrading voor de betrokken bevolking in het gedrang komt. Competitie in toelevering van energiebronnen: een voorbeeld van wat de gevolgen hiervan zouden kunnen teweeg brengen, werd geïllustreerd tijdens de gascrisis tussen Rusland en Oekraïne ( ), waardoor de doorvoer naar Oost- Europese lidstaten tijdelijk werd afgesloten gedurende een barre winterperiode. Commerciële belangen zijn duidelijk belangrijker dan de morele verplichting om leveringscontracten te respecteren. Om toelevering te blijven garanderen, zullen grote consumenten zich minder afhankelijk moeten kunnen opstellen ten opzichte van de klassieke olie- of gasleveranciers. In dit opzicht zijn er twee parameters die de gang van zaken zullen bepalen. In eerste instantie zou men de bestaande aanvoerlijnen kunnen beveiligen voor wat de toelevering betreft. Alternatief is het duidelijk dat nieuwe energiebronnen zullen moeten gevonden worden: de projectie tot 2030 toont aan dat de vraag naar fossiele brandstoffen nog steeds in stijgende lijn zal verlopen op wereldvlak, terwijl deze bronnen niet onuitputtelijk zijn. Ter illustratie wordt in figuur 1 een grafische voorstelling gegeven van de vraag in 2004 en de projectie ervan naar Natuurlijk moet men om een betrouwbaar beeld te krijgen rekening houden met het feit dat deze trendkaart opgesteld werd in Men moet dus zeker rekening houden met de gevolgen van de crisis die zich in september 2008 heeft ingezet. De olieprijs zal hierbij een essentiële rol spelen om een betrouwbare weergave te kunnen weerspiegelen. Een algemene verwachting, afgezien 14

29 van deze factoren, is dat de vraag naar fossiele brandstoffen zal blijven groeien in groeipolen uit Azië. Figuur 1: Regionale vraag naar olie op wereldvlak, horizon In deze context kan men ervan uitgaan dat de vraag naar nieuwe kerncentrales zal toenemen, in afwachting van rendabele hernieuwbare energie. Gezien kernfusie niet commercieel uitbaatbaar blijkt voor horizon 2050, zal de traditionele kernsplijting onvermijdelijk deel uitmaken van de overgangstechnologie. Op zich houdt dit risico s in op het vlak van proliferatie van nucleair materiaal. Demografische veranderingen: onder druk van de globalisatie en aangehaalde onzekerheden in verband met energie en voedselbevoorrading, zijn betrokken populaties meer geneigd zich terug te plooien op hun etnische, communautaire of tribale afkomst. Intrinsiek zal dit een permanent instabiele situatie tot stand brengen in betrokken regio s. 9 Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC) Global Strategic Trends Programme , UK MOD, January 2007, p

30 Politieke gevolgen: tot aan het begin van de economische crisis van september 2008 leken de VS de belangrijkste plaats te zullen innemen op het politiek toneel. Het dominoeffect op andere sectoren van de economie heeft deze positie verzwakt: het zwaartepunt van alle inspanningen moest gericht worden op het economisch herstel. Ondanks de aanwezigheid van snel groeiende markten als China en India, hebben die ook zware geleden onder de economische crisis. De vooruitzichten schatten een groei in die, zeker voor wat China betreft, het BNP van de VS zou overtreffen tegen Figuur 2 illustreert deze trend. Figuur 2: Evolutie van het BNP van groeiende Aziatische markten horizon De lopende crisis zal wellicht haar invloed laten gelden, althans wat de tijdlijn van deze extrapolatie betreft. Landen zoals Rusland hebben zich meer verdekt opgesteld met betrekking tot de impact van de crisis op de energiesector 11. De grote economische afhankelijkheid van de inkomsten van de verkoop van zowel gas- als olieproducten zal ongetwijfeld interne politieke spanningen ten top doen drijven in de actuele crisis en nog lang nadien. 10 Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC) Global Strategic Trends Programme , UK MOD, January 2007, p BHALLA, R., et al., «Turkey and Russia on the Rise», in Stratfor Geopolitical Intelligence Report, March 17, 2009, p.3. 16

31 Nieuwe bronnen zullen aangesproken moeten worden en daarom is de macht over de velden van Centraal-Azië op zich van strategisch belang in de Russische politiek van de komende jaren. In de EU is het ondertussen duidelijk geworden dat samenwerking de enige oplossing kan zijn om een uitweg te vinden voor de nakende recessie. Deze spanningen vormen ook een voedingsbodem voor vernieuwd nationalisme en protectionisme. Dit kan dan opnieuw een terugval betekenen in domeinen als demografie, economie, voedselbevoorrading en energetische politiek. Het blijkt dat alle trends terug te brengen zijn tot evoluties die zich voordoen in domeinen als demografie, cultuur, sociale omstandigheden, economische ontwikkeling, politieke context, technologische ontwikkeling en natuurlijke bronnen. Het voorzien van mogelijke scenario s in deze domeinen heeft betrekking op een al dan niet specifieke geografisch beperkte problematiek of items als klimaatverandering, georganiseerde misdaad, etc. Voor iedere trend kunnen mogelijke scenario s uitgetekend worden die veiligheidsrisico s inhouden. Analyse hiervan laat dan weer toe om veiligheidspolitiek af te stemmen op de verwachtingen en gewapend conflict te voorzien en, indien mogelijk, te vermijden met de medewerking van internationale organisaties als de VN, OVSE, EU, regionale partnerschappen, etc. Wat de invloed van gewapende actie betreft, moet men het onderscheid maken tussen terroristische activiteiten enerzijds, en gewapende conflicten tussen staten anderzijds. Een sluitende definitie rond terrorisme kan men niet terugvinden: eensgezindheid ontbreekt hierrond. Men zou zich eerder moeten baseren op de invulling die deze term krijgt in nationale wetgevingen. Volgens BENNETT 12 zijn er vier elementen die het terrorisme karakteriseren: Het is vooraf gepland en niet impulsief uitgevoerd. Het is politiek gericht, bedoeld om de bestaande politieke macht te wijzigen. Doelwit zijn burgers en geen militairen of militaire installaties. De acties worden uitgevoerd door niet-staatsactoren (géén leger). 12 BENNETT, B., Understanding, Assessing, and Responding to Terrorism. Protecting Critical Infrastructure and Personnel. John Wiley & Sons, 2007, p.1. 17

32 Of men het nu al dan niet eens is met deze benadering, kan men niet ontkennen een aantal kenmerken essentieel zijn in terroristische activiteiten. Terrorisme kan men beschrijven als de activiteit van individuen of groeperingen (niet-staatsactoren) die al dan niet steun krijgen van een reguliere Natie, en die door geweld willekeurige of uitgezochte doelwitten bestoken om hun wil op te dringen op een doelpubliek. Een voorbeeld hiervan zijn de aanslagen op toeristen in Egypte met als doel de toeristische sector schade toe te brengen. Om hun doel te bereiken, zullen doelwitten liefst in het oog springen of goed bekend zijn. De geplande actie moet van die aard zijn dat het nieuwsbericht er ruimschoots aandacht aan schenkt. Verder moet het doelwit zwak genoeg zijn, d.w.z. dat de aanval uitgevoerd kan worden zonder al te grote inzet van veel middelen terwijl een maximale menselijke en/of materiële schade wordt gerealiseerd. Op die manier kan zodanig veel schade aangericht worden aan essentiële infrastructuur of economie dat de normale werking van de samenleving erdoor wordt ontwricht. Men dient hier nog even aandacht te schenken aan de doelwitten van terroristische activiteit. De US Air Force Antiterrorism Standards geeft in een duidelijke beschrijving van mogelijke doelwitten 13. De letters in het acroniem DSHARPP staan voor de criteria die in aanmerking kunnen genomen worden om een gunstig doelwit uit te kiezen: Demography: deze overweging heeft betrekking op welke populatie getroffen gaat worden. Zijn militairen dan wel burgers het doelwit? Werken ze voor de overheid of gaat het om voorbijgangers? Symbolism: hier neemt men in overweging of de doelgroep van enige symbolische betekenis kan zijn in de samenleving, bijvoorbeeld Joden, allochtonen, militairen, History: er is mogelijk een voorgeschiedenis aan het feit waarom een bepaalde groep doelwit wordt in bepaalde onstabiele regio s. Ook de methodologie en de capaciteit in gebruik kan deel uitmaken van die historiek. Accessibility: of het doelwit nu bereikt kan worden zonder hindernis of door medewerking van insiders heeft weinig belang. In militaire termen spreekt men over 4 fasen die onontbeerlijk zijn in de toegankelijkheid: de mogelijkheid tot 13 Air Force Instruction van 3 April 2006, certified current 17 November 2008, aanhangsel 9. Varianten op DSHARPP zijn in gebruik naargelang het department dat een identificatiesysteem wenst. Zo zijn er CARVER (en varianten) en MSHARPP gebruikt door respectievelijk Special Forces en Staatsadministratie in de VS. Zie in dit verband BENNET, B., Understanding, Assessing, and Responding to Terrorism. Protecting Critical Infrastructure and Personnel. John Wiley & Sons, 2007, pp

