Beoordelen van gemeenten

Transcriptie

1 Beoordelen van gemeenten Assessment of Dutch (with a in English) Proefschrift Ter verkrijging van de graad van doctor aan de Open Universiteit op gezag van de rector magnificus prof. mr. A. ten overstaan van een door het College voor promoties ingestelde commissie in het openbaar te verdedigen op vrijdag 13 januari 2012 te Heerlen om uur precies door geboren op 31 maart 1960 te Abbega

2 Inhoudsopgave Probleemstelling en werkwijze Uiteenlopende taken Roep om prestaties Behoefte aan een integraal beeld Kwaliteit van gemeenten en kwaliteit van metingen Probleemstelling Deelvragen Werkwijze Verwachtingen Leeswijzer Samenvatting 34 Deel 1: Bestuurskracht en integrale beoordelingen 2 Bestuurskracht in historisch perspectief Inleiding De eerste jaren: schaal als criterium gemeentelijke kwaliteit Bestuurskracht als criterium kwaliteit van gemeentebesturen Wijzigende opvattingen over bestuurskracht Bestuurskracht en de meting daarvan Samenvatting 44 3 Bestuurskrachtmetingen komen van de grond Inleiding Eerder onderzoek naar de bestuurskracht van gemeenten Het onderzoek van Derksen naar de bestuurskracht van kleine gemeenten De kwaliteit van gemeenten staalkaart van kwaliteit De kwaliteitsmonitor herindeling De Limburgse bestuurskrachtmonitor Alternatieven Definitie bestuurskrachtmeting Een voorbeeld: de bestuurskrachtmeting van de Drechtstedengemeenten Inleiding Bestuurskracht volgens Berenschot Onderzoeksaanpak Criteria Maatschappelijke opgaven Uitkomsten van de beoordelingen en aanbevelingen Het regionaal aanvullend onderzoek Reflectie van de gemeentebesturen Doorwerking van de bestuurskrachtmeting het provinciebestuur van Zuid-Holland Nadere beschouwing van het onderzoek in de Drechtstedengemeenten Samenvatting 67

3 BESTUURSKRACHTIGE GEMEENTEN 4 Een beoordelingskader goed lokaal bestuur Inleiding goed bestuur Toename van criteria het lokale bestuur Belangrijkste kwaliteitswaarden Eerder onderzoek het functioneren van gemeenten Het algemene beeld van het gemeentebestuurlijke functioneren Effecten van herindelingen Grote en kleinere gemeenten: weinig verschil Het beeld van het gemeentebestuurlijke functioneren volgens de burgers Samenvatting 82 5 Het beoordelingskader voor bestuurskrachtmetingen Inleiding Prestatiemeting bij de overheid De techniek: validiteit en betrouwbaarheid Legitimiteit en interactie Dynamiek: producten, processen en levendigheid Aanwijzingen de praktijk van visiteren De beginselen van behoorlijk visiteren Beslismomenten bij visitaties Het beoordelingskader voor bestuurskrachtmetingen De opzet van de meting Betrokkenen bij de onderzoeken De inhoud van de meting Het beoordelingskader integrale metingen Samenvatting 96 Deel 2: Bestuurskrachtmetingen 6 Omvang van bestuurskrachtmetingen Inleiding Aantallen bestuurskrachtmetingen Aantallen per provincie Aantallen naar gemeentegrootte Zelfstandig of regionaal Aantallen per uitvoerders Samenvatting Normatieve kaders bij bestuurskrachtmetingen Inleiding Normenkaders: wat het zijn Het ontstaan van normenkaders Gehanteerde normen en criteria De normenkaders samengevat en vergeleken met de staalkaart van kwaliteit Samenvatting

4 INHOUDSOPGAVE 8 Uitkomsten van bestuurskrachtmetingen ng 8.1 Inleiding 8.2 Methode van onderzoek 8.3 Algemene beeld Het algemene beeld van de rollen Het algemene beeld van de kwaliteitsniveaus De beoordeling de criteria Analyse naar gemeentebestuurlijke rollen De gemeente als bestuur De gemeente als dienstverlener De gemeente als participant De gemeente als organisatorische eenheid Analyse naar kwaliteitsniveaus Strategisch niveau Tactisch niveau Operationeel niveau Beoordelingen per gemeente De tien gemeenten die het best uit de metingen kwamen De tien gemeenten die het minst goed uit de metingen kwamen Samenvatting Bestuurskrachtmetingen en gemeentelijke herindeling Inleiding Herindeling speelde op de achtergrond altijd mee Uitgevoerde en voorgenomen herindelingen Positieve onderzoeksuitkomsten, toch herindelen Een bestuurskrachtmeting, ook herindeling, maar geen relatie daartussen Herindeling aanleiding tot bestuurskrachtmetingen Wel herindeling, geen bestuurskrachtmeting Samenvatting De kwaliteit van bestuurskrachtmetingen Inleiding De kwaliteitsbeoordeling Initiatief Concept bestuurskracht Regie De beoordelaars Protocol Wisselwerking tussen beoordelaars en beoordeelde Betrokkenen bij de meting Het beoordelingskader De uiteindelijke beoordeling Openbaarheid en behandeling van uitkomsten door gemeentebesturen Samenvatting