33 infiltratie, bereik van het doelwit, bereik van het essentieel element van het doelwit en exfiltratie. Het is belangrijk te noteren dat deze elementen ook essentieel zullen zijn om toegang tot essentiële infrastructuur te ontzeggen. Hoe beter deze 4 fasen aan beveiliging onderworpen worden, hoe moeilijker de bereikbaarheid voor ongewenste aanval of sabotage. Recognizability: is het doelwit gemakkelijk herkenbaar? Ligt het in de stad en kan het eenvoudig bereikt worden. De aanslagen in Mumbai hebben aangetoond dat de schutters gebruik hebben gemaakt van het Internet (Google Earth) om hun verkenning en volgroute op touw te zetten. Population: hier wordt algemeen aangenomen dat hoe dichter bevolkt, hoe meer het doelwit in aanmerking komt om aangevallen te worden met als doel collaterale schade te maximaliseren. Proximity: is het geselecteerde doelwit niet in de nabijheid van een publiek dat door terroristen als te beschermen beschouwd worden m.a.w. zou de collaterale schade meer nadeel kunnen brengen aan de actie dan het hoofddoel? Eenmaal het doelwit uitgekozen, zijn de tactieken zeer uiteenlopend: brandstichting, cyberaanval, vernieling van infrastructuur (of toeleveringskanalen), economische schade door besmetting van consumptiegoederen, ecologische schade door besmetting van drinkwater, explosies, valse meldingen, kaping, moord, sabotage, gijzeling, kidnapping, diefstal, enz. Een speciale dimensie moet men toekennen aan het gebruik van massavernietigingswapens (Weapons of Mass Destruction-WMD). De CBRN-dimensie zal later in meer detail belicht worden met betrekking tot deze problematiek. Los van terroristische activiteit moet men rekening houden met gewapend conflict tussen staten en de strategische trends die hier de oorzaak van kunnen zijn in de komende jaren. Sommige kunnen met de voornoemde overlappende gevolgen hebben. In 2004 werd door de Universiteit van München een historische trendanalyse uitgevoerd 14. Door middel van computersimulatie werden geschiedkundige indicatoren geanalyseerd naar hun geldigheid voor de evaluatie van te verwachten trends. Om een visie te ontwikkelen over de evolutie van gewapende conflicten horizon 2035 werden uit deze analyse vier krachtlijnen weerhouden in het kader van veiligheid en conflict: 14 Zentrum für Transformation der Bundeswehr, Historische trendanalyse. Workshop report, Munich

34 Na het tijdperk van de industrialisering komt het tijdperk van de kennis : het vergaren, beheren, uitbaten en vrijwaren van informatie. Toegang tot kennis en uitwisseling van informatie speelt dus een cruciale rol tussen individuen, sociale groepen, maar ook staten en allianties. De vrijwaring van deze kennisstructuur is van cruciaal belang om de overhand te krijgen tijdens gewapend conflict. Een duidelijke kennis van wat er zich op tactisch en strategisch gebied afspeelt, is essentieel voor de efficiënte inzet van troepen. Hierdoor is het kwantitatief overwicht, dat vroeger de determinerende factor was, niet langer een garantie tot succes. Een illustratie hiervan is de initiële falende tactiek van Pakistan in de strijd tegen de Taliban. De opleiding van troepen gebeurde tot 2008 nog steeds in een geest van massale inzet van troepen met zware middelen. Deze aanpak van totale oorlog dringt zich op in het kader van de geopolitieke situatie ten opzichte van militaire reus India die sinds eeuwen als vijand nummer één wordt aanzien. Andere tegenstrevers, nu de Talibanmilities, hebben aangetoond dat dergelijke aanpak niet doeltreffend kan zijn in gebieden als de Hindu-Kush zonder duidelijke situation awareness. Zeer weinig middelen zijn in deze context nodig om Pakistaanse troepen uit te schakelen. Een herziene aanpak in de loop van 2009 m.n. in de Swatvallei heeft haar nut bewezen. De kwetsbaarheid van de moderne samenleving is een direct gevolg van vorig punt: ontbreken of wegvallen van toegang tot informatie kan catastrofale gevolgen hebben voor de goede werking van de maatschappij. Als gevolg van deze karakteristieke kwetsbaarheid kan deze zich uiten op tal van andere vlakken als voedselbevoorrading, beschikbaarheid van water en energiebronnen en toegang tot informatie- en beheersnetwerken zoals het Internet. Deze kwetsbaarheid wordt in tal van voorbeelden duidelijk: de cyberaanvallen in Estland op het informaticanetwerk in 2007, waarvan duidelijk bewijsmateriaal ontbreekt vanwege het gebruik van servers over de hele wereld. Een ander voorbeeld is de onderbreking van de gasdistributie van Rusland naar Oekraïne tijdens de winter van , waardoor West- Europese landen ook niet meer werden bevoorraad. De les die hieruit getrokken moet worden, is dat een belangrijke krachtlijn in alle nieuwe ontwikkelingen, of ze nu van militaire aard zijn of niet, gericht zal zijn op de (fysische) bescherming: bescherming van informatie, van bevoorrading en infrastructuur. 20

35 De gewijzigde omstandigheden van oorlogvoering: de oorlog zoals die door onze veteranen uit de twee Wereldoorlogen werd geleefd, was er nog steeds één die conceptueel past in het kader van theorieën uit de 19 e eeuw: ondanks industriële en technologische ontwikkeling was het Clausewitziaans concept van totale oorlogvoering ten voordele van nationale belangen nog steeds van toepassing. Het concept oorlog had ook tijdens de koude oorlog betrekking op conflicten tussen staten met massale militaire capaciteiten. De aanslagen van 11 september 2001 hebben dit concept grondig aangetast: de betrokkenheid van natiestaten in internationale organisaties en de onderlinge afhankelijkheid van hun economie (recent nog geïllustreerd door de wereldwijde impact van sectorale ontsporing) verkleinen de mogelijkheid op conflicten omtrent regionale belangen zonder ze volledig uit te sluiten. Nochtans zal men eerder als aanleiding van toekomstig gewapend conflict aandacht moeten vestigen op oorzaken die wereldwijde gevolgen kunnen ondergaan op alle aspecten van de samenleving: de belangen zullen zich eerder supranationaal manifesteren en de verdediging ervan zal ook moeten benaderd worden in het kader van allianties. De asymmetrische aspecten van oorlogvoering: deze worden verder nog afzonderlijk behandeld. Ook de globalisatie werkt volgend COKER 15 een veiligheidsrisico (lees risico voor gewapend conflict) in de hand. Daarom zijn nieuwe oorlogen fundamenteel verschillend van de Clausewitziaanse benadering. Veiligheidsaspecten zullen in de toekomst draaien om WMD, terrorisme, milieu, ongelijkheid van kansen, migratie, georganiseerde misdaad en ziekte. Als gevolg hiervan is het niet ondenkbaar dat de een krijgsmacht meer en meer wordt ingezet als verbeterde politiemacht, rol die niet binnen het kader van de activiteiten ligt, waar dan ook ter wereld. Bovendien loopt men hiermee het risico dat het politieke kader wegvalt waarbinnen militaire inzet moet kaderen. Merken we nog op dat in deze nieuwe benadering van oorlogvoering de NAVO wel degelijk een toekomst heeft. De oorspronkelijke reden voor de oprichting mag dan wel verdwenen zijn, alleen allianties zullen een antwoord kunnen bieden aan nieuwe conflicten. Aanpassing van doctrines in de schoot van allianties dringt zich dus wel op. 15 In COKER, C., «Globalisation and Insecurity in the Twenty-First Century: NATO and the management of Risk», in Adeplhi Paper 345, International Institute for Strategic Studies, 2002 wordt globalisatie omschreven als de interconnectie van locale gebeurtenissen of activiteiten met als resultaat gevolgen die merkbaar zijn op wereldschaal. 21

36 Volgens MAHNKEN 16 kan men bovendien geografische zones identificeren waarbinnen, tegen horizon 2025, conflictueuze strategische interestgebieden aanleiding kunnen geven tot gewapend conflict. Voorbeelden hiervan zijn terug te vinden in regio s als: Het Midden-Oosten: deze regio zal als globaal strategisch interessegebied kritiek blijven omwille van tegenstrijdig voordeel in domeinen als bestaanszekerheid en algemene veiligheid, militaire overmacht, demografische onzekerheid, fysische scheiding van bevolkingsgroepen, strijd om de controle over de levensnoodzakelijke watervoorziening en energievoorziening. Azië (China en India) wordt aanzien als een groeipool op het vlak van de wereldeconomie wat deze gebieden tegelijk bijzonder kwetsbaar maakt in een context van economische terugval. Dezelfde regio is bron van bezorgdheid uit hoofde van de internationale gemeenschap omwille van de risico s tot nucleaire proliferatie (Noord-Korea en Iran). In deze context mag men de problematische toestand van Pakistan niet uit het oog verliezen. Als de facto kernwapenstaat is het bijzonder kwetsbaar voor de verschuiving van het Afghaans conflict naar eigen grondgebied: dit werd pijnlijk duidelijk in de realiteit. Afrika zal een pijnpunt blijven in vele aspecten 17 : de klimaatsverandering, de bodemerosie en bosontginning, gecombineerd met demografische explosie zullen een permanente druk blijven op vele landen van het Afrikaanse continent. De tekorten aan levensnoodzakelijke middelen van de bevolking staan er in schril contrast met de uitbating van grondstoffen door niet-afrikaanse firma s die er de natuurlijke rijkdommen van het continent weghalen. Deze situatie, die in vele gevallen bevorderd wordt door onderling vijandige etnische groepen, laat vermoeden dat gewapende crisissen nog op de agenda zullen blijven in de komende jaren. In hetzelfde kader werd door ZOTTI 18, in opdracht van het US Marine Corps een lijst van informatieve trends voorgesteld, met het oog op de 16 MAHNKEN, T., «Visions of Transformation 2025-Shocks and Trends», Naval Postgradual School Transformation Chair, February 2007, p CALLENBACH, C.P, et al., Rapport «Militaire inzetmogelijkheid in Afrika», Instituut Clingendael, Den Haag, Maart ZOTTI, M., «Strategic trends and implications», Information paper SVG/MCCDC, Strategic Vision Group, 12 February

37 identificatie van mogelijke oorzaken tot gewapende conflicten tussen 2007 en 2025: Ongelijke verdeling van de welvaart tussen de westerse maatschappij en de ontwikkelingslanden is een bron van frustratie en spanning. Deze spanningen kunnen uitmonden in herhaaldelijke gewapende crisissen tegen westerse belangen. Demografische dichotomie door de vergrijzing in rijkere westen en de bevolkingstoename in de ontwikkelingslanden doet ook in dit domein spanningen opdagen. Fiscale druk op de werkende bevolking zal defensiebudgetten onder druk zetten in het westen. De ontwikkelingslanden daarentegen zien hun gewapende groeperingen aanzwellen met een als maar jongere bevolkingsgroep en schrikken er niet meer voor terug om kindsoldaten actief in te zetten. Verstedelijking van en migratie naar kustgebieden in Afrika en Azië veroorzaakt hoge werkloosheid en gebrek aan essentiële nutsvoorzieningen. Bovendien is de kans reëel dat vloedgolven zoals deze van december 2004 zich in de toekomst opnieuw voordoen. Ontwrichting van hulpverlening en plundering zijn een mogelijke oorzaak voor de tussenkomst van gewapende troepenmachten. Schaarste van grondstoffen en energiebronnen: vooral het gebrek aan drinkbaar water, strijd om controle over energiebronnen en energievoorziening is een permanente bron van bezorgdheid voor landen die als klant beschouwd moeten worden. Daar waar in het verleden gewapende conflicten vooral een territoriale oorzaak hadden, is het niet uitgesloten dat deze in de toekomst ontstaan omwille van het gebrek aan water- of energievoorzieningen. Nieuwe groeipolen in Azië zullen alles in het werk stellen om de verkregen economische marktposities te vrijwaren. Dit betekent dat de vrijwaring van de energievoorziening gegarandeerd moet worden door de aanvoer van grondstoffen ook al moeten die gezocht worden op andere continenten (bijvoorbeeld in Afrika). Dit aspect alleen is een element voor blijvende spanning in de komende jaren. Strijd tussen globalisatie enerzijds en soevereiniteit, identiteit anderzijds: de globalisatie van politieke, economische en industriële activiteit veroorzaakt een vervaging van het eigen nationaliteitsgevoel. Bovendien is de eigen greep op de wereldeconomie verloren gegaan zoals is gebleken tijdens 23

38 het uitbarsten van de economische crisis in september Het domino-effect van de crisis in de Amerikaanse economie naar de rest van de wereld heeft de grondvesten van de vrije markt ernstig in gevaar gebracht. Nieuwe groeipolen, die onlangs hun poorten openden naar de vrije markteconomie en die er hun heil in zagen, delen nu in de klappen. Dit brengt interne spanningen teweeg wat regionale conflicten niet uitsluit. Vervaging van de vormen van oorlogvoering: sinds WOII zijn de vormen van conflict vervaagd. Van open en totale oorlogvoering, heeft men veranderingen kunnen vaststellen: zo hebben in Afghanistan de Mujahedin de overhand haalden over reguliere troepen van het Sovjet-leger. Naast deze irreguliere oorlogvoering heeft men de toename kunnen vaststellen van terroristische activiteiten op burgers, de inzet van kindsoldaten in Afrika en Azië, het groeiend belang van georganiseerde criminaliteit in oorlogvoering, war by proxy (door tussenpersonen of groeperingen die de identiteit van de ware agressor verbergen) en cyberaanvallen. Meer en meer zal de samensmelting van deze verschillende fenomenen leiden tot een hybride vorm van oorlogvoering. Deze zullen een mengpatroon vertonen van voornoemde oorlogsvormen in verschillende operatietheaters. De inzet van conventionele troepen zal samenvloeien met onconventionele tactieken door gebruik van nieuwe technologie. Zo is er bijvoorbeeld de uitschakeling van leiders aan de hand van raketten afgevuurd vanaf onbemande vliegtuigen (UAV s) of terroristische activiteiten van onafhankelijke groeperingen en de aanzet tot geweld en criminaliteit om wanorde en een gevoel van permanente onveiligheid te creëren. In deze context zal men meer en meer niet-staatsactoren zien optreden tijdens conflicten. Deze kunnen door eigen capaciteit of door medewerking van soevereine staten beschikken over WMD-capaciteit en de logistieke capaciteit benutten van hun sponsors om deze massavernietigingswapens af te leveren in stedelijke omgeving. 24

39 1.3. Afwijking van strategische trends: verrassing versus schok Men stelt vast dat de strategische trends die zich aankondigen zich vaak niet in het domein van het militaire kader afspelen. Nochtans is het belang van de inzet zo groot dat er aanleiding zou kunnen zijn tot conflictsituaties. Vandaar dat voornoemde problematiek steeds in het centrum van de belangstelling van het politieke en militaire beleid zou moeten blijven staan met het oog op snelle respons om verrassing of schok te vermijden. Een essentieel verschil dringt zich hier op tussen strategische verrassingen en strategische schok, geenszins synoniemen van elkaar. De grens tussen deze twee begrippen is te vinden in de samenvloeiing van meerdere kenmerken nl. de weerslag op de samenleving (zie ook het belang van impact in het begrip risico verder in dit werk), de grootte van de ontwrichting die erdoor veroorzaakt wordt en ten slotte de wijze waarop het voorval voorzien was in bestaande planning 19. Natuurlijk moeten we hieraan toevoegen dat de bestaande planning niet voldoende is: ook de nodige middelen moeten voorzien worden om een zekere weerstand te kunnen bieden aan het incident. De volgende figuur illustreert dat een strategische schok, per definitie ontwrichtend voor de goede werking van de samenleving, steeds een impact zal hebben voor het militair apparaat, hetzij door inzet, hetzij door wijziging in organisatie: zelfs een economische crisis kan een weerslag vertonen door een verminderde interesse voor het militair aspect door politieke keuze of omwille van het gebrek aan middelen. 19 FREIER, N., «Known unknowns: unconventional strategic shocks in defense strategy development.», in PKSOI Papers, November 2008, p.7. 25

40 Figuur 3: Domeinen en implicaties van strategische schokken 20. Dit is ook merkbaar in de voorgaande crisis van 1929 en kan ook nu een verdoken gevaar inhouden. De trends die zich aftekenen kunnen aanleiding geven tot gewapend conflict, maar economisch gezien is men dezer dagen geneigd het belang aan investeringen voor Defensie te beperken. Dit leidt tot een veiligheidsparadox: men weet dat de tendensen afstevenen op mogelijke crisissituaties met militaire implicaties in meer operatiegebieden, maar tegelijk is men geneigd om de investering in middelen terug te schroeven omwille van een samengaande economische crisis. Naast de natuurlijke evolutie van tendensen kunnen militaire doctrines (of operationele plannen) dergelijke strategische schokken net als doel hebben. QIAO LIANG en WANG XIANGSU hebben deze hypothese uitgebreid toegelicht in het kader van de aard van toekomstige conflicten 21. Volgens hen zijn conflicten niet te beperken tot gewapend treffen, maar kunnen ze uitgevochten worden in domeinen als economie, financiën, ecologie etc. In dit opzicht zou de overwinnaar zelfs gekend zijn zonder de stap te moeten zetten naar open gewapend conflict. Methoden die in deze visie gebruikt zouden kunnen worden, zijn eveneens terug te brengen tot 20 MAHNKEN, T., «Vision of Transformation Shocks and Trends», Forces Transformation Chairs Meeting, February 12-13, LIANG, Q., XIANGSUI, W, Unrestricted warfare. China s master plan to destroy America. Pan American Publishing Company, Panama, 2002-summary publication. Originally published in 1999 by China s People Liberation Army, Beijing, 1999, pp