5 BESTUURSKRACHTIGE GEMEENTEN 11 Conclusie en reflectie op de bestuurskrachtmetingen Inleiding Beoordeling de verwachtingen Reflectie De kwaliteit van gemeentebesturen De kwaliteit van bestuurskrachtmetingen Van bestuurskrachtmeting naar burgermonitor 239 Deel 3: Burgermonitoring 12 Het ontstaan van de burgermonitor Inleiding Het Staat van de Gemeente' 'De Staat' in de praktijk De gemeente Alkmaar als voorbeeld: deelname in 2005, Samenvatting Omvang de burgermonitor Inleiding Omvang van de deelname aan 'De Staat' Samenvatting Uitkomsten van de burgermonitor Inleiding Totaalbeeld van de uitkomsten Totaalbeeld rol Totaalbeeld van de indicatoren Beeld rol De burger als kiezer De burger als klant De burger als onderdaan De burger als partner De burger als wijkbewoner De burger als belastingbetaler Verschillen tussen gemeenten Kleine en grote gemeenten Heringedeelde gemeenten De behandeling van de resultaten door de gemeentebesturen Gemeenten in ranglijstjes Samenvatting Kwaliteit van de burgermonitor Inleiding Betrouwbaarheid Validiteit De validiteit van de indicatoren De validiteit de rollen

6 INHOUDSOPGAVE De validiteit van het instrument De validiteit samengevat Samenvatting Conclusie en reflectie de burgermonitor Inleiding Samenvatting en beoordeling van de stellingen Reflectie De kwaliteit van gemeentebesturen De kwaliteit 317 Deel 4: Bevindingen en reflectie 17 Het primaat bij bestuurskrachtmetingen Inleiding Overeenkomsten en verschillen Deelname aan beide instrumenten Samenvatting De beide instrumenten in tijd Inleiding Gemeenten waarvan tweemaal de bestuurskracht gemeten is De gemeenten De criteria Gemeenten die dan eenmaal deelnamen aan 'De Staat' De gemeenten De indicatoren Samenvatting Betrokkenheid van de hogere overheden bij beoordelingen van gemeenten Inleiding De rol van provinciebesturen De rol van de provinciale afdelingen van de VNG Gevolgen voor de bestuurskrachtmetingen per provincie De rol van het Rijk De rol van de VNG Samenvatting Wat weinig of niet in beeld kwam bij bestuurskrachtmetingen Inleiding Wat veelal wel aan bod kwam bij bestuurskrachtmetingen Wijzigende opvattingen: codes goed (lokaal) bestuur Wat niet aan bod kwam Samenvatting 361

7 BESTUURSKRACHTIGE GEMEENTEN 21 De voortdurende normatieve discussie over bestuurskracht Inleiding Vijf benaderingen van bestuurskracht Bestuurskracht als kwaliteit een gemeentebestuur Bestuurskracht als netwerkkwaliteit Bestuurskracht als cultuurvraagstuk De maatschappelijke democratiebenadering Bestuurskracht is bestuurderskracht De plaats van de bestuurskrachtmetingen binnen deze invalshoeken Samenvatting Bestuurskrachtmetingen: toekomst of einde? Inleiding De verwachtingen en hun uitkomsten Bevindingen en invloeden op de doorontwikkeling van bestuurskrachtmetingen Ontmythologisering Naar verbeterde bestuurskrachtmetingen 396 Literatuur 401 Bijlage 1: Overzicht deelname gemeenten, tot en met Bijlage 2: Beschrijving van de uitgevoerde bestuurskrachtmetingen per provincie 447 Bijlage 3: de adviesbureaus genoemde normen en criteria 465 Bijlage 4: Codeboek 471 Bijlage 5: Overzicht van alle bij bestuurskrachtmetingen genoemde criteria 475 Bijlage 6.1: Overzicht van de scores per gemeentelijke rol 483 Bijlage 6.2: Overzicht van de scores naar kwaliteitsniveau 484 Bijlage 7: Overzicht eindscores per bureau 485 Bijlage 8: Overzicht indicatoren 'De Staat van de Gemeente' 2000 tot en met Bijlage 9: Ranglijst deelnemende gemeenten 'De Staat van de Gemeente' 505 Bijlage 10: Uitkomsten gemeenten die vaker deelnamen aan 'De Staat van de Gemeente'..509 Samenvatting 511 Curriculum vitae