41 voornamelijk niet-militaire activiteit 22 : psychologische beïnvloeding, smokkel en verstoring van de economische markt, mediaoorlog, illegale drugshandel, verstoring van informatienetwerken, technologische concurrentie, overspoelen van de markt door namaakproducten, betwisting van grondstoffen, culturele oorlogvoering en manipulatie in de toekenning van hulp aan derden hebben niet noodzakelijk betrekking op het gebruik van militaire macht (zelfs in stabilisatieopdrachten). Sommige van deze praktijken herkennen we. Ze halen regelmatig de krantenkoppen. Maar we zijn er ons niet noodzakelijk van bewust dat dergelijke praktijken, op een massale manier uitgevoerd, een volledige ontwrichting van de maatschappij kan veroorzaken, zonder inzet van één enkele militair. We kunnen ons voorstellen wat men zou kunnen opbrengen aan operationele militaire middelen te midden een financiële crisis zoals die uitbrak in september De redenering van de auteurs is dat de vorm van oorlogvoering zich niet meer beperkt tot het slagveld 23 : The goal of this kind of warfare will encompass more than merely using means that involve the force of arms to force the enemy to accept one s own will. Rather, the goal should be to use all means whatsoever - means that involve the force of arms and means that do not involve military power, means that entail casualties and means that do not entail casualties - to force the enemy to serve one s own interest. Men dient zich dus af te vragen of dergelijke ontwrichtende trends voorspelbaar zijn en welke middelen men kan inzetten om dit te voorkomen: reactief, proactief of beiden? Volgens KWA CHONG GUAN heeft de recente geschiedenis reeds meerdere malen bewezen dat men niet mag berusten op de goede capaciteit van inlichtingendiensten 24 ook al worden bestaande tendensen veelvuldig en vanuit alle aspecten bestudeerd, kunnen lineaire extrapolaties minder dan voorheen een betrouwbare basis zijn voor besluitvorming en crisisbeheer. Meer en meer zal men rekening moeten houden met plotse afwijkingen van het vastgestelde evolutiepatroon hetgeen door NASSIM NICHOLAS TALEB omschreven wordt als Black Swans 25. De onoverkomelijke hindernis voor het beleid is te wijten aan het feit dat vaak a posteriori een verklaring voor onverwachte gebeurtenissen gezocht wordt. Vaak wordt ze ook onjuist verklaard, waardoor een verkeerd beeld wordt opgehangen dat toch nog in bestaande modellen of theorieën past. Het gevaar 22 In dien verstande dat deze acties niet per se door militairen moeten worden uitgevoerd, hetgeen niet uitsluit dat er toch militairen bij betrokken worden. 23 LIANG, Q., XIANGSUI, W, op.cit. p KWA, C.G., «Role of Intelligence in International Crisis Management», Nanyang Technological University, December 2008, pp 217 e.v. 25 TALEB, N.N, The Black Swan; The impact of the highly improbable. New York Random House,

42 voor het achteraf verklaren van strategische mislukkingen werd reeds in de 18 de eeuw aangegeven door CLAUSEWITZ! Verklaringen a posteriori, onder de vorm van signalen die door deze of gene actor opgevangen hadden moeten worden, houden géén rekening met de informatie die beschikbaar was op het beslissende moment en kunnen bijgevolg niet tot bruikbare conclusies leiden 26. Wel kunnen lessen getrokken worden uit het beheer tijdens het incident, de voorbereidingen om in de toekomst incidenten van diezelfde aard beter aan te pakken of de middelen in materieel, personeel, uitrusting en opleiding die men moet voorzien om beter het hoofd te kunnen bieden 27. Een mogelijke oplossing voor een aanpak a priori zou kunnen gevonden worden door aandacht te schenken aan zwakke signalen als indicatoren: de keuze van de juiste optie in de verschillende mogelijkheden die voor ons liggen in het verdere verloop van een bestaande trend werd reeds onderzocht door ANSOFF in Strategische verrassingen worden door hem beschreven in het kader van economische belangen voor firma s: op het moment van de waarheid zijn noch de oorzaken noch de mogelijke oplossingen duidelijk. Plotse, ongewone veranderingen kunnen een bedrijf ernstig verlies toebrengen of geplande winst in rook zien opgaan. In deze benadering kan men goed de gelijkenis zien met strategische belangen van Staten die geconfronteerd worden met plotse onverwachte aanvallen, zoals de aanvallen van 11 september in New York en hun gevolgen. De twee benaderingen die door het beleid volgens hem moeten gevolgd worden zijn: Efficiënt crisisbeheer na de gebeurtenissen: dit behelst snelle en efficiënte reactie in de eerste fasen van een ontwrichtende gebeurtenis. Een voorbeeld hiervan is de inzet van gespecialiseerde eenheden in het geval van CBRN(E)- aanslagen. Het probleem aanpakken voordat het zich voordoet: deze benadering behelst de voorbereiding voor onverwachte scenario s zodat strategische discontinuïteit haar dringende en onverwachte aspect verliest. De integratie van beide benaderingen gebeurt door graduele respons door toenemende inzet van middelen tijdens incidenten. Hiervoor is informatie van essentieel belang en men weet dat net dat aspect zo kritisch is 26 «Le véritable mal ne se produit que lorsqu on veut à tout prix que le connu suffise à expliquer les effets qu on lui attribue, par conséquent une fausse importance». VON CLAUSEWITZ, C, De la guerre. Traduction intégrale par Denise Laville. Paris, Les éditions de minuit, 1955, p Bijlage 1 geeft de vergelijking tussen de veiligheidsaspecten voor en na de Koude oorlog. 28 ANSOFF, I.H., «Managing strategic surprise by response to weak signals», in California Management Review, Vol.18, N 2, 1975, pp

43 in de behandeling van strategische verrassingen. Om die reden ziet men in de eerste fasen van een crisis, wanneer de informatie vaag en inconsistent is, een reactie die nog niet op concrete maatregelen is gericht, maar op het opdrijven van de paraatheid en de flexibiliteit. Van zodra de informatie meer gericht is en bevestigd wordt, moet men onmiddellijke in actie kunnen treden met concrete middelen. De voorbereidende opbouw zal toelaten om snel en accuraat te reageren. Men kan inzien dat een aarzelende diplomatie zonder duidelijke agenda of met partijpolitieke vooroordelen een onmiskenbare last zullen zijn in de efficiënte aanpak van een strategische crisis die zich manifesteert in een trendbreuk. Hoger werden enkele trends vermeld die zich duidelijk aftekenen. Hiervoor kan men reeds maatregelen voorzien. Men ziet echter dat voor deze gekende problemen geen snelle en coherente aanpak mogelijk blijkt. Wat moet men dan verwachten in geval van onverwachte trendbreuken die de samenleving dreigen te verlammen? Zijn er dan ook oplossingen mogelijk? Alleszins zou het mogelijk moeten zijn om maatregelen te voorzien om ook hier een minimum aan reactievermogen aan de dag te leggen. Om dit te kunnen verwezenlijken zijn dreigingsanalyses en impactanalyses vereist die kaderen in een coherente risicoanalyse. In een tijdperk van strategische onzekerheid is dit de enige correcte aanpak. Deze zal kunnen leiden naar het formuleren van concrete maatregelen in situaties waarvoor in normale omstandigheden geen antwoord op te formuleren is. Een bijkomende problematiek voor militaire strategische planning is te vinden in de impact op de gewijzigde technologische evolutie en nieuwe tendensen. Deze kunnen eveneens in handen van niet-staatsactoren vallen en gericht zijn op de bestaande responscapaciteit die men tot stand zou hebben kunnen brengen. GOURE 29 meer: ziet als belangrijkste bedreiging in deze tendensen onder De beschikbaarheid van kennis en technologie voor het gebruik van massavernietigingswapens. Toenemende reikwijdte en accuratesse van ballistische raketten die verdedigingsystemen kunnen omzeilen. Geïmproviseerde tuigen en zelfmoordaanslagen. De horizontale proliferatie van capaciteit om communicatiemiddelen aan te vallen, bijvoorbeeld in de ruimte. 29 GOURE, D., «Hunting for Black Swans: Military Power in a Time of Strategic Uncertainty», Lexington Institute, 2008 Air Force Strategy Conference, June 9,

44 De verticale proliferatie van middelen in handen van nietstaatsactoren om bepantsering van tanks, vliegtuigen of schepen te vernietigen. De toegenomen elektronische capaciteit die zowel staten als niet-staatsactoren de capaciteit verschaffen om aanvallen te plannen op computer- en informatienetwerken. De toegenomen capaciteit om installaties ondergronds te bouwen, te verschuilen en verstevigen, waardoor ze moeilijker te lokaliseren zijn en onbereikbaar worden voor eventuele aanvallen. Voorbeelden hiervan zijn de installaties van Iran in het kader van het nucleair onderzoeksprogramma. Zoals men uit de aangehaalde voorbeelden kan uitmaken, kunnen strategische schokken zich zowel op militair vlak als op niet-militair vlak voordoen. Ongeacht de aard van de ontwrichting die zich aanbiedt, zal men moeten rekening houden met het feit dat militaire steun in dergelijke omstandigheden vereist is, alleen al door de ontoereikende burgerlijke middelen. Hierdoor is een voortdurende inzet van de Krijgsmacht als steun aan de Natie enerzijds, en als operationele inzet in gewapend conflict anderzijds, een absolute noodzaak waarmee militaire planning rekening zal moeten blijven houden. Militaire middelen die in deze omstandigheden worden ingezet zullen moeten functioneren in een context die volledig afwijkt van de vooropgestelde opdracht. Bestaande capaciteit moet daarvoor flexibel inzetbaar zijn zowel in vijandige omstandigheden (context van bedreiging door Natiestaten of niet-staatsactoren) als in omstandigheden die de inzet vragen door een vereiste massale inzet in afwezigheid van gekende vijandige context. Deze laatste is het minst beheersbaar en moeilijk te plannen. Het wettelijk kader waarin Defensie haar plaats vindt is door hulp aan de Natie te bieden in de NIP. Een gepaste militaire respons zou in deze omstandigheden, zoals eerder vermeld, proactief moeten ingezet kunnen worden. Dit staat in schril contrast met de reactieve capaciteit waarin de Krijgsmacht haar plaats vindt en strategische planning gebeurt. Zoals TANGREDI het duidelijk poneert 30 : Because they cannot be anticipated, such events are very difficult to plan for effectively. At least two reasons apply. First, by their very nature, these events alter the international system by their reversal of significant trends, thereby undermining the facts upon which future planning is built. Second, many of these events fall outside the scope of traditional permitted defense planning. 30 TANGREDI, S., «All Possible Wars? Towards a Consensus View of the Future Security Environment, », in McNair Security Paper 63, November 2000, Chapter 7. 30

45 Enkele theoretische eigenschappen die proactiviteit van militaire capaciteit bevorderen zijn onder meer te vinden in: De nadruk die men wil leggen op capaciteitgerichte planning in de plaats van planning tegen een welbepaalde bedreiging. Flexibiliteit, bereik en reactiesnelheid. Een geïntegreerde samenwerking tussen land-, lucht- en marinecomponent in operationele omstandigheden. In dit kader is ook de interoperabiliteit belangrijk die internationale operaties vereisen om doeltreffend te werk te kunnen gaan. Vermeldenswaard is dat de NAVO steeds deze interoperabiliteit heeft nagestreefd, terwijl de VN in geen enkel opzicht, zelfs voor een essentieel C³ element als communicatie streeft naar interoperabiliteit. Misschien moet hier één van de redenen gezocht worden van de beperkte resultaten die door VN-blauwhelmen soms worden bereikt tijdens conflictbeheersing. De mogelijkheid om de capaciteit op te drijven en uit te breiden. Het is duidelijk dat militaire inzet in deze omstandigheden bijzonder complex wordt omwille van de invulling die men dient te geven aan concrete definities die volledig zullen afwijken van wat men tot hier toe in militaire termen beschreef als hostile act of hostile intent. Dit heeft natuurlijk rechtstreekse gevolgen voor de toepassingsdomeinen van vroege waarschuwingsnetwerken die men moet in werking kunnen stellen. Ook de Rules of Engagement (ROE) bij inzet van militaire capaciteit zullen aangepast moeten worden aan deze nieuwe omgeving. Ook voor dit specifiek punt heeft het verleden aangetoond dat een onduidelijke benadering van de ROE, catastrofaal kan zijn voor de uitvoering van de opdracht alsook het ingezet personeel (bijvoorbeeld onder VN-mandaat). 31

46 1.4. De WMD-dimensie Een aspect dat men zeker niet uit het oog mag verliezen in deze problematiek en de voorbereiding is het belang van massavernietigingswapens en de proliferatie ervan naar niet-staatsactoren. De inzet van WMD zal onvermijdelijk leiden naar een scenario van strategische schok zoals die eerder werd besproken. De beschikbaarheid van WMD voor niet-staatsactoren is een evolutie die niet evident is: in eerste instantie waren deze wapens in handen van het militair apparaat van natiestaten. We hebben echter kunnen vaststellen dat er meer en meer gebruik wordt van gemaakt (zie Aum-sekte) en dat het belang van deze wapens zowel voor staten als niet-staatsactoren nieuwe uitdagingen doet ontstaan voor militaire troepen die ingezet worden in een conventionele context, hetzij op nationaal grondgebied of in een expeditionair contingent. Los van de trends die zich in andere domeinen aftekenen, bracht een overzicht van de graduele druk van WMD op de veiligheid van de samenleving reeds in aan het licht dat strijdkrachten voor nieuwe uitdagingen komen te staan. Zo wordt een onderscheid gemaakt tussen traditionele, onregelmatige, ontwrichtende en catastrofale uitdagingen: Traditionele middelen die ingezet worden tegen strijdkrachten kunnen gecatalogeerd worden onder de gekende en herkenbare militaire capaciteit. Deze worden reeds lange tijd in gebruik genomen in bestaande doctrines voor inzet tijdens gewapend conflict tegen andere staten: voorbeeld hiervan zijn conventionele strijdkrachten van land-, lucht- en zeemachten en strategische kernwapens van kernwapenstaten. Onregelmatige methodes worden eerder gebruikt door nietstaatsactoren of staten, al dan niet via proxy-organisaties, om een bestaande staatstructuur te ondermijnen: voorbeelden hiervan zijn het terrorisme en de ondersteuning ervan door externen (zoals Hezbollah door Iran) of burgeroorlog. Ontwrichtende methodes zijn voornamelijk te vinden in technologische capaciteit die toegepast kan worden in specifieke domeinen, bijvoorbeeld het verstoren van informatienetwerken door cyberaanvallen. In deze categorie kan men ook de energievoorziening catalogeren (of die nu 31 National Defense Strategy of the United States of America, Department of Defense, March 2005, pp

47 verhinderd wordt door afsluiting van aanvoer, of door vernietiging van infrastructuur). Catastrofale gevolgen worden verwacht door inzet van WMD of middelen met gelijkaardige effecten tegen burgerbevolking of infrastructuur door niet-staatsactoren of schurkenstaten. Mogelijk zijn onder deze categorie de inzet van raket of mortieraanvallen, transfer van WMD naar nietstaatsactoren of het gebruik van dispersiesystemen van radiologische agentia (Radiological Dispersal Device-RDD). Het is echter duidelijk dat geen enkele van deze vier mogelijkheden zich in zuivere vorm zal manifesteren: eerder zullen alle vormen min of meer samensmelten tot wat door FREIER 32 een hybride norm wordt genoemd. Hierdoor wordt de weerstand zowel in geprojecteerde scenario s als op eigen grondgebied ernstig verstoord. Een belangrijke factor in deze hybride context is de onzekerheid over de tijdsduur van ontwrichtende en catastrofale omstandigheden waarin de samenleving in die ontwrichtende situatie zal moeten vertoeven. Dit is precies de factor die aangepakt kan worden door planning voor onconventionele en niet-militaire gevolgen van een aanval of een natuurlijke oorzaak (ongevallen of sabotage in chemische fabrieken bijvoorbeeld). Gelukkig zijn er meerdere hindernissen die de inzet van dergelijke wapens beperken zoals de beschikbaarheid van materiaal en grondstoffen (vaak onder controle van internationale comités), kennis van productie- en opslagcapaciteiten, de fysische overdracht naar het doelwit en de verspreidingstechnieken (met of zonder springstoffen). Anderzijds moet men ook beseffen dat het niet zo moeilijk is om alternatieven te vinden, niet noodzakelijk door aankoop via officiële kanalen, die hetzelfde resultaat bereiken. Het Internet biedt tal van mogelijkheden en recepten voor mensen die WMD in de keuken willen bereiden. Vaak kunnen alternatieven gevonden worden voor CBRN(E)-materiaal en grondstoffen die onder controle staan en dus onbereikbaar zijn. Chemische precursoren of producten die voorkomen in bijlagen van de chemische wapenconventie (Convention on the Prohibition, of the Development, Production, Stockpiling and use of Chemical Weapons and on their destruction-cwc), kunnen gevonden worden uit oude munitie die nog dagelijks gevonden wordt in de Westhoek. Pesticiden kunnen echter ook in dat opzicht gebruikt worden. Biologisch materiaal is moeilijker verkrijgbaar, gezien de selectie van het agens gepaard moet gaan aan diefstal of procuratie 32 FREIER, N., «Strategic competition and resistance in the 21 st Century: Irregular, Catastrophic, Traditional, and Hybrid Challenges in Context.», in Strategic Studies Institute, United States Army War College, May 2007, pp

48 op een of andere manier. Antraxsporen schijnen nog het meest stabiele en meest beschikbare agens te zijn. Ze kunnen uit de natuur (in de nabijheid van vee) gewonnen worden door personen met kennis van zaken. Radiologisch materiaal is beschikbaar uit oude toestellen die niet wettelijk werden afgevoerd. Schroothandelaars worden regelmatig geconfronteerd met de aanwezigheid van ongewenst radiologisch afval. In containerparken, waar geen meetportieken zijn, zal het niet anders zijn. Sommige artikels die in de handel verkrijgbaar zijn, bevatten vaak een radiologische bron. Ook dit kan gebruikt worden om een vuile bom (RDD) te maken. Splijtstof (uranium of plutonium) voor kernwapens is niet zo eenvoudig te bemachtigen: ook het gebruik ervan voor energieopwekking, wordt streng gecontroleerd. Het is dus niet erg waarschijnlijk dat niet-staatsactoren rechtstreeks over splijtsof zouden beschikken. Indien dat toch het geval zou zijn, moet nog de technologie beheerst worden om kernwapens aan te maken. Gevaarlijker is de diefstal van deze wapens of de rechtstreekse beschikbaarheid door overname van de macht in een kernwapenstaat. Dit is precies het gevreesde scenario dat zich zou kunnen voordoen in Pakistan: de tribale regio die grenst aan Afghanistan is onder controle van Talibanmilities. Op minder dan 200km van de Khyberpas, op de weg richting Islamabad, ligt het dorp Wah, een mogelijke site is voor de samenstelling van kernwapens 33. De beschikbaarheid van kernwapens voor een groepering waarvan men aanneemt dat ze aan de basis ligt voor de aanslagen van 11 september 2001 in New York is de absolute nachtmerrie voor de internationale gemeenschap. Tot slot vermelden we nog de springstoffen die zelf aangemaakt kunnen worden en waar tal van referentiewerken vrij beschikbaar zijn 34. Het is interessant even stil te staan bij de indicatoren die in een vroeg stadium kunnen wijzen op het (mogelijk) gebruik van WMD. Vooreerst zijn er onverklaarbare slachtoffers vastgesteld, al dan niet in grote getale. Waargenomen symptomatologie is belangrijk om snelle beschermingsmaatregelen voor de bevolking en behandeling voor de overlevende slachtoffers te voorzien. De waargenomen symptomen zullen karakteristiek zijn voor het type agens dat gebruikt werd. Belangrijk is ook dat men snel kan vaststellen of men te maken heeft met een gebruik van WMD. Het niet herkennen van dit scenario zou besmetting van sorteercentra, ziekenhuizen, of hulpverleners tot gevolg kunnen hebben. Typisch voor het gebruik van WMD, minder belangrijk in stedelijke omgeving, zijn de slachtoffers bij vee of het afsterven van plantenmateriaal. Ook de ongewone aanwezigheid van dampen of mistvorming kan wijzen op verspreiding van 33 CNS databases: selected Pakistani Nuclear Facilities. Beschikbaar op geraadpleegd op 03 april LEDGARD, J., The preparatory manual of explosives. A comprehensive laboratory manual. Paranoidpublications group,

49 WMD. De ongewone aanwezigheid van afvalvaten of verspreidingssystemen kan ook wijzen op het gebruik van dit type agentia 35. De gevolgen die men kan verwachten na een WMD-scenario, met strategische schok tot gevolg, kan men ook onderbrengen in typische scenario s. Zonder exhaustief te willen zijn kunnen we bijvoorbeeld aannemen dat hulpverleners overspoeld gaan worden door oproepen. De onmiddellijke tussenkomst van niet getraind personeel 36 dat niet over adequate detectiemiddelen beschikt, zal echter tot gevolg hebben dat ook deze mensen blootgesteld worden met als gevolg dat de hele hulpverleningsketen voor conventionele rampen ontwricht wordt. Anderzijds kan men ook verwachten dat een dergelijk incident brede media-aandacht zal genieten. De huidige berichtgeving die bijna in real time te volgen is, kan een vluchtelingenstroom veroorzaken die de wegen en andere transportnetwerken volledig verlammen. Het gebruik van WMD kan ook politieke gevolgen hebben. Onmiddellijk na de inslag van de vliegtuigen in de WTC-torens wist men dat deze actie op een oorlog zou uitdraaien. Dat deze zo lang zou duren kon niemand vermoeden. Wel kon men verwachten dat de hele gemeenschap van de VS, omwille van de oorlog alleen, de gevolgen zou voelen en getroffen zou worden tot in eigen familiekring. Gebruik van biologische wapens kan een bijkomend probleem genereren: buiten de vaststelling dat hospitalen overspoeld worden door slachtoffers, zal men snel merken dat het aantal besmette personen veel groter is dan deze die zich aangemeld hebben. Bovendien zullen de contacten en transporten van eventuele besmette personen kunnen zorgen voor een zeer snel uitbreidende besmettingshaard. Hierdoor zullen inspanningen moeten geleverd worden om de traceerbaarheid van personen na te gaan wat impliciet onmogelijk is indien mensen in de clandestiniteit op het grondgebied vertoeven. Men herkent hier de initiële fase van de A H1N1 grieppandemie. Het blijkt dus geenszins overbodig om over een waarschuwingssysteem te beschikken, dat op één of andere manier indicaties zou kunnen geven voor het treffen van maatregelen, of het nu gaat in het vooruitzicht van direct gewapend conflict of nakende terroristische aanslag. Spijtig genoeg bevinden we ons hier niet op het terrein van de exacte wetenschappen: tendensen en terroristische aanslagen, zelfs aanzet tot gewapend conflict kunnen niet met absolute zekerheid weergegeven worden: de zekerheid is nog verder zoek wanneer het waarschuwingssysteem dat men gebruikt, slechts kan steunen op een beperkte aanvoer van informatie van dubieuze oorsprong of waar de informatiestroom te laat op gang komt. Nochtans moet het systeem een 35 Voor een meer exhaustieve benadering van de WMD-problematiek verwijzen we naar het werk van dezelfde auteur, verschenen in Veiligheid en Strategie onder de titel Massavernietigingswapens, erfenis van de koude oorlog en bedreiging voor de toekomst. 36 De eerste hulpverleners zullen misschien helemaal niet weten dat hun tussenkomst kadert in een aanval met niet-conventionele agentia. 35

50 werkmiddel zijn voor de besluitvorming van het beleid. Het beleid zelf kan slechts efficiënte maatregelen nemen gestoeld op zekerheden, waardoor opnieuw een paradox ontstaat: het informatie- en waarschuwingsnetwerk zal output verschaffen gesteund op waarschijnlijkheden en dit zal de input vormen voor het besluitvormingsproces van het beleid. In de beste omstandigheden zullen getroffen maatregelen adequaat blijken (of, a contrario, overdreven zijn indien er niets is gebeurd). Deze paradox wordt door GRABO duidelijk omschreven als 37 : Warning is an intangible, an abstraction, a theory, a deduction, a perception, a belief. It is the product of reasoning or of logic, a hypothesis whose validity can be neither confirmed nor refuted until it is too late. Hoe duidelijker de voortekenen en hoe meer bewijs in een bepaalde richting wijzen, hoe groter de waarschijnlijkheid om tot een juiste beslissing te komen in de waarschuwingsketen, in theorie althans. Zekerheid zal er echter pas zijn nadat de gebeurtenissen al dan niet hebben plaatsgevonden. Voor de politieke leiders zal dit het moment zijn waar voornoemd debat met de oppositie wordt gevoerd over het al dan niet nemen van deze of gene beslissing. Ook hier geeft GRABO de juiste samenvatting van de situatie van politieke besluitvorming terzake 38 : Policymakers must recognize that warning cannot be issued with absolute certainty, even under the best of circumstances. Een militair bevelhebber daarentegen kan en mag zich niet veroorloven om géén gestructureerd plan klaar te hebben waarin met alle mogelijke scenario s wordt rekening gehouden. De werkelijkheid kan dan nog afwijken van de plannen, oefeningen en opleidingen, ze zullen alleszins een basis vormen waarop hulpverleners kunnen terugvallen tijdens de inzet in een militair scenario of in een scenario dat kadert in de hulp aan de Natie. Waar moet men dan de grens trekken? Wanneer wordt men verwacht actie te ondernemen en wanneer niet? Een mogelijke leidraad wordt gegeven door HEUER 39 : One guideline for identifying unlikely events that merit the specific allocation of resources is to ask the following question: Are the chances of this happening, however small, sufficient that if policymakers fully understood the risks, they might want to make 37 GRABO, C., Anticipating Surprise: Analysis of strategic warning. University Press of America, Maryland, 2004, p GRABO, C., op.cit., p HEUER, R.J., Psychology of Intelligence Analysis. CIA s Center for the Study of Intelligence, 1999, p

51 contingency plans or take some form of preventive or preemptive action? If the answer is yes, resources should be committed to analyze even what appears to be an unlikely outcome. Risicoanalyse blijkt dus eveneens op een basis van waarschijnlijkheden te rusten. Op zich zijn hier twee mogelijkheden: een eerste mogelijkheid is gebaseerd op woordkeuzen die een bepaalde graad van (on)zekerheid weergeven. In essentie is deze theorie reeds vastgelegd 1968 door KENT 40 en verder uitgebaat door HEUER 41 in Een andere benadering is gebaseerd op meer wetenschappelijke, epistemologische gronden. De toepassing van waarschijnlijkheidsleer kan het onderzoek van de informatie rationaliseren. Bovendien is de output naar de gebruiker duidelijker. Dit betekent niet dat de output naar het beleid minder subjectief is. Het kan er al op lijken dat een duidelijke en ondubbelzinnige waarde aan de waarschijnlijkheden worden gegeven hetgeen minder ruimte laat voor interpretatie door woordkeuze, feit is dat de output nog steeds gebaseerd is op subjectieve waarschijnlijkheden. Deze theorie dateert reeds uit de 18 e eeuw en is gebaseerd op de theorieën van BAYES en LAPLACE. Het valt buiten het bestek van dit werk dieper in te gaan op de exhaustieve uiteenzetting van deze theorieën. Hiervoor kan men terecht in referentiewerken waarschijnlijkheidsleer. Het lijkt hier echter gepast om de verschillende definities vast te leggen die alle deelaspecten van de risicoanalyse verankeren alsook de gevolgen die eraan moeten gegeven worden teneinde een gepaste respons te kunnen leveren om strategische schokken op te vangen. 40 KENT, S., Estimates and Influence. Steury, HEUER, R.J., op.cit., p

52 1.5. Definities Indien risicoanalyse berust op waarschijnlijkheden, kan men stellen dat een risico gebonden is aan een zekere graad van onzekerheid omtrent de capaciteit van een mogelijke vijand, zijn doelwit en de onzekerheid met betrekking van de gevolgen van een aanval op een doelwit. Vandaar dat risico s ook wel eens omschreven worden als indirect, onzeker en toekomstgericht m.a.w. een waas van onzekerheid omhult dit begrip. Dit is niet zo verwonderlijk aangezien een risico zich pas als dusdanig zal onthullen wanneer het zal plaatsgrijpen. De bedoeling van deze paragraaf is een adequate definitie te geven aan alle onderdelen van de risicoanalyse zodat enkele onzekerheden kunnen omzeild worden door veiligheidsmarges in te bouwen. Men mag echter niet uit het oog verliezen dat, ook al zijn er maatregelen en noodplannen, tijdige reactie verwacht wordt om een dreiging in een vroeg stadium correct te evalueren en het beleid te informeren. Zonder deze essentiële stap, is er geen efficiënt vervolg mogelijk en zullen de fysische, morele en financiële gevolgen moeten gedragen worden. Zoals GRABO terecht schrijft 42 : Warning does not exist until it has been conveyed to the policymaker, and he must know he has been warned Dreiging en dreigingsanalyse Dreiging en risico zijn termen die vaak onterecht gebruikt en onderling verwisseld worden. Zelfs in organisaties als UNESCO en United Nations Disaster Relief Office (UNDRO) werd er vaak zonder eensgezindheid gesproken over dezelfde termen door de andere invulling die men eraan geeft. Daarom werd in 1979 een gemeenschappelijke definitie vastgelegd onder volgende vorm 43 : Natural hazard meaning the probability of occurrence, within a specific period of time in a given area, of a potentially damaging natural phenomenon. Een dreigingsanalyse is het onderzoek naar de aard en de ernst van specifieke dreigingen die schade kunnen aanrichten. In het groenboek van het 42 GRABO, C., Anticipating Surprise: Analysis of strategic warning. University Press of America, Maryland, 2004, p UNDRO (United Nations Disaster Relief Organization), Natural Disasters and Vulnerability Analysis. Report of Expert Group Meeting, UNDRO, Geneva, 9-12 July 1979, p.8. 38

53 Europees programma ter bescherming van kritische infrastructuur wordt een bedreiging omschreven als 44 : Any indication, circumstance, or event with the potential to disrupt or destroy critical infrastructure, or any element thereof. An allhazards approach to threat includes accidents, natural hazards as well as deliberate attacks. It can also be defined as the intention and capability of an adversary to undertake actions that would be detrimental to critical assets. Vaak wordt naast de dreiging, de term gevaar ( hazard ) gebruikt die hier een rechtstreekse uitbreiding van is. SMITH definieert deze term als volgt 45 : The hazard can be defined as a potential threat to humans and their welfare. De oorzaak voor een dreiging kan men bijgevolg opsplitsen in twee categorieën nl. van menselijke oorsprong (conflict, ongeval, terrorisme, ) of natuurlijke oorsprong (overstromingen, aardbevingen, voedselgebrek.). Dit neemt niet weg dat de ene bedreiging de aanleiding kan worden tot een andere: een conflict kan er de oorzaak van zijn dat er locale of verspreide voedseltekorten gegenereerd worden. Hoewel het niet de bedoeling is om een wiskundige invulling van elk van de samenstellende delen van de risicoanalyse te geven, lijkt het toch interessant om te zien hoe de verschillende elementen in verhouding staan ten opzichte van elkaar. Daarom wordt voor elk onderdeel een korte omschrijving gegeven van wat men zich grafisch zou kunnen voorstellen bij een risicoanalyse. Hoewel parametrische modellering niet de bedoeling is, zijn korte formules soms onvermijdelijk. Zo stelt men bijvoorbeeld dat bedreiging symbolisch kan voorgesteld worden als samenstelling van motivatie, capaciteit, opportuniteit van een tegenstrever enerzijds en impact op een doelwit anderzijds 46 : Bedreiging = Motivatie + Capaciteit + Opportuniteit + Impact (1.1) Hierbij verstaat men onder motivatie alle politieke of religieuze drijfveren die een tegenstander in staat stellen om een aanval te plannen en uit 44 Groenboek van de Europese Commissie, COM(2005), Commissie van de Europese Gemeenschappen, Brussel, 2005, p SMITH, K., Environmental Hazards, Assessing risk and reducing disaster. Routledge, London BENNET, B., Understanding, Assessing, and Responding to Terrorism. Protecting Critical Infrastructure and Personnel. John Wiley & Sons, 2007, p

54 te voeren. De capaciteit omvat zowel de technische en financiële middelen maar ook de opleiding om dergelijke aanslagen te plegen. De opportuniteit stelt zich vaak door gebreken in de beveiliging. De impact veronderstelt dat de aanval een zeker effect heeft op het geplande doelwit of de psychologische ingesteldheid van de bevolking. Op zich is het niet evident dat de term impact opgenomen wordt in het begrip bedreiging: de invulling van de definitie wordt gegeven in volgende paragraaf en geeft hier deels een antwoord. Een even fundamentele reden is wel de volgende: de Belgische wetgever heeft zowel in de wet op de evaluatie van de dreiging 47 als in het KB tot uitvoering een orgaan voor dreigingsanalyse in het leven geroepen. Op geen enkele manier wordt bepaald dat ook de impactanalyse onder de bevoegdheid van het Coördinatieorgaan voor dreigingsanalyse (OCAD) zou vallen. In een voorgaande studie werd reeds voorgesteld om in de schoot van het Crisiscentrum van de regering een specifieke cel risicoanalyse op te richten 48 : deze zou de informatie die uit het OCAD stroomt, en die het resultaat is van een geactualiseerde dreigingsanalyse, kunnen verwerken (zoals verder besproken wordt in het gedeelte risicoanalyse). In militaire termen impliceren deze definities dat er in termen van dreiging een vijand bestaat die een zekere capaciteit bezit om toe te slaan en ook een wil en de mogelijkheid heeft om die capaciteit te gebruiken. Deze capaciteit, wil en mogelijkheid (threat) duiden naar een probabilistische benadering m.a.w. men gaat in dreigingsanalyse uit van het feit dat er een waarschijnlijkheid (hazard in de veronderstelling van potential threat) verbonden is aan de daadwerkelijke inzet van voornoemde capaciteit. Als men deze redenering doortrekt, kan men formule (1.1) uitbreiden als volgt: Dreigingsanalyse = bedreiging x probabiliteit (1.2) hetgeen de weergave is van de definitie zoals door SMITH gehanteerd. Hierbij wordt de bedreiging weergegeven wordt door de formulering uit (1.1) zonder weliswaar het begrip impact, dat deel uitmaakt van een afzonderlijke analyse om redenen die reeds werden aangehaald. De evaluatie van deze dreiging gebeurt in de praktijk in België en binnen het kader van terroristische dreiging door het OCAD. De bevoegdheden van het OCAD werden vastgelegd in het K.B. van 28 november 2006, tot uitvoering van de wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging. De wetgeving omtrent dreigingsanalyse voorziet vier niveaus van dreiging waarmee men in feite duidt op zowel de ernst als de 47 Wet betreffende de analyse van de dreiging van 10 juli SMEDTS, B., «Massavernietigingswapens: erfenis van de koude oorlog en bedreiging voor de toekomst?» In Veiligheid en Strategie, Koninklijk Hoger Instituut voor defensie, 2009, p.120 (aanbeveling ). 40

55 waarschijnlijkheid van het gevaar of van de dreiging 49 : niveau 1-laag tot niveau 4-zeer ernstig. Hierdoor is het duidelijk dat de wetgever verkozen heeft om een kwalitatieve invulling te geven aan het begrip (zie hoger). Merken we nog op dat in uitvoering van deze wet nog onduidelijkheid bestaat. Zo vermeldt bijvoorbeeld de woordvoerder van het Crisiscentrum van de regering (CGCCR) dat de ernst van de dreiging evolueert van niveau 1 (matig) tot niveau 4 (zeer ernstig) 50. Op het eerste zicht lijkt dit een onbelangrijk detail, maar op basis van de wetgeving, en in het kader van het gebruik van definities die de grondslag leggen voor verdere evaluatie is dit een onaanvaardbare evolutie. Denken we in termen van dreiging en dreigingsanalyse of de evaluatie ervan, dan zijn er de facto doelwitten betrokken in het denkproces. In principe zou dus de evaluatie van de dreiging moeten gebeuren met betrekking tot een reeks doelwitten die gelijst zijn. Idealiter zou deze lijst minstens ook betrekking moeten hebben op de maatregelen die bescherming bieden aan kritische infrastructuur. In de praktijk weten we dat ook personen opgenomen zijn in de lijst die het OCAD hanteert. Uiteraard kan de lijst uitgebreider zijn dan zich louter te beperken tot infrastructuur, maar we beperken de redenering hier tot het strikt noodzakelijke: het lijkt evident dat de belangrijkste infrastructuur in een dergelijke lijst ter evaluatie van de dreiging wordt opgenomen. Een uitbreiding naar andere mogelijke doelwitten, zal het werk enkel moeilijker maken. We mogen niet vergeten dat de dreigingsanalyse de allereerste stap is in de risicoanalyse: hierdoor is de noodzaak voor een efficiënte aanpak van deze benadering een absolute noodzaak. Bij gebrek hieraan zullen alle verdere stappen van de analyse onadequaat en bijgevolg nutteloos zijn. Wat de werkwijze ingewikkelder maakt, is dat het CGCCR beschikt over een lijst CriViSen, die zoals in een vorige studie vermeld, een catalogus bevat van kritische, vitale en gevoelige punten 51. Los van het feit dat de definitie van de respectievelijke delen van dit acroniem niet duidelijk werden omschreven, moeten we vaststellen dat het een lijst betreft van meer dan punten. Het spreekt vanzelf dat het een onmogelijke taak is voor het OCAD om deze lijst op regelmatige basis te evalueren naar mogelijke dreiging. Meer nog, OCAD beschikt zelf niet over de lijst CriViSen, die in de schoot van de CNVV 52 werd ontworpen. Eind 2008 was er nog geen sprake van het beschikbaar maken van deze lijst voor overheidsdiensten zoals federale politie, OCAD of interventiediensten met het oog op de voorbereiding van de hulpverlening. Nochtans vermeldt het KB van KB van 28 Nov 2006 tot uitvoering van de wet van 10 Juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, Art.11, MERTENS, P., Briefing Algemene Directie Crisiscentrum, FOD Binnenlandse Zaken van 06 Februari 2008, slide Naar het Frans: Critiques, Vitaux, Sensibles. 52 Commissie voor de Nationale Verdedigingsvraagstukken. 41

56 november 2006 met betrekking tot de werking van het OCAD dat De toegang tot de gegevensbank betreffende kritieke nationale infrastructuur en beheerd door de Commissie voor de Nationale Verdediging Vraagstukken (sic) wordt toegekend aan het OCAD overeenkomstig de modaliteiten bepaald bij een protocolakkoord afgesloten tussen de directeur-generaal van de Algemene Directie Crisiscentrum en de directeur van het OCAD 53. In de praktijk blijkt er geen enkele concrete uitvoering van dit besluit tot op het ogenblik van redactie te bestaan 54. Een concrete coördinatie zou eerst en vooral de definities moeten vastleggen waaraan alle actoren zich zullen houden. Vervolgens moet een lijst samengesteld kunnen worden van punten die naar bedreiging geëvalueerd kunnen worden. Overeenkomst tussen FOD Binnenlandse Zaken en de Algemene Directie van het Crisiscentrum (ADCC) zou kunnen leiden tot een nieuwe structuur die de kritische infrastructuur nationaal benadert zodat ze ook kan gebruikt worden door het OCAD voor de evaluatie van de dreiging te gepaste tijde 55. In de praktijk komt dit erop neer dat CriViSen vanaf nul herzien zal moeten worden in het licht van deze multilaterale samenwerking. Van deze kans moet gebruikt kunnen gemaakt worden om ook te voldoen aan de eisen die gesteld worden door de EU in verband met het inventariseren van nationale en Europese kritische infrastructuur. Hierop komen we verder in deze studie terug Impact en impactanalyse Na de studie van de dreiging, volgt een evaluatie van de impact. Indien de dreiging geen impact (lees invloed) kan hebben op welk niveau van de samenleving dan ook, is er geen risico en dient er verder geen aandacht aan geschonken te worden. Ook voor dit begrip kan men verschillende invullingen vinden. Eén ervan is terug te vinden in de FRISK-studie 56 : La vulnérabilité est la sensibilité ou l exposition de notre monde et de nos sociétés à un aléa et à ses effets endommageurs. In deze definitie wordt door de term aléa de dreiging bedoeld zoals weergegeven uit formule (1.2) uit vorige paragraaf. Zoals verder in het verslag wordt weergegeven, is de identificatie van de impact (of gevoeligheid) niet zo eenvoudig als de bedreiging. Redenen hiervoor zijn in de eerste plaats 53 KB van 28 November 2006 Art Informatie Comd CNVV van 14 april KB van 28 November 2006 Art.3; Federal Risk Inventory, Survey and Knowledge building (FRISK), Rapport Final, Université de Liège, Novembre 2004, p.3. 42

57 te vinden in de moeilijkheid om een hiërarchie te vinden in de impact: de verantwoordlijken zijn in principe niet erg geneigd om de graad van gevoeligheid weer te geven voor de verschillende bedreigingen die geïnventariseerd kunnen worden. Enerzijds kan dit te wijten zijn aan de totale afwezigheid van beschermingsmaatregelen hetgeen de gevoeligheid vergroot. Anderzijds kan men ook een verklaring vinden in het verlangen om discreet te blijven in de informatie die men vrij wil geven. Zeker is dat er een lijst prioriteiten ten aanzien van het begrip impact moet opgesteld worden om de risicoanalyse te kunnen vervolledigen en de nodige maatregelen te kunnen voorzien. Merken we hier op dat hoe meer maatregelen voorzien kunnen worden, hoe lager de impact van een bedreiging zal zijn. De algemene definitie voor impact (of gevoeligheid) die door UNDRO wordt aangenomen is diegene die door COBURN 57 werd gegeven, nl.: Vulnerability, the degree of loss to each element should a hazard of a given severity occur. In deze definitie wordt door hazard de bedreiging bedoeld die eerder werd vernoemd in het gedeelte dreiging en dreigingsanalyse. Teruggrijpend naar de veiligheidsuitdagingen voor de strijdkrachten kan men hier een verband leggen tussen de impact, de waarschijnlijkheid en de reeds vermelde trends in traditionele, onregelmatige, ontwrichtende en catastrofale veiligheidstrends 58. De eenvoudigste manier om het verband te zien is een schematische weergave: 57 COBURN, A.W., et al. «Vulnerability and Risk assessment», in Disaster Management Training Program, UNDP, 1991, p Zie 1.4 (WMD-dimensie) voor de definitie van de respectievelijke termen. 43

58 Figuur 4: Impact in militaire context 59. Men dient hier te benadrukken dat er geen duidelijk afgebakende grens bestaat tussen één of andere vorm van impact en dat, zoals eerder vermeld, een hybride norm d.w.z. de samensmelting van verschillende vormen van destabiliserende effecten gelijktijdig plaats kunnen hebben. Om de grafische, kwalitatieve benadering van figuur 4 iets meer te detailleren voor wat de impact kan betekenen, kan de benadering van BENNETT 60 gevolgd worden. Die is immers analoog aan de benadering die reeds werd vermeld in het kader van de dreigingsanalyse van het OCAD: ook hier wordt een gradatie voorgesteld die oploopt van 1 tot 4. In de veronderstelling dat er nog geen maatregelen zijn om de impact op te vangen worden de gradaties gedefinieerd als volgt: 1: verwaarloosbaar d.w.z. geen noemenswaardige verwondingen of schade. 2: marginaal d.w.z. kleine verwondingen of beperkte schade aan kritische infrastructuur. 3: kritisch d.w.z. ernstige verwondingen of beperking van de mogelijkheid om diensten te verlenen door aangerichte schade. 59 Figuur samengesteld uit de theoretische benadering van impactanalyse en de verklaring van hybride norm in strategische context. BENNETT, B., Understanding, Assessing, and Responding to Terrorism. Protecting Critical Infrastructure and Personnel. John Wiley & Sons, 2007, p.226. en FREIER, N., «Strategic competition and resistance in the 21 st Century: Irregular, Catastrophic, Traditional, and Hybrid Challenges in Context.», in Strategic Studies Institute, United States Army War College, May 2007, p BENNETT, B., ibid. 44